Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы модернизации системы государственного управления в Российской Федерации 13
1.1. Анализ теоретических целей и практических задач перехода российской экономики на инновационный путь развития 13
1.2. Концептуальные основы модернизации российской экономики 29
1.3. Стратегические ориентиры реформирования системы государственного управления в России с учетом целей модернизации национальной экономики. 40
Глава 2. Реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации 58
2.1. Анализ нормативно-правовой и методологической базы системы местного самоуправления в РФ 58
2.2. Международный опыт формирования систем местного самоуправления 82
2.3. Разработка направлений повышения эффективности работы органов местного самоуправления 94
Глава 3. Стратегия бюджетирования и разделения полномочий между уровнями публичной власти в России 121
3.1. Особенности российского федерализма как основы межбюджетных отношений 121
3.2. Анализ и оценка зарубежного опыта внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат 142
3.3. Совершенствование методов бюджетирования на всех уровнях государственного и муниципального управления в РФ 163
Глава 4. Разработка системы критериев эффективности государственного и муниципального управления 195
4.1. Создание информационной базы как основы национальной системы критериев эффективности государственного управления 195
4.2. Опыт российских регионов по созданию системы критериев эффективности государственного и муниципального управления 214
4.3. Методы повышения эффективности государственных и муниципальных услуг населению 232
Заключение 256
Библиография
- Концептуальные основы модернизации российской экономики
- Разработка направлений повышения эффективности работы органов местного самоуправления
- Анализ и оценка зарубежного опыта внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат
- Опыт российских регионов по созданию системы критериев эффективности государственного и муниципального управления
Введение к работе
Актуальность исследования. Трансформация экономических систем в XXI веке требует от правительственных организаций разработки адекватного инструментария экономической политики, который бы помог эффективно реагировать на вызовы глобальной экономики и корректировать макроэкономическую политику в соответствии со сложившейся ситуацией. При этом принятие политического решения главой государства о переходе на инновационный путь развития вовсе не означает его автоматического выполнения. Ключевым вопросом является технология перехода с инерционного на инновационный путь развития. Основная методологическая проблема заключается в моделировании перехода экономики с одной (инерционной) траектории развития на другую (инновационную), что предполагает качественное изменение структур управления. Важно правильно спланировать меры экономической политики, своевременно сконцентрировать ресурсы на перспективных направлениях, добиться их эффективного использования. Все это — сложная управленческая работа, требующая знания механизмов развития современной экономики и умения их использовать в выстраивании сложных экономических структур.
К тому же в условиях либерализации финансовых, товарных рынков и борьбы за инвестиционные ресурсы фактор эффективности работы государственного аппарата становится важной составляющей конкурентоспособности страны на мировых рынках. В этом плане многие транснациональные корпорации и международные инвесторы, сталкивающиеся со стилем работы чиновников, к примеру, в Великобритании или Новой Зеландии очевидно будут требовать у государства совершенствования его работы.
Таким образом, современная система государственного управления в России требует скорейшей модернизации, стране нужна долговременная экономическая стратегия, которая сможет обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российской экономики.
Помимо внешних воздействий внутренние изменения, касающиеся роста индивидуального самосознания, расширения социальной базы среднего класса, развития институтов гражданского общества также привели к подталкиванию реформ государственного аппарата в Российской Федерации.
Под влиянием этих факторов бывшим президентом Российской Федерации В.В. Путиным была поставлена задача принципиальной важности — повысить результативность действий исполнительной власти и эффективность использования ресурсов, которыми управляет государство, с одновременным повышением прозрачности системы финансирования. Это
требует изменения основных принципов деятельности органов государственной власти и разработки механизмов принятия управленческих решений, определяющих подлежащие достижению результаты, а также повышения ответственности государственных органов за их реализацию.
