Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методические аспекты регулирования финансовых рынков 12
1.1 Аспекты функционирования и регулирования финансовых рынков 12
1.2 Инструменты регулирования финансовых рынков 34
1.3 Критерии оценки эффективности регулирования финансовых рынков 46
Глава II. Современные модели регулирования финансовых рынков и оценка их эффективности 59
2.1 Исследование национальных моделей регулирования финансовых рынков и тенденций их развития 59
2.2 Особенности функционирования и регулирования финансового рынка Российской Федерации и сравнительный анализ эффективности национальных моделей регулирования финансовых рынков 101
Глава III. Направления повышения эффективности регулирования финансовых рынков 128
3.1 Повышение эффективности модели регулирования финансового рынка Российской Федерации 128
3.2 Посткризисные преобразования в области регулирования финансовых рынков развитых стран и роль международных финансовых организаций 155
Заключение 169
Список литературы 180
Приложения 197
- Инструменты регулирования финансовых рынков
- Исследование национальных моделей регулирования финансовых рынков и тенденций их развития
- Особенности функционирования и регулирования финансового рынка Российской Федерации и сравнительный анализ эффективности национальных моделей регулирования финансовых рынков
- Посткризисные преобразования в области регулирования финансовых рынков развитых стран и роль международных финансовых организаций
Инструменты регулирования финансовых рынков
В рамках инструментального подхода система регулирования финансовых рынков (РФР) состоит из инструментов, методов и механизмов, понятия которых представляются близкими, поскольку, в сущности, являются способами достижения целей и задач56. По определению ОЭСР, инструментами финансового регулирования следует считать комплексные меры воздействия на финансовые институты, реализуемые регулятором для достижения поставленных целей и задач57. В инструментарии СРО и регулирующих органов возможны существенные расхождения, причем роль «саморегулирования» финансового рынка (негосударственного регулирования) более высока в фазе роста, а государственных регуляторов – в периоды спадов и кризисов. Функция обеспечения финансовой устойчивости (как устранения рисков) на микроэкономическом уровне должна выполняться непосредственно «саморегулирующимися» игроками рынка и СРО, однако, на практике это оказывается не совсем так. Инструменты РФР - не только средство борьбы с нарушениями стандартов деятельности финансовых институтов, но и решения макроэкономических задач. Так, усиление макропруденциального регулирования принято считать более эффективным в качестве антикризисной меры58. При этом, использование ряда методов РФР может сопровождаться негативными последствиями, снижающими его эффективность в целом. По оценке ОЭСР59, ужесточение требований к финансовым компаниям во время кризиса и последующее введение системы страхования/перестрахования рисков в перспективе может способствовать наращиванию рискованных сделок. Для принятия решений в ходе осуществления политики РФР необходим учет циклических изменений и всего спектра факторов и потенциальных угроз (Табл. 1.4).
В условиях открытой рыночной экономики управление коммерческой организацией происходит при тесном взаимодействии с внешними регуляторами (национальными и наднациональными; СРО), а также с компаниями, предоставляющими своим клиентам - рыночным участникам услуги по повышению качества регулирования рисков60. Классификация рисков в отечественной и зарубежной науке весьма разнообразна. Согласно концепции П.С. Роуза, риски коммерческих организаций следует разделять на финансовые (валютный, кредитный, рыночный, процентный, технологический (инвестиционный риск «недополучения» прибыли) риски, риски неплатежеспособности, ликвидности) и нефинансовые (операционный («риск злоупотреблений»), инфляционный, политический риски)62. Кроме того, эксперты БМР к нефинансовым рискам относят также репутационный и правовой риски. По мнению О.И. Лаврушина63, классификация рисков финансово-кредитного института зависит от его типа, качества клиентской базы, возникновения (влияния), возможности регулирования, величины, метода расчета, распределения. В перечне основных рисков Банка России упомянуты кредитный, рыночный (фондовый, валютный, процентный), стратегический, операционный, правовой и страновой риски, риски ликвидности и потери репутации.
