Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методические основы партнерства власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона 12
1.1 Государственно-частное партнерство как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона 12
1.2. Общие и специфические организационно-экономические особенности в реализации государственно-частного партнерства в основных подсистемах региона 31
2 Тенденции и перспективы развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации 51
2.1 Тенденции развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации 51
2.2 Перспективы использования зарубежного опыта государственно-частного партнерства в решении социальных и экономических задач регионов Российской Федерации 71
3 Основные направления и инструменты совершенствования государственно-частного партнерства в регионе 79
3.1 Экономико-организационное обеспечение и эффекты государственно-частного партнерства в социальной сфере Краснодарского края 79
3.2 Совершенствование государственно-частного партнерства в реализации приоритетных проектов социально-экономического развития Краснодарского края 118
Заключение 128
Список использованных источников 133
Приложение А. Анкета по проблемам развития государственно частного партнерства в Краснодарском крае 150
Приложение Б. Шкалограмма результатов анкетирования по проблемам развития государственно-частного партнерства в Краснодарском крае 153
- Государственно-частное партнерство как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона
- Тенденции развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации
- Экономико-организационное обеспечение и эффекты государственно-частного партнерства в социальной сфере Краснодарского края
- Совершенствование государственно-частного партнерства в реализации приоритетных проектов социально-экономического развития Краснодарского края
Государственно-частное партнерство как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона
В настоящее время большинство политиков, экономистов, экспертов и исследователей при оценке современной социально-экономической ситуации в РФ ведущую роль отводят развитию составных частей страны - ее регионам. С этим нельзя не согласиться, так как для России характерна чрезвычайно обширная территория с большой дифференциацией субъектов РФ по множеству показателей. При этом регион рассматривается как открытая социально-экономическая система.
Следует отметить, что изучение региона как единой социально-экономической системы продолжает оставаться дискуссионной темой в современной региональной науке и единого выработанного подхода к определению, как проблематики регионального социально-экономического развития, так и инструментам региональной экономической политики сегодня нет.
Официальная трактовка данного термина дается в Указе Президента РФ 803, где под регионом понимается «часть Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий»1.
В различных словарях район трактуется как административно-территориальная единица внутри страны, большого города, а также во втором значении - как местность, выделяющаяся каким-либо признаком, особенностью2.
С экономической точки зрения под термином «регион» принято понимать «территориально специализированную часть народного хозяйства единством целостностью страны, характеризующуюся воспроизводственного процесса»3.
В таблице 1 приведены различные трактовки дефиниции «регион»4. Анализ определений, приведенных в таблице 1, позволяет заключить, что в современной литературе регионы рассматриваются в качестве пространственных социально-экономических систем, располагающих той или иной степенью самостоятельности.
Ю.И. Трещевский и Е.М. Исаева отмечают, что особенностью регионов как институциональных систем является наличие в них совокупности субъектов, ориентированных на принципиально различные ценности, содержание которых вытекает из характера образующих их институтов5.
В таблице 2 автором обобщены функции и цели институциональных подсистем региона.
Эффективность модернизации экономики и социальной сферы предполагает моделирование механизмов взаимодействия между институциональными подсистемами региона, прежде всего, государством и бизнес-сообществом, координирующих усилия сторон и обеспечивающих баланс интересов бизнеса и различных социальных групп в целях повышения уровня социально-экономического развития территории.
Подобное взаимодействие – можно определить, как совокупность самых различных взаимоотношений, выстраиваемых между бизнесом и государством. Это могут быть взаимоотношения в сфере финансов, права, управления и многих других сферах где сталкиваются и взаимодействуют интересы государства и бизнеса и направленных с одной стороны на достижение собственных интересов каждой из сторон, а также при определенных условиях на достижение общих стратегических целей социально-экономического развития территории, включая устойчивое развитие хозяйственных и социальных комплексов российских регионов, а также их инновационную модернизацию.
В результате действия такой системы сдержек и противовесов формируются разнообразные территориальные структуры взаимосвязей субъектов, которые можно определить, как региональные модели взаимодействия власти и бизнес-структур.
Такие модели, являясь отражением уровня и характера развития региональной экономики, а также принятого в регионе подхода к осуществлению государственного управления являются уникальными для каждой конкретной территории. От их действия оказывается во многом зависимы результаты социально-экономического развития региона, формирующийся в нем потенциал самостоятельно решать возникающие перед ним проблемы, ставить цели, а также создавать необходимые ресурсы их достижения.
Иными словами, такое взаимодействие власти и бизнес-структур формирует новый потенциал и ресурсы развития региона и напротив – неуспешное, проблемное взаимодействие власти и бизнес-структур рождает новые проблемы, требующие отвлечения региональных ресурсов для их преодоления.6
Самое главное, что от этого взаимодействия, формирующейся в регионе модели взаимодействия власти и бизнес-структур зависят все участники региональной экономической системы, её способность к развитию и самосовершенствованию.
Для того чтобы такая модель отношений сформировалась необходимы определенные рамки: финансово-экономические, организационно управленческие и правовые, создающие основу для формирующихся отношений. Немаловажным здесь является и возможность непосредственной реализации всеми вовлекаемыми субъектами своих интересов, обеспечение заинтересованности в функционирование такой модели взаимодействия. Только взаимовыгодное сотрудничество способно обеспечить вовлечение новых бизнес-структур, их активное включение в государственные программы развития. Поэтому правильным отражением сути такого взаимодействия является понятие «партнерства», характеризующего модель взаимодействия власти и бизнес-структур как равноправных и взаимозаинтересованных участников.7
При этом первое место в данной системе отношений имеет власть, поскольку именно от нее зависит формирование необходимых условий взаимодействия и первые шаги по привлечению в систему ГЧП новых участников. Очевидно, что власть должна выступить и гарантом соблюдения прав и интересов бизнес-структур.
При этом интерес в власти в данной системе взаимодействия вполне очевиден – поскольку в случае удачной конфигурации модели взаимодействия с бизнес-структурами она получает дополнительные возможности для обеспечения целей регионального социально-экономического развития, повышения качества жизни населения, экономии бюджетных расходов, получает дополнительные доходы в виде налоговых платежей от создаваемых предприятий ГЧП и т.д.
Систематизация научной литературы позволила нам выделить основные модели взаимодействия региональной власти и бизнес-структур (таблица З)8.
Тенденции развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации
Предыдущий этап диссертационного исследования позволил выявить, что особенности реализации государственно-частного партнерства обусловлены рядом факторов. В этой связи целесообразным представляется проанализировать особенности и тенденции развития государственно-частного партнерства в регионах РФ, а также определить перспективные направления его развития на основе оценки имеющегося зарубежного опыта ГЧП.
Следует отметить, что анализ степени развития института ГЧП в России затруднен, что обусловлено отсутствием статистического учета подобных проектов Федеральной службой государственной статистики РФ.
Наиболее полное представление о статусе, типах и отраслевой принадлежности проектов ГЧП позволяет получить база данных федерального портала «Росинфра. Платформа поддержки инфраструктурных проектов»68.
Согласно официальным данным на начало 2017 года были открыты 2446 инфраструктурных проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах ГЧП69.
В таблице 11 представлены данные о количестве реализуемых проект ГЧП и объемах совокупных и инвестиционных обязательств по ним70.
Очевидно, что в течение двух лет количество проектов ГЧП увеличилось практически вдвое, что позволяет сделать вывод о привлекательности данного механизма как для сферы бизнеса, так и органов власти, а также постепенном расширении практики ГЧП в стране.
Динамика роста количества проектов ГЧП за период 2013-2016 гг. представлена на рисунке 371.
Темпы роста числа проектов ГЧП в 2015-2016 годах составили 2,5 раза. При этом, совокупные инвестиционные обязательства публичной и частной стороны в 2016 году составили 2,040 трлн. руб.. из которых 65,5% - средства частного сектора. По сравнению с 2015 годом произошло значительное сокращение объема государственных инвестиций на 1,2 трлн. руб., тогда как суммарный объем частных инвестиций вырос в 2 раза. Приведенные данные позволяют сделать вывод о росте привлекательности механизмов ГЧП для частного сектора.
Объем частных инвестиций в инфраструктурных проектах ГЧП к номинальному объему ВВП в 20016 году составил 1,51 % (по сравнению с 2015 годом рост на 0,62%). По мнению экспертов, данный показатель должен быть 4-5%.
Около 90% всех проектов ГЧП в России реализуется на муниципальном уровне.
На федеральном уровне механизм ГЧП реализуется в форме концессии, на уровне регионов спектр используемых государством форм расширяется региональным законодательством и формами сотрудничества, близкими к государственно-частному партнерству (в частности, это аренда, лизинг, государственные закупки).
Различаются и уровни реализации проектов ГЧП – таблица 1272.
Из данных таблицы 12 заметны изменения структуры форм проектов ГЧП в России, в частности, расширение масштабов применения концессионных соглашений.
