Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методические основы разработки и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 15
1.1 Понятие, сущность, структура региональных активов 15
1.2 Содержание, цели и функции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 32
1.3 Методические подходы к разработке и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 44
2 Совершенствование инструментария разработки и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 57
2.1 Разработка концепции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 57
2.2 Инструментарий реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 68
2.3 Социальное и государственно-частное партнерство как инструменты совершенствования государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 80
3 Научно-методическое обоснование рекомендаций по оценке эффективности государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 94
3.1 Анализ институциональных основ государственной политики в сфере рационального использования региональных активов 94
3.2 Разработка методики оценки эффективности использования региональных активов 103
3.3 Компаративный анализ эффективности использования региональных активов как результата реализации государственной политики 116
Заключение 126
Список использованных источников 130
- Содержание, цели и функции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
- Методические подходы к разработке и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
- Инструментарий реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
- Разработка методики оценки эффективности использования региональных активов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость преодоления последствий экономического кризиса в условиях введения многочисленных внешних ограничений для развития экономики Российской Федерации определяет настоятельную потребность в разработке мер государственной политики, способствующих повышению эффективности функционирования национальной экономики и преодолению стагнации. При этом, в силу специфики пространственного развития страны, эти меры государственной политики должны быть регионально дифференцированы с тем, чтобы более полно учесть потенциал и риски конкретных регионов.
В условиях неблагоприятной внешнеэкономической ситуации повышение результативности социально-экономического развития России возможно посредством мобилизации внутренних ресурсов, прежде всего – путем рационального использования материальных и нематериальных региональных активов. Такая политика позволяет снизить удельные затраты на производство продукции, обеспечивает повышение производительности труда, эффективности функционирования регионального хозяйственного комплекса и экономики в целом, способствует устойчивому развитию.
Важная составляющая государственной политики в сфере рационального использования региональных активов состоит в их структуризации в целях выделения ключевых активов, мобилизация и вовлечение в хозяйственный оборот которых способны привести к максимальному синергетическому и мультипликативному эффекту. В условиях формирования экономики знаний и постиндустриального общества на первый план выходят нематериальные региональные активы, главным из которых является трудовой потенциал региона, как эффективный ресурс достижения конкурентных преимуществ и модернизации экономики и регионов, и страны в целом. Следовательно, требуется разработка мер государственной политики, ориентированных на первоочередное использование именно нематериальных региональных активов, с учетом присущего им разнообразия качественных характеристик.
Основную роль в процессе управления использованием региональных активов играют органы государственной власти Российской Федерации, в том числе регионального уровня. Но эта роль в модели социально ориентированного рыночного хозяйства не определяющая. Достижение целей государственной политики в сфере рационального использования региональных активов возможно только посредством согласования интересов всех собственников активов региона, т.е. развития механизмов государственно-частного и социального партнерства, привлечения к реализации мер по рационализации использования активов бизнес-структур, институтов гражданского общества, населения.
В этой связи, актуальность диссертационного исследования определяется важностью изучения проблем формирования и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов. Объективной необходимостью является разработка методики оценки эффектив-3
ности использования региональных активов, а также разработка элементов концепции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов.
Степень разработанности проблемы. Вопросы разработки и реализации государственной политики рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых как П. Бурдьё, А. Леш, Г. Мюрдаль, Й. Тюнен, М. Фридман и др. В российской науке вопросам осуществления государственной политики посвящены труды З.А. Васильевой, Ю.В. Вертаковой, И.Ф. Денисенко, Т.С. Колмыковой, Э.Н. Кузьбожева, В.И. Кушлина, А.С. Новоселова, О.С. Пчелинцева, Л.А. Фирсовой и др. Но указанные специалисты, преимущественно, рассматривали общую проблематику государственной экономической политики, не затрагивая вопросы использования региональных активов.
Проблема формирования и использования региональных активов рассматривается в работах A.Л. Гапоненко, А.Н. Козырева, М.Н. Критского, Г.Ф. Кун-гурцевой, А.С. Малютина, А.В. Плеханова, В.А. Плотникова, И.В. Скоб-ляковой, В.Т. Смирнова, С.Г. Струмилина, А.В. Тодосейчука, Г.Н. Тугузки-ной, А.Е. Яковлева и др. Разработки этих специалистов частично использованы автором при проведении исследования. В то же время, следует отметить, что проблематика использования нематериальных активов в трудах указанных авторов не получила достаточного развития.