Ранее мы упоминали, что возникновение риска возможно как на микро- и макроэкономическом уровне (агрегированные риски), так и международном - в форме «внешних эффектов». В момент возникновения угрозы распространения риска от одной организации на другие, риск приобретает системный характер. Понятие системного риска (риска финансовой системы) укрепилось в научной терминологии в начале 2000-х гг., а более широкое употребление термин получил после кризиса 2008-2010 гг. (systemic risk, systematic risk). МВФ, Совет по финансовой стабильности и БМР к системным рискам причисляют риски «финансовых услуг, связанные со сбоями во всей или в части финансовой системы и способные оказать серьезное негативное влияние на реальный сектор экономики» 64. В определении ЕЦБ системный риск – это вероятность наступления значимого «системного» события, влекущего за собой негативные изменения деятельности ряда системообразующих финансовых посредников или рынков65. Классификация системных рисков ЕЦБ включает риски микроэкономических шоков, дисбалансов, распространения. В работах И.В. Ларионовой66 также акцентированы системные риски, реализация которых может отрицательно повлиять на нефинансовые отрасли экономики. По мнению Я.М. Миркина и C.М. Гуревича, концентрация на финансовом рынке различных видов рисков – само по себе является системным риском, способным отразится на выполнении рынком своих функций. Кроме того, представляется необходимым выделить термин «риск регулирования» финансовых рынков, под которым мы понимаем (по аналогии с шумпетерианцами) опасность отклонения реальных результатов ре-гуляторных мер от целевых. В перечень рисков важно включить информационный риск (асимметрии информации), встречающиеся в литературе «риск морального ущерба» (moral hazard), «риск неблагоприятного отбора» (adverse selection), риск возникновения конфликта интересов67.
По общему убеждению экспертов68, стабильность финансовой системы де-факто недостижима без системы внутрикорпоративного контроля рисков в финансовых институтах и их государственного регулирования. Важность «встраивания» методов регулирования рисков и мониторинга соответствия ре-гуляторным стандартам отмечено и международным банковским сообществом69. В нашей теории, риск-менеджмент - основной инструмент саморегулирования финансовых рынков. Участники рынка самостоятельно осуществляют контроль рыночной дисциплины (market discipline), понятие которой одним из первых введено Ю.Ф. Фамой70. В период популярности идей монетаризма, доминировавших в науке до конца ХХ в., многие ученые полагали, что рыночная дисциплина большей частью обеспечивается «внутрирыночной настройкой» рынка на ограничение риска. По определению Базельского комитета по банковскому надзору, цель управления рисками - оптимальное соотношение между доходностью, достаточностью капитала и уровнем сопутствующих рисков. Реализация мер по достижению рыночной дисциплины включает 4 этапа:
I.оценка риска при помощи аналитических моделей (бета-анализ САРМ, многофакторные модели оценки активов, методологии VaR, IRB и др.);
II.детализация принципов управления риском (подробное составление взвешенных с учетом риска тактических и стратегических планов);
III.четкое разграничение полномочий сотрудников на всех этапах финансовой операции (документарное утверждение процедур, пределов ответственности); IV.независимый контроль со стороны высшего руководства/риск-менеджеров. В процессе риск-менеджмента происходит определение инструментов контроля отдельных типов рисков, к числу которых (помимо установленных пруденциальных стандартов, моделей оценки риска,) относятся введение лимитов по операциям с фондовыми/валютными ценностями, мониторинг показателей, диверсификация портфеля, выставление автоматических стоп-ордеров (прекращение операций71) с целью ограничения убытков и др. (Табл.1.5). Финансовые институты используют такие инновационные инструменты саморегулирования, как индивидуальные модели стресс-тестирования, оценки рискоген-69Inc. Containing Systemic Risk: The Road to Reform. The Report of the CRMPG III, 2008. Р.87. (CRMPG-Counterparty Risk Management Policy Group объединяет глав крупнейших банков мира: эффективности новых продуктов с привлечением внешних услуг аутсорсинга, например, андерайтеров и экспертов по дью-диллидженсу. В новейшее время страхование рисков (от изменения курса валюты, процента, цены ак-тива)72 производится путем хеждирования, секьютиризации активов и др. Менее крупные участники финансовых рынков используют в качестве метода регулирования рисков «союзы финансовой взаимопомощи» (члены поддерживаются пропорционально их доле в резервах «коллективной схемы»).
