Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и практические аспекты применения экономических санкций в международных экономических отношениях во второй половине XX- начале XXI вв. 11
1.1. Теоретические исследования сущности экономических санкций и их экономической эффективности в российской и зарубежной литературе 11
1.2. Глобализация мировой экономики и ее влияние на эффективность экономических санкций 23
1.3. Опыт Ирана и других зарубежных стран по реализации экономической политики противодействия санкциям в условиях глобализации с учетом их особенностей 39
Глава 2. Анализ состояния и динамики национальной экономики России в 2000-2018 гг. и влияние антироссийских экономических санкций 57
2.1. Основные тенденции развития экономики и внешнеэкономической сферы Российской Федерации в 2000-2014 гг. 57
2.2. Экономические санкции западных стран против российской экономики: цели, причины и направления 70
2.3. Изменения в российской экономике в 2014-2018 гг. под воздействием санкций 85
Глава 3. Формирование основных направлений экономической политики Российской Федерации в условиях санкций 98
3.1. Экономическая политика России в условиях санкций (краткосрочный период) 98
3.2. Внешнеэкономическая политика контрсанкций как механизм стимулирования для восстановления взаимовыгодного экономического сотрудничества РФ и ЕС 113
3.3. Основные подходы к формированию экономической политики России в условиях санкций (долгосрочный период) 131
Заключение 146
Список литературы 152
Приложение 171
- Теоретические исследования сущности экономических санкций и их экономической эффективности в российской и зарубежной литературе
- Основные тенденции развития экономики и внешнеэкономической сферы Российской Федерации в 2000-2014 гг.
- Экономическая политика России в условиях санкций (краткосрочный период)
- Основные подходы к формированию экономической политики России в условиях санкций (долгосрочный период)
Теоретические исследования сущности экономических санкций и их экономической эффективности в российской и зарубежной литературе
«На протяжении всего периода своего развития мировая экономика формировалась как целостная и сложная система, состоящая из различных, порой взаимоисключающих, элементов. Однако взаимосвязь и взаимозависимость этих элементов неразрывны, и для достижения главной цели мировой экономики – социально-экономического прогресса (как всей системы, так и отдельных ее элементов) – требуется определенная степень взаимодействия этих элементов. При этом чем больше взаимодействие – тем выше эффективность»2.
Однако в условиях глобализации мировая хозяйственная система становится все более неустойчивой, переживая один за другим ряд периодов турбулентности. В ней отсутствует равновесие экономических интересов, но происходит их столкновение, обостряя конкурентную борьбу на мировых рынках между субъектами хозяйствования, в том числе – странами.3
Глобализация, усиливая взаимосвязь и взаимозависимость стран мира, одновременно обостряет и необходимость отстаивания национальных интересов с помощью различных инструментов и методов. Среди них следует отметить и участившееся использование развитыми государствами экономических санкций.
Так, если «в 1950-х гг. было отмечено 15 случаев введения санкций, в 1960-х гг. – 20 случаев, в 1970-х гг. – 37, в 1980-х гг. – 23 и более 50 случаев в 1990-х гг. Большинство санкций объявлялись в одностороннем порядке Соединенными Штатами»4. Но в XXI в. к ним стали активно присоединяться и страны Западной Европы по инициативе и под эгидой США, что отмечается многими исследователями.
Ввиду возросшей частоты применения санкций, в 1990-е гг. усилился интерес исследователей к этому явлению, в частности, к анализу их глубинной экономической сущности, их эффективности, что предполагает, в свою очередь, необходимость определения экономических санкций как экономической категории.
