Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические аспекты исследования коррупции как угрозы экономической безопасности государства 11
1. Анализ подходов к изучению коррупции как угрозы экономической безопасности государства 11
2. Классификация коррупции как угрозы экономической безопасности государства 31
Глава 2. Система противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности государства 56
1. Организационные основы противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности государства 56
2. Инструменты противодействия коррупции и анализ практики их применения в г. Санкт-Петербурге 65
Глава 3. Анализ и пути совершенствования деятельности контрольно- ревизионных институтов в системе противодействия коррупции как угрозы экономической безопасности государства по данным гу мвд россии по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области 85
1. Система контрольно-ревизионных институтов в обеспечении экономической безопасности государства 85
2. Деятельность контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции по данным ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области 113
Заключение 150
Список использованной литературы 163
- Классификация коррупции как угрозы экономической безопасности государства
- Организационные основы противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности государства
- Инструменты противодействия коррупции и анализ практики их применения в г. Санкт-Петербурге
- Деятельность контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции по данным ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Коррупция – явление признаваемое угрозой экономической безопасности государства, как научной мыслью так и на всех уровнях государственного управления, а также общественностью. Последствия коррупции, заключающиеся в деформации принимаемых чиновниками управленческих решений и перераспределении экономических ресурсов в пользу частных корыстных интересов, в краткосрочной перспективе наносят ущерб отдельным хозяйствующим субъектам, гражданам, а в долгосрочной перспективе губительны для национальной безопасности в целом и экономической безопасности государства – в частности. Примерами недопустимости оставления властью без внимания проблемы коррупции могут служить недавние государственные перевороты в Египте, Киргизии, где в качестве одной из основных причин смены политического режима следует признать именно масштабную коррупцию.
О необходимости разработки эффективных инструментов противодействия коррупции в России, как одной из ключевых угроз экономической безопасности, регулярно заявляют первые лица государства, в средствах массовой информации активно распространяется информация об антикоррупционных мероприятиях, проводимых правоохранительными органами. За последние 10 лет были приняты антикоррупционные нормативные правовые акты, в органах власти созданы специальные субъекты противодействия коррупции, задачи контрольно-ревизионных органов дополнены отдельными положениями о противодействии коррупции. Все это свидетельствует о том, что данная угроза экономической безопасности не только не остается без внимания властных структур, но и предпринимаются конкретные практические меры по борьбе с ней. Вместе с тем, эффективность антикоррупционных мер остается недостаточной, что отражают результаты изучения общественного мнения, правоохранительная статистика, место России в международных рейтингах стран по уровню коррупции.
Безусловно, проблема построения действенной системы противодействия коррупции носит системный и разносубъектный характер. Вместе с тем, следует отметить противоречие между высоким потенциалом учета экономических аспектов коррупции и низкой реализацией этого потенциала на практике. Исследование коррупции с экономических позиций открывает новые возможности для построения эффективной антикоррупционной политики, так как позволяет действовать не реактивно, реагируя на уже свершившиеся факты коррупционных правонарушений, а проактивно, реализуя предупредитель-3
ные и профилактические мероприятия, связанные с созданием условий для экономической невыгодности коррупционного поведения.
Контрольно-ревизионные институты занимают особое место в системе противодействия коррупции. Именно их деятельность позволяет выявить признаки и факты правонарушений коррупционной направленности в сфере управления государственными финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами. В этой связи данный аспект их деятельности требует самостоятельного изучения, что предопределило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Исследованию коррупции посвящено достаточно много научных работ. Среди зарубежных авторов, в первую очередь, следует выделить: Х. Абуэва, Д. Акемологоу, П. Бардхан, Д. Бейли, Г. Беккер, Т. Беслей, Т. Вердье, Р. Вишни, Д. Делла Порта, Д. Кауфман, А. Кейс, А. Крюгер, К. Лейес, Н. Лефф, Г. Мюрдаль, Д. Най, Дж. Най, М. Олсон, В. Райсмен, С. Роуз-Аккерман, Д. Саймон, К. Фридрих, С. Хантингтон, А. Шляйфер, Д. Эйтцен и др. Из отечественных исследователей значительный вклад в разработку экономических аспектов коррупции внесли Борисов О.А., Колесников В.В., Латов Ю.В, Левин М.И., Максимов С.В., Сатаров Г.А., Сулакшина А.С., Юхачев С.П. и др.
