Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методический базис логистического обеспечения государственных закупок 14
1.1 Государственные закупки в структуре хозяйственных связей: сущность и содержание 14
1.2 Сравнительный анализ моделей организации и управления государственными закупками 36
1.3 Логистическая трансформация системы управления закупками для государственных нужд 55
Глава 2. Современное состояние и развитие системы закупок для государственных нужд 71
2.1 Мониторинг логистического потенциала системы закупок для государственных нужд Ростовской области 71
2.2 Анализ и оценка траектории движения товаропотоков в системе государственных закупок по уровням хозяйствования 92
2.3 Логистический менеджмент и прокьюремент госзакупок 106
Глава 3 Содержание и направления структурно-функциональных преобразований в системе государственных закупок 121
3.1 Логистический подход и приоритеты развития системы государственных закупок 121
3.2 Организационно-экономический механизм логистизации системы государственных закупок 138
3.3 Логистическая модель структурно-функциональной трансформации системы государственных закупок 147
Заключение 157
Список использованной литературы 161
Приложения 177
- Государственные закупки в структуре хозяйственных связей: сущность и содержание
- Мониторинг логистического потенциала системы закупок для государственных нужд Ростовской области
- Логистический менеджмент и прокьюремент госзакупок
- Организационно-экономический механизм логистизации системы государственных закупок
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Система организации и контроллинга
государственных закупок должна обеспечивать прозрачность, четкое выполнение
контрактов и реализацию конкурентных преимуществ поставщиков, при этом
развитие государственного сектора российской экономики предопределяет
необходимость поиска путей рационализации форм и методов организационно-
экономического функционала субъектов хозяйствования на рынке государственных
закупок. Современное положение дел в сфере госзакупок свидетельствует о наличии
ряда проблем, связанных с недоиспользованием логистического инструментария в
формировании инновационно ориентированной и эффективно функционирующей
системы государственных закупок. Объемы государственных закупок составляют в
разных мировых державах до 25 процентов валового внутреннего продукта,
охватывают многоформатный спектр товаров, работ, услуг, и при этом
управленческая составляющая организации и планирования госзакупок
сопровождается значительными затратами, включая услуги по координации, интегрированному взаимодействию и информационной поддержке участников рынка госзакупок, определяя основную парадигму и круг задач федеративного прокьюремента как совокупности результативных управленческих методов, способных эффективно удовлетворять государственные нужды.
Научное содержание системы организации и функционирования
государственных закупок базируется на логистических догмах и постулатах, но так же стремительно, как изменяется внешняя среда рынка, его условия и видимые горизонты развития, должны корректироваться формы и методики, которые могут сделать логистику в процессе приобретения товаров и оказания услуг для государственных нужд более результативной, актуализируя ее исконно значимое свойство интегратора материальных, информационных, финансовых и сервисных потоков.
Эффективное функционирование инновационно ориентированной
логистической системы госзакупок на основе согласования открытости, конкурентоспособности и гибкости цепей поставок базируется на свободном доступе к информации и мониторинге большого массива данных, характеризующих параметры материальных, информационных, финансовых и сервисных потоков, циркулирующих на рынке госзакупок. Это созвучно с внедрением эффективных подходов к нивелированию противоречий и конфликтов участников госзакупок на основе логистической координации и интеграции их деятельности.
Актуальность логистического обеспечения государственных закупок в экономике предопределяет необходимость научно-практического и методического обеспечения внедрения логистического инструментария. При этом особенности
адаптации логистического знания к организации государственной закупочной деятельности и конкретизация методов построения логистических систем в рамках реализации задач госзакупок – одна из наиболее сложных и недостаточно изученных проблем.
Указанная проблематика актуализирует тему исследования, подчеркивая значимость ее разработки и практической адаптации.
Степень разработанности проблемы. Общетеоретические проблемы логистики, ее обширная научно-прикладная платформа и институционально-исследовательская значимость изложены в работах отечественных и зарубежных ученых. Теоретический базис диссертации составили труды следующих зарубежных авторов: Д.Дж. Бауэрсокс, Д.Л. Вордлоу, А. Гаррисон, Дж.Л. Гатторна, Р.В. Гок, Д.Дж. Клосс, Д.М. Ламберт, М. Линдерс, Э. Николс, Дж.Р. Сток, Д. Уотерс, Р. Хэндфильд и др. В научно-исследовательском ракурсе обозначенной проблематики были использованы научные труды ученых российской школы логистики: Н. Адамова, А. Альбекова, Б. Аникина, О. Архипкина, И. Афанасенко, М. Афанасьева, Н. Афанасьевой, В. Борисовой, А. Брынцева, А. Гаджинского, В. Гиссина, В. Дыбской, Е. Зайцева, С. Карнаухова, В. Каточков, Д. Костоглодова,
B. Лукинского, Л. Миротина, В. Моргунова, Л. Мясниковой, Ю. Неруша,
Д. Новикова, А. Парфенова, Т. Прокофьевой, И. Проценко, О. Проценко,
Б. Плоткина, А. Родникова, Н. Семенова, В. Сергеева, В. Стаханова, В. Степанова,
C. Уварова, В. Украинцева, Р. Шеховцова и др.
Проблемы построения логистических систем в рамках реализации задач
госзакупок представлены в работах М. Афанасьева, Н. Афанасьевой, С. Карнаухова,
М. Линдерса, Х. Фирона. С точки зрения симбиоза теории государственного
управления и теории логистики, а также при анализе эволюции контрактной
системы в России и за рубежом автор опирался на труды А. Асаула,
М. Джиллянгема, И. Киппера, В. Кощеева, М. Кристофера, К. Лайсона, Э. Николса,
В. Покровской, И. Смотрицкой, И. Степанова, Дж. Стиглица, Е. Усковой,
А. Храмкина, Р. Хэндфилд, Дж. Шапиро и др.