Исследование национальных моделей регулирования финансовых рынков и тенденций их развития
Последние десятилетия, с точки зрения Группы-30 (крупнейших ученых современности и руководителей центральных банков развитых экономик) стали периодом масштабной трансформации сферы финансовых услуг: «фокус от фирм и домашних хозяйств»109, вовлеченных в процессы функционирования традиционного банковского, фондового и страхового рынков, смещается в сторону финансовых конгломератов. Несмотря на тенденцию к сокращению тран-закционных издержек и снижению асимметрии информации в мировой экономике, роль финансовых посредников увеличивается. По общей оценке ученых, «рынок компаний и инвесторов» трансформируется в «рынок посредников», нацеленных на управление рисками третьих сторон и снижение «цены участия» в финансовом рынке110. Современные экономические тенденции и участившиеся кризисные явления выявили несовершенства моделей регулирования финансовых рынков, повлекли переоценку эффективности национальных денежных властей и, в конечном итоге, привели к пересмотру подходов относительно антикризисного управления и предотвращения «коллапсов» системно-значимых финансовых институтов111. Несмотря на общие задачи по устойчивости развития финансового рынка и своевременного элиминирования системных рисков, модели регулирования финансовых рынков варьируются в зависимости от специфики макро- и микроэкономической среды, финансовой и правовой системы государства и значительного числа неэкономических факторов.
В мире не сформировалась единообразная модель регулирования финансовых рынков, что снижает возможности анализа разноуровневых регуляторов, однако, регуляторный инструментарий предполагает использование общих подходов при том, что методы и порядок их применения могут существенно различаться. Руководители международных финансовых организаций единодушны во мнении, что значение эффективного контроля финансово-кредитных институтов после мирового кризиса остается недооцененными и регуляторы должны в большей мере соответствовать инновациям финансового рынка. Согласно данным доклада Группы-30, с конца 1990-х гг. по настоящее время в большинстве стран система регулирования финансовых рынков модифицируется или реструктуризируется. В мировой практике в понятие регулирования финансовых рынков принято включать использование комплекса методов пруденциального надзора и регулирования корпоративного поведения (business conduct supervision). В классификации МВФ модели регулирования финансовых организаций отличаются по степени интеграции регулирующих органов112. Выделяют 6 уровней интеграции пруденциального надзора и 5 уровней интеграции регулирования финансовой деятельности (Табл. 2.1).
Исследование международного опыта регулирования финансовых рынков в 50 странах, проведенное Всемирным экономическим форумом (ВЭФ), в пери од 1999-2008 гг. подтверждает тенденцию к консолидации пруденциального надзора в рамках центрального банка или независимого от монетарного органа регулирующего ведомства. После кризиса 2008-2010 гг. в изучаемых странах преобладал тренд к концентрации регуляторных функций внутри центральных банков. В 2013 г. доля государств с надзорным органом на базе центрального банка составила 33,5%, а стран с независимым органом – 38,5%114. В то же время, выросло число экономик с единым регулятором корпоративного поведения финансовых институтов (около стран выборки), и, в особенности, увеличилось количество стран, использующих принцип модели твин-пикс (Twin Peaks). При наличии в экономике интегрированного надзорного органа на базе центрального банка полномочия по регулированию деловой этики чаще делегированы структурам отделенным от монетарных властей для сохранения конкурентности среды финансового рынка. Несмотря на то, что в мире более распространены интегрированные модели пруденциального надзора и регулирования рыночной дисциплины, последнее исследование ВЭФ также выявило высокую эффективность неинтегрированных секторальных моделей (см. Гл. 2, Рис. 2.10). При оценке эффективности функционирования и регулирования финансового рынка мы также предлагаем учитывать методологию Всемирного банка и ряд индикаторов, на основе анализа научно-экспертных источников сгруппированных в качестве результирующих показателей (Табл. 2.2)116. С учетом классификации Группы-30 представляется возможным выделить 4 основных модели регулирования национальных финансовых рынков:
1. Институциональная (Китай, Гонгконг, Мексика и др.);
2. Функциональная (Италия, Франция, Бразилия, США и др.);
3. Интегрированная (Канада, Сингапур, Япония, ФРГ, Швейцария, РФ и др.);
4. Твин-пикс (Австралия, Новая Зеландия, страны Бенилюкса и др.).