Институциональным аспектам противодействия коррупции посвящены работы Абубакирова Р.М., Наумова Ю.Г. Коррупцию как угрозу экономической безопасности исследуют Макарова В.В., Судьбина Н.А. На формирование организационно-экономического механизма противодействия коррупции в социальной сфере направлена работа Обухова Д.П. Региональные аспекты коррупции освещались в работе Макаевой К.И. Анализу государственного управления процессами противодействия коррупции посвящено диссертационное исследование Грибкова М.А. Дронов Р.В. в своей работе разрабатывал механизм нейтрализации коррупции в органах государственного управления. Контрольно-ревизионным институтам и субъектам финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности государства посвящены работы Котова Н.В., Литвиненко А.Н., Опальского А.П., Панскова В.Г., Щетинина П.Ф.
Анализ степени разработанности темы диссертационного исследования позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на значительное количество работ, посвященных коррупции, в том числе и как угрозе экономической безопасности государства, деятельность контрольно-ревизионных институтов в системе противодействия коррупции на уровне самостоятельных диссертационных исследований не подни-
малась и не разрабатывалась в достаточной степени.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в разработке направлений проблемы использования контрольно-ревизионных институтов в противодействии коррупции как угрозе экономической безопасности государства.
Для достижения цели исследования поставлены и решены следующие задачи:
проанализировать основные подходы к пониманию коррупции как угрозы экономической безопасности государства и определить место коррупции в системе угроз экономической безопасности государства;
дать характеристику коррупционной сделке с позиций экономического подхода;
провести классификацию коррупции на основе анализа выгоды, получаемой участниками коррупционной сделки;
определить организационно-экономические инструменты противодействия коррупции, направленные на создание условий для невыгодности совершения коррупционных сделок, уточнить место контрольно-ревизионных институтов в реализации данных инструментов;
определить контрольно-ревизионные институты противодействия коррупции, провести анализ направлений и результатов их деятельности, дать количественную оценку значимости деятельности контрольно-ревизионных институтов в системе противодействия коррупции;
разработать рекомендации по совершенствованию деятельности контрольно-ревизионных подразделений органов внутренних дел по противодействию коррупции.
Объектом диссертационного исследования является экономическая система государства, находящаяся под воздействием коррупции.
Предметом диссертационного исследования являются управленческие отношения между контрольно-ревизионными институтами и подконтрольными субъектами, возникающие в процессе противодействия коррупции с целью обеспечения экономической безопасности государства.
Область исследования соответствует Паспорту специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность): п. 12.14. Проблемы криминализации общества и ликвидации теневой экономики (инструменты, методы, механизмы); п. 12.24. Организационно-методологические и методические аспекты обеспечения экономической безопасности.
Научная новизна результатов исследования состоит в развитии экономического подхода к анализу коррупции как угрозе экономической безопасности государства, разработке инструментария антикоррупционной деятельности контрольно-ревизионных институтов, отличающегося системным учетом свойств коррупции как неформального института общества. Научной новизной отличаются следующие конкретные положения диссертации:
-
Уточнена экономическая характеристика коррупционной сделки путём выделения в ней и классификации субъектов, объектов и форм неэквивалентности обмена, совершаемого в ходе сделки.
-
Расширена классификация видов коррупции за счет многофакторного уточнения характеристик выгоды, получаемой участниками коррупционных сделок (форма получаемой выгоды; размер получаемой выгоды для потребителя коррупционной услуги; статус оказываемой коррупционной услуги относительно компетенций чиновника; характер обмена в ходе коррупционной сделки; время получения выгоды; субъект, чьи интересы непосредственно затрагиваются в ходе коррупционной сделки).
-
Доказана возможность использования двух целевых экономических ориентиров применения инструментов противодействия коррупции: максимизация выгод и минимизация издержек легальных сделок между чиновниками и экономическими субъектами; максимизация издержек коррупционных сделок между чиновниками и экономическими субъектами, что позволяет повысить эффективность антикоррупционной деятельности.
-
Предложена методика проведения контрольно-ревизионных мероприятий по противодействию коррупции, отличающаяся двухвек-торной направленностью (проверка на соответствие объекта контроля требованиям специальных антикоррупционных норм и к реализации им возложенных на него функций), использование которой позволяет обеспечить комплексность антикоррупционных мероприятий.