Темп роста концессионных соглашений на региональном уроне составил 232 %, на муниципальном уровне - 292 %. Такие темпы роста обусловлены, прежде всего, тем, что именно на муниципальном уровне сосредоточена основная часть объектов общественной инфраструктуры. Доля концессионных соглашений в общем объеме реализуемых проектов ГЧП в РФ в 2016 году - 90% (рисунок 4).
На региональном уровне наиболее часто используется соглашение о ГЧП в социальной сфере, предполагающее обязательства публичного партнера по возврату вложенных частным партнером инвестиций с определенной нормой прибыли. Кроме того на местах обычно используются формы ГЧП, связанные с перераспределением ответственности и финансирования со стороны государства в сторону частника с наделением того полномочиями по эксплуатации и часто владению объектами ГЧП в установленные договорами сроки73.
Хотя количество проектов ГЧП насчитывает сотни и даже тысячи, размах их достаточно скромен и в основном проекты ГЧП сосредоточены сегодня в таких сферах, которые представляют интерес для государственной социально-экономической политики и являются в той или иной мере «проблемными» для самостоятельной их реализации государством.
Интересную информацию дает рисунок 5. Здесь представлено распределение, а также соотношение расходов бюджетов всех уровней на проекты ГЧП.
Хорошо видно, что преимущественно реализуются проекты в пяти сферах: физическая культура и спорт, социальная политика, здравоохранение, культура и кинематография, а также образование. На долю этих проектов сегодня приходится до 63% всего объема средств, привлеченных в ГЧП.
Кроме того, обращает на себя внимание неравномерность такого распределения. Так, обладающий гораздо большими возможностями федеральный бюджет в основном используется для финансирования проектов ГЧП в сфере здравоохранения и культуры. Напротив, физическая культура и образование являются приоритетом региональных и муниципальных бюджетов.
Кроме того, на региональном уровне большая часть проектов распределяется по трем основным подсистемам региона: социальной, транспортной и коммунально-энергетической. Классификатор объектов подсистем региона представлен в таблице 13.
Хорошо видно, что в основном средства частных инвесторов привлекаются в проекты регионального уровня. Это во многом связано с отношением и субъективным восприятием частников органов власти. А также преследуемых ими целей. Так, очевидно, что региональные администрации располагают гораздо большими возможностями по поддержке и продвижению интересов бизнеса, чем муниципальные, федеральный уровень вообще кажется недоступным, поэтому инвесторы сосредотачиваются на региональном уровне и здесь недостатка в инвестициях в проекты ГЧП нет.
Немного сложнее обстоят дела на муниципальном уровне, однако здесь также есть инвесторы, готовые сотрудничать с муниципальными властями. Что касается федерального уровня, то количество проектов ГЧП и общий объем финансирования со стороны инвесторов говорят о низкой заинтересованности в крупных проектах, которые ведет Федерация. Кроме того, инвесторы рассчитывают в случае федеральных проектов ГЧП на финансирование со стороны федерального бюджета.
Немаловажным является и тип таких проектов. Так в случае с муниципальными и региональными проектами ГЧП/МЧП бизнес проявляет к ним интерес поскольку видит возможность включения их в свои производственные цепочки, возможности для производства новых товаров и услуг с целью расширения своего ассортимента. В случае же с федеральными проектами такие возможности, как правило, отсутствуют. Речь идет обычно о крупных инфраструктурных и социальных объектах, имеющих выраженную социально-политическую значимость. Эксплуатация таких объектов частниками не представляется возможным ввиду публичности их участия и нежелания власти терять контроль над такими объектами. Поэтому здесь используются формы ГЧП связанные со строительством и последующей передачей заказчику объекта с оплатой понесенных расходов. Единственным выигрышем для государства здесь является скорость реализации таких проектов. Для бизнес-структур это дополнительные возможности заработка. Однако стратегически возможность использования таких объектов в хозяйственной деятельности отсутствует и поэтому бизнес не проявляет повышенного интереса к таким объектам.
На региональном уровне распределение проектов ГЧП происходит также специфически. Представление об этом процессе дает таблица 14.
Экономико-организационное обеспечение и эффекты государственно-частного партнерства в социальной сфере Краснодарского края
В последние годы использование инструментов ГЧП в регионах отождествляется в первую очередь спривлечением инвестиций в социально-экономическую сферу региона. Как правило, в понимании органов государственной власти субъектов РФ, партнерство рассматривается в виде предоставления частному партнеру определенного рода преференций, например, налоговых льгот, государственных гарантий и пр.
Для анализа уровня реализации проектов ГЧП можно воспользоваться данными официального рейтинга «Государственно-частное партнерство в России 2014-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов»100 с выборкой на регионы ЮФО - таблица 22.