На этой волне федеральным правительством была начата реализация ряда реформ, направленных на повышение эффективности функционирования государства, предоставления важнейших общественных благ и социальных услуг населению и бизнесу. Среди этих реформ необходимо выделить административную реформу, реформу государственной службы, муниципальную реформу, реформы по разграничению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, реформу технического регулирования. Особое место в раду социально-экономических преобразований последних лет занимает бюджетная реформа, понимаемая в широком смысле как комплекс мер в области повышения эффективности государственных и муниципальных расходов, совершенствования бюджетного процесса, изменения системы финансирования органов государственной власти, межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне. Все эти преобразования зачастую не согласованы между собой, поэтому не могут принести ожидаемого положительного эффекта и обеспечить комплексность преобразований. При этом ход реформы государственного управления в России выявил, что одной из ключевых проблем является отсутствие адекватных индикаторов, позволяющих не только оценивать деятельность органов власти, но и проводить сравнительные оценки хода институциональных реформ в регионах, а также количественно определять основные параметры национальных приоритетов.
В настоящее время в различных государственных органах исполнительной и законодательной власти, а также научных учреждениях Российской Федерации активно прорабатываются вопросы совершенствования механизмов государственного управления социально-экономическим развитием территорий, в части взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, администраций муниципальных образований. В связи с этим во многих научно-исследовательских и консультационных организациях, в том числе при содействии международных организаций (ПРООН, Всемирный банк), были предприняты попытки разработки методических и методологических подходов к внедрению системы индикаторов результативности деятельности органов государственной власти и управления в механизмы государственного управления на всех уровнях.
Однако многие проводящиеся исследования и аналитические разработки по этим вопросам с одной стороны дублируют друг друга, а с дру-
гой стороны не обладают достаточной четкостью формулировок и определенностью критериев. Сегодня особенно четко должна быть обозначена (и закреплена в юридических актах) степень ответственности в области экономической стратегии и политики страны кабинета министров в целом, а также определено то, что делегируется конкретным министерствам, агентствам и службам в составе правительства. Характерными особенностями современного этапа развития муниципального управления в развитых странах мира являются децентрализация и деконцентрация государственной власти, выражающиеся
Таким образом, представляется крайне актуальным и востребованным в современных экономических условиях проведение исследования, позволяющего не только обобщить и сделать сравнительный анализ уже существующих предложений и разработок, но и сформировать новый подход к разработке теоретической и методологической базы формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления, которая может быть транслирована на все уровни власти.
Разработанность темы исследования.
Разработка концепции государственного управления требует усилий многих ученых и специалистов разностороннего плана. Эти проблемы в различных аспектах рассматриваются в трудах таких ученых как Э.Аткинсона, Р.Бодвея, С.Брауна, Дж.Бъюкенсна, И.Ванниски, П.Джексона, Дж.Кемпа, Дж.Каллиса, Р.Клауэра, А.Лаффера, Р.Махлупа, Л.Миллера. X.Минского, Р.Мюсгрейва, Ф.Неймарка, А.Оукена, Ф.Перру, А.Пикока, Дж.Робинсона. Х.Розена, П.Самуэльсона, Д.Стаффа, Дж.Стиглица, Я.Тинбергена, Ф.Флеминга, А.Хансена, Р.Харрода, С.Харриса, Д.Хикса, Д.Хьюмана, Т.Р. Коуза, Дж.Ю. Стиглица и других.
Среди наиболее известных российских ученых правомерно выделить таких авторов, как А.М.Александров, Б.Г.Болдырев, А.М.Бирман, Э.А.Вознесенский, Н.В.Гаретовский, А.Г. Гранберг, Л.А.Дробозина, В.П.Дьяченко, А.Г.Зверев, В.П.Иваницкий, А.С.Игудин, Е.В.Коломин, В.В.Лавров, С.И.Лушин, Д.С.Моляков, Л.П.Павлова, К.П.Плотников, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, Н.Г.Сычев, Г.М.Точильников, В.Г.Чантладзе, М.И.Ходорович, А.И. Шустер и др.
Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы методологии управления государственными и муниципальными имуществом и финансами в аспекте реформирования, в том числе не выработано еще унифицированных показателей эффективности реализации расходных полномочий региональными и местными властями. Не прора-
ботаны вопросы децентрализации государственного управления в Российской Федерации.
Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность, высокая социально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка теоретических и методологических основ формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления, а также разработка практических рекомендаций по оценке эффективности деятельности органов власти всех уровней. Эта цель предопределила постановку следующих задач:
анализ концептуальных основ модернизации российской экономики в условиях перехода к инновационному .типу развития;
инвентаризация теоретических и методологических разработок по теории государственного управления, в трудах зарубежных и отечественных ученых и практиков;
исследование базовых характеристик административной реформы;
анализ и обобщение результатов работы, проведенной в Правительстве Российской Федерации, в федеральных и региональных органах исполнительной власти, по вопросам реформирования системы государственного управления и разделения полномочий между уровнями публичной власти;
оценка методологических, теоретических и организационных вопросов развития федерализма в России;
обоснование методологии разделения полномочий между уровнями публичной власти в сфере финансирования социальной политики;
формирование предложений в области повышения эффективности управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
обобщение итогов реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации;
разработка подходов к формированию единой национальной системы унифицированных показателей сравнения уровня и динамики социально-экономического развития, качества и эффективности государственного и муниципального управления в субъектах Российской Федерации;
оценка эффективности функционирования публичной администрации, сильных и слабых сторон проводимых административных реформ, прогнозирование их возможных последствий;
разработка организационно-экономических механизмов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления по внедрению методов управления, ориентированных на конечные общественно значимые результаты;
анализ и распространение лучшей практики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области применения методов управления, ориентированных на конечные общественно значимые результаты;
разработка предложений по формированию содержательной сущности управленческого образования для государственных служащих и работников органов местного самоуправления;
обобщение теоретических и методологических материалов с целью формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления;
анализ результатов практической деятельности администрации Калужской области с точки зрения критериев эффективности управления.
Объектом исследования выступает система государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Предметом исследования является методологическая основа формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления.
Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена работа. Методологической основой диссертации является системный подход и методы сравнительного анализа, логического и экономико-математического моделирования, экспертных оценок. Выполненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Автор использовал нормативно-правовую базу государственного управления в Российской Федерации, данные экономического, демографического, социального характера о социально-экономическом развитии российских регионов и муниципальных образований, а также официальные материалы статистических органов и сведения о деятельности субъектов РФ. Для анализа государственного и муниципального управления используются следующие методы: традиционный метод материалистической диалектики с элементами формально-логического подхода; исторический метод, системно-структурный, статистический, сравнительный, культурологический.
Концептуальные основы модернизации российской экономики
Под влиянием требований времени и процессов глобализации современная стратегия социально-экономического развития России определяет приоритеты государственной политики: инвестиции в человеческий капитал, подъем образования, науки, здравоохранения, построение национальной инновационной системы, развитие наших естественных преимуществ и модернизация экономики, развитие ее новых конкурентоспособных секторов в высокотехнологических сферах экономики знаний, реконструкция и расширение производственной, социальной и финансовой инфраструктуры.
В связи с этим Министерство экономического развития и торговли РФ при формировании программы социально-экономического развития на 2007-2009 гг. впервые на официальном уровне признало настоятельную необходимость «смены модели экономического развития в сторону усиления факторов инновационного роста, активизации энергосбережения, значительного увеличения инвестиционной активности». С такой постановкой задачи можно согласиться, если за этим будут стоять адекватные действия, касающиеся модернизации системы государственного управления, и понимание сложного положения российской экономики, теряющей конкурентоспособность и стремительно опускающуюся на сырьевую периферию мирового рынка, лишаясь внутреннего потенциала самостоятельного развития. Без адекватных усилий в ближайшие два года со стороны государства объявленная Стратегия останется благим пожеланием.
