Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы управления устойчивым развитием сельских территорий
1.1. Основные проблемы развития сельских территорий в субъектах Российской Федерации
1.2. Анализ основных научных подходов к понятию устойчивого развития сельских территорий
1.3. Развитие сельских территорий как направление региональной социально-экономической политики 35
ГЛАВА 2 Методические основы управления развитием сельских территорий 69
2.1.Основные подходы к типизации сельских территорий 69
2.2. Методологические основы формирования комплексной инвестиционно-стабилизационной системы управления развитием сельских территорий
2.3. Методика расчета перспективности сельских территорий 95
ГЛАВА 3 Формирование механизма развития сельских территорий 106
3.1. Оптимизация процессов финансирования развития сельских территорий 106
3.2. Структура механизма развития сельских территорий 116
Заключение
- Анализ основных научных подходов к понятию устойчивого развития сельских территорий
- Развитие сельских территорий как направление региональной социально-экономической политики
- Методологические основы формирования комплексной инвестиционно-стабилизационной системы управления развитием сельских территорий
- Структура механизма развития сельских территорий
Анализ основных научных подходов к понятию устойчивого развития сельских территорий
Существует объективная опасность потери освоенных земель, а также утраты продовольственной независимости (автономности) страны, из-за возможного выбытия значительной части земель сельскохозяйственного назначения из сельскохозяйственного оборота, т.е эти земли будут просто потеряны для общественных нужд. Для прекращения рассмотренных выше негативных процессов ощущается явная необходимость формирования политики, обеспечивающей устойчивое развитие сельских территорий, использующей современный эффективный инструментарий. Проанализируем некоторые проблемы сельских территорий более подробно. По мнению автора, эти проблемы можно объединить в три большие группы: демографические, экономические и социально-экологические проблемы. Демографические проблемы, проявляющиеся в негативных процессах естественного и механического движения населения.
Так, согласно Федеральной службы государственной статистики РФ, численность сельского населения период 2000-2014 гг. сократилась на 2,3 млн. человек. В условиях высокой рождаемости продолжают сохраняться низкая ожидаемая продолжительность жизни населения и миграционный отток населения. В 2013 году показатель ожидаемой продолжительности жизни у сельского населения составлял 69,2 года (у городского населения - 71,3 года). Миграционный отток населения из сельской местности в 2013 г. составил 176,8 тыс. человек (в 2012 год - 166,6 тыс. человек).
В структуре сельского расселения преобладают малочисленные сельские населенные пункты. По данным Всероссийской переписи населения 2010 года, из 153 тыс. сельских населенных пунктов 12 процентов не имеют постоянного населения, а две трети - имеют население менее 200 человек. Сельские населенные пункты с численностью жителей более 2 тысяч составляют около 2 процентов.
Состояние здоровья сельского населения значительно хуже, чем городского. Это касается и взрослых, и детей. Среди сельских жителей отмечается высокий уровень заболеваемости туберкулезом, кишечными инфекциями, заболеваниями, передающимися половым путем, психическими и наркологическими расстройствами. По сравнению с городским населением, у людей, проживающих на селе, меньше доходы, хуже условия работы и проживания, ниже общеобразовательный уровень. Наиболее тяжелой проблемой сельского населения являются наркологические расстройства, и прежде всего алкоголизм. Экономические проблемы проявляются в невозможности развития сельских территорий как хозяйственных систем. Прежде всего, здесь идет речь о преобладании аграрной занятости, об устаревании или отсутствии материально-технической производственной базы, неразвитости производственной инфраструктуры, отсутствии конкурентоспособной продукции, низком уровне диверсификации экономики, неблагоприятном инвестиционном климате. Все это препятствует формированию финансовой самостоятельности сельских территорий, и, соответственно, делает невозможным их развитие [12]. Результатом является и достаточно высокий уровень безработицы (По данным Федеральной службы государственной статистики за 2014 год, уровень безработицы для сельского населения составлял 7,9% (для России - 5,2% , для городского населения – 4,3%,)). Причём, этот показатель очень высок для молодежи.
Сельское хозяйство по-прежнему остается основной сферой приложения труда на селе в большинстве административных районов, и сельскую экономику можно характеризовать как моноотраслевую. Такая ситуация обусловлена низким уровнем производительности труда в отрасли (по различным оценкам в 8-10 раз ниже по сравнению с наиболее развитыми странами).
В регионах также отмечается неравномерность процессов развития, восстановления, модернизации и оптимизации занятости сельского населения. Можно говорить о существовании зоны депрессивных регионов, в которых нет достаточного количества рабочих мест для жителей сельских районов. Особенно остро эта проблема стоит для молодежи – большая часть этой демографической группы вынуждена трудоустраиваться в городах, как на постоянной, так и временной (сезонно) основе.