-
Разработана методика оценки сравнительной эффективности антикоррупционной деятельности различных институтов, базирующаяся на сопоставительном динамическом анализе результатов и затрат на осуществление этой деятельности, использование которой позволяет сформировать приоритеты антикоррупционных мероприятий.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии экономического подхода к анализу коррупции как разновидности нелегальной сделки, ее классификации за счет уточнения возможных форм выгоды, получаемой участниками кор-6
рупционных сделок, а также в разработке теоретических подходов к управлению деятельностью контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации положения и выводы могут быть использованы органами законодательной власти федерального и регионального уровня для совершенствования существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы противодействия коррупции; федеральными и региональными контрольно-ревизионными органами и органами внутренних дел для разработки инструктивно-методических материалов, регламентирующих деятельность по выявлению фактов коррупционных сделок.
Материалы диссертации могут быть использованы образовательными учреждениями при подготовке учебно-методических пособий и преподавании учебных курсов по экономической безопасности и теневой экономике, а также могут быть положены в основу для проведения дальнейших исследований в области экономической безопасности и влияния коррупции на ее обеспечение.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили методы структурного анализа – при определении и характеристике элементов коррупционной сделки; методы формально-логического анализа – при классификации коррупции на основе уточнения форм выгоды, получаемой участниками коррупционных сделок, а также при разработке организационно-экономических инструментов противодействия коррупции; методы функционального анализа – при исследовании организационно-функциональных основ деятельности контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции; методы сравнительного анализа – при анализе результатов деятельности контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции; методы корреляционно-регрессионного факторного анализа – при определении степени значимости влияния факторов деятельности контрольно-ревизионных и правоохранительных органов на уровень коррупции; табличные и графические методы группировки и обработки данных.
Положения, выносимые на защиту.
-
Уточнение экономических характеристик коррупционной сделки: субъекты (чиновники, экономические субъекты, посредники), объекты (коррупционная услуга, нормальная услуга, коррупционный платеж), формы неэквивалентности обмена.
-
Классификация видов коррупции, отличающаяся уточнением
характеристик выгоды, получаемой участниками коррупционных сделок (форма получаемой выгоды; размер получаемой выгоды для потребителя коррупционной услуги; статус оказываемой коррупционной услуги относительно компетенций чиновника; характер обмена в ходе коррупционной сделки по размеру получаемой выгоды; время получения выгоды; субъект, чьи интересы непосредственно затрагиваются в ходе коррупционной сделки).
-
Группировка организационно-экономических инструментов противодействия коррупции по целевому ориентиру: способствующие легальным сделкам между чиновниками и экономическими субъектами; препятствующие коррупционным сделкам между чиновниками и экономическими субъектами.
-
Методика проведения контрольно-ревизионных мероприятий по противодействию коррупции, отличающаяся от известных двухвек-торной направленностью работы контрольно-ревизионных органов.
-
Методика оценки сравнительной эффективности антикоррупционной деятельности различных институтов, базирующаяся на сопоставительном динамическом анализе результатов и затрат на осуществление этой деятельности.
Степень достоверности и апробация результатов работы. Достоверность положений и выводов основывается на использовании автором положений действующих федеральных и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих антикоррупционную деятельность и деятельность контрольно-ревизионных институтов; отчетно-аналитических данных Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Контрольно-счетной палаты г. Санкт-Петербурга, Комитета государственного финансового контроля г. Санкт-Петербурга, подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции Главного управления МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Контрольно-ревизионного управления Главного управления МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области; статистических данных Росста-та; современных апробированных методов научных исследований.
Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на международных и межвузовских научно-практических и научно-теоретических конференциях, где получили одобрение специалистов.
Результаты исследования реализованы в деятельности подразделений Контрольно-ревизионного управления ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Отдела экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Адмиралтейскому району Санкт-Петербурга, сектора по вопросам противодействия коррупции Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, а также внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России при чтении курсов «Экономическая безопасность» и «Противодействие теневой экономике».
Основные положения, изложенные в диссертации, опубликованы в 8 авторских работах общим объемом 4,3 п.л., в том числе в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России, опубликованы 3 статьи (2,4 п.л.).
Классификация коррупции как угрозы экономической безопасности государства
Чиновники1 - лица, принимающие управленческие решения. К данной категории относятся представители государства и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных учреждений), представители бизнеса, которые в ходе своей деятельности наделены компетенциями по принятию управленческих решений2, оказанию услуг.