Учитывая широкоформатность и значительную степень охвата логистикой государственных закупок потоковых процессов товаров и услуг, ее высокую социальную комплементарность, ответственность и не оспаривая авторитетность указанных выше ученых, отметим необходимость учета инновационных компонент современного логистического знания и их адаптацию к условиям реализации государственных контрактов, что, несомненно, актуализирует теоретико-прикладное значение исследования, формирует постановку целей и задач, связанных с совершенствованием логистических технологий в организации системы госзакупок.
Цель исследования состоит в концептуально-методической разработке
теоретико-прикладных рекомендаций, направленных на формирование системы
интегрированных, инновационно ориентированных технологий госзакупок,
учитывающих региональную специфику и единство потоковых процессов государственного прокьюремента.
Для достижения цели исследования в работе были поставлены и решены следующие задачи:
– раскрыть специфику теоретико-прикладного механизма комплексной логистизации государственных закупок, учитывающего круг постоянных и переменных издержек функционирования;
– обосновать логистическую синергию организационных единиц управляемых
и управляющих процессов, выступающих в качестве функциональных активностей
по формированию, обеспечению и координации логистического цикла
государственных закупок;
– сформировать методический подход к реализации процедур мониторинга
логистической системы государственных закупок, позволяющий обеспечить
оптимальную результативность сервисных потоков государственного
прокьюремента;
– разработать алгоритм создания региональной логистической системы государственных закупок, включающий обеспечение обязательного аудита наиболее крупных проектов, реализуемых с использованием государственных средств;
– обосновать предложения по развитию организационно-экономической технологии логистизации региональной системы государственных закупок, подразделяемой на блоки: функциональный, обслуживающий, обеспечивающий успешную реализацию социально-экономических задач развития региона.
Предмет диссертационного исследования – организационно-экономические
отношения участников регионального рынка государственных закупок,
использующих инструменты, приемы и методы логистики в процессе реализации госзаказа.
Объектом исследования избраны материальные, информационные,
финансовые и сервисные потоки, интегрирующие процессы государственных закупок товаров, работ и услуг в логистическую систему Ростовской области.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды
классиков экономической теории, инструментальные технологии, научные работы
отечественных и зарубежных авторов в области экономики, логистики и управления
цепями поставок, маркетинга, менеджмента, теории управления запасами и
закупками, государственного регулирования экономики, исследования операций,
экономико-математического моделирования с подробным анализом материалов
государственной статистики. Репрезентативность результатов исследования
обеспечена адекватным применением методического инструментария в
соответствии с функциональными возможностями и аргументированностью системно-аналитических оценок, подтверждающих достоверность выводов и основных положений диссертации.
Информационно-эмпирическая база исследования составлена на основе: данных Федеральной службы государственной статистики и ее территориального органа по Ростовской области; данных Министерства экономического развития Ростовской области; публикаций в отечественных и зарубежных информационных изданиях; методических и справочных материалов; монографий и статей по исследуемой проблематике; данных официальных сайтов сети Интернет; результатов авторских исследований.
Нормативно-правовая база исследования включает в качестве
основополагающих документов: Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты Федеральной контрактной системы РФ, материалы национальной и международной статистики, ведомственные инструкции, регламентирующие сочетание плановых и рыночных методов организации государственных закупок.
Инструментарно-методический аппарат исследования включает комплекс методов и технологий научного познания: базовых методик системного анализа, методов статистического и логистического анализа государственной закупочной практики, технологии форсайтинга, многофакторного анализа, прогнозирования и графической интерпретации результатов исследования.
Оценка достоверности результатов исследования подтверждается
согласованностью выводов и предложений, сформулированных в диссертации, с
фундаментальными концепциями и терминологическим аппаратом общей теории
логистики; научные идеи базируются на обобщении актуального российского и
зарубежного опыта и не противоречат теоретико-методологическим взглядам
ведущих ученых по вопросам государственного регулирования цепей поставок
логистическими методами; в работе использован обширный информационно-
аналитический материал, интерпретированный в контексте оптимизации
логистических процессов на региональном рынке государственных закупок с
применением общенаучных и специализированных методов исследования,
апробированный на международных и российских научно-практических
конференциях, что подтверждает достоверность теоретических выводов и
практических результатов диссертации. Реальное использование результатов
исследования на практике подтверждается внедрением их в деятельность
государственных органов в преломлении к исследуемому региону.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта научных специальностей ВАК Минобрнауки России 08.00.05 – экономика
и управление народным хозяйством, раздел 4 «Логистика», п. 4.5 «Направления государственного регулирования логистических процессов в цепях поставок экономическими методами с целью оптимального сочетания планово-регулируемого и рыночного механизма», п. 4.20 «Управление закупками материальных ресурсов. Рационализация материально-технического обеспечения различных секторов народного хозяйства».
В диссертации выдвинута рабочая гипотеза, согласно которой процесс организации и планирования государственных закупок в регионе должен базироваться на сочетании планово-регулируемого и рыночного механизма в рамках инновационно ориентированной логистической системы, позволяющей обеспечить оптимизацию логистических технологий, с улучшением параметров и издержек, сопровождающих товародвижение, способствуя тем самым экономии бюджетных средств, повышению открытости экономики, созданию предпосылок для повышения конкурентоспособности национальной экономики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке,
научном обосновании и формировании методических подходов по реализации
инновационно ориентированных логистических технологий системы
государственных закупок, стимулирующих стабильное развитие социально-экономической составляющей отраслей народного хозяйства страны.
