Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Управление муниципальными образованиями в
условиях кризиса как объект исследования 12
1.1 .Специфика управления муниципальными образованиями 12
1 ^.Систематизация отечественного опыта управления
муниципальными образованиями 31
1.3.Обобщение мирового опыта управления
муниципальными образованиями в условиях кризиса 55
Глава 2. Концепция формирования экономического механизма
управления муниципальными образованиями в условиях кризиса 70
2.1. Адаптация стандартных антикризисных методов и процедур
к управлению муниципальными образованиями 70
2.2.0собенности формирования экономического механизма
управления муниципальными образованиями в условиях кризиса 83
2.3. Стратегии управления муниципальными образованиями
в условиях кризиса 94
2.4.Программа управления муниципальными образованиями
в условиях кризиса 104
Заключение 149
Список использованной литературы 156
Приложение 167
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска путей повышения эффективности управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, направленных на рост уровня и качества жизни людей.
В процессе трансформации экономических отношений в России многие муниципальные образования столкнулись со значительными трудностями, приведшими их к серьезному экономическому кризису. Специфика управления такими муниципальными образованиями основана на целесообразности применения не стандартного подхода к муниципальному управлению, а формировании специализированного инструментария, позволяющего более эффективно справляться с возникающими кризисными ситуациями.
Изучение возможности применения и адаптации стандартных антикризисных процедур, подходов и методов для целей управления муниципальными образованиями позволит выявить особенности и адаптировать уже известные механизмы к разрешению кризисных ситуаций в муниципальном образовании и определить формы их применения.
Проведение анализа современного состояния управления муниципальными образованиями с четкой формулировкой причин возникновения сложной экономической ситуации и возникающих в связи с этим проблем, плюс обобщение мирового опыта эффективного управления муниципальными образованиями, находящимися в кризисе, позволит на качественно новом уровне подойти к разрешению поставленных задач.
Недостаточность научно обоснованной базы для решения проблем формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса требует проведения целенаправленного исследования закономерностей и тенденций их развития и на этой основе формулирования принципов создания и реализации механизма
4 управления развитием муниципальными образованиями в кризисной ситуации.
Разработка стратегии, тактики и программы формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса даст возможность в полном объеме, с минимизацией социально-экономических последствий в кратчайшие сроки добиться существенного роста экономики страны.
Научно обоснованный механизм реализации выбранной стратегии позволит в условиях ограниченности ресурсов достичь положительных результатов - создания системы эффективного управления всеми видами ресурсов муниципального образования, находящегося в кризисной ситуации, оптимизации структуры активов, балансировки бюджета, погашения или реструктуризации кредиторской задолженности и создания базы для дальнейшего его поступательного развития, что приведет к качественному улучшению микроклимата экономики и качества жизни населения.
Изученность проблемы. Вопросам изучения экономического механизма управления муниципальными образованиями в различных его аспектах уделялось в последнее время достаточно много внимания.
Вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в стране изложены в работах экономистов: Алисова А.Н., Га-поненко А.Л., Рохчина В.Е., Жилкина С.Ф.
Такие авторы, как Воронин А.Г., Бланк И.А., Григорьев В.В., Лапин В.А., Мельников СБ., Дулыциков Ю.С., Уколов В.Ф., Филимонова Н.Н., Филиппов Ю.В., Широков А.Н. в своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального хозяйства, процессы формирования различных форм собственности, а также совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.
Проблемы управления муниципальными и региональными финансами, а также перспективы их развития рассмотрены в работах Грязновой А.Г., Иванова В.В.
