Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы межсекторной трансплантации институтов 15
1.1 Определение институционального пространства трансплантации 15
1.2 Межсекторная трансплантация институтов: место в институциональном реформировании, особенности и технология 51
1.3 Возможности межнаучной межсекторной трансплантации институтов 88
Глава 2 Межсекторная трансплантация как перспективный способ совершенствования институтов финансового сектора российской экономики 122
2.1 Реформирование институтов объекта и целей регулирования финансового рынка 122
2.2 Совершенствование институтов стратегического управления развитием финансового рынка 129
2.3 Реформирование институтов методов управления финансовым сектором экономики 140
Глава 3 Межсекторная трансплантация как эффективный инструмент реформирования институтов нефинансового сектора экономики России 163
3.1 Совершенствование институтов, определяющих объект и цели регулирования реального сектора экономики 163
3.2 Реформирование институтов стратегического управления развитием реального сектора экономики 171
3.3 Улучшение институтов методов управления реальным сектором экономики 187
Заключение 203
Список литературы 207
- Определение институционального пространства трансплантации
- Возможности межнаучной межсекторной трансплантации институтов
- Совершенствование институтов стратегического управления развитием финансового рынка
- Реформирование институтов стратегического управления развитием реального сектора экономики
Определение институционального пространства трансплантации
В данном параграфе определяется институциональное пространство трансплантации, для чего рассматриваются варианты трактовок институтов и институциональной среды, представленные в экономической литературе, изучаются использовавшиеся в институциональной экономике подходы к достижению консенсуса в трактовке данных понятий, делается попытка достижения этого консенсуса на основе метода историко-логической реконструкции дискуссионных терминов.
Исследование из области институционального реформирования, т.е. совершенствования институтов или институциональной среды, неизбежно требует определения в вопросе состава правил, относящихся к институтам, и институтов, относящихся к институциональной среде. Это объясняется тем, что институты и институциональная среда являются объектами реформирования, в том числе, на основе трансплантации институтов и в частности такой ее внутристрановой межотраслевой разновидности, как взаимная трансплантация институтов нефинансового и финансового секторов российской экономики, разрабатываемой в настоящем исследовании, и от широты трактовки данных понятий зависит сам процесс реформирования, а в институциональной экономике по настоящее время отсутствует консенсус по вопросу о том, какие правила относятся к институтам и какие институты составляют институциональную среду. Как следствие, литература по институциональной экономике изобилует обзорами определений данных понятий, сопровождающимися признаниями в отсутствии устоявшихся определений и попытками вывода их очередных авторских вариантов.
Так, В.В. Лесных и В.В. Ильяшенко рассматривают наиболее известные определения институтов в социологии (в Большом толковом социологическом словаре, Российской социологической энциклопедии, А.Г. Эфендиева, Т. Веблена, А. Рэдклифф-Брауна и Т. Парсонса, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, Э. Гофмана, С.Г. Кирдиной) и экономике (Дж. Коммонса, Д. Норта, Д. Олейника. А.Е. Шаститко, В.М. Полтеровича, В.Г. Гребенникова, Г. Клейнера, Р. Капелюшникова) [73, с. 16–17]. Представив соответствующий обзор, В.В. Лесных и В.В. Ильяшенко констатируют факт отсутствия на сегодня какого-либо единого или устоявшегося определения института [73, с. 17]. Наконец, они предлагают авторское, наиболее адекватное, на их взгляд, определение института. В соответствии с ним институт представляет собой системный интегратор в обществе, который обеспечивает формирование и поддержку инфраструктуры общества, а также его функционирование как единой и при этом стабильной системы [73, с. 18].
Аналогичным образом, М.В. Кондратов и Р.И. Гарипов рассматривают трактовки институциональной среды, принадлежащие различным авторам (О.И. Уильямсону, А.Н. Олейнику, А.Е. Шаститко, А.Н. Елисееву и И.Е. Шульге, Г.В. Перепелице, О.А. Степановой, Е.С. Силовой) [155, с. 1910].
Далее М.В. Кондратов и Р.И. Гарипов отмечают отсутствие устоявшегося определения понятия «институциональная среда» в экономической литературе [155, с. 1908]. В итоге они предлагают авторское определение институциональной среды как экономической категории. В соответствии с этим определением институциональная среда представляет собой совокупность социально-, организационно-, технико- и институционально-экономических отношений по поводу формирования и действия институтов, имеющих целью повышение эффективности развития экономики [155, с. 1909].