Наиболее важные научные результаты исследования нашли отражение в положениях, выносимых на защиту:
-
Раскрыты принципы функционирования и развития механизма комплексной логистической поддержки государственных закупок, включающего оптимизационное воздействие на сферу и подсистемы государственных закупок (экономическую, финансовую, информационную), организационно-технологическую поддержку, мониторинг процессов, организацию нормирования, структурно-функциональные области управления операциями, позволяющие обеспечить системную интеграцию деятельности в области закупок, что дает более весомый суммарный эффект от ее реализации (С. 49-59).
-
Доказана необходимость обеспечения логистической синергии организационных единиц управляемых и управляющих процессов формирования, обеспечения и координации логистического цикла государственных закупок на макро-, мезо-, и микрологистических уровнях контрактных отношений с целью расширения и синхронизации потоковых процессов в едином информационном пространстве инновационно ориентированной системы государственных закупок (С. 65-77).
-
Предложен методический подход к реализации процедур мониторинга логистической системы государственных закупок, включающий формирование его цели и задач, идентификацию и оценку факторов риска, обоснование приоритетных
контролируемых параметров и методов наблюдения, позволяющий выявлять процедурные недостатки, что обеспечивает оптимальную результативность сервисных потоков государственного прокьюремента (С. 80-95).
-
Разработан алгоритм создания региональной логистической системы государственных закупок (РЛСГЗ), включающий ситуационный анализ и аудит внешней среды и внутренних процессов, использование потенциала единой информационной системы и баз данных, выбор наиболее мощных технико-технологических платформ, логистический анализ эффективности издержек, в том числе трансакционных, обеспечение обязательного мониторинга наиболее крупных проектов, реализуемых с использованием государственных средств, что позволяет проводить своевременную корректировку контролируемых параметров закупочной деятельности в условиях турбулентности рыночной среды (С. 114-141).
-
Сформирована организационно-экономическая технология логистического управления региональной системой государственных закупок, предусматривающая формирование блоков: функционального – учитывающего формы организации экономических потоков, воздействующих на государственные закупки, а также методы планирования и нормирования; обслуживающего – интегрирующего процессы координации и регулирования, электронные площадки и информационную поддержку, реестры данных; обеспечивающего – совмещающего законодательное и нормативно-правовое совершенствование и регламенты администрирования, что позволит на основе комплексного подхода в координатах «финансы – контроль» обеспечить успешную реализацию социально-экономических задач развития субъекта РФ (С. 147-160).
Теоретическая значимость работы состоит в возможности применения
логистического инструментария к оптимизации товарных и финансовых потоков в
системе государственных закупок, разработке модели логистической
трансформации структурно-функциональных элементов регионального механизма государственных закупок.
Предложенная автором последовательность и порядок действий в области мониторинга, контроллинга и общего менеджмента государственных закупок на принципах логистики позволяют определять основные направления структурно-функциональных преобразований в системе госзакупок, условия применения принципов прокьюремента и совершенствования схем конфигурации всей совокупности экономических потоков в данной сфере.
Практическая значимость полученных результатов исследования
обеспечивается возможностью их реального использования при организации региональных закупок за счет бюджетных средств товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Это обеспечивается уточнением содержательных характеристик региональной логистической системы
государственных закупок и систематизацией методических положений и
рекомендаций по использованию логистического инструментария в деятельности
региональных исполнительных органов управления и предприятий, участвующих в
государственных закупках. Разработанные рекомендации способствуют
формированию конкурентных преимуществ на рынке товаров и услуг, выпуску инновационных продуктов, повышению эффективности использования бюджетных средств, более полному удовлетворению потребностей государства в общественных благах.
Предложенная автором логистическая модель структурно-функциональной трансформации системы государственных закупок может быть также использована в учебной работе вузов при подготовке студентов, специализирующихся на логистике. Результаты диссертационного исследования получили применение в деятельности органов государственной власти, что подтверждают соответствующие справки о внедрении.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в
диссертации, прошли апробацию на: ежегодно проводимом Южно-Российском
логистическом форуме в 2012-2016 гг.; XIII Международной научно-практической
конференции «Логистика: современные тенденции развития» 23 апреля 2014 г.
(г. Санкт-Петербург); XIV Международной научно-практической конференции
«Логистика: современные тенденции развития» 19-20 апреля 2015 г. (г. Санкт-
Петербург); XII Международной научно-практической конференции «Логистика:
современные тенденции развития» 19 апреля 2013 г. (г. Санкт-Петербург);
Межрегиональной научно-практической конференции профессорско-
преподавательского состава и молодых ученых 21 мая 2013 г., Ростов н/Д; XVI Международной научно-практической конференции «Логистика: современные тенденции развития» 6-7 апреля 2017 г.; Международной научно-практической конференции «Интеграционный потенциал логистики в глобальной экономике» (г. Санкт-Петербург, 2016 г.). Ряд положений диссертации включен в коллективную монографию «Проблемы, тенденции и перспективы развития современной логистической науки» (М.: Институт исследования товародвижения и конъюнктуры оптовых рынков, 2013).
Отдельные рекомендации и результаты диссертации используются в
разработанном автором специализированном курсе «Государственные закупки и
прокьюремент» в рамках подготовки выпускников по магистерской программе
«Логистика в торговле» Ростовского государственного экономического
университета (РИНХ), Администрацией г. Ростова-на-Дону при формировании программ управления региональной системой государственных закупок, в работе государственного автономного учреждения Ростовской области «Региональный
информационно-аналитический центр», что подтверждено справками о внедрении.