1. Институциональная (традиционная) модель (Китай). Современная тенденция традиционной модели регулирования финансовых рынков (где автономные органы надзора определяют правовой статус регулируемых институтов и границы допустимой деятельности) к одновременной подотчетности финансово-кредитных организаций разным ведомствам определяется расширением видов финансовых операций. Процессы трансформации финансовых рынков синтезируют условия, при которых границы между сегментами «размываются» и возникает дилемма своевременности и действенности предпринимаемых мер.
Институциональные системы регулирования финансовых рынков при условии скоординированной работы способны преодолевать несовершенства своей структуры, однако, в ситуации эволюционирующей мировой финансовой системы такой механизм управления рисками теряет актуальность.
С учетом ведущей роли Китая в современной мировой экономике, а также принимая во внимание перспективы укрепления экономического взаимодействия России и КНР и сопоставимость стран по ряду параметров (концентрация капитала в госкорпорациях, емкость бюрократических аппаратов, географическая неравномерность развития финансовых рынков, их рискогенность и вола-тильность ввиду высокомаржинальной «ориентации»), исследовать специфику институциональной модели регулирования целесообразным представляется на примере КНР. Дополнительным аргументом в пользу анализа китайского опыта служит идентичная «недоинтегрированность» банковских секторов России и КНР в мировую финансовую систему не только по причине административных барьеров для доступа иностранных игроков к внутренним рынкам, но и ввиду того, что операции национальных банков ориентированы на резидентов, а их внешняя экспансия в основном ограничивается покупкой зарубежных активов.
Анализ экспертных оценок и динамики финансово-экономических показателей в 2006-2016 гг. (Табл. 2.3) выявил следующие тенденции финансовых рынков КНР, усилившиеся в 2015-2016 гг.: спад темпов экономического развития (крупнейший за последние 30 лет); снижение инфляции и процентных ставок при росте дефицита бюджета; сокращение денежной массы по отношению к ВВП118; снижение темпов роста банковских активов; сжатие межбанковских кредитов и объемов финансирования частного сектора (при росте розничного кредитования); беспрецедентный отток капитала и рост прямых инвестиций за рубежом (Рис. 2.1); высокая концентрация финансовых ресурсов ( активов - в 5 госбанках); расширение теневого банковского сектора (до банковской системы); троекратное увеличение объема непогашенной задолженности119 (2008-2014); рост активности спекулянтов/волатильности фондовых индексов (до 8% в день); высокая степень закрытости финансовых рынков для внешних инвесторов (максимально допустимая акционерная доля нерезидентов - 20-25%); сокращение числа инвесторов и эмитентов ценных бумаг при снижении объема общей капитализации и доходности; высокий показатель нормы сбережений (35%)120; ослабление национальной валюты по отношению к доллару.
Исследование тенденций развития секторов финансового рынка Китая (Приложение 3) показало, что проблема снижения эффективности финансовых рынков и темпов развития экономики Китая в целом имеет под собой как экзогенную, так и эндогенную основу. Ключевыми причинами тенденций финансового рынка КНР являются: «рецессионный» тренд развития мировой экономики после 2008-2010 гг. и неустойчивость мирового финансового рынка; исчерпание ресурсов экономической модели и внутреннего спроса (на который бизнес ориентировался после 2008 г.); избыточное кредитование ряда малорентабельных отраслей (особенно в госсекторе); низкая эффективность стимулирующей программы правительства (2009 г.); отсутствие или низкая эффективность рыночных/структурных реформ (например, пенсионно-страховой системы 2013-2016 гг.); удорожание рабочей силы при быстром старении населения; слабость фискальной политики; проблема транспарентности и своевременности предоставления данных компаниями; высокая концентрация рисков в банках (ориентированных на госплан).
Особенности функционирования и регулирования финансового рынка Российской Федерации и сравнительный анализ эффективности национальных моделей регулирования финансовых рынков
Для оценки эффективности регулирования финансовых рынков в Российской Федерации и синтеза возможных направлений совершенствования регулятивной модели важно углубленное представление о динамике соответствующих показателей. В посткризисный период замедление темпа роста экономики России сопровождалось существенным ростом инфляции, ослаблением курса национальной валюты и оттоком капитала, достигших пиковых значений на рубеже 2014-2015 гг., при общем снижении ЗВР и резком повышением ключевой ставки в конце 2014 г. (Табл. 2.21).