Понятно, что отсутствие «единых» или «устоявшихся» определений понятий «институт» и «институциональная среда» не может не затруднять исследования из области институтов из-за их дезинтеграции, происходящей по этой причине. О.В. Иншаков, констатируя наличие в разных социальных науках, использующих понятие «институт», «своих» определений института, отмечает, что такая ситуация препятствует интеграции и исследователей, и исследований [149, с. 42]. Понятно, что отсутствие единых определений института (институтов) и институциональной среды уже в отдельных науках препятствует интеграции и исследователей, и исследований теперь уже в рамках этих отдельных наук, например в экономической науке, с соответствующими негативными последствиями. Говоря о многообразии определений понятия «институт», В.В. Дементьев со ссылкой на Е. Остром высказывает мнение, согласно которому никакая область научных исследований не может развиваться, если ученые не разделяют общего представления о ее ключевых терминах [145, с. 14].
Однако исследование институтов и институциональной среды из-за отсутствия единых трактовок института и институциональной среды затрудняется не только из-за рассмотренной выше дезинтеграции. Оно затрудняется и потому, что весьма значительные силы и средства науки отвлекаются на осуществление обзоров определений института (институтов) и институциональной среды и формирование авторских определений данных терминов. Оценить соответствующие научные потери можно по доле страниц, посвящаемых решению данных вопросов. Так, В.В. Лесных и В.В. Ильяшенко из 39 страниц главы, посвященной институциональной экономике, на обзор определений института (институтов) и авторское определение института тратят 8 страниц [73, c. 6–44], что составляет более 1/5 объема данной главы. М.В. Кондратов и Р.И. Гарипов также не менее 1/5 объема своей статьи, посвященной взаимовлиянию институциональной среды и социальных отношений, тратят на анализ существующих определений понятия «институциональная среда» и выработку авторского определения данного термина.
При этом авторские определения институтов и институциональной среды, как правило, еще более отдаляют научное сообщество от достижения единства в трактовке соответствующих понятий, поскольку авторы новых вариантов зачастую не затрудняют себя их глубокими обоснованиями. Так, совершенно не приближает к консенсусу определение института В.В. Лесных и В.В. Ильяшенко, присвоивших ему техническое название «Системный интегратор» (с. 16). М.В. Кондратов и Р.И. Гарипов трактуют институциональную среду как социальные отношения (с. 16–17), что противоречит не только «устоявшейся» трактовке институтов как правил, определяющих эти отношения, но также и самому содержанию работы этих авторов, согласно которой институциональная среда и социальные отношения представляют собой разные явления, хотя и находящиеся во взаимодействии, в частности они формируются и изменяются в сложном взаимодействии [155, с. 1909].
Таким образом, определение в вопросе, что относить к институтам и к институциональной среде, является не просто предпосылкой настоящего исследования, но и важнейшей общей задачей институциональной экономической теории, требующей скорейшего решения. Последнее, как ясно из сказанного выше, объясняется двумя обстоятельствами. 1-м является то, что отсутствие единых или устоявшихся определений понятий «институт» и «институциональная среда» непосредственно затрудняет исследование соответствующих явлений в экономической науке по причине его дезинтеграции. 2-м является то, что отсутствие единых или устоявшихся определений данных терминов порождает существенный поток работы по уточнению рассматриваемых понятий, который, из-за неадекватности соответствующих попыток, продолжает увеличиваться. Очевидно, что существуют разные подходы к достижению консенсуса по спорным вопросам, в том числе по вопросу трактовки институтов и институциональной среды. Один из подходов состоит в попытках глубокого обоснования известных или авторских вариантов трактовок. Этот подход, очевидно, применяет Дж. Серл в статье «Что такое институт?» (2007). Его трактовку института можно назвать философской, исходя из того, что критерием института фактически выступает то, что отличает общественную форму движения материи от биологической, механической и т.д. И на самом деле, главным признаком института по Дж. Серлу является наличие у предмета «статусной» функции. Статусная функция по Серлу представляет собой функцию, которую объект или индивид выполняет не только благодаря своим физическим свойствам, но и благодаря коллективному приписыванию этим свойствам некоего статуса. Например, определенное движение в футболе считается голом, определенная позиция в шахматах – матом [170, c. 12].