Специфика антикризисного управления муниципальной экономикой и управления предприятиями исследованы в работах Белых Л.П., Ларионова В.К., Парахиной В.Н., Ряховской А.Н., Феодосиади Е.А., Юна Г.Б. и др.1
Алисов А.Н. Социально ориентированная стратегия управления экономикой регионов России // Новое в управлении: Материалы науч. сессии "Упр. в изменяющемся мире". - М, - 2002. - С. 14-24.; Алисов А.Н. Грищенко СЕ, Управление развитием малого предпринимательства в регионах России. - М. : МАКС Пресс, 2003. - 175 с; Вопросы и ответы по антикризисному управлению предприятиями: Учебное пособие в помощь антикризисному управляющему / Белых Л. П., Ряховский Д. И. и др. / Под ред. Ряховской А.Н. - М.: ИПКгосслужбы, 1999. - 47 с; Бланк И.А. Управление активами. - Киев: Ника-Центр: Эльга, 2002. -716 с; Бланк И.А. Финансовый менеджмент: Учеб. курс - Киев: Ника-Центр: Эльга, 1999. - 528 с; Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособие / Воронин А.Г., Лапин В, А,, Широков А. Н. - М.: Дело, 1998. - 126 с; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М.: Финансы и статистика, 2002. - 176 с; Гапоненко А.Л. Управление региональным и городским развитием: цели, критерии и методы // Актуальные проблемы муниципального управления. - Владимир, 2000. - С. 5-23.; Гапоненко А.Л. Управление социально-экономическим развитием регионов России: новые условия и новые возможности // Власть. - 1999.-N 7. - С. 45-51.; Грязнова А.Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов России // Финансы и кредит. - 2005.-N 6. - С, 2-4.; Оценка предприятия: теория и практика: Учеб. пособие / Григорьев В. В., Федотова М. А. - М.: ИНФРА-М, 1997. -318 с; Иванов В.В., Спиваков А. Д. Проблемы управления региональными финансовыми ресурсами // Финансы и кредит. - 2001.-N 10. - С. 13-16.; Иванов В.В. Хан О. К. Модель муниципальной системы управления территориальным комплексом объектов недвижимости // Менеджмент в России и за рубежом. - 2005. - N 2. - С. 67-78.; Антикризисное управление: Учеб.-метод, пособие для гос. служащих / Жуков В.И., Митрохин В.П., В. К. Ларионов др. - М.: Дашков и К, 2002. - 269 с; Мельников СБ. Экономическая безопасность российского общества: СЭПИН // Новое в управлении: Материалы науч. сессии "Упр. в изменяющемся мире". - М.: 2002. -С. 201-212.; Мельников СБ. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями в России: Дис.... д-ра экон. наук; РАГС при Президенте РФ. - М., 1997. - 316 с; Пара-хина В.Н., Феодосиади Е.А. Особенности антикризисного управления муниципальными образованиями: Моногр. - econom&source=peculiarities.; Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф. и др. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования.: М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2000. - 487с; Ряховская А.Н. Проблемы антикризисного управления жилищно-комунальным хозяйством в муниципальных образованиях: Моногр. - Ин-т повышения квалификации гос. служащих РАГС при Президенте РФ. - М., 2001. -163 с; Ряховская А.Н. Ценообразование и тарифная политика как инструмент антикризисного управления муниципальным хо-
Анализируя известные публикации, можно сделать вывод о том, что в условиях современного состояния научной, нормативной, законодательной и практической базы данная область науки только формируется. Уже много сделано, однако необходимо систематизировать теоретические основы анализа и диагностики причин и глубины кризисов муниципальных образований и четко сформулировать основные направления, .механизмы и методы реализации действенных мер и процедур, сформировать нормативную и законодательную базы с целью эффективного применения этих наработок для практического оздоровления экономики муниципальных образований, регионов и в целом экономики России.
Решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является наиважнейшей народнохозяйственной задачей.
Целью исследования является разработка концепции формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработка научно-практических рекомендаций по его обеспечению.
Достижение поставленных целей предполагает решение следующих задач:
Определить специфику управления муниципальными образованиями.
зяйством / РАГС при Президенте РФ. Ин-т повышения квалификации гос. служащих. - М, 2001. - 267 с; Уколов В.Ф., Шувалов В. И. Местная экономическая политика при переходе к рынку // Муницип. мир. - 1999.-N 1. - С. 30-35.; Уколов В.Ф., Быстряков И. К. О метафизических парадигмах экономики // Человек. - 2003 .-N 4. - С. 27-39.; Филимонова Н.Н. Обречены на взаимодействие: проблемы взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти // Гос. служба. - 1999.-N 1(3). - С. 92-98.; Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства.: Москва: Дело, 2000.-263 с; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Автореф. дис. ... канд. полит, наук / РАГС при Президенте РФ. Каф. политологии и полит, упр. - М., 1998. - 23 с; Юн Г.Б. Методология антикризисного управления: Учеб.-практ. пособие / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ. - М.: Дело, 2004. - 431 с.
Обобщить отечественный и зарубежный опыт управления муниципальными образованиями в кризисных ситуациях и предложить основные направления его использования.
Проанализировать возможности применения и адаптировать стандартные антикризисные методы и процедуры к управлению муниципальными образованиями.
Выявить особенности формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.
Выявить показатели, характеризующие стабильность экономического положения муниципального образования и эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями.
Разработать стратегии управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, а также программы для реализации предложенных стратегий.
Объектом исследования в данной работе является формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.