После 2008 г. финансовый рынок России развивался по сравнению с отраслями реальной экономики ускоренными темпами. До спада 2014-2016 гг. быстро эволюционировал наиболее развитый сегмент рынка – банковский (Рис. 2.7)208. Объем активов коммерческих банков к ВВП России (79%) существенно выше величины активов некредитных финансовых институтов, однако, значение параметра в сопоставлении с другими странами существенно отстаёт (ФРГ - 185,7%; КНР - 234,1%). Анализ концентрации банковского рынка показал, что по сравнению с изучаемыми странами значение показателя концентрации активов российских банков находится в среднем диапазонес тенденцией увеличения доли 4 банков: Сбербанк, ВТБ210 (включая Банк Москвы), Газпромбанк, Россельхозбанк, на балансах которых - более суммарных активов сектора211
Примечательно, что в развитых странах в отличие от России и Китая крупнейшие кредитные организации, не являются компаниями с прямым участием государства212. Одной из значимых проблем регулирования кредитного рынка213 является нарушение банками регуляторных стандартов и необходимость отзыва их лицензий (в том числе компаний с иностранным участием), в то время как сохраняется предрасположенность к оптимизации подразделений банков в регионах. В условиях санкций 2014-2017 гг. сфера финансовых услуг по многим направлениям развивалась в негативном ключе, причем появлению признаков кризиса на фоне экономической неопределенности предшествовал период замедления темпов развития в 2012-2013 гг., возможный затяжной характер которого эксперты прогнозировали изначально. Снижение операционной прибыли банков в 2014-2015 гг. связано, в основном, с максимальным сокращением после 2008-2009 гг. сегмента кредитования физлиц - ипотечных операций, автокредитования, высокорискового POS-кредитования и необеспеченных потребительских займов214 и роста в 2015-2016 гг. уровня просроченной задолженности (доля в портфеле – около 10%215). В данной связи величина кредитов с высоким значением коэффициента LTV216, доля которых в ипотечных портфелях банков составила более , может представлять угрозу системной стабильности всего рынка. Сжатие кредитных операций создает дополнительные риски экономического развития в целом. Кроме того, кризисные тенденции в реальном секторе способствовали ухудшению состояния заемщиков и неблагоприятно сказались на рентабельности и качестве портфелей банковских институтов при высоких требованиях к капиталу и резервам (Табл. 2.22).
Несмотря на положительную динамику217, темп прироста капитала финансово-кредитных институтов значительно отстает от прироста активов (частично обусловленного девальвацией рубля и переходом на балансы банков активов банкротящихся компаний). Показатели свидетельствует об асинхронности динамики низкокачественных активов и капитала банковского сектора России, способной стать причиной нового рискообразования при ограниченности инструментов капитализации. В условиях более позитивных тенденций 2016-2017 гг. в числе ключевых проблем регулирования финансовых рынков по-прежнему остаются слабая эффективность банковского сектора (включая крупнейших финансовых конгломератов218), дефицит ликвидности у банков и недостаточная устойчивость финансового рынка (в том числе на валютном – на фоне принимающей характер пузыря массовой валютизации банковских активов219).
Вместе с тем, традиционным дисбалансом российского финансового рынка является низкое качество конкурентной среды для крупных (в том числе региональных) и малых компаний. Кроме того, увеличение обязательств субъектов федерации220 перед банковским сектором актуализирует вопросы внутриэконо-мической политики России в целом. При общей повышенности рисков на современном этапе задолженность региональных правительств создает дополнительную нагрузку на финансирующие ее банки (Рис. 2.8). От эффективности банковского сектора России во многом зависит страховой рынок, т.к. динамика премий по договорам страхования напрямую связана с реализацией розничных кредитных продуктов. Восстановление рынка в 2010-2012 гг. сменилось резким снижением темпов роста в 2014-2015 гг.221(до минимума с 2008 г.). Так, в ре зультате ряда причин, в 2014-2017 гг. под санкции регулятора попадают как небольшие, так и крупнейшие банки и страховые компании.