Публикации по теме исследования. Основные положения диссертации и результаты исследования изложены в 21 опубликованных работах общим объемом 14,9 п.л. (авторских – 14,0 п.л.), в том числе 2 монографии авторским объемом 7,4 п.л. и в рецензируемых научных изданиях 4 статьи общим объемом 2,3 п.л. (авторских– 2,3 п.л.).
Структура диссертации определена целью и содержанием решаемых в работе задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка литературы, включающего 193 наименования, 3 приложений. Текст диссертации изложен на 180 страницах, содержит 8 таблиц и 28 рисунков.
Государственные закупки в структуре хозяйственных связей: сущность и содержание
Структура хозяйства страны складывается из различных отраслей и секторов производства, между которыми устанавливаются многосторонние отношения. Эти организационные, экономические, правовые отношения формируются между поставщиками и потребителями как хозяйственные связи участников товародвижения. Движение товаров в процессе обмена обусловливает наличие хозяйственных связей между конкретными предприятиями.
Увеличение размера производимой и потребляемой продукции, специализация производства и другие факторы, определяющие усложнение хозяйственных связей, делают их более разветвленными и многогранными. Одной из главных задач экономической системы является рационализация хозяйственных связей между поставщиками и потребителями. К осуществлению этой функции подключается и государство, но не в виде жесткого администратора, регламентирующего порядок распределения материальных ресурсов, а на правах равноправного участника хозяйственной жизни страны.
В таком контексте понятие «государственная нужда» созвучно с понятием «общественное благо». К последнему имеют доступ все индивиды общества, поскольку оно включает: оборону, бесплатное образование, общедоступную медицину, посещение культурных учреждений и др.
«В противоположность частным благам общественные блага неконкурентны, поскольку потребление таких благ одним человеком не сокращает количество благ, доступных для других членов общества. Потребление общественных благ не позволяет назначить за них плату и исключить членов общества из пользования ими. По этой причине частный сектор не заинтересован в финансировании производства общественных благ. Государство подключается к организации хозяйственных связей, направленных на удовлетворение общенациональных и местных (локальных) общественных благ, которые подлежат распределению в обществе особым, отличным от рыночного способом»1. То есть, в отличие от закупок для нужд предприятия, направленных на бесперебойное обеспечение его деятельности, закупки для нужд государства – это форма государственного потребления, которая связана с решением общенациональных задач, в том числе с выполнением военных заказов, гражданских строительных программ и капитальными вложениями в государственные предприятия. Таким образом, государство и его институты становятся полноправными участниками рыночных отношений и одним из субъектов хозяйственных связей.
На рисунке 1.1 нами выделены основные направления, по которым осуществляются государственные закупки. Среди них отметим такие, как: государственные закупки на правопорядок и оборону, образование, здравоохранение и медицину, культурные и спортивные мероприятия и др. Формирование российского рынка закупок для государственных нужд потребовало длительного времени и решения целого ряда организационных, экономических, правовых, информационных проблем. На данном рынке в качестве потребителя выступает государство, заявляя о своих государственных нуждах. Как потребитель, государство определяет свои потребности и обосновывает формат требований к закупаемым товарам, работам и услугам; осуществляет анализ рынка поставщиков, выделяя тех, которые соответствуют предъявляемым к ним требованиям; проводит выбор поставщиков, подрядчиков, исполнителей из числа конкурирующих на рынке; формирует заказ на производство продукции (работ, услуг); заключает договоры на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг; контролирует процесс исполнения заказа; проводит анализ качественных и количественных характеристик результатов выполнения заказа.
Из всей совокупности задач, решаемых государством на данном рынке, следует выделить те, которые связаны с экономией государственных расходов и разработкой мер, направленных на повышение эффективности процесса закупок.
Для этого на рынке закупок для государственных нужд реализуются следующие управленческие функции: 1) обоснованное определение государственных нужд; 2) формирование и размещение заказов; 3) заключение государственных контрактов; 4) исполнение договорных обязательств по поставкам товаров, работ и услуг.
Вышеприведенные управленческие функции объясняют толкование терминов «закупка» и «государственная закупка». В экономической литературе понятие «закупка» отождествляют с «процессом покупки, осознанием ее проблем, включая анализ рынка поставщиков (продавцов), выбор поставщика, согласование с ним цены и, в конечном итоге, осуществление самого факта покупки (торговой сделки)»2.
Большой энциклопедический словарь определяет термин «закупка» как «приобретение товаров крупными партиями и в большом количестве»1. Различают закупки комплектные, например, приобретение совокупности станков, оборудования, запасных частей к ним, которые представляют собой некую технологическую целостность, готовую для производственного или иного функционирования. В ряде случаев используют понятие «закупка оптовая», что означает покупку товарно-материальных ценностей в больших количествах и крупными партиями, но не для личного потребления.
Понятие «прямая закупка» – это приобретение товаров непосредственно у производителя без посредников. Имеет место и отраслевой срез понимания этого явления, что, как правило, предопределено значимостью данных закупок для той или иной сферы хозяйственной деятельности. Например, закупки сельхозпродукции у отечественных товаропроизводителей способствуют решению задач экономической политики импортозамещения, обеспечивают возможности реализации ее на рынке и содействуют осуществлению ее дальнейшей переработки или конечного потребления. На основе таких закупок формируются фонды и резервы продовольствия, сырья для федеральных и региональных нужд. В настоящее время закупки сельхозпродукции находятся под особым контролем государственных региональных органов управления в связи с проведением политики импортозамещения и необходимостью переориентации на отечественных товаропроизводителей и переконфигурирования схем товародвижения.