Возможности межнаучной межсекторной трансплантации институтов
В настоящем параграфе рассматриваются возможности такого специфического направления взаимной трансплантации институтов нефинансового и финансового секторов российской экономики, как межнаучная трансплантация (определение – с. 75–76), на примере совершенствования концепций сущности, функций и роли кредита (и соответствующих им правил деятельности кредитного регулятора) на основе трактовок сущности, функций и роли экономического явления в экономической теории: показывается неадекватность рассматриваемых концепций теории кредита, осуществляется разработка необходимых изменений в них, вносятся соответствующие изменения в правила деятельности регулятора кредита, через которые данные концепции влияют на хозяйственную жизнь.
Примечание – Данный вид трансплантации соответствует следующим типам трансплантации, выделенным в работе К.Н. Лебедева «Трансплантация и обмен институтами» (2017) (с. 53): 1) управляемая центральной властью, 2) внутристрановая, 3) межотраслевая, 4) межнаучная.
Дж. Серл в статье «Что такое институт?» (2007) показал, что наука как вид деятельности не является институтом [170, с. 24]. Это, однако, вовсе не означает, что наука, в данном случае экономическая, не создает правил, определяющих хозяйственную жизнь, и не формирует механизмов обеспечения их выполнения, т.е. не занимается созданием экономических институтов. Мысль о существовании институтов, созданных экономической наукой, и об их сильнейшем влиянии на экономическую жизнь, наиболее ярко выразил Дж.М. Кейнс в знаменитом произведении «Общая теория занятости, процента и денег», вышедшем в 1936 г.: «… Идеи экономистов и политических мыслителей – и когда они правы, и когда ошибаются, – имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром» [62, с. 518].
Комплексно вопросы влияния знаний, выработанных экономической наукой, на хозяйственную жизнь, были рассмотрены К.Н. Лебедевым (Лебедев, 2016) [162]. Он доказал, что экономическая наука создает правила, определяющие экономическое развитие, и обеспечивает их выполнение, т.е. формирует экономические институты, показал, что роль соответствующих правил играют результаты не только нормативного, но и позитивного исследования, прежде всего описания положительного опыта хозяйственного управления и трактовки сущности экономических явлений, показал, что хозяйственное управление во многих случаях основывается на правилах, непосредственно получаемых из экономических наук, например для осуществления финансового анализа, особенно в разовых случаях, используются его методики, взятые непосредственно из учебной литературы по финансовому анализу. К.Н. Лебедев привел пример негативного влияния на экономическую жизнь неверной трактовки в науке «денежное обращение и кредит» пластиковых карт как разновидности денег, из-за которой теперь при замене пластиковых карт в банке приходится отстаивать дополнительную очередь в кассу, так как карты, ставшие «денежной» ценностью, выдаются через кассу. Именно в связи с существенным влиянием на хозяйственное управление теоретических конструктов экономических наук К.Н. Лебедев высказал мнение, что создание институциональной среды, необходимой для инновационного развития России, следовало начать с «расчистки» и «обогащения» экономической науки, которая, с одной стороны, изобилует, устаревшими и неверными в принципе и даже откровенно глупыми положениями, а с другой – не предоставляет нужных разработок [162, с. 17].
Анализ сферы кредита не только подтверждает вывод о том, что на функционирование сферы кредита влияют трактовки сущности относящихся к этой сфере явлений, прежде всего кредита, в профильной науке «денежное обращение и кредит», но и позволяет установить, что на функционирование сферы кредита влияют и другие теоретические конструкты данной науки, например концепции функций кредита и роли кредита в экономике. При этом их влияние на функционирование сферы кредита, а через него – и на хозяйственную жизнь страны в целом, которое осуществляется через правила деятельности кредитного регулятора, является неадекватным.
Рассмотрим концепцию главных черт кредита, или сущности кредита, и ее влияние на институты, определяющие деятельность кредитного регулятора.
В науке о денежном обращении и кредите кредитная сделка трактуется как передача денег или товаров и/или заключенной в них стоимости на условиях возвратности, срочности и платности. Так, В.М. Никитин и И.Н. Юдина характеризуют кредитную сделку как сделку, в которой во временное пользование с уплатой процента передаются деньги или товары [82, с. 49]. Т.П. Николаева характеризует кредитную сделку как сделку, при которой во временное и платное пользование передается стоимость [84, с. 221].
Данная трактовка главных черт кредита возникла в отечественных науках «денежное обращение и кредит» и «политическая экономия» на рубеже 20–30-х гг. прошлого века в период перехода к марксистско-ленинской экономической науке. В «Кредитном словаре» (1935) отмечается, что по Марксу специфический характер капитала, приносящего проценты, состоит в том, что предмет в кредитной сделке отчуждается его владельцем как капитал, или как стоимость, способная создавать прибавочную стоимость, и именно поэтому по истечении срока кредитования она возвращается с некоторым прибавком [68, с. 159]. Соответственно, один из создателей марксистско-ленинской науки «денежное обращение и кредит» З.В. Атлас в своей книге «Деньги и кредит» (1930) определяет кредит как передачу стоимости в той или иной форме с условием ее возврата по истечении определенного времени с приростом в виде процента, уплачиваемого из прибавочной стоимости, созданной этой стоимостью, в связи с чем отмечается, что кредит связан с капиталистической эксплуатацией [34, с. 209]. Заметим, что Марксовы трактовки сущности экономических явлений (денег, капитала и т.д.) были подогнаны под нужды обоснования скорого и неизбежного наступления пролетарской революции, что говорит о предвзятости его трактовки черт кредита. И уже З.В. Атласу приходится отмечать нестыковки Марксовой трактовки черт кредитной сделки с тем, что имеет место в реальной жизни, а именно то, что в многочисленных случаях ссужаемые деньги вовсе не используются как капитал, например в случае государственного или потребительского кредитования [34, с. 210].
Привычная трактовка кредита как сделки, в которой деньги или другие предметы и/или стоимость передаются на таких условиях, как возвратность, срочность и платность, является неверной, так как в соответствии с ней к кредиту относятся сделки, которые традиционно не считаются кредитными. Возвратность (передача стоимости или предмета кредита во временное пользование), срочность (передача стоимости в пользование на определенный срок) и платность (передача стоимости в пользование за плату) являются признаками аренды. При этом в случае аренды средств труда (производственных помещений, станков и пр.) стоимость не просто передается как капитал, но также и применяется как капитал, т.е. производственная аренда подходит под определение кредита даже лучше, чем некоторые виды кредита, например, потребительский кредит.
Под традиционное определение кредитной сделки подходят и такая сделка, как купля-продажа товаров с авансовой или последующей формой расчетов. Дело в том, что купля-продажа с последующей формой расчетов тоже представляет собой передачу товаров на таких условиях, как возвратность, срочность и платность. Возвратность заключается в том, что переданная стоимость будет возвращена продавцу, срочность – в получении денег через определенный срок после передачи товаров, платность – в том, что за время пользования переданной стоимостью продавцу будет уплачена определенная плата, причем в виде процента. Как известно из практики хозяйствования, на цену товара при заключении договора купли-продажи влияет форма расчетов. При этом, при прочих равных условиях, цена реализуемого товара при авансовой форме расчетов ниже цены продажи товара с немедленной оплатой, а при последующей – выше нее. Также хорошо известно, что продавцы и покупатели при определении соответствующей скидки или надбавки исходят из действующей ставки процента по кредитам.
Что касается купли-продажи товаров с авансовой формой расчетов, то она также является передачей стоимости на таких условиях, как возвратность, срочность и платность. Возвратность заключается в том, что переданная в виде денег стоимость будет возвращена покупателю, срочность – в получении товаров через определенный срок после передачи денег, платность – в том, что за время пользования переданной стоимостью покупателю будет уплачена определенная плата, причем в виде процента.
Чтобы установить отличия кредита от аренды и продажи товаров с последующей формой расчетов, можно сравнить коммерческий кредит, предметом которого выступает автомобиль, со сделкой купли-продажи продажи автомобиля с последующей оплатой и сдачей автомобиля в аренду.
Совершенствование институтов стратегического управления развитием финансового рынка
В данном параграфе проверка продуктивности межсекторной трансплантации осуществляется в сегменте институтов, определяющих процессы стратегического управления. Ее результатом стала модификация для условий финансового сектора таких институтов нефинансового сектора, как отражение мер регулятора в самостоятельных документах программного характера с обязательным указанием расходов по каждому основному мероприятию и осуществление корректировки документов стратегического планирования внутри года при наличии необходимости.
Рассогласованность государственного планирования реформ и бюджетного планирования, крайне затруднявшая решение проблем социально-экономического развития, долгое время была существенной проблемой государственного управления в России. И уже давно начались попытки ее преодоления на основе внедрения программно-целевого метода управления. Еще с 1995 г. стали приниматься целевые программы для решения важнейших задач межведомственного характера, с 2004 г. – ведомственные целевые программы, с 2007 г. – долгосрочные целевые программы, с 2010 г. начался период внедрения государственных программ и перехода к программному формату федерального бюджета, с 2013 г. – период перевода большей части расходов федерального бюджета на программно-целевой метод планирования [181, с. 170]. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» наша страна с 2014 г. переходит на полномасштабное использование в бюджетном процессе программно-целевого метода [13]. Суть преимуществ данного метода состоит в том, что за основу бюджетного планирования берутся расходы, предусмотренные в государственных программах, и анализ их результативности. Это позволяет направлять ограниченные ресурсы на решение наиболее важных проблем социально-экономического развития, гарантировать финансовое обеспечение соответствующих мероприятий, повысить ответственность государственных органов за достижение целей социально-экономического развития, обеспечить экономное использование бюджетных средств.
Закон о стратегическом планировании закрепил использование программно-целевого метода в государственном управлении социально экономическим развитием в стране в виде выделения соответствующего принципа в перечне принципов стратегического управления, которые приводятся в ст. 7 Закона [28]. Согласно п. 13 этой статьи, программно целевой принцип управления находит выражение в определении целей и приоритетов социально-экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности, разработке государственных и муниципальных программ и определении объемов и источников их финансирования [28]. Программирование, или составление программ и их реализация, таким образом, стало частью государственного управления социально экономическим развитием Российской Федерации, естественно, регулируемой вышеуказанным законом. Закон о стратегическом планировании предусматривает программирование кредитной сферы и участие в работе по программированию Банка России. И на самом деле, согласно п. 1 ст. 3 Закона, стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования, состоящую из таких элементов, как целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, объектом которой, выступают, в частности, отрасли экономики и сферы государственного и муниципального управления [28]. Кредит же, как известно, является одной из сфер государственного управления, в связи с чем стратегическое планирование, включая программирование, распространяется и на кредит. Согласно п. 1 ст. 9 Закона, Центральный банк Российской Федерации является одним из участников стратегического планирования на федеральном уровне [28], из чего следует, что Банк России также должен заниматься программированием в своей сфере ответственности. Однако, как выясняется, переход на программно-целевой метод управления слабо коснулся финансового рынка, еще слабее – банковского сектора и сферы кредита и совсем не коснулся Банка России. Об этом говорит следующее.
Из 44 государственных программ федерального уровня только одна имеет в качестве своего непосредственного объекта финансовый рынок, а именно программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320 [8], которая относится к направлению «Эффективное государство». Заметим, что в перечень госпрограмм федерального уровня входит еще одна программа, имеющая отношение к финансовому сектору экономики – «Развитие пенсионной системы на 2017–2025 годы», относящаяся к направлению «Новое качество жизни», но она находится в стадии разработки [251].
При этом в программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» собственно финансовому рынку посвящена только одна подпрограмма, а именно подпрограмма 7 под названием «Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений». В данной подпрограмме сфере кредита посвящено лишь одно основное мероприятие, которое к тому же сложно назвать мероприятием программного характера из-за его крайней неконкретности, а именно мероприятие 7.2 «Регулирование банковской деятельности» (ожидаемый непосредственный результат – повышение устойчивости, транспарентности и ликвидности банковской системы, основное направление реализации – совершенствование нормативно-правовой базы банковской деятельности, показатель – уровень конкурентоспособности (фактически – место) в рейтингах международных финансовых центров) [8].
Примечание – Речь идет о таких рейтингах, как Xinhua-Dow Jones International Financial Centers Development Index и Global Financial Centers Index [8].
Для сравнения, в подпрограмме «Автомобильная промышленность» государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 328, для развития российского автопрома предусмотрено целых семь основных мероприятий [7].
О том же, что развитие кредитного рынка в стране в огромной степени проходит мимо программно-целевого метода управления, говорит то, что на реализацию соответствующего основного мероприятия (как и всей подпрограммы 7) никакие расходы не предусмотрены, в частности написано, что объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию подпрограммы составляет 0,0 тыс. руб. [8], в то время как известно, что государственная поддержка банковскому сектору в последние годы составляла огромные суммы, т.е. осуществлялась вне мероприятия 7.2. М. Хромов в статье «Государственная поддержка банковской системы» (2016) приводит некоторые данные об этой помощи. Крупнейшие госбанки с середины 2014 г. увеличили свой капитал на 779 млрд. руб., так как избежали амортизации субординированных кредитов, и получили дополнительно от Фонда национального благосостояния 164 млрд. руб. [184, с. 73]. 25 банков, воспользовавшись правом на докапитализацию, в 2015 г. получили от Агентства по страхованию вкладов взносов в капитал на сумму 803 млрд. руб. В начале 2016 г. процедуры финансового оздоровления осуществлялись в отношении 28 банков, получивших финансовую помощь на общую сумму 1,2 трлн. руб. (из них 491 млрд. руб. – в 2015 г.). Основную часть этой помощи, а именно 1159 млрд. руб., предоставил Банк России (в том числе 488 млрд. руб. – в 2015 г.). Остальное было получено от Агентства по страхованию вкладов в порядке имущественного взноса Российской Федерации [184, с. 74]. При этом Агентство только в 2015 г. выплатило вкладчикам банков 369 млрд. руб. [184, с. 75].
О том, что программно-целевой метод не коснулся Банка России, позволяет судить отсутствие государственных программ, ответственным исполнителем которых, или хотя бы соисполнителем и даже участником, является Центральный банк. Как известно, 1 сентября 2013 г. Банк России стал мегарегулятором финансового рынка страны. Отсюда следует, что соисполнителем программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», учитывая, что, судя по названию, только половина ее объекта относится к ведению Банка России (исполнитель Программы – Министерство финансов Российской Федерации), или, по крайней мере, ее участником должен быть Центральный банк Российской Федерации. Между тем, единственным соисполнителем Программы числится Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, а в качестве участников Программы фигурируют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба и Федеральное казначейство [8]. Заметим, что единственным субъектом подпрограммы «Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений» выступает Минфин России [8]. При этом, если до обращения к данной подпрограмме еще можно было предположить, что ее объектом выступают только те виды финансовой деятельности, которые отошли к ведению Банка России после превращения его в мегарегулятора (исходя из того, что данная подпрограмма готовилась тогда, когда мегарегулятора еще не существовало), то после ее изучения видно, что ее объектом выступает и банковская деятельность в России, которая изначально регулировалась Банком России.
Реформирование институтов стратегического управления развитием реального сектора экономики
В настоящем параграфе работа по проверке продуктивности межсекторной трансплантации осуществляется в сегменте институтов, определяющих процессы стратегического управления. Ее итогом стала модификация для условий реального сектора таких институтов финансового сектора, как годовой отчет и анализ хозяйственной деятельности подотчетных организаций.
Закон о стратегическом планировании в качестве одного из элементов стратегического управления ввел систему мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (глава 12 Закона) [28].
Примечание – Очевидно, что суть отличия мониторинга от контроля состоит в том, что мониторинг представляет собой деятельность тех же органов, которые осуществляли планирование (составление документов стратегического планирования), в то время как контроль – аналогичную деятельность специальных контрольных органов. Этим объясняется сходство указанных в Законе основных задач мониторинга (п. 2 ст. 40) и контроля реализации документов стратегического планирования (п. 1 ст. 41).
Согласно п. 4 ст. 40 Закона, результаты мониторинга соответствующих документов в части социально-экономического развития страны на федеральном уровне отражаются, в частности, в ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности и докладах федеральных органов исполнительной власти о реализации планов деятельности [28]. Следует отметить, что требования к отчетам регуляторов, очевидно, находят отражение в задачах мониторинга реализации документов стратегического планирования, изложенных в п. 2 ст. 40 Закона, из которых к соответствующим требованиям (к содержанию отчетов) могут быть отнесены: оценка степени достижения запланированных целей, оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей, оценка соответствия плановых и фактических сроков, результатов реализации документов и ресурсов, необходимых для их реализации, оценка уровня социально-экономического развития, разработка предложений по повышению эффективности работы системы стратегического планирования [28].