На современном этапе традиционно неразвитый сектор страховых услуг (активы которого к ВВП составляют 2% при норме развитых стран - ВВП) находится в критическом положении по сравнению с другими секторами финансового рынка. Важный фактор, тормозящий развитие рынка, - неэффективность процесса урегулирования убытков страховщиков222.
Наиболее «уязвимые» сегменты в отрасли - страхование имущества юридических лиц, страхование заемщиков и автокаско223. С учетом инфляции и повышения с 2015 г. лимитов выплат по случаям автокаско, динамика по рынку резко отрицательная224. Неустойчивость страховых компаний (высокая доля некачественных активов, нехватка ликвидности, низкая резервная база и др.), очевидно, обусловлена не только неэффективностью регулятора, но и слабостью СРО в отстаивании интересов: уровень ряда тарифов не корректировался более 10 лет, в то время как цены на объекты страхования менялись (с опережением инфляции). Помимо несбалансированности тарифов, негативными факторами являются сокращение спроса, снижение присутствия страховщиков в регионах, рост издержек (включая расходы по ведению судебных дел и взыскания). Ключевым вопросом развития страховых услуг представляется расширение возможностей страхования жизни (доходы от этой статьи за рубежом составляют более 50%, в России – около 10%). Несмотря на позитивный тренд в данном сегменте, основная доля премий (80%) представляет собой величину, производную от величины кредитов, выдаваемых с условием страхования жизни заемщика, тогда как в развитых странах страхование жизни – автономный источник долгосрочных ресурсов. Развитие страхового рынка России в большей мере обеспечено ростом «банкострахования»225 (перекрестными продажами банковских и страховых продуктов), главный источник прибыли аффилированных с банками (кэптивных) страховщиков – розничное страхование, привязанное к кредитным операциям банков (Рис. 2.9).
Вместе с тем, базовая проблема страхового рынка - параллельное функционирование обязательного и добровольного медицинского страхования, создающее дублирование страховых услуг при том, что полис ДМС не имеет юридического статуса, а несовершенство системы ОМС (в которой резидентам и нерезидентам предусмотрена равная помощь) обусловлено высокой нагрузкой на бюджет и отсутствием рисковой компоненты. Перспективы роста227 отрасли также представляют страхование имущества (показатели отстают от ми-ровых в 8-10 раз), включая регионы с сейсмологическим риском), сельского хозяйства и опасных объектов, а также транспортного страхования и страхования малого и среднего бизнеса.
На конкурентоспособность страхового рынка России, как и банковского, влияет вовлеченность государства в рыночные процессы (частичная монополизация госкомпаниями сегментов страхования здоровья, сельского хозяйства, и др.) и ужесточение нормативов (опосредованно влияет на монополизацию).
Важным вызовом для регулятора финансовых рынков России является развитие сектора негосударственных пенсионных фондов (НПФ), процедура акционирования которых была введена в 2014 г.228 Позитивным изменением является постепенное вступление НПФ в систему гарантирования прав застрахованных лиц в рамках обязательного пенсионного страхования. Другой важный фактор, способный влиять на повышение эффективности российских НПФ, -принятие решения о сохранении накопительной пенсионной системы229. Риск остановки пенсионных отчислений в ситуации закрытых внешних рынков капитала несет прямую угрозу роста дефицита долгосрочных инвестиций на локальном финансовом рынке, усилению спада экономики и удорожанию внутреннего фондирования. Потенциал формирования добровольной системы пенсионных накоплений (ДСПН230) может снизиться в случае отмены обязательной накопительной части пенсии (репутационные риски). В развитых экономиках, где активы НПФ составляют ВВП (в России – 3%)231, наряду с ресурсами страховщиков, пенсионные фонды – источник «длинных денег», так, например, в абсолютным выражении активы крупнейшего пенсионного фонда Японии составляют 1,1 трлн. долл. (превосходит размер активов НПФ России в 30 раз).
Посткризисные преобразования в области регулирования финансовых рынков развитых стран и роль международных финансовых организаций
В настоящее время в научном мире актуальна дискуссия о том, что методики централизации регулирования финансовых рынков, которые были эффективны в благоприятных условиях, могут обратным образом проявиться во время спада или стагнации экономики. Несмотря на то, что более действенными представляются интегрированные модели РФР, наше исследование свидетельствует об отсутствии четко выраженной корреляции типа модели и ее эффективности.
Организация института мегарегулятора в Великобритании считалась образцовой до глобального кризиса 2008-2010 гг., когда произошла серия банкротств системообразующих банков и интегрированный орган FSA столкнулся с наиболее серьезными трудностями за историю существования. В период изъятия депозитов (более 80% вкладчиков) конгломерату Northern Rock был предоставлен значительный объем дополнительной ликвидности по решению Правительства Соединенного королевства, тем не менее, не предотвратившего национализации компании в 2010 г. и последующей перепродажи в 2012 г.296 Другими примерами, подтверждающими отсутствие гарантированной эффективности ме-гарегулирования может послужить разорение крупного голландского холдинга DSB и национализация группы Fortis, также включенных в категорию «too big to fail». Несмотря на наличие в Нидерландах единого регулятора банковского, страхового и фондового рынков на базе монетарного органа избежать краха системно-значимых институтов не удалось.
Британская система финансового регулирования трансформировалась с 1985 г. неоднократно: от смешанной институционально-функциональной модели до независимого мегарегулятора «финансовых услуг» (Financial Services Authority, FSA) с его последующим преобразованием и подчинением Банку Англии в 2011-2013 гг. (Табл. 3.8). Процесс формирования действующей в Великобритании модели РФР можно сгруппировать в 4 этапа:
1 этап (1985-1997 гг.) – дерегулирование финансовых рынков; сосредоточие основных полномочий по контролю небанковских финансовых институтов в Управлении по ценным бумагам и инвестициям (Securities & Investment Board);
2 этап (1997-2011 гг.) – консолидация и ужесточение регулирования финансовых рынков; передача надзорной функции от Банка Англии к органу FSA;
3 этап (2011-2013 гг.) – переходный этап от автономного мегарегулятора FSA к дочерней двухуровневой структуре в составе Банка Англии (создание правовой базы, разграничение функций департаментов по типу твин-пикс);
4 этап (2013 г.- настоящее время) - Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority, PRA) и Управление финансового поведения (The Financial Conduct Authority, FCA ) подотчетные Банку Англии.
Интегрированный (комплексный) подход к РФР был признан высокоэффективным в периоды финансовой стабильности, однако, после банкротства системно-значимых банков, стала очевидна необходимость укрепления и реформы действующей в Великобритании регулятивной модели. С другой стороны, достаточно громоздкий аппарат финансового регулирования США (Табл. 3.9), действующий большей частью в рамках функционального подхода, оперативнее адаптировался к идентичным вызовам в кризисных условиях297: крах ипотечного банка Bear Stearns повлек за собой незамедлительную продажу корпорации группе JP Morgan, инициированную Советом управляющих финансовых регуляторов - Федеральной резервной системы (FRS) и Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), после чего системообразующим инвестиционным банкам была предоставлена беспрецедентная финансовая поддержка. В ходе реализации так называемого механизма «дисконтного окна» (2008 г.), были национализированы крупнейшие ипотечные агентства Fannie Mae и Freddie Mac. Относительно успешная политика регуляторов в 2008 г. в определенной степени подтвердила «дееспособность» функциональной модели РФР, поскольку способствовала предотвращению крупномасштабного кризиса. Однако, американские денежные власти оказались не готовы к своевременному элиминированию системных рисков, в результате чего фактически обанкротились Lehman Brothers, Merrill Lynch, Indy Mac Bank, Washington Mutual, Countrywide, Wachovia и другие финансовые конгломераты, активы которых были также распроданы. С конца 2007 г. по 2012 г. потерпели банкротства 426 банковских организаций США298.