Самый низкий уровень занятости (ниже 50%) сложился в 10 субъектах Российской Федерации: в республиках Ингушетия, Бурятия, Тыва, Адыгея, Хакасия, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская и в Омской области. В 20 регионах уровень занятости сельского населения колеблется от 50 до 55%. К ним относятся республики: Коми, Северная Осетия-Алания, Алтай и Дагестан; края – Приморский, Пермский, Ставропольский, Красноярский; области – Иркутская, Амурская, Рязанская, Читинская, Тюменская, Томская, Свердловская, Челябинская, Тамбовская, Кемеровская, Курганская [12].
В 31 субъекте Российской Федерации уровень занятости сельского населения составляет 55-60% (республики: Марий Эл, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан; края – Хабаровский, Краснодарский, Алтайский; области – Калужская, Саратовская, Белгородская, Брянская, Ульяновская, Тульская, Псковская, Воронежская, Ростовская, Курская, Вологодская, Новосибирская, Костромская, Ленинградская, Владимирская, Пензенская, Новгородская, Волгоградская, Оренбургская, Смоленская, Самарская) и только в 24 регионах он превышает 60% [12]. Отсутствие полноценного производства влечет за собой группу социально-экологических проблем, проявляющихся в неблагоприятных условиях жизни для людей.
Во-первых, более низкий по сравнению с городами, уровень жизни населения. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики РФ в октябре 2015 г. среднемесячная начисленная заработная плата работников, занятых в сельском хозяйстве составляла 20135 рублей (при средней заработной плате по России 33357 рублей). Также в сельской местности высокая по сравнению с городом доля малоимущих семей (более 40 процентов общего числа малоимущих семей в РФ.
Следующей проблемой является слабая развитость социальной и жилищной инфраструктуры. По степени благоустроенности жилищного фонда сельские территории значительно отстают от городских. Как правило, жители называют такие проблемы как отсутствие газоснабжения; постоянные перебои электроэнергии; проблемы в водоснабжении и т.д. [12].
Развитие сельских территорий как направление региональной социально-экономической политики
Сегодня более 9% территории ЕС занимают сельские территории, на которых проживает более половины населения ЕС, из которого 20% приходится на преимущественно сельские и 38% на промежуточные территории [29] .
В 27 странах Европейского Союза Сельские территории создают более 40 % ВВП и более 50 % рабочих мест. Однако по уровню жизни эти территории значительно уступают городским: доход в расчете на душу населения в преимущественно городских территориях почти вдвое выше, чем в преимущественно сельских [29].
В Зальцбурге в 2003 в была проведена конференция по сельскому развитию «Плоды будущего лежат на сельских территориях – развитие политики для осуществления наших целей», на которой были выделены области, при учете которых была принята новая политика развития сельских территорий на 2007-2013 г.: - сельское и лесное хозяйство (осуществление охраны ландшафта на сельских территориях и сохранение жизнеспособных сельских сообществ); - сельское развитие (обязательность диверсификации, как в пределах, так и вне сельского хозяйства для развития сельских сообществ); - качество и надежность продуктов (обеспечение (повышение) качества продуктов питания, организация защиты животных, а также сохранение, защита и улучшение окружающей среды); - доступ (создание особых возможностей для женщин и молодежи, а также обеспечение доступа к информации и государственным службам); - участие всех сельских областей ЕС (обеспечение участия всех сельских территорий ЕС в политике развития сельских территорий, при ориентации на потребности фермеров и других сельских производителей); - устойчивость (обеспечение экологической и социальной устойчивости); - включение заинтересованных лиц (обеспечение участия всех активно выступающих за продолжительное экономическое, экологическое и социальное развитие сельских территорий в разработке мероприятий по их развитию); - партнерство (использование принципа субсидиарности при организации сотрудничества общественных и частных организаций); - упрощение (упрощение политики развития сельских территорий ЕС, т.е. такая политика должна быть упрощена и общепонятна. Процесс реализации такой политики должен включать программное планирование, финансирование и контроль) [29]. Появление новых целей политики развития сельских территорий обусловили необходимость формирования благоприятного инвестиционного климата, механизмов партнерства, реализуемого в сельской местности, внедрения ноу-хау и инноваций.