В Федеральном законе РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закупка для нужд государства определена «как совокупность действий, осуществляемых заказчиком (в установленном законом порядке) и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Такая закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта»1.
Для нашего исследования важно понимание содержания терминов «государственный заказ» и «государственный контракт», которые часто ставят в один синонимический ряд и определяют как «выдаваемое поставщику от имени государства поручение изготовить и поставить потребителю продукцию, выполнить работы, оказать услуги. Различают государственный контракт и муниципальный контракт. И в том, и в другом случае это договор, который заключается от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. По сути своей, контракт – это основной документ, определяющий права и обязанности заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд. Можно заключить, что государственный контракт – это один из инструментов макроэкономического регулирования хозяйственной деятельности страны. Мы обращали внимание на роль государственных закупок в макроэкономическом регулировании хозяйственных процессов страны на международной научно практической конференции, посвященной проблемам глобализации логистических хозяйственных связей»2.
Мониторинг логистического потенциала системы закупок для государственных нужд Ростовской области
Возможности рационализации региональной системы госзакупок мы исследовали «в контексте реализации принципа единства и целостности российской контрактной системы»1.
Действующий в настоящее время закон 44-ФЗ ориентирован на полное, качественное, своевременное обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством прогнозирования, планирования и осуществления государственных закупок, мониторинга, контроллинга и аудита всего процесса закупочной деятельности. Для реализации этих целей формализованы и унифицированы процедуры закупок на всех уровнях хозяйствования. Однако практика применения принятых законодательных норм носит противоречивый характер. Рассмотрим возможности повышения логистического потенциала госзакупок на примере Ростовской области.
«Масштаб и особенности госзакупочной деятельности, реализуемой в Ростовской области, определяются масштабностью самой хозяйственной практики данной территории»2. Эволюционный характер регионального развития накладывает отпечаток на организацию системы наблюдения за участниками госзакупок в регионе. Получение релевантной информации относительно направлений госзакупочной деятельности в Ростовской области осуществлялось преимущественно на основе анализа данных региональной статистики, информации о формировании, обработке, хранении и предоставлении данных участникам регионального рынка госзакупок по различным секторам экономики.
Исследование базировалось на следующих первичных источниках: информация о способах размещения заказов; номера котировок, конкурса, аукциона, контракта; содержание контракта (товар, работы, услуги); бюджет закупки по данным конкурсной документации; наименование госзаказчика; количество заявок, поданных и допущенных к рассмотрению; ценовые параметры предложения победителя; сроки; дата исполнения контракта и его оплата. Большинство вышеотмеченных данных размещается на сайте www.zakupki.ru и доступно для всех пользователей.
Для расширенного исследования в дополнение к вышеприведенным данным мы проводили интервьюирование специалистов, которые непосредственно занимаются госзакупочной деятельностью, изучили материалы, представленные на их официальных сайтах. Надо отметить, что при оценке параметров госзакупок мы использовали также информационную базу данных государственной статистики Росстата. Здесь региональный срез госзакупок представлен такими данными, как: количество поставщиков – участников госзакупок, количество процедур и др.
Для рынка госзакупок справедливо утверждение о том, что собрать информацию обо всех предложениях цен как для покупателя, так и для продавца весьма затруднительно. Здесь объективно обусловлены издержки поиска информации, и мы выходим на понятие трансакционных издержек государственных закупок. Прежде всего отметим, что в нашем случае трансакционные издержки не приводят к увеличению стоимости, а напротив, обусловливают увеличение цены контракта. Мы исходили из того, что логистические трансакции непосредственно связаны с подготовительными процедурами контракта и с его реализацией, то есть трансакции в госзакупках возникают как в предподготовительный период, так и после заключения контракта.
К трансакционным издержкам госзакупок отнесем: издержки поиска информации; анализ рынка поставщиков (подрядчиков, исполнителей); издержки переговоров, представительские и другие расходы (до заключения контракта). Причем такого рода издержки не всегда завершаются заключением контракта и могут оказаться убыточными. После заключения контракта трансакционные издержки сопряжены с аудитом, контролем и мониторингом товаропотоков.
Большинство трансакционных издержек в системе госзакупок сложно идентифицировать и, соответственно, количественно оценить. Вместе с тем мы понимаем, что при построении логистической системы госзакупок в регионе вряд ли можно исключить трансакционные издержки. При формировании логистической системы госзакупок будем исходить из следующего тезиса: «трансакционные издержки не характеризуются понятиями “много или мало трансакций”, надо использовать понятия “необходимые” и “избыточные” трансакции»1, а соответственно, и трансакционные издержки. Возникает проблема оптимизации трансакционных издержек в системе госзакупок.
Проблема трансакционных издержек в госзакупочной практике изучена не в полной мере. Вместе с тем снижение трансакционных издержек обеспечивает существенную экономию и ведет к «значительному снижению дисперсии цен, то есть фирма устанавливает более низкие цены, незначительно отличающиеся друг от друга»2. Ряд выводов, сформулированных нами по данному вопросу, «получил подтверждение в результате опроса участников форумов и конференций, в которых автор принимал непосредственное участие»3.
Выявленные проблемы нами были систематизированы и обобщены в формате логистического цикла государственных закупок:1) прогнозирование и планирование потребности; 2) выполнение процедур госзакупок; 3) порядок заключения и исполнения контракта; 4) мониторинг, аудит и контроль госзакупок.