Анализ имеющихся по данной проблеме научных исследований показывает, что зарубежные авторы в целом едины в подходе к определению экономических санкций как экономической категории. Так, М.С.Дауди, основатель и директор американского Института исследований в Аль-Кудсе, Израиль, определяет санкции как карательные операции, односторонние или коллективные действия, инициированные группой субъектов международных экономических отношений, особенно международными организациями, против страны, которую они считают нарушителем международного права, направленные на то, чтобы заставить это государство соблюдать правила и изменить свою политику.5 В этом определении страна-объект санкций априори выступает нарушителем некоего «закона», хотя не совсем ясно, кто, как, когда, в чьих интересах устанавливал этот закон.6
Но З. Бжезинский утверждает, что «Враждебность в отношениях между государствами присуща международной системе, функционирующей без глобального согласия».7 Эту точку зрения поддерживают и обосновывают многие западные исследователи.
Так, по мнению Кеннета Нила Уолтца, известного американского политолога, одного из наиболее видных ученых в области международных отношений, еще в 1970-е гг. разрабатывавшего различные аспекты санкционной политики, в основе постоянных международных столкновений лежит факт наличия множества суверенитетов, не подчиняющихся единой системе законов и правил поведения и определяющих свои устремления произвольно.8 Из этого высказывания, на наш взгляд, напрашивается вывод о том, что если бы суверенные субъекты хозяйствования не определяли «свои устремления произвольно» и подчинились бы, наконец, «единой системе законов и правил поведения», то не было бы тогда и «международных столкновений».
Эти столкновения, согласно подходу Маргарет Докси, эксперта Королевского института международных отношений Великобритании вызывают необходимость введения экономических санкций как средства «…влияния одного правительства на поведение другого, которое может быть использовано в качестве принудительной меры для достижения конкретных целей, связанных с торговлей, урегулированием конфликтов и др., и которое условно-легитимно».9
Отдельно существует понятие «Санкции ООН»10, которые на основании главы VII Устава ООН может принимать Совет Безопасности. Они трактуются как принудительные меры для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. В соответствии со статьей 41 санкционные меры включают широкий ряд вариантов принуждения, не связанных с использованием вооруженных сил.11
Классификация санкций представлена нами в Приложении 1.
Уже в 1980-х гг. актуализировался вопрос о легитимности санкций (они признавались лишь условно легитимными), а также об их эффективности.
В 1990-х гг. активизировались научные исследования, посвященные эффектам санкций (в том числе – в связи с количественным ростом их применения в мире), и было установлено, что экономические санкции как «преднамеренный, инициированный государством разрыв или угроза разрыва нормальных торгово-финансовых отношений»,12 призваны понизить уровень жизни страны – объекта санкций.13
В частности, норвежский социолог, основатель конфликтологии Йохан Галтунг полагает, что более или менее масштабное экономическое давление, оказываемое на национальную экономику страны – объекта санкций имеет целью принудить правительство этой страны к изменению своего политического курса.14
Именно поэтому ряд западных исследователей стремится к обобщению этих факторов и выработке определенных критериев эффективности санкций.
Б.Тейлор, эксперт Международного института стратегических исследований в Лондоне, выделяет 3 основных научных подхода к Республика, Йемен, и Южный Судан и Мали, а также в отношении организации ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каида» и движения «Талибан». определению эффективности политики санкций: «санкции не действуют», «санкции как символический инструмент внешней политики», и «санкции могут обеспечивать достижение поставленных целей».15
Первый подход представлен в коллективной монографии «Переосмысление экономических санкций: история и современная политика» исследователей из Института мировой экономики Петерсона, которые пришли к выводу, что международные экономические санкции достигают цели в 1/3 из свыше 100 проанализированных случаев.16 Соответственно, остальные 2/3 неэффективны.
Аналогичную точку зрения поддержтивает Й.Галтунг. Он полагал, что «возможность успеха санкционной политики представляется в целом низкой», принимая во внимание основную их цель – «политическую дестабилизацию соперника, что принуждает его отказаться от отстаивания своих национальных интересов» в результате экономических потерь от санкций.17
Однако размеры этих потерь для наступления политической дестабилизации, по мнению Й.Галтунга, определить практически невозможно по ряду причин, или факторов, среди которых он выделяет следующие.
Основные тенденции развития экономики и внешнеэкономической сферы Российской Федерации в 2000-2014 гг.