Для перевода страны на инновационный путь развития ставится задача кардинального повышения инновационной и инвестиционной активности, доведение уровня накопления до 30% от ВВП, перехода к стандартам развитых стран в сфере бюджетной политики. Это означает, что уровень финансирования образования должен достичь 7% от ВВП, здравоохранения - 6%, науки - 3%. Иными словами, расходы государства на эти отрасли должны быть удвоены. [57] Таким образом, государство решилось взять стратегическую инициативу в свои руки. к сожалению, последние решения федеральных органов государственной власти не вселяют оптимизма. Вопреки объявленной президентом стратегии развития Правительство и Госдума планируют львиную долю дополнительных доходов бюджета за прошлый год отправить за рубеж на кредитование избыточных государственных расходов стран НАТО. Еще триллион рублей в условиях критической нехватки средств для модернизации нашей экономик будет заморожен в стремительно обесценивающихся иностранных бумагах. Всего искусственное сужение инвестиционного потенциала российской экономики вследствие ошибочной денежной политики достигнет 10 трлн.руб. 2\3 этих денег энергосырьевые корпорации вынуждены занимать за границей, а высокотехнологическая обрабатывающая промышленность остается без доступа к источникам финансирования развития производства. Одновременно денежные власти блокируют возможности развития национальной финансовой системы. При такой политике в России не будет ни финансового, ни высокотехнологического центра глобального экономического развития.
Как видим, принятие политического решения главой государства о переходе на инновационный путь развития вовсе не означает его автоматического выполнения. Ключевым вопросом является технология перехода с инерционного на инновационный путь развития.
Констатация задач и определение параметров - необходимое, но не достаточное условие достижения поставленных целей. Не менее важно правильно спланировать меры экономической политики, своевременно сконцентрировать ресурсы на перспективных направлениях, добиться их эффективного использования. В отличие от либеральной политики, реализация которой не требует особой квалификации исполнителей, успешная политика развития — это сложная управленческая работа, требующая знания механизмов развития современной экономики и умения их использовать в выстраивании сложных экономических структур.
Переход на инновационный путь развития предполагает существенное изменение в механизмах и структуре экономического роста. Его основным источником должен стать НТП. Согласно Концепции, «доля промышленных предприятий, осуществляющих технологические инновации, должна возрасти до 40-50% (2005 год — 9,3%), доля инновационной продукции в выпуске промышленной продукции — до 25-35% (2005 год — 2,5 процента)», «доля высокотехнологичного сектора и экономики знаний в ВВП должна составлять не менее 17-20% (2006 год — 10,5%)». Сильно меняется отраслевая структура экономики. Согласно инновационному варианту, доля высокотехнологичного сектора в добавленной стоимости увеличивается в 2 раза — с 10% почти до20. При этом зеркально сокращается нефтегазовый сектор — с 20% до 12%. В дополнение к этому несколько сокращается доля сырьевого сектора (с 8,4% до 6,8%) и существенно — с 17,7 до 12,2% — доля торговли. [36]
Столь масштабные изменения структуры экономики и стиля поведения ее субъектов не могут не привести к существенному изменению зависимостей между факторами и результатами производства. Тем более что ценность ключевого фактора — рабочей силы должна возрасти пятикратно: «среднемесячная заработная плата в экономике должна превысить в 2020 году 2000 долларов США (2006 год — 391 доллара США)». Разработчики Концепции инновационного развития планируют вывести Россию в число высокоразвитых стран по уровню социально-экономического развития и захватить лидирующие позиции на ряде ключевых направлений роста глобальной экономики.
Выполнение столь амбициозных планов требует экстраординарных усилий, выходящих далеко за пределы нынешней вялой и внутренне противоречивой политики. В Концепции говорится о формировании национальной инновационной системы и мощного высокотехнологического комплекса, о диверсификации экономики и создании условий для реализации творческого потенциала личности. Ставятся задачи достижения мировых стандартов финансирования науки, образования и здравоохранения создание условий для эффективного использования квалифицированного труда и повышения качества человеческого капитала, построения эффективной, ориентированной на конечный результат, социальной инфраструктуры.
Для достижения этих задач у государства есть ограниченный набор инструментов: бюджет и налоги, денежное предложение, регулирование цен и внешнеэкономической деятельности, антимонопольная политика, госпредприятия. На основе их использования государство может формировать свою политику развития в расчете на правильную реакцию институтов рыночной самоорганизации.