Наиболее часто коррупционные сделки возникают при реализации следующих государственных функций3: - размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе участие в работе комиссии по размещению заказов; - осуществление государственного надзора и контроля; - подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов; - организация продажи приватизируемого государственного имущества, иного имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности; - лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды услуг и иные действия; проведение государственной экспертизы и выдача заключений; возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях и уголовных преступлениях, проведение административного и уголовного расследования; проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; - представление в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации; - участие служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, работе органов следствия и дознания.
Экономические субъекты - лица, которые являются потребителями услуг чиновников, их положение зависит от управленческих решений чиновников.
Посредники - лица, оказывающие содействие в реализации коррупционной сделки посредством информирования об условиях сделки, передачи средств и т.п. Посредники могут как знать о коррупционном характере совершаемой сделки, так и не знать об этом. Следует отметить, что в настоящее время коррупционные сделки совершаются с участием множества посредников, сложных схем взаимодействия, что обусловлено необходимостью сокрытия коррупционного характера отношений между чиновником и хозяйствующим субъектом, а также усложнения задач контрольно-ревизионных (в т.ч. правоохранительных) органов по выявлению составов преступлений и привлечению виновных к ответственности.
Услуга, оказываемая в ходе коррупционной сделки - выполнение чиновником (лицом, ответственным за принятие управленческих решений) действий (бездействий), от которых зависит положение экономического субъекта, в т.ч.: - нормальная - услуга, которая по своим характеристикам не выходит за рамки компетенции чиновника (лица, принимающие управленческие решения), а хозяйствующий субъект по своим формальным характеристикам имеет право на ее получение без коррупционного платежа; - коррупционная - услуга, которая либо по своим характеристикам выходит за рамки компетенции чиновника (лица, принимающего управленческие решения), либо оказывается экономическому субъекту, который по своим формальным характеристикам не имеет права на ее получение.
Коррупционный платеж – материальные и нематериальные ресурсы, передаваемые экономическим субъектом чиновнику (лицу, принимающему управленческие решения) за оказываемую им услугу в размере выше установленных нормами.
В том числе: денежные средства и их эквиваленты, материальные ценности, услуги нематериального характера, которые могут предоставляться (оказываться) экономическим субъектом как в момент совершения коррупционной сделки, так и в будущем (в таком случае данный вид коррупционного платежа можно назвать, своего рода, коррупционным фьючерсом). В качестве коррупционного платежа также можно рассматривать наличие связей (родственных, дружеских, социальных) между чиновником и экономическим субъектом, отличающих данный экономический субъект от иных аналогичных и дающих ему определенного рода преимущества.
Одним из основных признаков коррупционной сделки выступает неэквивалентность обмена, который может проявляться:
1. В превышении цены доступа к услуге чиновника (лица, принимающего управленческие решения), для получения которой экономический субъект обладает легально требуемыми характеристиками;
2. В оказании или превышении характеристик услуги чиновника (лица, принимающего управленческие решения) экономическому субъекту, который не соответствует легально установленным требованиям для получения такой услуги.
Коррупция - остро значимое социальное, политическое и экономическое явление. Оно разрушает основы нормального функционирования государства, влечет за собой отвлечение ресурсов и наносит колоссальный ущерб экономике, так как затрагивает все стадии процессов производства и перераспределения ресурсов, нарушает целостность экономических систем, сокращает доходы бюджетов всех уровней. Коррупция сопровождается не только масштабным выводом ресурсов из официального оборота, но и искажением статистической, финансовой, налоговой отчетности, снижением прозрачности экономики1. В коррупционном обороте сконцентрированы огромные ресурсы, которые в случае их легализации могут стать резервом для экономического роста.
Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации2, в которой отражено государственное видение перечня угроз экономической безопасности России, не содержит в числе угроз коррупцию, как таковую. Вместе с тем, в Стратегии в числе угроз выделены «сращивание части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможность доступа криминальных структур к управлению определенной частью производства и их проникновения в различные властные структуры», что по сути и есть проявление коррупции. Также надо отметить, что Стратегия была сформирована почти 20 лет назад, когда еще не было законодательного определения самого понятия «коррупция».
Этот недостаток был исправлен в действующей в настоящее время Стратегии национальной безопасности России до 2020 года3, где в числе основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности отмечен сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности.