Экономика Российской Федерации, претерпев значительную трансформацию в 1990-е гг., на протяжении длительного периода в XXI веке стала одной из наиболее быстрорастущих в мировом хозяйстве и весьма привлекательных для иностранных инвестиций75, что фиксировалось многими исследователями в России и за рубежом.
Так, Дж.О Нил на основе анализа приведенных статистических данных (табл. 6) отмечал, что в 2000 г. Россия по ВВП занимала 10-е место в мире с наиболее высоким темпом роста данного показателя. Ее доля в мировом валовом продукте составляла 2,7%. Эксперт прогнозировал дальнейший рост национальной экономики Российской Федерации и укрепление ее значения в мировой экономической системе, наряду с Китаем, Индией и Бразилией76, что действительно имело место77 (см. табл. 7).
Это особенно контрастировало с ситуацией в российской экономике в 1990-е гг., когда положение страны последовательно ухудшалось, что, в свою очередь, также неоднократно отмечалось российскими и зарубежными исследователями.78
Россия, которая стала правопреемницей СССР, сохранила многие из его геоэкономических преимуществ – значительные запасы природных ресурсов, развитый ТЭК, высококвалифицированные кадры и относительно высокий научно-технический, производственный и финансовый потенциал, наличие инфраструктурных отраслей и др. Как отмечал проф. МГУ В.Д.Андрианов в своей монографии «Россия: экономический и инвестиционный потенциал», Российская Федерация приступила к его значительному усилению.79
Значение глобального финансово-экономического кризиса 2008 г. для мировой экономики определил Лауреат Нобелевской премии Дж. Е. Стиглиц: «15 сентября 2008 года, когда рухнул Lehman Brothers, может стать таким же символом краха рыночного фундаментализма (проповедующего идею о том, что свободные рынки могут сами по себе обеспечить экономическое процветание и рост), каким для краха коммунизма является падение Берлинской стены... Сегодня лишь фанаты этой идеи... берутся утверждать, что рынок является саморегулирующейся системой и что общество может полагаться на то, что поведение участников рынка, руководствующихся собственными интересами, обеспечит справедливость и правильную работу в этой системе».80
В результате глобального кризиса темпы роста мировой экономики в 2008 г. снизились. В значительной мере это относится и к России (табл. 8).
Как видно из представленных данных, кризис 2008-2009 гг. оказался самым разрушительным именно для Российской Федерации, что подтверждается исследованиями многих авторов.
Так, А.Г.Аганбегян отмечает: «…в России в 2008-2009 гг. … только валютные потери составили более 900 млрд долл. США – около половины ВВП. Эти потери сложились в результате следующих событий:
- выручка от экспорта в 2008-2009 гг. сократилась на 234 млрд долл. США;
- международные золотовалютные резервы снизились на 211 млрд долл. США, в том числе из Резервного фонда для пополнения расходов Федерального бюджета в эти годы было заимствовано 150 млрд долл. США;
- профицит Федерального бюджета сменился дефицитом;
- отток капитала из России, начавшийся в кризис и продолжающийся 6 лет, за эти годы составил 420 млрд долл. США
Стагнация 2013 г. – глубоко закономерна и вызвана внутренними причинами фундаментального характера».81
Мы не можем не согласиться с мнением академика А.Г.Аганбегяна. В то же время статистические данные ЮНКТАД показывают, что в 2009-2013 гг. основные макроэкономические показатели России продолжали расти, хотя и крайне низкими темпами (см. табл. 9). При этом уровень ВВП РФ в 2013 г. имел максимальные значения за исследуемый период, также как и отраслевые показатели.
Как показывает анализ представленных в табл. 8 статистических данных, в 2010-2013 гг. в Российской Федерации увеличивался ВВП, подушевые доходы населения, производство промышленных товаров, сельскохозяйственного производства (за исключением 2012 г.)82.
Также в 2013 г. возрос стоимостной объем внешнеторгового оборота в целом за период (за исключением 2009 г.) – как по экспорту, так и по импорту, способствуя развитию национальной экономики и социальной сферы.
Как видно из анализа табл. 9, стоимостной объем экспорта за 2006-2013 гг. увеличился с 333 910 млн долл. США в 2006 г. до 595 055 млн долл. США в 2013 г. (в 1,78 раза). Импорт возрос за тот же период с 207 915 млн долл. США в 2006 г. до471 857 млн долл. США в 2013 г. (в 2,3 раза). Таким образом, можно говорить об опережающем росте экспорта Российской Федерации по сравнению с импортом.
Ведущими внешнеторговыми партнерами России в 2000-2013 гг. традиционно оставались страны Западной Европы (Европейского Союза), прежде всего по экспорту (табл. 10).
Как видно из анализа представленных данных, доля ЕС в общем объеме экспорта Российской Федерации на протяжении рассматриваемого периода колебалась от 58,97% в 2006 г. (максимальный показатель за период) до 39,8% в 2015 г. Таким образом, сложилась тенденция к снижению доли экспорта в страны Западной Европы в общем объеме экспорта Российской Федерации при росте стоимостного показателя с 177 816,3 млн долл. США в 2006 г. (11,9%) до 245 699,1 млн долл. США в 2012 г. (максимальный показатель за период) с последующим сокращением в 2013 г. Следовательно, за 2006-2012 гг. стоимостной объем экспорта Российской Федерации в страны ЕС возрос в 1,38 раза.
Экономическая политика России в условиях санкций (краткосрочный период)
Как показывает мировой опыт и научные исследования, а также современная российская практика, в условиях санкций особое значение для обеспечения социально-экономического развития и экономической безопасности страны приобретает адекватная экономическая. Экономическая политика состоит в обеспечении механизмов и инструментов (экономических, юридических, политических) для защиты национальной экономики и подъема тех отраслей, которые пострадали от санкций, тех отраслей, которые могут дать импульс развитию экономики и в том числе – совершенствовать отраслевую структуру экономики.
С 6 августа 2014 г. Россия впервые ввела экономические санкции как элемент экономической политики.127 Они состояли из запрета на импорт в Российскую Федерацию (эмбарго) сельскохозяйственной продукции и продуктов питания, а также некоторых других видов товаров и услуг для государственных нужд из стран, присоединившихся к санкциям против российских компаний или частных лиц. Российские контрсанкции стали контрмерами только на так называемый «III уровень» отраслевых (финансовых, оборонных и энергетических) санкций, введенных США 17 июля 2014 г. и Европейского Союза 25 июля 2014 г. Эти санкции стали для российских производителей реальной угрозой недобросовестной конкуренции со стороны западных стран128.
Так, «включение в санкционный список III уровня «Сбербанка» и «Россельхозбанка», которые заняты кредитованием российского сельского хозяйства, ограничение для этих банков возможности доступа к западным кредитам, создало потенциальные конкурентные преимущества для экспортеров соответствующей сельскохозяйственной продукции из стран Европейского Союза и других государств, присоединившихся к санкциям, в ущерб российским производителям»129.
Эмбарго в Российской Федерации в отношении зарубежных стран вводилось в 3 этапа:
- с 2014 г. в отношении стран Евросоюза, США, Австралии, Канады и Норвегии,
- с 2015 г. – в отношении Исландии, Лихтенштейна, Албании и Черногории,
- с 2016 г. – в отношении Украины.
Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 2017 г. % 293 отдельные специальные экономические меры, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» и продленные указами Президента Российской Федерации от 24 июня 2015 г. № 320 и от 29 июня 2016 г. № 305, продлены с 1 января по 31 декабря 2018 г.130
Федеральная таможенная служба, которой поручено исполнение Указа Президента Российской Федерации № 560, обнародовала список стран, на которые распространяется эмбарго, и продуктов, запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию. Под экспортные ограничения и запреты «попали не только государства-члены Европейского Союза, но и США, Австралия, Канада, Норвегия и некоторые другие страны. В список запрещенных продуктов были включены, в частности, фрукты, овощи, молочные и мясные продукты, овощи, фрукты, орехи, мясо крупного рогатого скота, свинина и продуктов из мяса (колбасы, мясные или кровяные субпродуктов)»131.