Однако если не прекратить опережающее повышение тарифов на энергоносители, не сформировать механизмы кредитования внутреннего производства, не привести уровень финансирования науки и образования в соответствие с мировыми стандартами, не освободить производство добавленной стоимости и инвестиции от запредельного налогового бремени, не привести закупочную политику контролируемых государством корпораций в соответствие с задачами развития отечественной промышленности и не положить конец лоббированию интересов иностранных конкурентов в высших эшелонах власти, то российская экономика не сможет выйти на инновационный путь развития. В лучшем случае будет реализован энерго-сырьевой сценарий развития, отметаемый разработчиками Концепции как бесперспективный.
Разработка направлений повышения эффективности работы органов местного самоуправления
Вместе с тем, HГМ в меньшей степени теоретическая конструкция и в большей движение, принесшее свой опыт из практики. Уже 20 лет принципы НГM определяют направление реформ государства в целом ряде индустриальных стран. Практики и политики, проводящие реформы в различных странах, при этом ни следуют эксплицитно закрытым теоретическим моделям, ни имеют между собой какую либо заметную координацию. При этом есть различия в значении отдельных мероприятий в различных странах, однако существует и целый ряд близких характеристик.
Серьезной работой для региональной бюрократии в Германии стало внедрении принципов HГМ на местном уровне. Ключевыми составляющими этого процесса стала замена традиционной системы камералистского счетоводства на схожую с системой двойной бухгалтерии в частном секторе систему учета (Doppik), внедрение стандартов международной системы отчетности в госсекторе (IPSAS), Bench-marking при оценке результатов, ориентации на запросы и интересы граждан. Идеологически предполагался отход от классической немецкой бюрократии, основанной на веберианских принципах и организация госуправления как компактного, гибкого предприятия, оказывающего публичные услуги населению в конкурентной или квази-конкурентной среде. Этот процесс в Германии затянулся на 10-15 лет и далеко не все элементы HГМ были успешно внедрены.
В Скандинавских странах, в особенности Швеции и Норвегии, интересным представлялся так называемый «Эксперимент свободных коммун». В 1984-88 г. г. все скандинавские страны, прежде всего классическое государство благосостояния Швеция, предприняли усилия в направлении реформирования государственного управления в духе HГМ. Стоит отметить, что доля местных администраций в структуре госсектора традиционно высока. Чрезмерный объем задач, которые местные чиновники осуществляют для выполнения государственных социальных программ, все больше сближается с конституционно закрепленной самостоятельностью местных органов власти. Поэтому ключевым моментом так называемого Эксперимента свободных коммун (frikommimeforsok) является расширение компетенции местных органов власти.
Норвегия особое значение придало дерегулированию и децентрализации. Дания - реформе финансов и персонала (программные бюджеты, расчет издержек и результатов, ориентированный на качество оплата труда, развитие персонала и т.д.). Финляндия сконцентрировалась прежде всего на реформе политического управления (сокращение консультационных комиссий и т.д.), а также построении системы, ориентированной на потребителей. [73, с. 10].
В Великобритании несмотря на схожесть с другими странами причин возникновения движение в духе НГМ развивалось по иному сценарию. В англосаксонском мире коммунальное государственное управление может осуществлять лишь те задачи, которые закреплены парламентом через закон. Консервативное правительство М. Тэтчер реформировало систему государственного управления на коммунальном уровне под лозунгом «Эффективность и менеджериализм» с использованием концепции агентств [48, с. 108].
Помимо формирования частично автономных агентств усилия были сосредоточены на создании рыночных условий функционирования местных органов исполнительной власти. Предполагалось, что коммуны вовсе не обязательно должны сами все производить, а могут и заниматься аутсорсингом. Такое новое понимание задач (разделение задач гарантирования и исполнения) вело к радикально новым структурам, а именно к разделению принципала и агента. Важнейший элемент концепции Enabling Authority - обязательный конкурсный характер коммунальных услуг (Compulsory Competitive Tendering), согласно которому коммуны были обязаны проводить госзакупки на конкурсной основе.