Организационные основы противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности государства
По каналам поступления обращения распределились следующим образом: - 253 сообщения поступило на специально выделенную телефонную линию; - 386 сообщений поступило на электронный почтовый ящик. Опросы экспертов, проводимые Комитетом и социологические опросы, организуемые на регулярной основе Комитетом по печати и взаимодействию со средствами массовой информации, говорят о достаточной информированности граждан о работе «специальной линии» (о ее работе знают от 40 до 60 % жителей Санкт-Петербурга).
Вместе с тем, несмотря на проведенную в 2013 и 2014 годах рекламную кампанию о работе специальной линии «Нет коррупции!» (баннеры, плакаты, реклама в метро, городских печатных изданиях, информация в муниципальных газетах), в течение 2014 года сохранилась наметившаяся в 2013 году тенденция к снижению числа обращений.
При этом по сравнению с 2013 годом общее количество обращений сократилось практически на 16%. Наиболее заметным стал спад поступления обращений на электронный почтовый ящик (всего 386).
Несмотря на отмечавшийся ранее ежегодный рост количества обращений, поступающих на специально выделенную телефонную линию (2010 год – 241, 2011 год – 208, 2012 год – 252, 2013 год – 293), за 2014 год впервые произошло снижение обращений по данному каналу (поступило 253 обращения).
Обращения, поступившие на специальную телефонную линию В связи с уменьшением общего числа обращений продолжает сокращаться общее количество запросов, которые в 2014 году направлялись Комитетом для проверки информации и дальнейшего рассмотрения обращений в различные органы власти. Всего было направлено 700 запросов (за 2013 год – 865, за 2012 год – 1142, за 2011 год – 1191, за 2010 год – 921) (см. рисунок 7 и таблицу 5).
УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области 14 18 17 13 Администрации других субъектов РФ и федеральные органы власти 27 ЗО 28 16 Администрация Ленинградской области 46 56 41 19 Государственная жилищная инспекция Санкт-Петербурга 9 18 25 26 Комитет по образованию 36 26 5 3 Комитет по развитию 6 3 12 15 11 предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга Комитет по энергетике и инженерному обеспечению 15 10 20 16 Комитет по здравоохранению 32 58 56 20 17
Признаки коррупционных проявлений в 2014 году содержались в 153 сообщениях (за 2010 год – 64 , за 2011 год – 86, за 2012 год – 157, за 2013 год – 131). Несмотря на сохраняющуюся динамику снижения общего количества обращений, удельный вес обращений с признаками коррупции продолжает неуклонно расти и в 2014 году составил 23,9 % (в 2010 году – 7,1 %, в 2011 году – 7,3 %, в 2012 году – 14,5 %, в 2013 году – 17,2 %) от общего числа поступивших обращений (рисунок 8). Таким образом, по сравнению с 2013 годом удельный вес обращений с признаками коррупционных проявлений в 2014 году вырос на 6,7 %.
Начавшийся в 2013 году рост числа обращений о коррупции в сфере торговли и предоставления услуг, продолжился и в 2014 году. Так, в отчетном периоде поступило 24 обращения, где поднимались вопросы о незаконном функционировании объектов торговли, а также о торговых объектах, осуществляющих реализацию алкогольной продукции с нарушениями действующего законодательства (за 2013 год – 3). Наибольшее число жалоб поступило на деятельность ГУ (ГУП), подведомственных исполнительным органам, и их конкретных работников. Доля таких обращений составляет 24 % от всех обращений с признаками коррупции.
Следует отметить, что из 37 обращений данной сферы в 12 обращениях поднимались вопросы о коррупционных проявлениях в деятельности работников и руководителей организаций среднего и дошкольного образования и в 20 обращениях – медицинских работников государственных учреждений здравоохранения. Из числа других обращений (всего поступило 486) больше всего заявители обращались по вопросам: - правоохранительной деятельности; деятельности жилищно-коммунальных организаций; оплаты коммунальных услуг за отопление и общедомовые нужды; реализации жилищных прав; торговли и предоставления услуг; - деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт Петербурга; - деятельности ГУ и ГУП, подведомственных исполнительным органам. Результаты рассмотрения обращений (всего по состоянию на 15.01.2015 в
В подавляющем числе случаев, когда информация подтвердилась полностью или частично, компетентными государственными органами были приняты меры по устранению выявленных нарушений, наказанию виновных в дисциплинарном порядке, заявителям оказано содействие либо даны необходимые разъяснения.
Следует отметить, что по ряду обращений в сфере деятельности ГУ и исполнительных органов власти Санкт-Петербурга получены ответы, в которых содержится информация, не в полном объеме соответствующая вопросам, поставленным в обращении. Данные обращения будут проверены в рабочем порядке в процессе плановых выездных проверок, осуществляемых сотрудниками сектора по вопросам противодействия коррупции.
Инструменты противодействия коррупции и анализ практики их применения в г. Санкт-Петербурге
Говоря о контрольно-ревизионных институтах, необходимо отметить, что их перечень характеризуется многообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом нормативных актов, регламентирующих осуществление контроля. Мы не ставим задачу анализа правовых актов, регламентирующих вопросы функционирования каждого контрольно-ревизионного института в Российской Федерации, остановившись лишь на анализе их общей задачи в противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности. Это обосновывается и тем фактом, что контрольно-ревизионные институты рассматриваются через призму организационно-методических аспектов деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности государства.
Наиболее широкое, полное и распространенное в учебниках понятие финансового контроля, как «регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильность и эффективность их использования1», дает лишь узкий перечень функций, стоящих перед контролем.
В настоящее время финансовый контроль – это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это, прежде всего, важнейший метод управления экономическими процессами, имеющий специальную целевую направленность и специфические способы осуществления2. Контроль есть фундаментальнейший элемент процесса управления. Ни планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя рассматривать в отрыве от контроля. Поэтому нельзя ограничиваться данным определением, которое оставляет функции контролирующих органов только в рамках проведения параллельной проверки правильности функционирования финансов. Так же как финансы являются основой любой сферы общественной деятельности и, в то же время, отражают их материальную результативность, так и финансовый контроль является как бы лакмусовой бумагой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и заканчивая получением финансовых результатов этой деятельности.
Опенышев С. П., Жуков В. А., рассматривая контроль как науку, отметили, что в данном аспекте он выполняет конкретные функции экономической науки: познавательную – выявляет факторы, отрицательно влияющие на развитие производительных сил и производственных отношений, с целью их регулирования; практическую – обеспечивает управление экономикой конкретными методами в части рационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов1.
Традиционно выделялись превентивная, контрольная, регулятивная и, отчасти, прогностическая функции контрольно-ревизионных институтов. Щетинин П.Ф. обосновывает следующую систему функций, выполняемых контрольно-ревизионными институтами при обеспечении экономической безопасности страны: аналитическо-оценочная – мониторинговая – контрольная – регулятивная – прогностическая – правоформирующая2.
Контрольные и надзорные процедуры занимают особое место в среде антикоррупционных мер. Особое место обусловлено и тем фактом, что именно неэффективность контроля выступает в качестве одного из факторов распространения коррупции. Так, Н.С. Железняк справедливо утверждает: «Многие граждане искренне считают, что при нарушении ими тех или иных норм закона это может остаться незамеченным со стороны контролирующих служб, при этом расчет на везение связывается в большей мере с некачественным выполнением своих обязанностей соответствующими должностными лицами
Также контроль как фактор противодействия коррупции рассматривается в известном уравнении коррупции, предложенном Р. Клитгаардом: Коррупции = Монополия + Свобода действий – Подотчетность (1) Контроль, в данном случае, определяет величину показателя «подотчетность» и выступает фактором, снижающим уровень коррупции. Макаров А.А2. в данную формулу добавил несколько составляющих, имеющих значение для формирования противодействия коррупции в органах внутренних дел. В результате получил следующую формулу коррупции:
Деятельность контрольно-ревизионных институтов по противодействию коррупции по данным ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области
По данным ГИАЦ МВД России за рассматриваемый период по статье о «даче взятки» было выявлено 841 преступление, при этом раскрыто 791 преступление. Ситуацию по преступлениям коррупционной направленности в
Санкт-Петербурге можно характеризовать как достаточно стабильную. В среднем за 8 лет количество выявленных преступлений около 105 в год, количество раскрытых преступлений - 99. Максимальное количество выявленных преступлений зафиксировано в 2013 году (122 шт.), при этом количество раскрытых – 134 шт. и в 2010 году (121 шт.), раскрытых - 118 шт. Минимальное количество преступных деяний было выявлено в 2007 году (85 шт), с практически равной раскрываемостью (82 шт.). Темп прироста выявленных преступлений в 2013 году по отношению к 2006 году равен 10%, с 2008 года по 2010 год начинается активный рост преступлений, а затем спад до 2013 года.