Вопросы интеграции образования, науки и бизнеса в целях повышения эф
фективности использования трудового потенциала, как ключевого актива эко
номики, рассмотрены в трудах Р.М. Асадуллина, Е.А. Бессоновой, Н.И. Вах-
рушевой, Б.М. Генкина, С.А. Дятлова, И.В. Ильинского, Р.И. Капелюшникова,
М.М. Магомедова, А.С. Панкратова, М.А. Пархомчук, Р.С. Сафина,
А.В. Смирнова, С.Ф. Стукача, В.Н. Сучкова, Е.В. Тоготиной, Е.Д. Цыреновой, Л.С. Чижовой, Л.В. Шараповой и др. Исследованию социального партнерства и государственно-частного партнерства посвящены труды В.Г. Варнавского, Т. Веблена, М.В. Вилисова, М.А. Дерябиной, В.А. Кабашкина, Дж. Кейнса, В.В. Кнаус, Д.А. Котлярова, Е.Ю. Кравченко, Н.А. Кричевского, Р. Коуза, С.Е. Литовченко, Л.М. Никитиной и др. В то же время, именно региональный аспект в работах указанных авторов исследован в недостаточной степени, особенно с учетом происходящих в современной российской экономике динамичных трансформационных процессов.
Проведенный анализ указанных отечественных и зарубежных работ показал, что интерес к разработке теоретико-методологических основ изучения влияния государственной политики на эффективность использования региональных активов значителен. Несмотря на довольно высокую проработанность проблем, которые поднимаются исследователями, остаются вопросы, связанные с методикой оценки эффективности использования региональных активов, разработкой и реализацией государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, а также формированием инструментария реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов. Теоретическая и практическая
важность проблемы, недостаточная степень ее разработанности предопределили цель, задачи, логику диссертационного исследования.
Объектом исследования является деятельность системы институтов публичного управления, разрабатывающих и реализующих государственную политику в сфере рационального использования региональных активов.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе разработки и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов.
Цель диссертационной работы состоит в разработке теоретико-методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию государственной политики в сфере рационального использования региональных активов.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения
комплекса взаимосвязанных задач:
систематизировать теоретические подходы, раскрывающих сущность, содержание и структуру региональных активов;
систематизировать теоретические и методические основы разработки и реализации государственной политики, в том числе в сфере рационального использования региональных активов;
исследовать проблемы формирования и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов;
разработать концепцию государственной политики в сфере рационального использования региональных активов;
разработать и обосновать использование инструментария реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов;
предложить и апробировать методику оценки эффективности использования региональных активов.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что совершенствование государственной политики в сфере рационального использования региональных активов может быть обеспечено на основе повышения эффективности взаимодействия органов и институтов публичного управления регионального уровня, предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности, с учетом результатов комплексной оценки и мониторинга эффективности использования региональных активов.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом научной специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством, п. 10. Менеджмент (п. 10.4. Государственная политика, механизмы, методы и технологии ее разработки и реализации. Стратегии и тактики в осуществлении государственной политики; п. 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства. Управление государственным имуществом); п. 3. Региональная экономика (п. 3.19. Разработка методологии анализа и
методики оценки функционирования корпоративных структур, малого и среднего бизнеса, предприятий общественного сектора и некоммерческих организаций в регионах и муниципалитетах. Проблемы рационального использования региональных материальных и нематериальных активов – природных ресурсов, материально-технической базы, человеческого капитала и др.).
Теоретико-методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных исследователей в области разработки и реализации государственной политики, рационального использования региональных активов, а также документы законодательных и исполнительных органов Российской Федерации.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы отечественных и зарубежных научно-практических конференций и семинаров, монографии, научные отчеты, материалы Министерства труда и социального развития, Министерства образования и науки РФ, данные Федеральной службы государственной статистики и ее территориального органа по Курской области, электронные ресурсы.
В процессе диссертационного исследования использовались анализ и синтез, сравнение, обобщение, статистический, системный анализ, табличные и графические приемы визуализации результатов исследования и другие современные научные методы исследования.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в развитии научно-методического аппарата разработки и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, который дополнен инструментами оценки эффективности использования региональных активов, учитывающими необходимость согласования интересов органов публичного управления, бизнеса и населения.