Предметом исследования являются экономические, социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе научного исследования, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи - формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработаны научно-практические рекомендации по его программному обеспечению, которые состоят в следующем: 1. Уточнено понятие «Антикризисное управление муниципальным образованием». Уточнения основываются на дополнении понятия тремя зна-
8 чимыми эффектами результата антикризисного управления муниципальным образованием:
экономического, когда задолженность муниципального образования полностью ликвидирована или реструктурирована и наблюдается стабильный ежегодный экономический рост;
управленческого, когда создана рациональная структура управления муниципальным хозяйством;
социального, когда проведение санирующих мероприятий улучшило положение населения муниципального образования.
2. Предложен показатель «стабильность экономического положения муниципального образования», который рассчитывается как отношение просроченной кредиторской задолженности муниципального образования к величине собственных доходов ее бюджета. Предложены три основные интервала значений этого показателя, влияющие на выбор санирующих стратегий:
просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, составляет менее 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году;
просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, составляет от 30 до 100 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году;
просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает собственные доходы бюджета муниципального образования в отчетном году.
3. Предложена последовательность действий при формировании эко
номического механизма управления муниципальными образованиями в
условиях кризиса, состоящая из следующих этапов:
Анализ ситуации - оценка состоятельности и эффективности работы и управления всех предприятий и организаций внутренней среды муниципального образования, комплексный анализ финансового состояния активов и пассивов муниципального образования, а также муниципальных предприятий и организаций.
Выбор стратегии - выбор одной из разработанных стратегий «Муниципальной состоятельности», «Региональной помощи» или «Федерального контроля» в зависимости от финансового состояния и величины показателя «Стабильности экономического положения муниципального образования».
Реализация разработанной программы антикризисного управления муниципальным образованием в зависимости от выбранной стратегии с учетом особенностей объекта управления.
4. Разработаны санирующие стратегии управления муниципальными
образованиями в условиях кризиса на основании предложенного автором
критерия. К ним, по мере ухудшения экономической ситуации в муници
пальном образовании, относятся:
При легкой степени кризиса применяется стратегия «Муниципальной состоятельности» - выход из кризиса собственными силами муниципального образования, т.е. самостоятельная разработка, в соответствии с присущими ему особенностями, программы и экономического механизма антикризисного управления с четким определением источников финансирования и сроков реализации заявленных к исполнению мер.
При кризисе средней тяжести используется стратегия «Региональной помощи» - выход из кризиса с привлечением ресурсов и возможностей регионального центра, при реализации которой целесообразно, в соответствии с законодательством, введение региональным центром вре-
10 менной администрации, имеющей возможность в соответствии с программой привлечь дополнительные источники финансирования из регионального бюджета, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае было нежелательно.
В случае выявления тяжелого системного кризиса, применяется стратегия «Федерального контроля» - преодоление кризисной ситуации путем непосредственного вмешательства федерального центра. В данном случае, если не подействовали вышеуказанные меры, необходимо проведение санирующих мероприятий под контролем Федерального центра, что позволит дополнительно расширить источники финансирования, в том числе и от реализации активов, доход от которых ожидается в среднесрочной перспективе.
5. Предложено реализовывать в зависимости от выбранной стратегии мероприятия, входящие в комплексную программу антикризисного управления муниципальными образованиями, которая включает в себя: - В случае применения стратегии «Муниципальной состоятельности» -мероприятия, посредством реализации которых высвобождаются дополнительные собственные ресурсы муниципального образования за счет: сокращения расходов; изменения структуры муниципальной собственности; пересмотра стратегии управления имуществом, самой администрацией, муниципальными предприятиями и земельной собственностью; усиления контроля над доходами и расходами; активизации работы с инвестициями; формирования четкой инновационной политики; грамотного управления долгом и социальной сферой и пр.
В случае реализации более сложных стратегий - «Региональной помощи» и «Федерального контроля», целесообразно привлечь дополнительные источники финансирования из вышестоящих бюджетов, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае было нежелательно.
6. Определены показатели, характеризующие эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями:
Просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих обязательств должна быть ликвидирована или реструктурирована в течение трех лет с начала реализации программы антикризисного управления муниципальным образованием.
Ежегодный экономический рост экономики муниципального образования должен превышать годовую инфляцию.
Теоретической и методологической базой исследования являются научные труды и разработки российских и зарубежных ученых в области эффективного и антикризисного управления, прикладные работы по данной проблеме, программы, концепции, законы и проекты законов, иные наработки, регулирующие основные направления формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.
Практическая значимость работы состоит в возможности на базе разработанной стратегии и комплексной программы выработать практические рекомендации по реализации действенных мер применительно к муниципальным образованиям, направленных на формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, с целью вывода их на безубыточный уровень функционирования, разработки качественно нового подхода к использованию внутренних ресурсов, расчета с кредиторами и минимизации социально-экономических последствий указанных мер.