По преступлениям, касающимся «получения взятки» были зафиксированы следующие результаты. Всего выявлено 851 преступление, а раскрыто 700 преступлений. Самый пик выявленных преступлений приходится на 2011 год (155), при этом раскрыто лишь 128 преступлений. Прирост выявленных преступлений с 2006 года по 2013 год достаточно велик – составляет 57%, т.к. в 2006 году количество преступлений 72, а в 2013 году на 41 больше.
Представленные результаты свидетельствуют о значительной роли контрольно-ревизионных институтов в выявлении фактов коррупционных сделок. Однако контрольно-ревизионные институты – не единственный субъект противодействия коррупции. И простое описание результатов их деятельности не дает представления о вкладе контрольно-ревизионных институтов в борьбу с коррупцией в сопоставлении с вкладом правоохранительных органов (в т.ч. судебных), с ролью законодательных органов. Далее попытаемся провести такую оценку.
При разработке эффективной политики противодействия коррупции зачастую предлагаются репрессивные меры, например, ужесточение наказания, повышение ответственности. Полагаем, что данные предложения имеют право на существование, однако любые меры воздействия на коррупцию должны быть научно обоснованы.
Так, нами предлагается за основу взять подход Г. Беккера1, согласно которому выбор совершения/несовершения преступления индивид осуществляет на основе оценки чистых затрат и выгод каждой альтернативы.
Он считает, что преступники подобны любому другому человеку: «они рационально максимизируют удовлетворение собственного интереса (полезности), подверженного тем ограничениям, которые они встречают на рынке или где-либо еще. Решение стать преступником в принципе не отличается от решения стать каменщиком или плотником, или, допустим, экономистом. Индивид рассматривает чистые затраты и выгоды каждой альтернативы и принимает на этой основе свое решение»2.
Также Г. Беккер рассмотрел факторы, влияющие на издержки и выгоды преступного деяния. Самый важный из них - это альтернативные издержки (то есть доход, который они могли бы получить за время совершения преступления) их времени, или его альтернативная стоимость. Существенными издержками преступления, по Беккеру, помимо альтернативных, являются издержки наказания. Это ожидаемые издержки, в том смысле, что нет никакой уверенности, что любой конкретный преступник будет пойман и осужден. Ожидаемые издержки наказания, таким образом, будут выражаться формулой E = p f (3), где р - вероятность наказания (которая определяются как отношение раскрытых преступлений к зарегистрированным), а f - издержки наказания (штраф). Теория недвусмысленно предсказывает, что увеличение Е будет вести к сокращению преступности, то есть, что наказание удерживает от преступлений. По аналогии с законом спроса, при росте цены на что-либо люди сокращают спрос. В научной литературе много споров о том, какой фактор (p или f) более важен для удержания от преступлений и какая стратегия правоохранительной деятельности более эффективна. При очень маленьких, практически нулевых шансах того, что коррупционное проявление будет раскрыто, а взяточник будет наказан, коррупция будет выгодной даже при наличии очень жесткого наказания.
В этом смысле невыгодность коррупции выражается очень просто: Невыгодность = Потери Неотвратимость В этом выражении «Потери» - это величина наказания, штрафа за коррупционное преступление, а «Неотвратимость» - это вероятность наказания за коррупцию, которая может быть измерена числом от 0 до 1. С учетом сложившейся в современной России ситуации, можно предположить, что неотвратимость наказания за коррупцию существенно меньше 1, тогда надежным условием уничтожения коррупции представляется следующее: Штраф Взятка (1/Неотвратимость – 1) (4) То есть при неотвратимости наказания, равной примерно 50%, штраф должен быть намного больше размера взятки1. Итак, экономическая теория преступности указывает, что уровень преступности отрицательно коррелирует с альтернативными издержками, с вероятностью и строгостью наказания, но положительно - с выгодами от преступного поведения2.
Выгода участия в коррупционной сделке подробно рассмотрена в параграфе 1.2. диссертации, и для чиновника зависит от размера коррупционного платежа, а для экономического субъекта определяется разницей между размером услуги, получаемой без коррупционного платежа и при наличии такового. На издержки участника коррупционного правонарушения влияет величина санкций и вероятность применения данной санкции к нарушителю.