Научная новизна подтверждается следующими научными результатами,
полученными лично автором и выносимыми на защиту:
по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент):
-
Расширена трактовка понятия «государственная политика в сфере рационального использования региональных активов», которую предложено понимать не как совокупность мер, реализуемых органами публичного управления, но как систему целей, задач и мероприятий, направленных на создание условий для эффективного использования региональных активов хозяйствующими субъектами, функционирующими на территории региона, что позволило определить ее место в структуре государственной политики, уточнить субъекты, объекты, цели, задачи, а также основные направления формирования и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов (п. 10.4. Паспорта специальности 08.00.05);
-
Разработана концепция государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, отличающаяся включением в нее блока обеспечения эффективности формирования и использования трудового потенциала региона, что позволит достичь стратегических целей развития
экономики России, определенных в стратегии социально-экономического развития России до 2020 года, комплексно решать задачи экономического и социального развития (п. 10.5. Паспорта специальности 08.00.05);
-
Предложен инструментарий реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, отличающийся включением в него экономико-математической модели оценки эффективности ее реализации, ориентированной на максимизацию эффективности политики при ограничениях на величину привлекаемых бюджетных и внебюджетных средств, использование которого позволит осуществлять мониторинг не только результативности мероприятий государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, но и эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств в процессе формирования и реализации данной политики (п. 10.4. Паспорта специальности 08.00.05);
-
Предложен организационно-экономический механизм управления процессами формирования и использования трудового потенциала, рассматриваемого в качестве ключевого регионального актива, отличительной особенностью которого является авторское структурирование субъектов управления, целей и задач, что позволит углубить взаимодействие органов публичного управления, предприятий и учреждений образования и здравоохранения, в целях повышения эффективности формирования и использования трудового потенциала региона (п. 10.4. Паспорта специальности 08.00.05);
-
Выявлены и систематизированы особенности институциональных основ государственной политики в сфере рационального использования региональных активов; отличие авторского подхода состоит в их комплексном рассмотрении, с учетом взаимодействия политических, экономических и идеологических институтов, что позволило выявить приоритеты институциональных преобразований в целях повышения эффективности реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов (п. 10.5. Паспорта специальности 08.00.05).
по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
6. Разработана методика оценки эффективности формирования и исполь
зования трудового потенциала региона, рассматриваемого в качестве ключе
вого нематериального регионального актива, отличающаяся учетом компо
нентной структуры трудового потенциала (компоненты здравоохранения, со
циальная, морально-нравственная и образовательная), что позволяет оценить
эффективность формирования и использования не только трудового потен
циала региона в целом, но и каждого его структурного элемента в отдельно
сти (п. 3.19. Паспорта специальности 08.00.05).
Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении понятийного аппарата и разработке научно-методических рекомендаций по совершенствованию государственной политики в сфере рационального использования региональных активов. В результате проведенного исследования уточнен категорийный аппарат разработки и реализации государственной политики,
расширен ее инструментарий – в части рационализации использования региональных активов, предложены ряд новых методик и моделей, позволяющих оценить эффективность деятельность органов публичного управления.
Практическая значимость работы заключается в идентификации автором проблем формирования и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, разработке методики оценки эффективности использования региональных активов, инструментария реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, а также сформулированных концепции, целях и задачах государственной политики в сфере рационального использования региональных активов. Полученные в диссертации результаты могут быть использованы органами публичного управления регионального и федерального уровня при разработке и реализации государственных стратегий и программ социально-экономического развития, а также в ходе непосредственного управления социально-экономической системой. Также возможно использование результатов диссертации в учебном процессе, при подготовке в высших учебных заведениях специалистов в области менеджмента, экономики, государственного и муниципального управления.
Апробация и реализация результатов работы. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и международных научно-технических и научно-практических конференциях, в том числе: «Актуальные проблемы развития социально-экономических систем: теория и практика» (Курск, 2014), «Тенденции развития науки и образования» (Москва, 2015), «Экономическая безопасность России: проблемы и перспективы» (Нижний Новгород, 2015), «Наука, образование, общество: актуальные вопросы и перспективы развития» (Москва, 2015), «Актуальные вопросы современной экономики в глобальном мире» (Махачкала, 2015), «4th International Conference on the Transformation of Education» (Лондон, Великобритания, 2016), «Инновационные технологии нового тысячелетия» (Киров, 2016), «SGEM – International Multidisciplinary Scientific Conferences on Social Sciences and Arts» (Албена, Болгария, 2016) «Инновационные технологии в экономике и менеджменте» (Оренбург, 2016).
Результаты исследований в части разработки концепции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов, оценки эффективности использования региональных активов и реализации мероприятий в рамках государственной политики в сфере рационального использования региональных активов приняты к использованию Контрольно-счетной палатой города Курска, администрацией Касторенского района Курской области, администрацией Ленинского сельсовета Касторенского района Курской области. Основные положения разработанного организационно-экономического механизма управления процессами формирования и использования наиболее ценного регионального актива – трудового потенциала – внедрены в хозяйственную деятельность ООО «Юпитер9».
Теоретические и методические положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс факультета государственного управления и ме-
ждународных отношений Юго-Западного государственного университета при совершенствовании научно-методического обеспечения курсов: «Экономическая теория», «Микроэкономика (продвинутый курс)», «Макроэкономика (продвинутый курс)», «Таможенный менеджмент», «Управление государственными проектами и программами», что подтверждается соответствующей справкой.
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 22 научных работах, общим объемом 4,49 п.л., в том числе авторских – 3,91 п.л. Из них 6 работ опубликованы в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России. В работах, выполненных в соавторстве, перечень которых приведен в конце автореферата, лично автором диссертационного исследования разработана экономико-математическая модель эффективности реализации человеческого потенциала [8], на основе анализа методических подходов к количественной оценке человеческого капитала региона [1] разработана методика оценки эффективности формирования и использования человеческого капитала [2, 10], определено место человеческого капитала в структуре социально-экономического потенциала региона [9], осуществлен критический анализ проблем формирования и использования человеческого капитала региона [3], сформулированы концептуальные положения государственной политики в сфере рационального использования региональных активов [6].
Структура и объем диссертационной работы определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Диссертация изложена на 166 страницах машинописного текста, включает 23 таблицы, 16 рисунков.
Содержание, цели и функции государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
В соответствии с определениями, которые приводятся в экономических и финансовых словарях, нематериальные активы – объекты, не имеющие физической и осязаемой формы и обеспечивающие возможность получения дохода постоянно или в течение длительного времени.
К нематериальным активам региона относятся: интеллектуальное, кадровое и образовательное обеспечение, трудовой потенциал региона; культурное и историческое наследие и ресурсы региона; объекты интеллектуальной собственности; политическая и социально-экономическая ситуация в регионе; информационные и консалтинговые возможности и ресурсы; имидж, бренд, репутация региона в глазах общественности; официальная символика региона и т.д. Большая часть нематериальных региональных активов не подвержены физическому и моральному износу и способны увеличивать свою ценность с течением времени.
Рациональное использование нематериальных региональных активов способствует повышению эффективности их применения, результатом чего является производство ценностей в виде увеличения доходов, генерации новых региональных активов и т.д. Нематериальные региональные активы позволяют получать не только материальную выгоду, но и нематериальную – высокая компетенция трудоспособного населения региона, имидж региона, конкурентоспособность региональной экономики и др.
Развитие постиндустриального общества в современных экономических и политических условиях, необходимость роста объемов и эффективности производства конкурентоспособной по цене и качеству продукции приводит к возрастанию роли и значимости человеческого фактора в аспекте использования трудового потенциала регионов как главной производительной силы в функционировании и развитии социально-экономических систем. Эффективность развития экономики государства и отдельных регионов в значительной мере зависит от инвестирования различных средств, при формировании трудового потенциала региона и уровня его использования. Это подтверждает тезис о том, что главным конкурентным преимуществом экономики России, в условиях неблагоприятной социально-экономической ситуации, связанной с введением в отношении России международных санкций, является трудовой потенциал региона, на эффективном формировании и использовании которого базируется повышение эффективности социально-экономического развития регионов и страны в целом.
В экономической литературе понятие «трудовой потенциал» появилось в 80-е гг XX века. Выделяют три основных подхода к определению категории «трудовой потенциал»: ресурсный; факторный и интегральный.
Сторонники ресурсного подхода (Б.М. Генкин23, В. Г. Костаков и А. А. Попов24, Г. П. Сергеева и Л. С. Чижова25, Е. В. Воловая26 и др.) рассматривают трудовой потенциал как обобщенную характеристику ресурсов и почти отождествляют его с трудовыми ресурсами. В рамках факторного подхода (М. И. Гольдин27, Р. П. Колосова28, А. С. Панкратов29 и др.) трудовой потенциал представляет собой форму личного фактора производства. Представитель интегрального подхода (И. С. Маслова30, М. М. Магомедов31, М. С. Токсанбаева32 и др.) определяют трудовой потенциал как потенциал осуществления трудовой деятельности или потенциал труда.