Некоторые продукты питания животного происхождения и лекарственные средства были исключены из эмбарго. Суммарный годовой объем импорта, попавшего под санкции, оценивается в 9 млрд долл. США США132. Самая дорогая статья запрещенного импорта – молочные продукты (1,8 млрд долл. США), далее следует свинина (1,6 млрд), затем рыба (1,5 млрд) и фрукты (1,4 млрд долл. США).133
В 2014 г. Российская Федерация также подготовила «второй пакет» контрмер. Потенциально они предполагают введение защитных мер в автомобильной промышленности (прежде всего это касается подержанных автомобилей), авиастроении и судостроении, а также в легкой промышленности.134
Так, с 14 июля 2014 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлен запрет на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств в целях защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики и поддержки российских товаропроизводителей при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Ограничения касаются, главным образом, транспортных средств – легковых и грузовых автомобилей, автобусов, троллейбусов, тракторов, экскаваторов, прицепов, контейнеров и др.135
С 11 августа 2014 г. введены ограничения на государственные закупки у иностранных производителей товаров легкой промышленности, так как ранее Ассоциация текстильщиков России (АТР) предложила ввести запрет на ввоз некоторых видов текстильной продукции из стран Европейского Союза. «Согласно перечню товаров, к закупкам, не относящимся к государственному оборонному заказу, не допускаются зарубежные ткани, одежда верхняя и спецодежда, одежда из кожи, белье нательное, обувь, изделия из меха и другие. Ограничение не касается товаров, произведенных на территории Белоруссии и Казахстана и товаров, не производящихся в Российской Федерации»136137.
Постановлением от 5 февраля 2015 г. № 102 «Об установлении ограничения на допуск отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, при закупках для государственных и муниципальных нужд» также утвержден перечень соответствующих товарных позиций.138
Контрмеры в отношении авиационной промышленности и судостроения до настоящего времени не были введены Российской Федерацией.
Российское руководство неоднократно подчеркивало, что вводимые Россией контрмеры призваны не наказать европейских поставщиков, а оградить интересы российских производителей соответствующей продукции от недобросовестной конкуренции западных стран и их ТНК.
Важным элементом экономической политики Российской Федерации в условиях санкций стало импортозамещение.
Необходимость этой меры вызвана тем, что во многих стратегических отраслях промышленности, а также сельского хозяйства, доля импорта в потреблении превышает 80%, что создает потенциальную угрозу, как для национальной безопасности, так и конкурентоспособности российской экономики в целом. По итогам анализа Минпромторга, наиболее целесообразными с точки зрения импортозамещения являются станкостроение (доля импорта составляет более 90%), тяжелое машиностроение (до 80%), легкая промышленность (до 90%), радиоэлектронная промышленность (до 90%), фармацевтическая и медицинская промышленность (до 80%).139
Основные подходы к формированию экономической политики России в условиях санкций (долгосрочный период)
В условиях санкций повышается значение государственной экономической политики, призванной смягчать и/или устранять негативные влияния санкций на национальную экономику (включая внешнеэкономический сектор) и социальные процессы. В апреле 2014 г. в рамках объявленного руководством страны курса на импортозамещение Правительством Российской Федерации была утверждена новая редакция Государственной программы России «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».188 В качестве приоритетной цели развития отечественной экономики в соответствии с этой Госпрограммой было определено снижение доли импорта продукции, в том числе используемой отечественными производителями.189
С учетом введенного продовольственного эмбарго основной акцент в программе импортозамещения был сделан на развитие агросектора. Основным нормативным документом в этой сфере стала Доктрина продовольственной безопасности. Несмотря на то, что Доктрина была принята в 2010 г., т.е. еще до введения эмбарго на поставку товаров из Европы, она фактически стала первым документом в современной России, который дал возможность сельскохозяйственному сектору заручиться поддержкой государства и планировать бизнес в долгосрочной перспективе. В 2014 г. после обмена взаимными санкционными пакетами в Доктрину были внесены существенные изменения, которые увеличили минимальную долю отечественной продукции в общем количестве ее производства в стране до 90%, а по некоторым позициям до 95% (см. табл. 24).