Многие из обозначенных проблем в организации и управлении госзакупками можно только условно отнести к тому или иному элементу логистического цикла госзакупок, реализуемых в Ростовской области, поскольку они взаимосвязаны информационными потоками и распространяются на смежные составляющие госзакупок.
Анализ информации свидетельствует о том, что наиболее распространенными способами осуществления закупок были: электронный аукцион, открытый конкурс и закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). На долю таких закупок в 2016 г. приходилось более 90% всех закупок. Преобладает электронный аукцион - 60%.
В рамках логистического цикла госзакупок реализуются принципы организации формирования и размещения заказа с помощью конкурентных процедур. Укрупненно эти принципы разделим на две группы.
В первую группу входят принципы, которые имеют отношение к порядку организации торговой практики госзакупок, представленные в Федеральном законе о контрактной системе (открытость, прозрачность, конкурентность, профессионализм и др.). Ко второй группе принципов отнесем те, которые необходимо соблюдать при поддержке определенного уровня затрат на закупку. Они связаны с формированием цены контракта, обоснованием самой закупки, планированием ее этапов исполнения, информационным сопровождением и др.
Конкурсное размещение госзаказа предопределяет ориентир контракта на экономию бюджетных средств. В данном контексте целесообразно обратиться к принципам логистики, и прежде всего к принципу «совокупных издержек» в рамках цепи поставок и полного логистического цикла заказа.
В последнее время актуализируется роль контроллинга и мониторинга потоковых процессов в полном логистическом цикле госзакупок. Контроль на рынке госзакупок осуществляется не только госзаказчиком, но и ведомственными организациями, общественными структурами. Контрольную функцию выполняет и мера, связанная с разработкой реестра недобросовестных поставщиков. Мониторинг будем интерпретировать как «постоянное наблюдение за организацией процесса госзакупок с целью выявления его соответствия желаемому результату»1. Нами установлено, что на этапе формирования технического задания и основных положений контракта госзаказчик сталкивается с проблемой объективного отражения информации о желаемом результате выполнения контракта. Это обстоятельство порождает множество спорных ситуаций и требует координационных мер. Кроме того, отмечена низкая информационная прозрачность, что изначально устраняет потенциальных участников закупочных процедур и снижает уровень конкуренции на рынке госзакупок. В ряде случаев наблюдается и намеренное искажение конкурсной информации, что проявляется на этапе размещения госзаказа.
Ученые и практики в сфере госзакупок обращают внимание на реализацию принципа транспарентности и гарантии прав всех участников госзакупок. В частности, Д. Гунин определяет понятие «транспарентность» как «состояние информированности о той или иной деятельности любого заинтересованного субъекта» и считает, что «принцип транспарентности необходимо соблюдать при заключении контрактов на рынке госзакупок»2.
Логистический менеджмент и прокьюремент госзакупок
В теории логистики сложилось достаточно много воззрений относительно трактовки понятия «логистический менеджмент». Так, В.И. Сергеев определяет логистический менеджмент как «администрирование логистической системы, то есть выполнение основных управленческих функций, связанных с организацией, планированием, регулированием, координацией, контролем, учетом, анализом для достижения целей ее функционирования».1
Практически в таком же русле понятие «логистический менеджмент» определяют и другие авторы, подчеркивая «синергию основных управленческих функций в рамках логистической системы»2. И в том и в другом случае логистический менеджмент направлен на достижение заданной стратегии функционирования логистической системы.
В рамках государственного регулирования рыночной экономики логистический менеджмент создает предпосылки для экономического, организационного, технического, технологического, информационного, финансового и сервисного единства потоковых процессов в сфере товарного обращения. Вопросы сочетания методов государственного регулирования логистических процессов с экономическими методами в различных по сложности организационных формах построения экономического потока (цепях, сетях, каналах и др.) постоянно находятся в поле зрения ученых. Рынок сам по себе не является завершенным образованием. Ограниченность рыночных отношений очевидна. Полагаясь только на рыночные инструменты, без государственного воздействия, невозможно обеспечить эффективное развитие хозяйства страны.
В настоящее время в российской системе госзакупок нормативно-правовое регулирование включает контроль всего цикла госзакупок, обязывает разрабатывать план-графики выполнения закупок и др. Государственный заказ стал инструментом макроэкономического регулирования хозяйственной жизни страны. Это регулирование должно базироваться на применении надежных инновационных управленческих инструментов, эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти с предпринимателями и гражданским обществом.
Выдвинута гипотеза, согласно которой одним из инновационных управленческих инструментов российской системы госзакупок является логистический менеджмент. Авторская позиция базируется на изучении зарубежной и отечественной практики госзакупок и состоит в необходимости подключения государственных органов управления к проектированию макрологистических систем, реализующих задачи государственных закупок.
Специалисты в области логистики отмечают, что «среди логистических построений имеются организационные формы, в которых экономическое и неэкономическое связаны органически. В таких макрологистических системах основу связи между элементами образуют не только коммерческие, но и социальные, экологические, научные и другие отношения. В последнее время появились сверхсложные макрологистические системы кластерного типа, где государственное администрирование потоковых процессов обретает новый стратегический уровень, позволяющий решать всю совокупность социальных и бизнес задач»1.
Региональная логистическая система госзакупок относится к сложной социально-экономической системе, пронизанной множеством связей между элементами и подсистемами, интегрированными экономическим потоком.
Макроэкономические характеристики логистической системы состоят в «повышении эффективности общественного производства за счет сокращения затрат в сфере обращения, прежде всего материально-техническом обеспечении и транспорта. На них приходится до 98% времени и до 40% ресурсов, возникающих в процессе воспроизводства»2.