В результате анализа теоретических подходов к определению понятия «трудовой потенциал» (Приложение А), трудовой потенциал региона рассматривается нами как совокупность локализованных на его территории человеческих ресурсов, обладающих запасом знаний, умений, практических навыков, творческих и мыслительных способностей, мотиваций, морально-нравственных принципов и культурного развития, которые, посредством осуществления трудовой деятельности, могут быть вовлечены в воспроизводственные процессы, и, в результате, приносить прибыль и удовлетворять другие потребности его носителей. Рассматриваемое понятие характеризует способность населения региона осуществлять трудовую деятельность.
Трудовой потенциал региона представляет собой наибольшую ценность для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов, поскольку из его элементов участвует в получении дохода. Данный подход позволяет рассматривать трудовой потенциал региона как региональный актив.
Следует различать понятия «трудовой потенциал региона» и «человеческий капитал региона». Трудовой потенциал региона и человеческий капитал региона взаимосвязаны, что обусловлено участием человека в общественных воспроизводственных процессах, происходящих на территории региона.
Основываясь на подходе к исследованию понятия «капитал» как совокупности благ, используемых для производства еще большего количества благ, человеческий капитал региона представляет собой часть трудового потенциала региона, которая вовлечена и используется в воспроизводственных процессах в социально-экономических системах региона и приносит доход. Прибыль от реализации трудового потенциала региона получает индивид (как собственник трудового потенциала) в виде заработной платы, работодатель – в виде прибыли от реализации произведенных товаров и услуг, государство – в виде налогов. В структуре трудового потенциала региона можно выделить врожденные и приобретенные компоненты (рисунок 4):
Методические подходы к разработке и реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
На уровне так называемого «коллективного выбора» принимаются правовые акты, на основе которых регламентируется деятельность государственных органов, а на верхнем, конституционном, уровне задаются высшие нормы, регулирующие деятельность даже законодательных органов и, в том числе, федерального парламента61.
В соответствии с положениями модели «политических потоков» («the policy streams»62), процесс формирования политики включает в себя три потока: - «проблемный поток» состоит из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности; - «поток решений» – совокупность исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы; - «политический поток» включает в себя выборы, деятельность политиков, конкуренцию в ходе принятия законов и т.д.
В случае объединения трех рассмотренных потоков, образуется «окно возможностей» для принятия соответствующих политических решений. Понятие «окно возможностей» Кингдом определяет как возможности для сторонников каких-либо предложений продавить свое решение проблемы или же привлечь внимание к специфическим проблемам63.
Окна возможностей могут возникать и тогда, когда проблемы политики или проблемы, выявленные в ходе мониторинга реализации политики, оказываются в благоприятном политическом, социальном и экономическом контексте, и когда есть решение, которое может быть принято.
Попытка объединения идей множества моделей разработки политики привела к разработке П. Сабатье модели «конкурирующих защищающих коалиций» («competing advocacy coalitions»64), в соответствии с которой изменение политического курса происходит под влиянием нескольких факторов: - взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политических альтернатив (субъекты на всех уровнях управления и гражданского общества, которые разделяют базовые ценности и идеи и пытаются «повлиять», изменить «правила игры» (законы, нормы и т.д.), а также политические «брокеры», которые сглаживают конфликт между коалициями и заинтересованы в сохранении стабильности субсистемы); - внешние по отношению к первой субсистеме переменные (социально-экономические трансформации, изменения политической конъюнктуры, новые выборы и т.д.); - относительно стабильные общественные параметры (базовые социальные структуры и конституционные правила)65.
Анализ отечественных и зарубежных методических подходов к разработке и реализации государственной политики позволил выделить четыре основные модели, в зависимости от исполнителя главной роли в выдвижении целей и задач политики, разработке мероприятий и программ: - «сверху-вниз» – государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни – пассивные исполнители политики66; - «снизу-вверх» – формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов67; - «централизованная модель» – политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения68; - «демократическая модель» – при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений69.
В процессе использования любой из рассмотренных моделей формирования и реализации государственной политики, ее эффективность зависит от степени соблюдения органами государственного управления основополагающих административных ценностей, свойственных для демократических государств: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность. Данные принципы должны составлять основу деятельности государственных институтов.