В области сельского хозяйства в Европейской Союзе поддержка а рамках политики развития сельских территорий становится все больше ориентированной на повышение качества сельскохозяйственной продукции, окружающей среды и поддержку районов, находящихся в неблагоприятных условиях, в частности предполагается: - способствовать развитию новых способов производства (не только сельскохозяйственного), промысел и ремесел; - оказывать всестороннюю поддержку молодых фермеров; - обеспечивать при необходимости преждевременный выход на пенсию; - способствовать развитию консультационных служб в сельской местности; - привлекать инвестиции в сельское и лесное хозяйство; - осуществлять модернизацию зданий и машин; - активно внедрять и приспосабливаться к стандартам ЕС; - создавать условия для переработки сельскохозяйственной продукции, повышения доходов фермерских хозяйств при одновременном повышении качества сельскохозяйственной продукции; - проводить маркетинг и контроль качества сельскохозяйственных продуктов; - способствовать созданию производств в новых странах участницах ЕС; - восстанавливать поврежденный сельскохозяйственный и лесной потенциал; - поддерживать биологическое разнообразие; - заниматься обновлением сельской инфраструктуры; - содействовать развитию сельского туризма; - повышать доступ сельского населения к сфере услуг; - оказывать поддержку фермеров на территориях Natura-20002; - реализовывать меры, направленные на восстановление леса (лесоразведение) и совершенствованию менеджмента леса; - возмещать убытки, вызванные неблагоприятными природными факторами в горных районах и иных областях, отнесенных к ущемленным. Более половины территории ЕС, на которых осуществляется сельскохозяйственное производство, является ущемленными, поскольку на таких территориях аграрной деятельности препятствуют природные недостатки (неблагоприятный климат, горные территории, низкая продуктивность земель). Поддержка таких территорий ежегодно составляет от 25 до 200 евро на 1 га используемой сельскохозяйственной площади (за период 2000-2006 в ЕС на эти цели выделялось 8 млрд. евро, на период 2007-2013 - 12,6 млрд. евро [29] . Региональная политика развития сельских территорий в странах Европейского Союза предусматривает наличие структурных фондов, являющихся важнейшими инструментами достижения генеральных целей. Но постепенно формулировки целей в самих структурных фондах претерпевают изменения. В последнее десятилетие существует 3 структурных фонда: - европейский социальный фонд (ESF) – создан для решения проблем улучшение условий труда и содействия занятости; - европейский фонд регионального развития (EFRE) – ориентирован на поддержку регионального развития, проведение экономических преобразований, повышение конкурентоспособности регионов и организацию территориального сотрудничества (в области развития инвестиций, исследований, инноваций и охраны окружающей среды) в районах, которые отстают в развитии и имеют значительные структурные проблемы;
Методологические основы формирования комплексной инвестиционно-стабилизационной системы управления развитием сельских территорий
Основными факторами, определяющими развитие сельской местности, служат природные условия, социально-демографический потенциал, степень развития транспортной и энергетической инфраструктур и географическое положение. В ходе разработки Концепции устойчивого развития сельских территорий были выделены четыре типа и девять подтипов регионов Российской Федерации с различным характером освоения, сельскохозяйственного использования, потенциалом и ограничениями развития сельской местности [106].
В странах с высоким уровнем развития еще в начале 90-х годов появились проблемы количественного и качественного учета ситуации в сельской местности. Международно-сопоставимую типологизацию разработала ОЭСР в рамках проекта «Сельские индикаторы», где впервые была создана региональная система по сбору и презентации субнациональных данных на международном уровне.
В соответствии с долей населения, относящегося к городским или сельским органам самоуправления одного района, его относят к: преимущественно сельским районам (более 50% населения относится к сельским органам местного самоуправления); районам с сильно выраженной сельской местностью (от 15 до 50% населения относится к сельским органам местного самоуправления); преимущественно урбанизированным районам (менее 15% населения относится к сельским органам местного самоуправления).
Севан О.Г. классифицирует все поселения по социально-функциональным признакам на: - сельскохозяйственные (земледельческие, животноводческие, растениеводческие и пр.); - торговые; - военные (в т.ч. поселения при лагерях); - промыслово- ремесленные; - промышленные (металлообрабатывающие и горнодобывающие, текстильные, при атомных станциях и т.д.); - монастырские и усадебные поселения; - ведомственные: дворцовые, а затем удельные, правительственные, ямские; - железнодорожные; - дачные и пр. Причем, подчеркивая, что распространены, как правило, поселения смешанного полифункционального типа – они более жизнестойкие [92].
По мнению А.П.Огаркова основным классификационным признаком поселений, принятым в СНиП 2.07.01-89, является проектная численность населения. Сельские поселения в зависимости от проектной численности насления подразделяются на крупные (от 3 до 5 тыс. человек и свыше 5 тысяч человек), большие (от 1 до 3 тыс. человек), средние (от 0,2 до 1 тыс. человек) и малые (0,05 до 0,2 тыс. человек и до 0,05 тыс. человек) [85].