Логистическая система госзакупок непосредственно связана с процессами обращения и характеризуется родственными с ней признаками. Среди них: «большое число показателей, определяющих процесс функционирования системы и его результаты; целенаправленный характер функционирования; организация взаимодействия отдельных элементов системы с учетом заданной иерархии и установленных ограничений для достижения поставленных целей; принятие управленческих решений и управление функционированием системы в условиях риска и неопределенности»3. Подчеркнем, что структурная целостность такой системы обеспечивается экономическим потоком. Экономический поток определяют как «особую форму организованности, приспособленную для постоянного пребывания в состоянии динамики. Для него характерен принцип цикличности – одна из базовых категорий логистической системы»4. Здесь важно учитывать необходимость решения не только коммерческих, но и социальных, политических, экологических, ресурсосберегающих задач. При этом постановка такого рода задач, как было отмечено ранее, в большинстве случаев носит оптимизационный характер. Это предопределяет необходимость обоснования целей, увязки их с ограниченными ресурсами.
Иерархический принцип построения логистических систем предопределяет необходимость координации управляющей и управляемой подсистем с позиции выполнения заявленной миссии. В данном контексте основной задачей логистической системы является поддержание и содействие реализации общей корпоративной миссии.
«На то что в макрологистических системах могут решаться задачи межотраслевого взаимодействия, межрегионального товарообмена, размещения складов общего пользования, грузовых терминалов, распределительных логистических центров и т.п., ученые обращали внимание еще в конце 90-х гг. прошлого столетия»1. Задачи логистического менеджмента в сфере госзакупок сопряжены с решением масштабных отраслевых, межотраслевых, региональных и межрегиональных задач страны. Учитывая масштабы данного сектора экономики, правомерно говорить о том, что эффективно организованные госзакупки существенным образом влияют на конкурентные позиции страны в мировом экономическом пространстве, содействуя «лидерству в качестве товаров и услуг; лидерству в затратах; стратегическому позиционированию на рынке»2.
Применение инструментария логистического менеджмента в госзакупочной практике на всех уровнях хозяйствования может стать важным конкурентным преимуществом отечественной экономики, что особенно важно в условиях применения США и ЕС санкций к России и необходимости реструктуризации хозяйственных связей внутри и вне страны, реализации политики импортозамещения.
Содержание процесса управления государственными закупками, с одной стороны, определяется общегосударственной экономической политикой, а с другой, – региональными особенностями социально-экономического развития страны. Система методов управления государственными закупками, во-первых, подчинена объективным экономическим законам; во-вторых, имеет уровневую иерархию; в-третьих, усовершенствование и регулирование инфраструктурной составляющей системы государственных закупок (центры управления, тендерные комитеты, базы данных и др.) становится ключевой функцией государственного менеджмента на всех уровнях хозяйствования; в-четвертых, возрастает регулирующее воздействие государственных закупок на общехозяйственную конъюнктуру и стимулирование эффективного взаимодействия хозяйствующих субъектов.
Государство как полноправный участник хозяйственных процессов в лице своих органов управления подключается к товаропроводящей макрологистической системе. Государственные закупки занимают значительный удельный вес в затратной части бюджета и требуют выработки адекватных мер оптимизации этих затрат. На федеральном уровне завышение цен наблюдалось в размере 8%, а на региональном и муниципальном уровне этот показатель составил соответственно 4 и 6%. Эксперты отмечают, что уровень прозрачности госзакупок по-прежнему недостаточно высок. Исключение составляют корпоративные закупки. Но все же рост популярности электронных торгов свидетельствует о наличии тенденции к повышению эффективности госзакупок. Инструментарий логистического менеджмента целесообразно направить на координацию способов госзакупок. «Укрупненно осуществление закупок для государственных нужд дифференцируется на: а) конкурентные и неконкурентные способы; б) конкурсные и внеконкурсные. К конкурентным способам закупок относят: 1) открытый конкурс; 2) конкурс с ограниченным участием; 3) двухэтапный конкурс; 4) закрытый конкурс (возможны ограничения по участию и этапам проведения); 5) закупки в форме аукциона, в том числе электронного; 6) закупки в виде запроса предложений и запроса котировок»1. На рисунке 2.11 схематично представлены способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Организационно-экономический механизм логистизации системы государственных закупок
При рассмотрении сущностных характеристик организационно экономического механизма логистизации системы госзакупок исходим из теоретических основ построения экономических механизмов2. Данная проблема настолько значима для экономической теории, что совокупность основополагающих теоретических выводов по этому вопросу, сформулированных учеными Л. Гурвицем, Р. Майерсоном и Э. Маскиным, в 2007 г. послужила основой для присуждения им Нобелевской премии по экономике. Но исследование этой проблематики имеет более глубокие исторические корни.
Интерес к построению экономического механизма наблюдается в плановой экономике при изучении вопросов оптимизации информационной обеспеченности плана. Справедливости ради отметим, что теоретическое осмысление сущности понятия «экономический механизм» предполагает понимание целого ряда дополнительных обстоятельств. Как отмечают С. Измалков, К. Сонин и М. Юдкевич, «сами эти обстоятельства часто неизвестны, недаром дизайн механизмов – это подраздел экономической теории информации. Добросовестный создатель механизма пытается придумать единые правила игры на все случаи жизни…»,1 однако практические усилия, направленные на разработку экономических механизмов, не только свидетельствуют о возможности применения некоего стандарта к любому взаимодействию элементов, но и предопределяют учет специфических особенностей их построения.