Все рассмотренные модели разработки политики в целом следуют общему алгоритму принятия политических решений: интересы – приоритеты – риски – цели – ресурсы – решения. Модели определяют универсальные характеристики, которые свойственны процессам формирования политики. В соответствии с особенностями реализации принципа разделения властей, направления их взаимоотношений субъектов политики выделяют следующие теоретические модели формирования и реализации государственной политики:
Инструментарий реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов
Основу государственно-частного партнерства составляют законодательно утвержденные принципы, основными из которых являются: - открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; - обеспечение конкуренции; - отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; - добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; - справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; - свобода заключения соглашения92. Основным критериям государственно-частного партнерства, в соответствии с законодательством Российской Федерации, соответствует также и концессионная форма реализации инфраструктурных проектов. По концессионному соглашению концессионер обязуется за свой счет создать или реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет концеденту, осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. концессионное соглашение и соглашение о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве. Законодательно утвержден перечень активов регионов, которые могут являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве (таблица 5).
Перечень региональных активов, в отношении которых возможно применение механизмов государственно-частного партнерства объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии транспорт общественного назначения (кроме метрополитена) железнодорожный транспорт трубопроводный транспорт морские и речные порты, морские и речные суда гидротехнические сооружения аэродромы и сопутствующая инфраструктура аэропортов объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, санаторно-курортного лечения объекты обращения с твердыми коммунальными отходами объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений объекты, предназначенные для благоустройства территорий объекты социального обслуживания населения Региональные активы, в отношении которых возможно заключение соглашения о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве воздушные суда частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, элементы их обустройства и объекты дорожного сервиса стационарные и плавучие платформы, искусственные острова и линии и иные линейные объекты связи коммуникации мелиоративные системы подводные и подземные сооружения, переходы технические в отношении заключение Региональные активы, которых возможно концессионного соглашения систем объекты централизованных водоснабжения, водоотведения федеральные, региональные и местные автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, элементы их обустройства и объекты дорожного сервиса организации объекты единой системы воздушного движения объекты очистки сточных вод и объекты по производству, передаче распределению тепловой энергии метрополитен; мосты, путепроводы, тоннели объекты тепло-, газо-, электроснабжения Составлено автором по Федеральному закону от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=200950#0 Основными особенностями функционирования механизмов государственно-частного партнерства, как одного из главных инструментов реализации государственной политики в сфере рационального использования региональных активов являются: - долгосрочный характер партнерства (более 3 лет); - распределение рисков и ответственности между партнерами за счет привлечения частного партнера не только к созданию объекта, но и к его последующей эксплуатации и/или техническому обслуживанию; - полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частным партнером94.
В процессе реализации любой из форм государственно-частного партнерства, возникают отношения, позволяющие обеспечить совместное рациональное использование региональных активов для производства товаров или оказания услуг. В рамках государственно-частного партнерства, на основе взаимовыгодного сотрудничества органов государственного управления с представителями бизнеса осуществляется строительство, реконструкция, модернизация, обслуживание и эксплуатация объектов социальной и экономической инфраструктуры, которая обеспечивает развитие человека как носителя трудового потенциала – нематериального регионального актива.
Частные компании могут не только обеспечить завершение строительства или реконструкции проектов в срок, в соответствии со сметой и с применением передовых технологий, но и эффективно эксплуатировать и поддерживать техническое состояние региональных активов в течение всего «жизненного цикла». Результатом такого сотрудничества является рост эффективности использования региональных активов и повышение качества товаров и услуг, предоставляемых населению.
Развитие и эффективность реализации механизмов государственно-частного партнерства в регионах России используется комплексный показатель «Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации», который определяется на основе оценки значений составляющих его факторов: - развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства; - нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации; - опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации.95. Расчет комплексного показателя «Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации» производится по следующей формуле: , (5) где j – порядковый номер субъекта Российской Федерации; , , – значения, определяющие значимость составляющих факторов, при этом = 0,03, = 0,03, = 0,04; Lj – значение фактора «Развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства»; Nj – значение фактора «Нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнерства»; Ej – значение фактора «Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства».
Разработка методики оценки эффективности использования региональных активов
По нашему мнению, интерпретацию результатов интегральной оценки эффективности формирования и использования трудового потенциала региона целесообразно проводить с учетом границ допустимых значений, представленных в таблицах 8-9 (п. 3.2).