По оценке G30, на повышение качества надзорных практик во многом влияет механизм взаимодействия разных регуляторов через координирующий орган при Президенте США - Рабочую группу по финансовым рынкам, роль которой проявилась в жестких своевременных мерах в ответ на возникшие угрозы. Практика государственного контроля и внутрикорпоративного рискменеджмента финансовых институтов США в докризисный период была признана не вполне «адекватной», в связи с чем возникла необходимость коренных изменений в системе РФР для предупреждения «пузырей» в будущем. Основные реформы были утверждены принятием в 2011 г. комплексного «Закона о реформе Уолл-Стрит и защите прав потребителей» (известного как «Закон Додда Франка»).
Указанным законом ФРС предоставлены расширенные полномочия по контролю финансовых конгломератов и предоставлению им срочной ликвидности в случае реализации системного риска по одобрению Совета по контролю финансовой стабильности (Financial Stability Oversight Council) - нового надведомственного органа, инициировавшего «Закон о свободе информации» для предоставления каждому гражданину право доступа к данным Правительства США. Исследование генезиса регулирования финансовых рынков развитых экономик с начала 1990-х гг. позволило прийти к заключению, что интегрированные модели более адаптивны к преобразованиям в сфере финансовых услуг. В последние годы консолидация контроля финансовых операций рассматривается как участниками рынка, так и надзорными органами, как наиболее эффективный способ управления системной стабильностью. Однако, национальные регуляторы, практикующие институциональный и функциональный подходы, способны к выполнению монетарных и регулятивных задач300 при том, что нельзя отрицать очевидной необходимости поиска новых методов, учитывая сложность и, в некоторой мере, «избыточность» регулирующих органов в рамках неинтегрированных моделей.
В Главе 2 мы отмечали, что оценка эффективности финансовых регуляторов не выявила типа регулятивной модели, однозначно превосходящей другие по степени положительного влияния на развитие финансового сектора. Вне зависимости от используемой модели финансового регулирования, власти развитых стран в целом справились в той или иной мере справляются с задачами монетарной и пруденциальной политики после мирового кризиса. Для преодоления недостатков «моделей» разрабатываются направления совершенствования функционирования регуляторов (более оперативный и качественный обмен информацией, укрепление межведомственных связей, макропруденциальная практика и др.). В США и Великобритании была произведена полная переоценка действующих регуляторов, а затем были определены направления совершенствования моделей регулирования финансовых рынков. Высокие риски неплатежеспосоности финансовых конгломератов и скачкообразные рыночные риски стали для американского и британского правительств реальным стресс-тестом, вслед за чем центральные банки многих стран были вынуждены предпринять серьезные меры (включая финансовые вливания) по поддержке инвестиционного доверия к рынку. На правительственном уровне активно обсуждались преимущества и недостатки разных моделей: например, Казначейство США301 в данном ключе выдвинуло проект реструктуризации системы РФР, подразумевающей функциональное разграничение органов надзора и регуляторов корпоративного поведения303. Великобритания в результате поэтапных реформ регулятивной модели (2008-2013 гг.) от применения интегрированной концепции также «перешла» к методологии приближенной модели твин-пикс с усилением роли Банка Англии.
Непрерывная трансформация мировой финансовой системы, усиление роли финансовых рынков в экономиках стран, и в частности финансовых конгломератов, обусловливают необходимость координации национальных надзорных органов и качественного международного обмена информацией, принимая во внимание ее возможный конфиденциальный характер. Деятельность наднациональных финансовых регуляторов, прежде всего, направлена на стандартизацию РФР и инфраструктуры (Табл. 3.10). При формулировании рекомендаций, адресованных странам в рамках «Программы оценки финансового сектора», и подготовке «Отчета по соответствию стандартам и кодексам» и документов по оценке стабильности национальных финансовых рынков МВФ, ОЭСР и Всемирный банк используют рабочие документы специализированных организаций. Ключевыми международными организациями, регулирующими на наднациональном уровне сегменты финансового рынка, являются: Банк международных расчетов (включая БКБН - Базельский комитет по банковскому надзору и КГФС - Комитет по глобальной финансовой системе), Международная организация комиссий по регулированию рынка ценных бумаг (IOSCO), Совет по финансовой стабильности (до 2011 г. – Форум по финансовой стабильности), Международная ассо циация органов страхового надзора (IAIS), Международная ассоциация обслуживания ценных бумаг (ISSA), Международная ассоциация по страхованию вкладов (IADI), Международная ассоциация свопов и деривативов (ISDA), Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF).