Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические основы формирования и развития организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений 17
1.1 Экономическая сущность и содержание организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений 17
1.2 Особенности развития организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений в аграрной сфере 39
2 Методология развития организационно экономического механизма использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве 58
2.1 Принципы и закономерности создания организационно-экономического механизма регулирования использования земельных ресурсов 58
2.2 Правовое обеспечение механизма государственного регулирования пользования земельными ресурсами 86
3 Состояние и тенденции развития организационно экономического механизма регулирования использования земельных ресурсов 113
3.1 Диагностика состояния использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве 113
3.2 Экономическая эффективность механизма государственного регулирования использования земельных ресурсов 145
4 Совершенствование государственного регулирования земельных отношений в аграрном землепользовании 179
4.1 Проблемы и способы государственного регулирования рентных отношений в аграрном землепользовании 179
4.2 Формирование эффективной системы сервитутных отношений в аграрном землепользовании 213
5 Развитие системы управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве 235
5.1 Методологические аспекты организации управления земельными ресурсами 235
5.2 Развитие системы информационного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения 260
Заключение 297
Список литературы 315
Приложения 353
- Экономическая сущность и содержание организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений
- Правовое обеспечение механизма государственного регулирования пользования земельными ресурсами
- Проблемы и способы государственного регулирования рентных отношений в аграрном землепользовании
- Развитие системы информационного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения
Экономическая сущность и содержание организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений
Термин «механизм», получивший в экономической литературе весьма существенное распространение, в переводе с греческого означает устройство для передачи движения. По мнению А.Г. Журавлева, этот термин заимствован из механики и использовался в системах немеханической природы, показывая причастность механизма к управлению системами, частью которых он является [91].
В экономических исследованиях термин «механизм» стал применяться, как отмечает А.Ю. Чаленко, при анализе экономики социализма во второй половине 60-х гг. XX в. в трудах Ш. Риста и А. Шекли [309]. Однако, как считал Л.И. Абалкин, они не различали понятия «экономический механизм» и «экономическая теория», что совершенно не отвечает современным взглядам о данных категориях [2].
С.Н. Бочаров и И.А. Бушмин отмечают, что на современном этапе широкое использование категории «механизм» в дискуссиях и в научных изданиях считается «правилом хорошего тона» [21]. При этом очевидность его трактовки не вызывает сомнений и не требует соответствующей аргументации.
Категория «механизм» стала привычной и часто используемой и в специальной литературе: механизм использования ресурсов, механизм кредитования, механизм финансирования, механизм рефинансирования, механизм ценообразования, механизм гарантий, механизм защиты от давления акционеров и т. п.
Несмотря на всеобщее признание и сравнительную изученность некоторых типов организационных, управленческих или хозяйственных механизмов, сам термин «механизм» в экономике все-таки остается недостаточно четко определенным. При этом проведенный анализ экономической литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что единства в отношении сущности и содержания механизмов у авторов нет.
Определение сущности механизма, как правило, связывают с наличием какой-либо целостной системы, исключающей фрагментарность. Для определения сущности механизма обратимся к его толкованию в словарях, где он рассматривается в разных аспектах и прежде всего как:
- внутреннее устройство, система чего-либо;
- совокупность процессов, из которых складывается какое-либо явление;
- система звеньев для преобразования движения одних из них в требуемое движение других;
- определенный порядок, способ организации, последовательность состояний, процессов, движений, определяющих собой какое-нибудь действие, явление;
- система экономических, организационных, правовых и прочих форм и способов управления [19, 20, 89, 132, 228, 256].
В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова термин «механизм» определяется как система, устанавливающая порядок какого-нибудь вида деятельности [228], в современном экономическом словаре рассматривается как последовательность состояний, процессов, которые определяют какое-либо действие, явление, или как система, устройство, устанавливающие организацию какого-нибудь направления деятельности, при этом составители также приводят формулировку С.И. Ожегова [19].
Существует мнение, что механизм есть процессное ресурсообеспечение, его материальный компонент и содержит в себе совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых частей, «настроенных» на функционирование процесса [321].
Из определений, представленных в работах ученых-экономистов, следует, что под механизмом понимаются система, устройство, определяющие порядок хозяйственной деятельности. Механизм является такой принадлежностью и такой частью системы, которая воплощена в самой системе, в ее целостности.
Проведенный анализ дефиниций «механизм» позволил определить его как совокупность форм, способов и стимулов, инструментов и рычагов управления, социальных, экономических, экологических и правовых норм, осуществляемых на микро- и макроуровнях, которые в комплексе обеспечивают функционирование и поступательное развитие, разрешают имеющиеся противоречия и способствуют достижению высокого уровня эффективности.
Все механизмы классифицируются по широкому спектру признаков:
- по важности и значимости выделяют приоритетные и обеспечивающие механизмы;
- в зависимости от количества каналов управления различают одноканальные и многоканальные механизмы;
- по взаимосвязям экономических явлений, обусловленных временной последовательностью, механизмы подразделяют на открытые и закрытые;
- по отношениям к собственности различают механизмы, основанные на балансе интересов собственников, наемных менеджеров, государства и общества [295].
Экономическая сущность механизма напрямую связана с понятием развития, в которое включают три взаимосвязанные характеристики: изменение, рост, улучшение, при этом улучшение считают ключевым. Развитие как изменение не осуществляется само по себе, а предопределяется разработкой политики определенной мировоззренческой направленности. Оно предусматривает определенные структурные изменения: модификацию факторов производства и структурные сдвиги экономики; эффективное использование имеющихся ресурсов; совершенствование структуры и функций сложившихся институтов; трансформацию ценностных ориентаций и отношений членов местного сообщества. Развитие как рост предполагает структурные изменения, обеспечивающие технологический прогресс, повышение качества продукции и улучшение распределения и обмена товаров и услуг. Развитие как улучшение предусматривает социальные изменения, при которых устанавливаются равные возможности в пользовании широкому кругу людей жильем, образованием, здравоохранением, участием в выборах и другими социальными благами [70].
Обобщение экономической литературы показывает, что исследователи вкладывают различный смысл в понимание категорий экономический, хозяйственный и организационно-экономический механизм.
В экономической теории «организационно-экономический механизм» чаще всего соотносится с более широкой категорией – «хозяйственный механизм». Однако ученые-экономисты не могут прийти к общему знаменателю, поскольку их взгляды существенно зависят от сферы научного исследования. На наш взгляд, установить взаимосвязь исследуемых понятий можно на основе детального изучения терминологического смысла каждого из них и развития теоретических подходов. Это позволит определить понятие организационно-экономического механизма и его роль в развитии современной аграрной политики.
В ходе исследования были изучены труды как отечественных, так и зарубежных экономистов, касающиеся теории экономических механизмов. При этом рассматривались не только наиболее признанные работы отечественной политической экономии, но и современные концепции западных исследователей, а также учения нобелевских лауреатов по экономике. Кроме того, применялись методы сравнительного анализа, дающие возможность оценить потенциал практического использования процессного, ситуационного, системного подходов для изучения организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений [268].
В советской политэкономии нашла отражение взаимосвязь категорий «хозяйственный механизм» и «организационно-экономические отношения», возникающие в системе производственных отношений. Существует признанная точка зрения Л.И. Абалкина [2] и ряда других отечественных ученых, согласно которой организационно-экономические отношения вызваны развитием производительных сил и являются формой проявления и реализации отношений собственности. Организационно-экономические отношения объединяют отношения собственности и производительные силы, что дает возможность последним воздействовать на производственные отношения, и наоборот.
Правовое обеспечение механизма государственного регулирования пользования земельными ресурсами
В целях обеспечения национальной безопасности органы исполнительной власти на государственном уровне разрабатывают и реализуют государственную политику в области землеустройства и землепользования, которая выступает в качестве одного из эффективных способов организации их деятельности, обеспечивает ее открытость, прозрачность и подконтрольность [190]. Исследование стратегии современной политики, осуществляющей Российской Федерацией с ее национальными особенностями ведет к необходимости исторического ракурса по развитию земельной политики страны, проведению земельных реформ в разные исторические период с оценкой их результатов для современного механизма управления земельными отношениями.
Так, в последние годы многие авторы проводят аналогии между современными земельными преобразованиями и столыпинской аграрной реформой. Обе эти реформы решали проблему перехода к частной собственности на землю: столыпинская реформа – от общинного землевладения, современная – от государственной собственности и коллективного землепользования. Изучение опыта аграрной реформы начала XX в., названной в честь ее основного разработчика и организатора П.А. Столыпина, позволяет сделать ряд выводов в отношении преобразования современных земельных отношений.
Столыпин был убежден, что крепкий собственник – основа экономического возрождения государства. Он считал, что «лишь в сочетании с социальной аграрной реформой политические реформы могли получить жизнь, силу и значение» [93, с. 400].
Аграрно-земельная реформа предопределяет в первую очередь преобразование собственности на землю, а в последующем – формирование соответствующих этим отношениям собственности форм хозяйствования. Вследствие проводимых реформ П.А. Столыпина слой эффективно функционирующих крестьянских хозяйств создавался за счет зажиточных крестьян.
Необходимо отметить, что реформа П.А. Столыпина была рассчитана на постепенные преобразования в течение 15–20 лет, а фермеризацию в 90-х годах предполагалось осуществить за 3 месяца. В связи с чем следует подчеркнуть, что основным подходом к земельным реформам должен стать принцип постепенности и эволюционности преобразований.
Становление рынка земли, который в том числе и должен разрешать проблему отделения прав владения и пользования отношений собственности на землю и вовлекать земельные ресурсы в сельскохозяйственный оборот, целесообразно осуществлять по пути формирования эффективного механизма аренды земли. На период формирования прав собственности на земельные доли в рамках сельскохозяйственных предприятий куплю продажу земли вне данной формы хозяйствования надо временно ограничить. Так, в период реформ начала века одной из наиболее выгодных форм землепользования была аренда. Сдавалась земля обычно оптом, иногда перекупщику, который перепродавал ее по частям, но уже по повышенной цене. Субаренда и спекуляция землей были обычным делом. Частные землевладельцы предпочитали сдавать свои земли коллективным землепользователям. Среди единоличной аренды следует отметить попытку распространить П.А. Столыпиным сдачу крестьянским хозяйствам владельческой земли в арендное пользование под отруба и хутора. Этот опыт не получил широкого распространения и развития, но имел иное продолжение в аграрной реформе начала 1906 г.
Каковы же результаты реформ П.А. Столыпина и его последователей?
В целом по стране не была до конца решена проблема голода и нищеты и относительного аграрного перенаселения, сельское хозяйство оставалось в основном экстенсивным, с низким уровнем его эффективности [163].
Вместе с тем, в истории развития землеустройства реформа П.А. Столыпина сыгрвлв существенную роль поскольку обуславливала новое направление в системе государственного управления земельными отношениями, делая акцент на сильных участников. Он считал, что община отжила свое время и на ее смену должна прийти частная земельная собственность, в этом заключалось начало осуществления столыпинской реформы. [86, с. 174]. Однако отдельные современные ученые отмечают отсутствие гибкости в политике Столыпина, что послужило выбором в качестве основы реформы силы и отсутствие места возможному компромиссу. В частности, по мнению кадета В.А. Маклакова, депутата 2-й Государственной Думы, П.А. Столыпин был любителем идти «напролом» с использованием «шоковой политики» и определенных «эффектов», которые могли сбить с толку любого обывателя. Однако такие характерные черты не свойственны сильным личностям, например таким, как Бисмарк, которые для пользы дела уступить и забыть о самолюбии. Столыпину не свойственны такие качества, он поступал незаметно, достигая поставленной цели. Как отмечал Витте «под хлороформом», что и является основной сильной особенностью гениального реформатора. «Столыпин наносил удар тем мерам, которые хотел провести…» [173, с. 204].
Нельзя оставить без внимания политические высказывания В.И.Ленина по поводу столыпинской реформы, который считал, что принятие закона от 9 ноября не сможет сразу разрешить возникший аграрный вопрос. При этом он акцентирует внимание на наличие земельных банков, задавая вопрос: «Кому же они помогают? Только богатым, у кого уже есть земля, а бедному даже ссуды не выдадут» [270, с. 1246].
Высказывание В.И. Ленина были отнюдь не голословными, подтверждением его позиции явились события, происходящие в то время в России, связанные с усилением борьбы крестьян за собственность на землю. Однако исторические факты свидетельствуют о том, что проведение столыпинских реформ не имели успеха. Причинами тому могли послужить допущенные ошибки в переселении населения, недостаточный интерес крестьянства к самостоятельному ведению сельского хозяйства, сильное противостояние крестьян проводимым реформам, негативные природные условия, которые привели к отсутствию урожая [153]. Круг таких причин может быть дополнен началом гражданской войны, революционными событиями, недостатком хлеба, привело к голоду и большой смертности. Вместе с тем победа в рабоче-крестьянской борьбе была неизбежной, поскольку охватывала основную долю народа России. Крестьянам удалось сломать самодержавно-помещичий строй для реализации равенства в пользовании земельными ресурсами с передачи власти в стране большевикам.
Еще одна попытка дать землю крестьянам была сделана в 1917 г. Особое внимание заслуживает принятый в 1917 г. декрет Советской власти «Декрет о земле», который отменяет частную собственность помещиков на землю. Декретом о земле были национализированы земля, недра, леса и воды СССР. Единственным собственником земельного фонда стало советское государство [93].
Характер социалистической собственности, находящейся в распоряжении колхозов и совхозов, носил ярко выраженный условный характер, и возможности распоряжения землей определялись органами центральной власти [120]. Колхозы и совхозы получали землю в бесплатное и бессрочное пользование. Государство, являясь собственником, имело право перераспределять землю между ними, а также использовать не для аграрного производства. Из имеющихся в собственности земельных угодий колхозы и совхозы наделяли участками крестьян для организации личного подсобного хозяйства (ЛПХ). Существовали коллективные выгоны, сенокосы для домашнего скота.
С 1970-х для ведения сельскохозяйственных работ земельные участки стали выделяться городскому населению. Этот период характеризуется коллективным распределением земельных участков по отдельным предприятиям, которые выделяли из общей площади отдельные участки своим работникам в виде наделов размером 0,04–0,10 га для огорода или возведения сада. При этом выделенные земельные участки принадлежали государству, что определяло отсутствием платы за землю, а соответственно, отсутствие системы налогообложения земельных ресурсов и арендной платы. Распределение возникающей земельной ренте в аграрном секторе осуществлялось посредством механизма дифференцированных закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, закупки которой у колхозов и совхозов осуществлялись государством в целях ее перераспределения по отраслям и потребителям.
В 1992 г. началась реорганизация колхозов и совхозов, целью которой была передача земли и других средств производства в собственность трудовых коллективов колхозов и совхозов, раздел их на земельные доли и имущественные паи и создание новых организационно-правовых форм в соответствии с законодательством того периода – сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК), различных обществ (ЗАО, ООО, ОАО), крестьянских (фермерских) хозяйств (К(Ф)Х) и др. За двухлетний период реорганизация коснулась практически всех колхозов и совхозов. В основном колхозы и совхозы были реорганизованы в СХПК и общества различного типа [181].
Проблемы и способы государственного регулирования рентных отношений в аграрном землепользовании
Необходимость исследования теории земельной ренты обусловлена значимостью знаний динамики законов рентных отношений как на федеральном и региональном уровнях при выработке аграрной политики и стратегий социально-экономического развития народного хозяйства страны и регионов, так и на уровне сельскохозяйственных товаропроизводителей при определении цены земли, ставки арендной платы, процентов по ипотечной задолженности, ставки земельного налога, сервитутных платежей и др.
Методологическое значение теории земельной ренты в аграрной сфере определяется, во-первых, формированием и развитием ренты как одного из специфических видов дохода, влиянием ее на динамику размеров других доходов, во-вторых, объяснением, каким образом монополия пользования, владения и распоряжения не только природными, но и другими ресурсами способна создавать монопольную прибыль, присваиваемую частными лицами, юридическими лицами, государством, что важно и для других сфер народного хозяйства, в-третьих, анализом различий в качестве используемых земель и сравнительной оценкой эффективности инвестиций.
Практическое значение земельной ренты связано с ее существенной ролью в формировании бюджетов, поэтому на сегодняшний день научный подход к процессу формирования и развития земельной ренты должен объективно оценивать социально-экономические последствия ее функционирования и прежде всего ее влияния на темпы воспроизводства материальных благ.
Если обратиться к исследованию теории земельной ренты, то можно отметить, прежде всего, тот факт, что она прошла значительную эволюцию в своем развитии. К экономической сущности земельной ренты как формы реализации собственности на землю, ее содержанию, источникам возникновения, ее разновидностям, влиянию на другие виды доходов обращались различные экономические школы.
В классической теории были раскрыты экономическая сущность земельной ренты, источники и механизм ее получения. Так, земельную ренту У. Петти определял как остаток продукта, произведенного на земле, за исключением затрат других факторов производства, а его источником выступала производительная сила земли как особый вид ресурса [236]. По мнению А. Смита, источником земельной ренты является монопольная цена продуктов земли и использование других природных ресурсов, поэтому им допускались разные виды природной ренты [265]. Он считал, что рента изымается со всех категорий земель в прямой зависимости от их плодородия, местоположения и цен на продукты земледелия, но она может исчезнуть в случае, когда последние будут низкими. Д. Андерсоном были выделены равноценные условия возникновения ренты, во-первых, это различия в плодородии земель и вовлечение этих земель в процесс производства в порядке убывания их плодородия, во-вторых, это действие закона убывающего плодородия земли в процессе интенсификации ее использования [324]. Д. Рикардо показал основные, на его взгляд, причины возникновения земельной ренты – появление земельной собственности и использование земли в аграрном производстве [259].
К. Маркс, в отличие от классической теории, исходя из трудовой теории стоимости, исследовал три вида земельной ренты – абсолютную ренту, дифференциальную ренту I и дифференциальную ренту II [176]. Возникновение абсолютной ренты он связывал с более низким органическим строением капитала и большими затратами труда на единицу капитала в сельском хозяйстве при превышении цены продукта, произведенного на худшей земле, над ценой производства. Причину возникновения абсолютной земельной ренты он объяснял монополией частной собственности на землю, а условием – ее ограниченность для сельскохозяйственного производства. По его мнению, дифференциальная рента I происходит из различия в плодородии земельных участков, а дифференциальная рента II – из разной эффективности последовательных затрат капитала в одну и ту же землю.
В неоклассической теории, признавая в соответствии с классической и марксистской теориями вопросы о причинах образования земельной ренты, не различают ее разные виды. По мнению А. Маршалла, нет коренного различия между дифференциальной рентой и рентой, обусловленной редкостью [177]. Дж.Б. Кларк связывал ренту с теорией предельной производительности, определяя ее как доход от любого ресурса, выступающего фактором производства [123]. Е. Бем-Баверк сводил все блага к земле и труду, поскольку он считал их единственными факторами воспроизводства [17]. В современной неоклассической теории (Р.С. Пиндайк, Д.Л. Рабинфельд [245]) источником ренты признается бухгалтерская прибыль, возникающая на основе владения ограниченными ресурсами – землей, природными ресурсами, предпринимательскими способностями.
В институциональной школе, представителем которой является Р. Коуз [138], земельная рента рассматривается как институт общества, ее сущность проявляется в определении прав собственности на рентный доход, в характере его хозяйственного использования. Н.В. Арзамасцева, исследуя вопросы земельной ренты представителями институционального направления, отмечает, что «институциональное содержание земельной ренты – это форма фиксации, правового закрепления экономических отношений между землевладельцем и землепользователем, это правовое отражение сути экономических отношений, в которых проявляется истинная сущность земельной ренты как экономической категории» [7, с. 182].
В советское время было уточнено понятие монополии на землю, выделены монополия частной собственности на землю как причина абсолютной ренты и монополия хозяйствования на земле как общая причина возникновения дифференциальной ренты I и дифференциальной ренты II.
Также дано определение категории монопольной ренты, причиной возникновения которой выступают уникальные, невоспроизводимые по своим свойствам земли, а источником – монопольно высокие цены на продукцию с них.
Исследуя систему современных рентных отношений, заметим, что в отечественной экономической литературе имеют место определенные изменения в теории рентных отношений и, прежде всего, относительно их сущности и содержания. Во-первых, в дореформенный период иногда наблюдалось отождествление рентных отношений с аграрными, в то время как аграрные отношения представляют собой экономические отношения, которые выражают особенности функционирования производительных сил в особой сфере, связанной с использованием земли. Рентные отношения выступают формой проявления аграрных отношений в условиях неравенства в землепользовании и собственности на землю. При этом рентные отношения не могут рассматриваться без наличия аграрных отношений, а аграрные отношения вполне могут развиваться независимо от рентных отношений.
Рентные отношения, по мнению автора диссертационного исследования, как составная часть аграрных отношений, далеко не исчерпывают всю их систему, а регулирование рентных отношений предполагает учет специфических законов движения всего многообразия форм ренты, в том числе отличий законов дифференциальной ренты I от дифференциальной ренты II.
Во-вторых, при определении места и роли рентных отношений в системе аграрных отношений общепризнанным стало понимание, что рентные отношения, являясь экономической формой реализации отношений неравенства в пользовании, владении и распоряжении землей, развившихся до уровня монополии отдельных социальных групп и классов, выражают специфику отношений по поводу самого главного средства производства в земледелии – земли, которое к тому же пространственно ограничено и качественно дифференцировано.
Развитие системы информационного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения
В трактовке сторонников информационной природы управления оно традиционно представляется в форме некоего замкнутого процесса, основу которого составляют прямые и обратные связи (информационные потоки), определяющие взаимодействие субъектов и объектов управления.
Интенсивность и сложность данных связей определяются масштабом управляемой подсистемы и уровнем ее структурной и функциональной сложности, а объем и интенсивность потоков информации – уровнем развития управляющей подсистемы, сложностью процессов, протекающих в управляемой подсистеме, качеством системы информационного обеспечения управления.
В современной экономической литературе до сих пор не сложилось единой трактовки категории «информационное обеспечение». В настоящее время сформировалось несколько подходов к изучению содержания данной категории. В рамках первого подхода информационное обеспечение представляется в виде механизма, реализующего функции управления информационными потоками и формирования информационного фонда на основе использования современных технологий сбора, передачи, хранения и обработки информации; в рамках второго подхода – в виде системы информационных сервисов, позволяющих удовлетворить информационные потребности тех или иных пользователей; в рамках третьего – в виде специфического средства организации управленческой деятельности и действий работников аппарата управления по сбору, обработке и использованию информации процессе управления; в рамках четвертого – как способ организации и регламентации потоков информации, возникающих в процессе функционирования системы как внутри самой системы, так и при ее взаимодействии с внешней средой.
Мы разделяем позицию исследователей, представляющих систему информационного обеспечения как «совокупность информационных сервисов, обеспечивающих реализацию функций сбора, передачи, обработки, хранения, поиска и выдачи информации в соответствии с информационными потребностями пользователя» [131].
В широком смысле систему информационного обеспечения управления предлагается рассматривать как совокупность технических и программных средств, обеспечивающих формирование информационных ресурсов, необходимых для реализации функций управления, а также алгоритмов и моделей, позволяющих решать как типовые, так и нестандартные управленческие задачи.
Довольно часто формирование системы информационного обеспечения отождествляется с процессом информатизации управления.
Термин «информатизация», устойчиво используемый в научном обороте, трактуется различными исследователями по-разному. В представлении одних, информатизация рассматривается как многосторонний процесс внедрения информационно-коммуникационных технологий в различные сферы деятельности, по мнению вторых – как совокупность процессов становления информационного общества в соответствии с научно-техническим прогрессом, с позиций третьих – как упорядоченный набор процессов научно-технического и социально-экономического развития, обеспечивающих формирование единого информационного пространства, необходимого для удовлетворения информационных потребностей общества, в понимании четвертых – как система организационно-технических мероприятий по совершенствованию технологий реализации отдельных информационных процедур, увеличению объемов информационных ресурсов, доступных всем членам общества, повышению уровня информационной культуры и компьютеризации деятельности человека. В общем случае информатизацию можно определять в виде процесса общественного развития, связанного с системным внедрением современных информационно-коммуникационных технологий во все сферы человеческой деятельности [151].
По нашему мнению, наиболее удачным представляется трактовка информатизации как организационно-технологического процесса формирования благоприятной информационной среды, позволяющей удовлетворять растущие информационные потребности конечных пользователей в условиях развития совокупности информационных ресурсов и организации регламентированного доступа к ним [131]. То есть «информатизация» является более широким понятием чем «информационное обеспечение», так как категория «информационное обеспечения», как правило, используется применительно к конкретной предметной области и связана с реализацией конкретных прикладных задач.
Так, например, в качестве базовых функций системы информационного обеспечения управления, по мнению М.И. Сухомлиновой [282], можно выделить следующие: обеспечение субъектов управления информацией, достаточной для выработки эффективных управленческих решений; формирование информационного фонда, содержащего данные о развитии управляемой подсистемы в целом и ее отдельных элементов, актуализацию информационного фонда, систематизация информационных ресурсов, создание возможностей автоматизации функций управления, обоснование возможных сценариев и прогнозных параметров развития управляемой подсистемы; развитие и совершенствование инструментов и методов реализации основных информационных процедур (сбор, обработка, хранение, поиск и передача экономической информации); мониторинг изменения среды функционирования и оценка их влияния на процессы развития управляемой подсистемы; исследование IT-рынка и разработка программы информатизации управления; модернизацию информационной инфраструктуры в соответствии с информационными потребностями системы.
Особую значимость процессы информатизации и формирования системы информационного обеспечения приобретают в свете утверждения государственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [226]. В рамках данной программы предусматриваются три уровня проблем, связанных с внедрением цифровых технологий. Первый уровень охватывает взаимоотношения отдельных хозяйствующих субъектов в процессе их функционирования; второй – связан с разработкой и использованием платформ и информационных технологий, направленных на развитие отдельных рынков и отраслей народного хозяйства; третий – с формированием и развитием единого информационного пространства, обеспечивающего адаптацию стандартных платформ и цифровых технологий к особенностям отдельных рынков и отраслей общественного производства и повышение эффективности процедур и процессов информационного взаимодействия экономических агентов всех уровней. Данная Программа раскрывает вопросы, связанные с организацией нормативно-правового регулирования различных сфер цифровой экономики, обеспечением адекватного уровня развития информационной инфраструктуры, обеспечения кадрами необходимой квалификации, решением проблем поддержания необходимого уровня информационной безопасности.
Сельское хозяйство не оказалось в числе приоритетных отраслей, установленных Федеральной программой развития цифровой экономики, но Департаментом развития и управления государственных и информационных ресурсов МСХ РФ было принято решение о разработке программы «Цифровое сельское хозяйство», которая не только определила бы стратегию информатизации отрасли и перспективные направления использования цифровых технологий в системе аграрного производства и управления отраслью, но сформировала бы определенные стандарты и требования к платформам и технологиям, обусловленные спецификой сельского хозяйства как отрасли общественного производства.
В условиях отсутствия единой стратегии информатизации сельского хозяйства и широкого использования цифровых технологий регионы, боясь оказаться на обочине научно-технического прогресса, пытаются самостоятельно удовлетворить постоянно растущие информационные потребности как органов управления аграрным производством, так и сельскохозяйственных производителей. Формирование региональных систем информационного обеспечения управления сельским хозяйством в отсутствии единой идеологии информатизации обуславливают наличие принципиальных различий в составе и структуре информационного фонда, несовпадению с данными Росстата и других органов, реализующих функции сбора, хранения и обработки информации, связанной с описанием состояния и тенденций развития агропродовольственного комплекса.