В Новой Зеландии развитие протекало по многим параметрам схоже с Великобританией, однако быстрее и эффективнее. Целый ряд экспертов называют Новую Зеландию как страну, где реформы в духе НГМ осуществлялись наиболее активно и бескомпромиссно. С 1985 г. основные элементы реформы распространялись в равной степени на местный и центральный уровень и выражались высокой степенью ориентации на эффективность и коммерциализацию (оценку эффективности коммерческих операций государственных банковских и почтовых структур) и приватизацию (были приватизированы нефтяные, угольные месторождения, авиакомпании). И здесь агентства играли значительную роль: правительственные агентства работали на основе договора между министерством и главой учреждения в значительной мере самостоятельно. При этом вознаграждение руководителя учреждения в значительной степени зависело от конечного результата. Эта концепция поддерживалась гибким и ориентированным на результат финансовым менеджментом (глобальный бюджет, расчет издержек и расходов, детальная отчетности). В равной степени в агентствах персонал-менеджмент был организован таким образом, что решения в области персонала были децентрализованы и связаны с системой мотивационных мер. Руководители избирались на определенный срок (к примеру, директор учреждения по договору максимум на 5 лет). Эти структуры действовали преимущественно на коммунальном уровне. [8, с. 55].
В США движение в области реформирования правительства также прошло несколько этапов. С одной стороны, почву для внедрения HГМ подготовила неоконсервативная революция, в особенности подходы представителе теории предложения и общественного выбора, что проявилось в реализации в рамках экономической политики администрации Р. Рейгана стремлению к росту эффективности и сокращению расходов на содержание государства. На федеральном уровне в центре внимания находились улучшения в сфере персонал-менеджмента. В частности, это находило свое отражение во введении вознаграждений в зависимости от результата для чиновников высшего ранга. Параллельно осуществлялась реформа в области финансового менеджмента, истоки которой возникли еще в 60-х годах при внедрении в Пентагоне принципов и механизмов программно-целевого бюджетирования и бюджетирования «на базе нулевого уровня (Program Project Budgeting System и Zero Base Budgeting System).
Анализ и оценка зарубежного опыта внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат
Следует иметь в виду, что правовые основы местного самоуправления - как в традиции западного, так и российского правосознания - весьма тесно связаны с представлениями о естественных, неотчуждаемых правах человека в рамках различных традиционных институтов, рассматриваемых так же как естественные. Таковыми, в частности, являются институты семьи, соседства, поколенных сообществ (имеющих разное содержание в разных этнокультурных и религиозных традициях), институты религиозной и этнокультурной солидарности и так далее. И хотя сами эти институты - в масштабах большого исторического времени - изменчивы, в каждой современности они социально реализуются, так сказать, "в естественном залоге". Поэтому формирование институциональной структуры гражданского общества следует ориентировать на возможность сосуществования - в рамках единого правового пространства - различных форм обычного права в области семьи и семейного планирования (например, в области регулирования процессов деторождения), этнопедагогики и развития национальной школы (с учетом различия этнокультурных и конфессиональных традиций) и культурно-ценностной политики и т.д.
Одним из важных условий успешности усилий в развитии самодеятельности местных сообществ и эффективного местного самоуправления является развитие интеллектуального и культурного потенциала местных сообществ, реальная доступность информационных, культурно-образовательных, "здравострои-тельных" и других гуманитарно-технологических ресурсов страны, возможность их использования в решении задач местного развития. Неоценимую услугу в этом деле могут оказать развитие современных компьютерных телекоммуникационных сетей (в частности, сети CivicNet, ориентированные на весь комплекс задач развития местного самоуправления).
В рамках социальной и правовой политики развития гражданского общества - на основе формирования системы местного самоуправления - известному переосмыслению подлежит региональная и местная политика занятости. Структура рабочих мест, ее динамика и управляемость в какой-то мере должна стать предметом ведения местного сообщества, объектом управленческих усилий местного самоуправления. На структуре рабочих мест сходятся интересы как населения, так и "хозяйственников" государственных предприятий, предпринимательской и финансовой элит, градостроителей и социальных работников, словом, всех, кто, так или иначе, имеет дело с программами развития муниципальных образований.
С перспективной структурой занятости соприкасается также деятельность сферы образования, специализирующаяся на "производстве" потребных развитию профессиональных и социальных компетенций населения. Профсоюзы, которым в советское время вменялось в обязанность социальная защита в области занятости, равно как и современные (региональные и муниципальные) службы занятости явно не вписываются сегодня в перспективы развития местного самоуправления. Новая политика в области занятости должна стать одной из составных частей начинающейся социальной реформы.
Важнейшей целью - и одновременно средством - формирования гражданского общества в России в президентском послании справедливо признано укрепление правового порядка государственного управления страной, главным ресурсом которого является "энергичное завершение экономической, социальной и правовой реформ".
Закон об общих принципах организации местного самоуправления, определяя субъект самоуправления, использует понятие "муниципальное образование", избегая упоминаний о местном сообществе. В результате в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием на территории. Соблюдая все демократические процедуры волеизъявления населения, закон видит в нем совокупность граждан, т. е. имеющих гражданство, но не жителей данной территории, образующих гражданское сообщество (вследствие чего размывается граница между статусом гражданина Федерации и статусом жителя города М). В отношении фундаментальных прав человека, как гражданина Федерации местное самоуправление есть не более чем муници 90 пальное управление, которому делегируется часть государственных полномочий вместе с необходимым минимумом ресурсов для их осуществления.
Соблюдение государственного стандарта в области образования, охраны окружающей среды и здравоохранения, социальной поддержки нуждающихся, будучи передано от местных агентств федеральной исполнительной власти местному самоуправлению, не меняет своей природы, сохраняет тождественность функции, но приближено к гражданину и подконтрольно местному сообществу. Именовать эти и аналогичные функции вопросами местного значения по сути дела неверно. Это общегосударственные вопросы, обязательства государства в отношении его граждан, тем более, что в подавляющем большинстве населенных пунктов страны речь идет о функциях, оплачиваемых преимущественно из бюджета субъекта федерации, являющегося частью федерального бюджета.
Подлинно местными оказываются вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель интересов местного сообщества; формирование местной нормативно-правовой базы (уставы), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию федерального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению. В число местных вопросов входит формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими. Наконец, в круг подлинно местных вопросов входит принятие и исполнение местного бюджета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов. Только в случае предельно четкого очерчивания круга собственно местных вопросов, их обособления от вопросов государственного управления возникает возможность и необходимость с гораздо большим вниманием, чем это пока сделано законодателями, подойти к существу реальных компетенций местного самоуправления.
Опыт российских регионов по созданию системы критериев эффективности государственного и муниципального управления
Вместе с тем, в децентрализации экономического и политического управления есть и существенные недостатки. Даже при прагматической децентрализованной политике важно, чтобы центр имел возможность соблюдая в целом нейтралитет в отношении деятельности региональных управленческих структур, в случае необходимости привлекать к ответу институты региональной власти, в случае, если осуществляемая ими деятельность приобретает противоправный характер. Однако следует признать, что в том случае, если конфликт между федеральными и региональными органами власти приобретает характер открытого противостояния (для современной России подобного рода ситуации в достаточной степени характерны) децентрализация может привести к раздробленности и даже распаду государственно-правовой системы .
Экономической доминантой реформ должна стать финансово-хозяйственная интеграция. Скорее всего, она будет протекать в русле укрепления и реформирования уже существующих восьми региональных ассоциаций экономического взаимодействия, в каждой из которых будут выделяться свои регионы-полюса экономического роста, к которым, в свою очередь будут тяготеть более слабые регионы. Рано или поздно развитие интеграционных процессов должно привести к пересмотру существующего государственно-территориального устройства России.
Соответственно возрастает роль и значение инициативы и компетентности органов власти, их способности реально влиять на положение дел в регионах.
Подлинная связь субъектов Федерации включает в себя процесс преодоления асимметричных отношений и установление отношений строящихся на принципах взаимных прав и обязанностей, а также взаимной ответственности. При этом, самым важным в отношениях субъектов с федеральным центром является качественное изменение идеологии, предполагающее «превращение» субъекта из автономного территориального образования в функциональную единицу федеративного государства.