Исходя из приведенных данных, можно сделать вывод о значительном разрыве между регионами-лидерами (Астраханская область, Ростовская область и Краснодарский край) и остальными регионами, входящими в состав Южного федерального округа. Однако в Краснодарском крае наблюдается негативная тенденция понижения рейтинга, что, по мнению экспертов федерального портала «Росинфра. Платформа поддержки инфраструктурных проектов», это связано с отуствием экономически выгодных и интересных проектов ГЧП101.
Анализ положений «Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года»102 позволил выявить приоритетные сферы:
- строительство;
- курорты и туризм;
- спортивная инфраструктура.
Возможным представляется проследить динамику реализованных и планируемых к реализации проектов с использованием механизмов ГЧП в отраслевом разрезе (рисунок 11).
Сегодня основным институциональным звеном в регионе, ведущим работу в сфере ГЧП является Департамент инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края. Именно он является уполномоченной структурой в регионе по формированию и отбору проектов ГЧП для реализации на территории Краснодарского края.
При этом инициатива о начале разработки проектов ГЧП принадлежит отраслевым ведомствам региональной администрации, Департамент лишь курирует процесс разработки и размещения проектов ГЧП.
Сегодня процедура отбора проектов ГЧП для реализации на территории Краснодарского края состоит из трех этапов:
1) подготовка заключений органов государственной власти Краснодарского края о целесообразности реализации проекта ГЧП;
2) рассмотрение проекта и заключений на него краевой комиссией по ГЧП;
3) принятие комиссией по ГЧП решения о целесообразности/ нецелесообразности реализации проекта ГЧП.
В 2016 г. разработаны и реализуются два методических документа, определяющих порядок определения объектов для передачи в концессию104, и порядок заключения концессионных соглашений105.
По данным Управления инфраструктурного финансирования Центрального аппарата ПАО Сбербанк емкость рынка ГЧП в Краснодарском крае составляет примерно 44 млрд рублей в год106.
В настоящее время в Краснодарском крае успешно реализованы 6 инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно -частного партнерства (таблица 23)107.
Из удачных примеров ГЧП в крае можно привести, например, совместное финансирование спортивных клубов.
Например, всем известна судьба двух региональных спортивных клубов – ФК «Кубань/Урожай» и ФК «Краснодар». Первый, почти целиком зависит от помощи государства, поддержки региональной власти. Например, только за 2016 год ФК Кубань получил из краевого бюджета около 2,7 млрд. рублей, но и этих денег оказалось недостаточно. Сегодня решается вопрос о выделении дополнительно 11 млрд. рублей. В противном случае ФК Кубань придется закрыть.
Другой спортивный клуб ФК «Краснодар», напротив имеет стабильное финансирование, но из частного источника. Его основным спонсором выступает ЗАО «Тандер» - хозяин знаменитых краснодарских «Магнитов». Только за 2017 год ФК «Краснодар» был профинансирован на 1,5 млрд. рублей, на август 2018 года клуб получил от ЗАО «Тандер» уже 1,4 млрд. рублей108.
При этом эту статью «доходов» не в силах преодолеть ни продажа билетов, ни телевизионная реклама. Сегодня спортивные клубы полностью оказываются зависимы от средств, выделяемых на их содержание из бюджета.
Так, ФК «Краснодар» покрывает свои расходы от продажи билетов не более чем на 18%, все остальное составляют средства спонсоров109.
Помимо ФК «Краснодар» есть масса спортивных клубов находящихся в таком же, «зависимом» от регионального бюджета положении – Футбольный клуб «Кубань», Баскетбольный клуб «Локомотив-Кубань», Волейбольный клуб «Динамо», Гандбольный клуб «СКИФ», Хоккейный клуб «Сочи» и многие другие.
Представление о финансировании этих клубов со стороны регионального бюджета дает таблица 24110.
Совершенствование государственно-частного партнерства в реализации приоритетных проектов социально-экономического развития Краснодарского края
Важнейшим условием эффективного экономического развития является опережающий рост инфраструктурных отраслей. В настоящее время основной проблемой регионального развития выступает отставание развития инфраструктурных отраслей, преодолеть которое можно путем использования инструментов взаимодействия государства и бизнеса, в частности ГЧП129.
Эффективность и успешность реализации ГЧП-проекта во многом зависит от выполнения органами власти ряда мероприятий, которые целесообразно стандартизировать, например, распределение ответственности между партнерами на всех стадиях реализации проекта. Помимо этого важным моментом является последовательное выполнение стадий и процессов реализации ГЧП-проекта130.
Автором предложены основные направления совершенствования ГЧП в Краснодарском крае:
1. Стратегическое планирование развития инфраструктуры и стимулирование рынка для применения ГЧП.
Разработка стратегии развития инфраструктуры ГЧП позволит на региональном уровне сформировать долгосрочные ориентиры и цели развития института ГЧП. В принципе возможно совместить процесс разработки стратегии развития ГЧП с общей стратегией социально-экономического развития региона. Это позволит синхронизировать усилия региональных властей в социально-экономической сфере с мероприятиями по вовлению бизнеса в процессы регионального развития, на сонове инструментов ГЧП.131 Представляется что дальнейшее развитие института ГЧП в регионе должно идти по следующим направлениям:
- совершенствование системы управления развитием общественной инфраструктуры с привлечением частного капитала, прогнозирование инфраструктурных разрывов;
- учет в системе стратегического планирования развития на уровне РФ и субъектов РФ дополнительных требований к уровню развития инфраструктуры, интеграция ГЧП как инструмента взаимодействия власти и бизнеса в систему программных документов развития на уровне всех публично-правовых образований.
2. Повышение качества и эффективности реализации проектов ГЧП. Здесь возможны разные мероприятия, однако наиболее важным на сегодняшний день является проведение унификации методик софинансирвоания приоритетных социальных проектов, а также формирование практики реализации таких проектов с привлечением к их реализации бизнес-структур на конкурсной основе.
3. Обеспечение доступности финансирования для реализации проектов ГЧП:
- разработка и внедрение механизмов стимулирования региональных и местных властей к использованию ГЧП в инфраструктурных отраслях;
- разработка механизмов привлечения в качестве источников финансирования инвестиционных фондов регионов, а также венчурного финансирования;
- развитие системы государственных гарантий для бизнес-структур, осуществляющих инвестирвоание в ГЧП с привлечением кредитных ресурсов банков.
4. Развитие нормативной правовой базы в сфере ГЧП. Считаем целесообразно подготовить изменения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в части установления особенностей налогообложения при реализации соглашений о государственно-частном партнерстве.
Учитывая зарубежный и отечественный опыт предоставления налоговых льгот, направленных на повышение инвестиционной активности субъектов предпринимательства, нужно внедрить в региональную практику предоставление таких льгот предприятиям и предпринимателям, осуществляющим проекты ГЧП. Например, предлагаются следующие возможные к установлению налоговые льготы:
- снижение ставок применимых налогов;
- ускоренная амортизация;
- увеличение срока переноса убытков на будущее для целей налогообложения;
- снижение налога на дивиденды (в том числе налога на дивидендный доход иностранных инвесторов, удерживаемый у источника выплаты);
- снижение косвенных налогов;
- льготы по уплате таможенных пошлин;
- предоставление инвестиционного налогового кредита;
- предоставление отсрочки или рассрочки в уплате налогов.
Следует также рассмотреть возможность и целесообразность создания специального режима налогообложения при выполнении соглашений о государственно-частном партнерстве. При разработке налоговых льгот следует учитывать интересы бюджета:
- во-первых, предоставляемые налоговые льготы должны быть эффективными, реально снижающими налоговую нагрузку для инвесторов;
- во-вторых, в долгосрочной перспективе вследствие развития инфраструктурных объектов «выпадающие доходы» бюджета, как минимум, должны быть возмещены за счет роста налоговой базы по налогам в связи с созданием инфраструктурного объекта.
Автором предложены основные мероприятия, направленные на развитие ГЧП в Краснодарском крае, которые объеденены в 3 основных блока:
1 Блок - Институциональные и инфраструктурные преобразования.
Автором предложена организационно-управленческая модель развития институциональной и инфраструктурной среды взаимодействия публичной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества на основе ГЧП в Краснодарском крае.
Данная модель показана на рисунке 24.
Для эффективного развития ГЧП в Краснодарском крае возможным является создание специальной организационной структуры - «Центра развития частно-государственного партнерства Краснодарского края».
Автор предлагает основные функции «Центра развития частно-государственного партнерства Краснодарского края»:
- разработка предложений по совершенствованию региональных нормативных правовых актов в сфере ГЧП;
- осуществление мероприятий по координации взаимодействия субъектов ГЧП в регионе;
- определение перспективных направлений развития ГЧП в регионе;
- организационно-технического сопровождение инфраструктурных проектов, реализуемых в регионе на принципах ГЧП;
- разработка методических рекомендаций для субъектов ГЧП на основе оценки имеющегося положительного опыта