Проведенный анализ уровня формирования и использования трудового потенциала в регионах Центрально-черноземного экономического района показывает, что все рассматриваемые субъекты демонстрируют схожий уровень формирования трудового потенциала. Если рассматривать уровень формирования и использования структурных элементов трудового потенциала региона, то наиболее высокие показатели наблюдаются в его социальной составляющей. Однако, высокие показатели формирования и использования социальной составляющей трудового потенциала региона нивелируются более низкими показателями других структурных элементов. Так, в Тамбовской области самый низкий уровень использования образовательной составляющей трудового потенциала региона, поскольку в регионе, за анализируемый период, отсутствуют разработанные передовые технологии и самая низкая инновационная активность организаций по стране.
Обратная ситуация складывается в Белгородской, Курской и Липецкой областях – высокий уровень реализации образовательной составляющей трудового потенциала региона, при низком уровне его формирования, что свидетельствует о высокой эффективности деятельности организаций сферы науки и образования. Самый высокий уровень формирования трудового потенциала региона демонстрирует Воронежская область (рисунок 14), но при этом уровень эффективность использования трудового потенциала региона – один из самых низких (рисунок 10). Это свидетельствует о неэффективной деятельности предприятий и органов государственной власти региона.
Исходя из полученных результатов, рассматриваемые регионы объединить можно объединить в группы по уровням формирования и эффективности использования трудового потенциала региона (таблицы 22-23).
Группировка субъектов Центрально-черноземного экономического района по уровням формирования трудового потенциала региона в 2015 году Уровень формирования трудового потенциала региона Наименование региона Высокий Выше среднего Средний Ниже среднего Воронежская область Низкий Белгородская область, Курская область, Липецкая область, Тамбовская область Компаративный анализ эффективности реализации регионального актива – трудового потенциала региона, осуществленный посредством исследования статических данных позволяет сформулировать ряд проблем формирования и использования трудового потенциала в субъектах Центрально-Черноземного экономического района:
Низкий Воронежская область, Тамбовская область - увеличение социального расслоения населения региона. Материальное неравенство и социальное расслоение приобретает наследственный и потомственный характер. Все это приводит к росту количества беспризорных детей, лиц без определенного места жительства, наркоманов. В такой ситуации невозможно осуществление процессов формирования трудового потенциала региона. - низкая доступность услуг в сфере культуры и отдыха для слоев населения с доходами ниже или на уровне прожиточного минимума, что способствует снижению культурного уровня населения, изменению морально-нравственных ценностей и д.р. - снижение государственных расходов на образование. - снижение расходов домохозяйств на образование, из-за роста цен на продукты и услуги (90% доходов домохозяйства тратят на покупку продуктов питания и оплату услуг). - недоверие органам государственной власти. - снижение расходов на здравоохранение. - превышение темпов роста доходов населения темпами роста инфляции. Рассмотренные проблемы мы структурировали по критериям формирования и использования трудового потенциала региона (рис. 16).
Проблемы формирования и использования трудового потенциала региона Серьезной проблемой формирования и использования трудового потенциала субъектов ЦЧЭР является неразвитость нормативно-правовой базы. В целях повышения эффективности формирования трудового потенциала региона, принимаются указы президента, правительственные программы, стратегии, концепции и соглашения, которые составляют нормативно-правовую основу формирования трудового потенциала региона. Законодателем принято более пятидесяти нормативно-правовых актов, так или иначе касающихся вопросов формирования трудового потенциала региона. Однако ни в одном из них однозначно не сформулированы конкретные предложения по управлению трудовым потенциалом региона. Кроме того, ни в одном нормативно-правовом акте нет норм, регламентирующих реализацию трудового потенциала региона.
В результате анализа, проведенного в данной главе, получены следующие результаты: - проведен анализ методических подходов к количественной оценке трудового потенциала региона, который выявил общие проблемы, связанные с отсутствием сопоставимости показателей; - разработан инструментарий, позволяющий группировать и ранжировать территории по уровню эффективности формирования и использования трудового потенциала региона; - апробирована авторская методика оценки эффективности формирования и использования трудового потенциала региона. В Белгородской, Курской и Липецкой областях низкий уровень формирования трудового потенциала региона, однако уровень эффективности его использования – ниже среднего. В Воронежской области уровень формирования трудового потенциала выше, чем в рассмотренных выше регионах, но уровень эффективности использования трудового потенциал региона – ниже. Самые низкие результаты оценки формирования и использования трудового потенциала региона в Тамбовской области.