Вне этого превращения нельзя достигнуть понимания существенных особенностей целостной системы организации власти (в том числе, в сфере исполнительной деятельности). Таким образом, рассматривая процесс функционирования субъекта Федерации, необходимо опираться не только на исходные характеристики потенциальной части, но и на весь комплекс взаимосвязей субъектов в совокупности образующих сложную структурно-функциональную полисистему именуемую демократическим федеративным государством.
В зарубежных странах с развитой демократией огромное внимание уделяется вопросам контроля соответствия бюджетных расходов социально значимым целям деятельности государственных органов.
В качестве примера зарубежной практики определения целей, задач и показателей государственной политики, реализуемой на региональном уровне, мы рассмотрим следующие страны: Великобритания, США и Новая Зеландия.
В основном в рассмотренных странах переход к бюджетированию, ориентированному на результат, начался в 90-х гг. в большинстве случаев сначала на уровне центрального (федерального) правительства с постепенным внедрением на уровне регионов.
В Великобритании оценкой социально-экономического развития регионов занимаются агентства регионального развития. Их целью не является сравнение регионов между собой - они разрабатывают стратегический план развития региона (каждое агентство действует в интересах своего региона), однако устанавливаемые ими цели и показатели частично идентичны для различных регионов.
Показатели оценки все местные администрации должны регулярно публиковать. Перечень показателей корректируется ежегодно, в настоящий момент он состоит из 174 показателей, сгруппированным по 8 направлениям деятельности муниципальных властей.
В США инициативы по переходу на программно-целевые методы бюджетирования с целью повышения эффективности бюджетных расходов исходили преимущественно с уровня штатов и муниципалитетов.
Принципы бюджетирования, ориентированного на результат, и система показателей результативности были внедрены на уровне некоторых штатов. Каждый штат самостоятельно разработал систему целей и показателей.
Правительство США не осуществляет централизованного определения методик оценки эффективности государственной политики на региональном уровне и не утверждает обязательный перечень показателей эффективности субфедеральных органов власти. Цели, задачи и показатели деятельности разрабатываются региональными властями самостоятельно. Однако оно оказывает консультационную помощь, в частности, поддерживая интернет-портал, на котором размещена различная информация, в том числе о деятельности региональных и муниципальных органов власти, о финансировании, об инструментах управления, об обучающих программах, законодательстве.
В Новой Зеландии местные администрации пользуются финансовыми практиками, которые определяет центральное правительство.
Местные органы власти пользуются значительной самостоятельностью, однако в рамках существующего законодательства они должны соблюдать следующие требования: составлять проект финансовой стратегии на каждые три года; устанавливать четкие цели и возможные результаты для каждого вида деятельности; оценивать результаты деятельности, учитывая поставленные цели; формировать политику управления активами на следующие 5-10 лет.
Проведенная реформа разграничения полномочий привела к расширению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, от того, насколько эффективно будет организовано управление и использование региональных и муниципальных финансов, во многом будет определяться устойчивость системы государственных финансов в стране в целом.
В зарубежных странах с развитой демократией в вопросах оценивания эф фективной управленческой деятельности основное внимание уделяется контро лю соответствия бюджетных расходов социально значимым целям деятельно сти. На сами же принципы и методы формирования целей, задач и показателей деятельности в значительной степени влияет административно территориальное устройство государств. Так, правительство США не осущест вляет централизованного определения методик оценки эффективности управ ленческой деятельности на местах, как и не утверждает обязательный перечень соответствующих показателей. Цели, задачи и показатели деятельности долж ностных лиц и служащих при необходимости разрабатываются региональными властями самостоятельно. Зато правительством США активно поддерживаются интернет-порталы на которых размещается самая разная информация по кото рой граждане могут судить о деятельности региональных органов власти и ор ганов местного самоуправления. В Новой Зеландии законодательство обязывает местные администрации при их значительной самостоятельности соблюдать следующие требования: составлять на каждый год проект финансовой страте гии СIV устанавливать по каждому виду своей деятельности четкие цели и воз можные результаты (2V оценивать результаты деятельности согласно ПОСТав (3); формировать на 5-10-летний срок политику управления ак (4) Данные позиции и являются мерой эффективности