Задача построения конкретного экономического механизма объединяет в себе комплекс проблем, связанных с организационной, управленческой и др. составляющими этого механизма. В большинстве случаев речь идет об оптимизации организационных, управленческих, экономических решений. «В итоге задача поиска оптимального механизма сводится к задаче выбора функций распределения и платы при ограничениях участия и совместимости стимулов. В достаточно общем виде Р. Майерсон «разрешил эту задачу», предполагая, что каждый участник имеет квазилинейную функцию полезности и нейтрален к риску, а предельные оценки участников должны быть статистически независимы, ограничены сверху, но не обязательно одинаково распределены».2
В методологическом смысле обоснование условий совместимости стимулов и ожидаемой полезности участников экономического механизма создает теоретический базис и для построения организационно-экономического механизма системы госзакупок. Как и к любой сложной системе, к организационно-экономическому механизму системы закупок для государственных нужд применимо множество инструментов и методов изучения.
Необходимо рассматривать данный механизм как составную часть хозяйственного механизма страны.
В то же время «рационализация организационно-экономического механизма системы госзакупок предполагает применение конкретных мер по преобразованию методов и подходов к организации госзакупок в системную потоковую форму, включающую ряд подсистем и элементов, объединенных по целевой направленности на снижение совокупных затрат и эффективное использование бюджетных средств.
Термин «механизм» греческого происхождения. Изначально его применение связывали с искусством построения машин, агрегатов, приборов. В таком понимании механизм обеспечивает процесс, в котором движение одного или нескольких ведущих тел преобразует в требуемом направлении движение остальных тел. Как правило, в механизме есть вход, выход и связующий элемент».1
В хозяйственной практике механизм запускается на основе экономических законов, законодательных актов, институциональных регламентов. «Соотношение между структурными элементами механизма исследуют с помощью методов формализации и экономико-математического моделирования.
Организационно-экономический механизм системы госзакупок определим как совокупность организационных, экономических правовых инструментов, способов и форм регулирования хозяйственных отношений и процессов в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд; с его помощью реализуется удовлетворение государственных потребностей в необходимых товарах, работах, услугах, достигается целевое и эффективное использование бюджетных средств».2
На рисунке 3.4 представлена структура организационно-экономического механизма логистизации системы госзакупок, адаптированной к Ростовской области. Эта система включает функциональный, обслуживающий и обеспечивающий блоки.
Функциональный блок механизма реализует взаимодействие форм организации экономических потоков, воздействующих на госзакупки. В разрезе этого блока выполняются целеполагание, координация и регулирование госзакупок. Здесь задействованы конкретные методы и методики планирования, рассмотренные ранее.
Обслуживающий блок объединяет комплекс услуг для осуществления госзакупок. Построение такой системы инициирует проведение мониторинга, контроллинга и аудита экономических потоков; формирование информационных баз данных, реестров госзакупок, типовых каталогов и др., а также комплекса услуг в рамках электронных площадок для проведения госзакупок.
Обеспечивающий блок необходим для нормативно-правовой поддержки госзакупочной деятельности. К данному боку отнесены нормативно-правовые и законодательные акты по регламентированию потоковых процессов в системе госзакупок.
Руководствуясь принципами построения логистической системы, и прежде всего принципом комплексности, отметим, что организационно-экономический механизм логистизации госзакупок реализует как совокупность структурных, институциональных мер, так и меры экономического характера.
Была предпринята попытка обосновать необходимость логистической интерпретации атрибутивных элементов экономического механизма госзакупок.1 «Это обусловлено тем, что организационно-экономический механизм системы госзакупок включает совокупность специфических методов и принципов планирования, нормирования, мониторинга и контроля за использованием бюджетных средств; регулируется государством как законодательным, так и рыночным путем с использованием экономических рычагов: системой формирования цен, льгот и др. Эти методы и принципы созвучны и вполне адаптивны с логистическими методами, более того, их симбиоз создает предпосылки для реализации синергетического эффекта в рамках логистической системы госзакупок.
Итак, эффективное функционирование сложного организационно экономического механизма госзакупок, обеспечение его целостности и сохранения основных свойств, при различных внешних и внутренних изменениях обуславливает необходимость поиска адекватных форм управления контрактной практикой. Среди таких форм управления выделим логистический менеджмент и его инструментарий.
Организация, управление и координация потоковых процессов в системе госзакупок побуждают к применению инструментария логистики, созданию логистической системы государственных закупок. Координирующий и интегрирующий потенциал логистической системы способен обеспечить успешную реализацию социально-экономических задач развития региона, повысить эффективность использования бюджетных средств, направляемых на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Сложившаяся в российской системе госзакупок ситуация объективно требует создания принципиально новой системы управления закупочной деятельностью, основанной на логистических принципах товародвижения. С нашей точки зрения, стратегия формирования организационно-экономического механизма системы госзакупок должна быть основана на поэтапной реализации следующих мероприятий: прогнозирование объемов закупок товаров, работ и услуг; осуществление нормирования в области госзакупок; формирование государственными заказчиками планов материально-технического обеспечения; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг; информационная поддержка государственных контрактов; нормативное и методологическое обеспечение госзакупок как единого технологического цикла; создание единых классификаторов, библиотеки типовых контрактов и баз данных; поддержание единых правил, норм и регламентов закупок; обеспечение публичности и доступности информации при подготовке и выполнении контрактов; укрепление партнерства бизнеса и государства на принципах защиты интересов страны.
Особенности логистизации организационно-экономического механизма системы госзакупок выражаются в том, что его структурные элементы представляют собой синтез объекта и субъекта управления. Устойчивость и упорядоченность связей между ними обеспечивается на основе сопряжения экономических интересов участников системы госзакупок и учета социально-экономических параметров внешней среды.