Вместе с тем, как указано в п. 5 ст. 40 Закона о стратегическом планировании, порядок подготовки документов, в которых отражаются результаты соответствующего мониторинга, включающий и требования к документам (отчетам), на федеральном уровне определяется нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации [28]. При этом, согласно п. 6 ст. 40 Закона, данные документы подлежат размещению на официальных сайтах органов, ответственных за разработку документов стратегического планирования, и общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в сети «Интернет» [28]. Впоследствии требования к отчетам отраслевых регуляторов получили отражение в Правилах разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2015 г. № 1162 [10]. Что касается содержания, то, согласно п. 15 Правил, соответствующий отраслевой доклад включает: 1) аналитическую справку о реализации отраслевого документа стратегического планирования (стратегии), 2) сведения о конкретных результатах, в том числе о значениях целевых показателей, достигнутых за отчетный период, и об исполненных и неисполненных мероприятиях (с анализом причин неисполнения последних), 3) анализ факторов, повлиявших на ход реализации отраслевого документа, 4) данные об использованных бюджетных ассигнованиях на реализацию соответствующих государственных программ, 5) данные об объемах привлеченного для реализации последних внебюджетного финансирования, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, 6) предложения о необходимости корректировки отраслевого документа [10].
Официальные требования к содержанию годового отчета Правительства Российской Федерации до сих пор не установлены. Ст. 40.1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает подготовку ежегодных отчетов о результатах деятельности правительства в том порядке, который предписывается Регламентом Правительства Российской Федерации [21]. Между тем, в данном регламенте, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 17.02.2017) «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации», какие-либо требования к содержанию годового отчета Правительства Российской Федерации о своей деятельности отсутствуют [23].
Что касается аналогичного института, представленного в государственном управлении финансовым рынком (финансовыми рынками), то соответствующие правила управления представлены в Законе о Банке России. Согласно ст. 25 данного закона, годовой отчет Банка России, в частности, включает: перечень мероприятий по реализации единой государственной денежно-кредитной политики, проведенных Банком России, а также анализ выполнения основных параметров этой политики, анализ состояния российской экономики, в том числе анализ денежного обращения и кредита, финансового рынка, валютного положения и платежного баланса, национальной платежной системы, информацию о применении к кредитным организациям, некредитным финансовым организациям и их должностным лицам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации за нарушение требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [29].
Неопределенность в ряде случаев требований к содержанию отчетов регуляторов (так, неясно, что понимается под факторами, повлиявшими на ход реализации отраслевого документа, что понимается под анализом выполнения основных параметров денежно-кредитной политики), их отсутствие (как в случае с отчетом правительства) и отличие фактических норм институтов годовых отчетов от их официальных вариантов побуждают ориентироваться в проводимом сравнительном анализе в соответствующих случаях и на фактически действующие нормы сравниваемых институтов.
Как выясняется, годовые отчеты Правительства Российской Федерации о его деятельности имеют форму докладов Председателя Правительства [247], заслушиваемых Государственной Думой. Такая форма представления отчета означает невозможность изучения содержания отчета до его защиты, в связи с чем уровень ознакомления заслушивающего органа с деятельностью отчитывающегося органа значительно снижается. Это, в свою очередь, снижает уровень подотчетности последнего органу, принимающему отчет. Иная, эффективная норма регулирует годовой отчет Банка России. Соответствующий отчет представляется в Государственную Думу заранее, т.е. до его защиты, а доклад председателя Банка России выступает лишь презентацией этого отчета. Эта норма и предусмотрена Законом о Банке России. Согласно ст. 25 данного закона, ежегодный отчет Банка России представляется в Государственную Думу Российской Федерации не позднее 15 мая года, следующего за отчетным, и Государственная Дума может изучать его вплоть до 1 июля текущего года [29], т.е. теоретически – 1,5 месяца. Если годовой отчет Банка России за 2015 год, утвержденный Советом директоров Банка России 29 апреля 2016 г. [210], попал в Государственную Думу между 29 апреля и 15 мая 2016 г., то его представление (зачтение соответствующего доклада) в Думе председателем Банка России Э.С. Набиуллиной состоялось 14 июня 2016 г. [207], т.е. у парламентариев было достаточно времени (как минимум – месяц) для того, чтобы изучить соответствующий отчет и при необходимости сформировать на его основе достаточно глубокие вопросы руководителю мегарегулятора.
Следует отметить, что несмотря на то, что годовой отчет отраслевого регулятора, подотчетного Правительству, носит название «Доклад», он не представляется в виде доклада. В соответствии с п. 14 Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации соответствующий доклад размещается на официальном сайте регулятора в сети «Интернет» и федеральной информационной системе стратегического планирования и до 1 июня года, следующего за отчетным периодом, представляется Минэкономразвития России [10].