«Вопросы импортозамещения возникли не сегодня»190. «Национальная экономическая система нуждается в реформировании. Соответствующие мероприятия заложены практически во всех государственных стратегиях развития конкретных отраслей промышленности до 2020-2030 гг. Сегодня решается задача их актуализировать, свести в единый документ, охватывающий всю промышленность России в целом и разработать комплексную программу по импортозамещению. Такая программа, включающая также преодоление возможных рисков и по возможности сохраняющая кооперацию с зарубежными партнерами, должна придать дополнительный импульс развитию реального сектора экономики»191.
Поэтому документами непосредственно направленными на реализацию импортозамещения в сельском хозяйстве стали Постановлению от 19 декабря 2014 г. № 1421 «О внесении изменений в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» и План мероприятий («дорожная карта») по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014-2015 гг.
В результате реализованных мер по импортзамещению Россия уже в 2015 г. ввезла продуктов питания на 35% меньше, чем годом ранее, сэкономив при этом 14 млрд долл. США Более чем на 30% снизился импорт мяса, а ввоз мяса птицы сократился в 2 раза. Так, в 2013 г. импорт свинины составлял 26% от общего ее объема, реализованного на внутреннем рынке, в 2015 г. осталось 7%, по птице было 12%, осталось 5%, по сливочному маслу было 42%, стало 29%. «Импорт фруктов упал с 68 до 61%, овощей - с 15 до 12%»192.
«При этом только 13% поставляемого зарубежного оборудования отвечает современному уровню развития техники»194.
«Приведенные данные свидетельствуют, что закономерным итогом сложившегося положения остаются критическая зависимость национального хозяйства от импорта, и оценить высокую степень сложности и объемности задач, стоящих перед РФ в ближайшие годы и требующих своего решения»195.
Адекватной мерой государственной финансовой поддержки импортозамещения послужило выделение Правительством из государственного бюджета целевых займов тем российским субъектам хозяйствования, которые непосредственно реализуют проекты по импортозамещению. Так, уже с августа 2014 г. функционирует Фонд развития промышленности, целью которого является модернизация российской промышленности, организация новых производств и обеспечения импортозамещения.196
Таким образом, государство предприняло конкретные шаги для снятия напряженности в национальной экономике в связи с санкциями на законодательном уровне и на уровне прямой поддержки производителя.
По оценкам экспертов, в случае последовательной реализации политики импортозамещения к 2020 г. ожидается сокращение импортной зависимости по различным индустриальным секторам Российской Федерации с 70-90% до 50-60%. В целом российским производителям промышленной продукции потребуется порядка 2,5 лет для налаживания производства импортозамещающей продукции, что даст возможность отечественным производителям, начиная с 2015 г. ежегодно обеспечить дополнительный объем производства на сумму свыше 30 млрд руб.197
Поэтому, как отмечает заведующий отделом евразийской интеграции и расширения ШОС Института стран СНГ В. Евсеев: «Санкции, введенные Западом против России, достигли своей цели в том плане, что Россия осознала, что ее зависимость от Запада избыточна. И это подтолкнуло Россию к корректировке вектора своего развития».198
Однако, по нашему мнению, России важно сформировать и другие – косвенные – меры поддержки национальной экономики в различных сферах, регионах, внутри-, так и внешнеэкономические, а также институциональные, с учетом мирового опыта, так как традиционно понятие «импортозамещение» понимается не как самоизоляция страны на основе самобеспечения, но и выход на мировой рынок с новыми видами продукции на основе формирования в рамках импортозамещения новых преимуществ (компетенций). Таим образом, мы отождествляем импортозамещение с развитием как экономической, так и социальной сферы.