Другая типологизация была разработана организацией по экономическому сотрудничеству. В соответствии с этой классификацией выделяют:
1. Экономически интегрированные регионы. Они находятся вблизи хозяйственных центров и характеризуются высокой плотностью населения, значительным предложением рабочих мест, а также хорошо развитой инфраструктурой. В этих районах первостепенное значение имеет сохранение экологического равновесия и охрана природного и культурного наследия.
2. Переходные местности (регионы) со средним развитием. Они часто имеют сравнительно благоприятные экономические условия для своего развития, так как в большинстве случаев расположены в местах, выгодно связанных с транспортными магистралями. Однако в этих регионах сельские общины сильно зависят от сельского хозяйства и от отраслей связанных с ним.
3. Регионы, отдаленно лежащие от центров экономической активности. Они, как правило, характеризуются низкой плотностью населения, более низ- кими его доходами и высокой зависимостью от сельского хозяйства, неблагоприятной демографической структурой. В силу периферийного положения, сравнительно слаборазвитой инфраструктуры возможности для экономического развития этих регионов очень ограничены, что позволяет определять данные регионы как недостаточно развитые или проблемные. Для сельского хозяйства в этих областях типичны неблагоприятные природно-экономические условия и удаленность от рынков сбыта [89].
Наиболее полной и комплексной представляется составленная на основе обобщения научного опыта А.С. Медолазовым, схема признаков, по которым классифицируются сельские населенные пункты России (рис.2.2.) [66]. Но во всех способах типологизации обей чертой является позиционирование регионов как совокупности административных единиц.
Структура механизма развития сельских территорий
К первой группе методов можно также отнести и разработку и реализацию долгосрочных целевых программ субъектов РФ по развитию сельских территорий, а также формирование муниципальных планов в данной области. В субъектах РФ и муниципальных образования должны разрабатываться подобные документы (программы, концепции, стратегии, планы и т.д.), например, по организации строительства (модернизации) объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур сельских поселений, финансируемые в соответствии с нормативно-правовой базой Российской Федерации.
Причем эти документы могут быть как социально ориентированные, так и хозяйственно-ориентированные.
Среди административных методов помимо запретов, разрешений, принуждения можно выделить мониторинг, который позволит отслеживать работу системы, а также контроль, дающий возможность проверить четкость и эффективность выполнения требований, которые предъявляются к мероприятиям, реализуемым в рамках системы. Со стороны населения должен осуществляться общественный контроль. Кроме того, в силу специфики сельских территорий обязательно проведение и экологического контроля.
Важной формой государственного регулирования развития сельских территорий является планирование и прогнозирование, особенно на этапах типизации и премаркетинга. Без видения перспективы невозможно принимать управленческие решения. К объективным предпосылкам регионального планирования развития сельских территорий относятся социально-экономические, обусловленные территориальным разделением труда, различиями в природных условиях, и административно-правовые, связанные с административно-территориальным делением. Планирование должно отражать, прежде всего, интересы сельских территорий, так инвесторов. Цель планирования развития сельских территорий - обеспечение комплексного территориального социально-экономического развития. Его назначение заключается в обосновании направлений и перспектив развития территории, представления информационного материала для выработки экономической и социальной политики принятия управленческих решений. Надо отметить, что в новых условиях меняется назначение планирования; из инструмента оперативного управления регионом оно превращается в инструмент принятия стратегических решений.
Таким образом, предвидение социально-экономической ситуации в регионе на перспективу и выработка на этой основе региональной политики как комплекса стратегических управленческих решений это и есть назначение территориального планирования в новых условиях.
При этом усиливается его вероятностный, прогнозный характер в связи с большой степенью неопределенности в рыночной экономике и нестабильностью экономического и социального развития сельских территорий в период кризиса. Логика регионального планирования должна определяться требованиями системного подхода к социально-экономическому 121 развитию сельских территорий. Этой логике должна соответствовать структура плана и состав его показателей. К экономическим инструментам относятся: - прямое государственное инвестирование (государство также может осуществлять вложения в различные аспекты развития сельских территорий) и государственное кредитование; - государственное финансирование (вложения, не носящие инвестиционный характер). Особое значение имеет применение мер налогового стимулирования. Как было заявлено в «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 годов» приоритетом Правительства Российской Федерации должно оставаться «…недопущение какого-либо увеличения налоговой нагрузки на экономику...». Данный документ гарантирует, что любые предложения по увеличению налоговой нагрузки не будут вноситься в Государственную Думу и получат поддержки в случаях поступления их от иных субъектов права законодательной инициативы». Этот заявленный мораторий на увеличение налоговой нагрузки на период 2016-2018 гг. введен с целью обеспечения стабильности налоговой системы и повышения ее привлекательности для инвесторов [13].
В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 годов» запланирован следующий комплекс мероприятий, которые могут быть использованы и в процессах функционирования системы управления развитием сельских территорий: