Содержание к диссертации
Введение
1. Экономическое содержание муниципального заказа 9
1.1. Общественные блага как исходная основа исследования категории "муниципальный заказ" 9
1.2. Особенности экономической категории "муниципальный заказ" 26
1.3. Муниципальная собственность и муниципальный заказ 54
2. Муниципальный заказ как инструмент рынка общественных благ 69
2.1. Особенности рыночной системы муниципальных заказов 69
2.2. Социально-экономическая эффективность муниципального заказа 81
2.3. Формирование муниципальной контрактной системы как фактор повышения эффективности муниципального заказа 98
Заключение 130
Библиографический список 136
Приложения 144
- Общественные блага как исходная основа исследования категории "муниципальный заказ"
- Особенности экономической категории "муниципальный заказ"
- Особенности рыночной системы муниципальных заказов
- Социально-экономическая эффективность муниципального заказа
Введение к работе
Проблема муниципального заказа на современном этапе развития экономики России приобретает особую остроту и значимость. Органическим структурным элементом национального хозяйства является общественный сектор экономики, основу которого образуют предприятия государственной и муниципальной собственности. Деятельность этих предприятий играет важную роль в социально-экономической жизни страны и городов, формирует для населения качественную внешнюю среду.
Необходимость изучения социально-экономического содержания категории "муниципальный заказ" в современных условиях определяется рядом важных факторов, среди которых следует, прежде всего, отметить особый субъектный состав участников экономических отношений по поводу муниципального заказа: органы местного самоуправления (заказчик) и предприятия разных форм собственности, в том числе муниципальные (исполнители), которые должны действовать в интересах всего местного сообщества. Кроме того, важно учитывать особый характер средств, используемых для оплаты муниципального заказа, - средства налогоплательщиков данного территориального образования, а также острую необходимость экономного и целевого расходования этих средств. Существенную роль играет и политика местных властей по созданию условий для свободного доступа предпринимателей как общественного, так и частного секторов к получению муниципального заказа на конкурсной основе.
В России до настоящего времени не создан эффективный механизм управления муниципальным заказом, что во многом объясняется отсутствием четкого представления о содержании и функциях муниципального заказа, недостаточным развитием конкурентных отношений на рынке локальных общественных благ, слабой законодательной базой на федеральном уровне. Это, в свою очередь, в условиях сложного состояния местных финансов, отражающегося на уровне финансирования объектов социальной сферы, развитии инженерной инфраструктуры, ведет к ухудшению положения всего муниципального хозяйства. Одним из важных инструментов повышения эффективности расходования средств местных бюджетов является муниципальный заказ, размещаемый преимущественно на конкурсной основе. Данные моменты определяют актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы социально-экономического содержания муниципального заказа, его функций, механизма формирования и реализации являются принципиально новыми для нашей страны, и вследствие этого они недостаточно освещены в теоретическом аспекте в отечественной научной литературе. Основой разработки данной проблемы могут служить фундаментальные работы по теории общественных благ и общественного сектора экономики ряда зарубежных авторов: Э. Аткинсона, Дж. Бьюкенена, В. Де Витти, Г. Линдаля, Б. Маццолы, Р. Майсгрейва, Р. Инмэна, М. Олсона, В. Парето, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, Ф. Эджуорта, К. Эрроу, а также российских ученых М. Бункиной, А. Дадашева, Е. Жильцова, В. Кошкина, Л. Якобсона и др.
Проблеме формирования и функционирования муниципальной собственности в России посвящены работы В. Боголюбова, А. Воронина, В. Задорожного, Г. Ивлевой, В. Любимовой, А. Серикова. Зарубежный опыт формирования муниципальной собственности представлен в трудах Г. Барабашева и Н. Клеман.
Методологическими вопросами определения социально-экономической эффективности занимались А. Ноткин, П. Октябрьский, П. Олдак, А. Толкачев, Н. Федо-ренко, Т. Хачатуров. Изучению социально-экономической эффективности в связи с потреблением и потребностями посвящены труды Э. Агабабьяна, Э. Василевского, С. Сударевского, С. Шаталина и др. Комплексный подход, учитывающий взаимосвязь экономического и социального аспектов эффективности, отражен в работах В. Богачева, М. Воейкова, О. Ожерельева, А. Орлова, С. Осипова. Значительный вклад в разработку теории социально-экономической эффективности внесли Дж. Гэлбрейт, Р. Коуз, X. Лейбенстайн, П. Самуэльсон, Ф. Хайек, Р. Хайлброннер, К. Эрроу.
Ряд методологических принципов исследования заказной системы хозяйствования содержится в работах, посвященных теории и практике государственного заказа, таких экономистов, как Л. Абалкин, В. Азовцев, А. Демин, А. Дынкин, М. Климова, В. Иванченко, В. Масленников, С. Никитин, И. Осад-чая, А. Пороховский, В. Слободник, В. Третьяк, В. Федорович.
Актуальность темы, ее недостаточная изученность определили выбор темы, а также цель и основные задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании муниципального заказа как экономической категории, его роли и места в системе отношений между органами местного самоуправления и исполнителями муниципального заказа, в конкретизации теоретических положений о функциях муниципального заказа, а также об экономическом механизме его формирования и реализации в целях повышения устойчивости экономического развития.
В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
- определение категории локальных общественных благ, раскрытие их роли в системе коллективного присвоения как формы реализации локальных общественных потребностей и интересов, выявление социально-экономических и институциональных условий их производства;
-раскрытие содержания категории "муниципальный заказ", его функций, масштабов и структуры;
- анализ взаимосвязи муниципальной собственности и муниципального заказа, рассмотрение роли муниципального заказа в системе элементов механизма реализации муниципальной собственности;
- изучение особенностей становления и развития системы муниципальных заказов в современной экономике России;
-обоснование критерия и показателей оценки социально-экономической эффективности муниципального заказа;
- исследование основных направлений формирования муниципальной контрактной системы в современной экономике России.
Предмет исследования. Социально-экономические отношения и формы, складывающиеся в связи с формированием, размещением и исполнением муниципальных заказов в процессе взаимодействия их заказчиков и исполнителей в секторе локальных общественных благ.
Объект исследования. Муниципальный заказ, его содержание, экономический механизм и социально-экономическая эффективность.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической базой работы являются концептуальный аппарат, положения и научные принципы, разработанные ведущими зарубежными и отечественными авторами в области современной экономической теории, теории общественного сектора, общественных благ, собственности, социально-экономической эффективности.
Методологические особенности диссертации основаны на базовых положениях классической и неоклассической теорий рынка, концепциях и гипотезах, представленных в неоинституционализме, теории общественного выбора и общественного договора. Используются общенаучные методы познания, методы системного, сравнительного анализа, комплексный подход.
Научная новизна диссертационного исследования. Разработка теоретических основ муниципального заказа как системы социально-экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов местного самоуправления, исполнителей муниципальных заказов и потребителей локальных общественных благ. В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и результаты исследования, обладающие научной новизной и являющиеся предметом защиты:
- категориально определены локальные общественные блага, раскрыта их роль как исходной основы муниципального заказа, выявлены социально-экономические и институциональные условия производства локальных общественных благ;
- обоснована содержательная характеристика категории "муниципальный
заказ", рассмотрены основные функции муниципального заказа в реформируемой экономике России, доказано, что развитие системы муниципального заказа в современной экономике обусловлено возрастанием роли локальных общественных благ в реализации социально-экономических целей местного сообщества;
- выявлены элементы взаимосвязи муниципальной собственности и муниципального заказа, муниципальный заказ рассматривается как важный фактор, определяющий воспроизводство муниципальной собственности, проведен анализ системы противоречий интересов субъектов муниципальной собственности и муниципального заказа;
- раскрыты особенности становления и развития рыночной системы муниципальных заказов в современной экономике России, с точки зрения субъект-но-объектного состава, механизма формирования спроса, предложения и цены на локальные общественные блага, элементов "квазирыночных" отношений, монопсонии, рентоориентированного поведения исполнителей муниципальных заказов, возникновения отношений "принципал-агент", сочетания конкуренции и планомерности;
- определены подходы к обоснованию социально-экономической эффективности муниципального заказа, предложены ее критерий и система показателей, рассмотрен мультипликативный эффект муниципального заказа;
- обоснована необходимость и раскрыты основные направления формирования в России муниципальной контрактной системы с целью повышения эффективности муниципального заказа.
Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Выводы и предложения работы могут быть использованы при чтении курсов "Экономическая теория", "История экономических учений", "Экономика общественного сектора". Содержащиеся в работе обобщения и выводы способствуют расширению экономических знаний о социально-экономических процессах, происхо дящих в муниципальных образованиях. Отдельные положения диссертации могут быть применены в практической деятельности органов местного самоуправления в области бюджетной политики, в обосновании принципов эффективного управления системой муниципального заказа.
Информационная база исследования. Отчетно-статистические данные Госкомстата РФ, Комитета статистики по Самарской области, Самарской городской Думы, структурных подразделений Администрации города Самары, сведения, опубликованные в монографиях, научной литературе и периодических изданиях.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на Всероссийских научно-практических конференциях "Проблемы экономического роста" (Самара, 1999), "Проблемы совершенствования механизма хозяйствования в современных условиях" (Пенза, 1999), "Проблемы разработки и реализации социальных технологий в регионах" (Самара, 2000), а также на заседаниях кафедры теоретической экономики и международных экономических отношений Самарской государственной экономической академии в 1999-2001 гг.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 9 научных работ, общим объемом 2,55 п.л.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации определяется целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Общественные блага как исходная основа исследования категории "муниципальный заказ"
Теоретической основой исследования содержания категории "муниципальный заказ" является концепция общественных потребностей, общественных благ, составляющая фундамент потребительской, рыночной парадигмы.
Анализ потребностей позволяет разграничить их платежеспособную и неплатежеспособную части. Платежеспособная потребность проявляется на рынке в форме платежеспособного спроса. Рынок признает только спрос и направлен на его удовлетворение. С точки зрения же экономики в целом, включающей также нерыночный сектор, первостепенное значение имеет общая величина потребности, в том числе и не выраженная в форме платежеспособного спроса.
Потребность в том или ином благе отражает значительное количество объективных и субъективных факторов (экономических, социальных, естественных, психологических, культурных, исторических), однако при анализе спроса влияние всех этих факторов элиминируется и рассматривается только зависимость величины потребности от цены предлагаемых товаров на рынке.
В реальной экономике существует огромное число социально значимых потребностей, которые необходимо удовлетворить полностью, т.е. не только в пределах их платежеспособной части (здравоохранение, образование, наука, культура, оборона, жизненно важные блага и т.п.). Кроме того, ряд потребностей изначально приходится полностью удовлетворять не через рыночный сектор, так как соответствующие блага не являются "товарами", они не производятся в рамках рынка.
Таким образом, экономику нельзя сводить только к рынку. Рынок является необходимой составной ее частью. Главная задача экономики - максимальное удовлетворение потребностей при минимальных затратах. Между спросом, как удовлетворяемой рынком частью потребности, и потребностью в целом (включающей, наряду со спросом, и неудовлетворяемую рынком часть потребности) существует объективное противоречие. В связи с этим возникает задача - минимизировать разрыв между ними, что отражает процесс социализации экономики.
На наш взгляд, должен существовать особый баланс между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, обеспечиваемых исключительно рынком (так называемых "классических товаров"), и между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, обеспечиваемых исключительно обществом (так называемых "общественных благ").
Развитие теоретических представлений о сущности общественных благ и вызываемых ими внешних эффектов (экстерналий) происходило следующим образом.
Еще А. Смит писал о том, что существуют такие блага, которые, являясь в самой высокой степени полезными для общества в целом, не могут, однако, своей прибылью возместить, компенсировать расходы отдельного хозяйствующего субъекта. Поэтому частное лицо не берется за их производство и не обеспечивает содержание соответствующей производственной инфраструктуры1. Деятельность по созданию данных благ требует настолько больших затрат, что только государство за счет поступления налогов может их нести и покрывать все расходы своими доходами. Вместе с тем А.Смит специально не исследовал свойства общественных благ, а ограничивался отдельными примерами.
Дж. Ст. Милль, продолжая и развивая традиции Смита, отмечал, что природа некоторых благ требует общественного контроля за ходом их производства (и, вообще, за тем, чтобы они воспроизводились), поскольку рыночная система не стимулирует индивидуального производителя к обеспечению блага, приносящего пользу всему сообществу .
Таким образом, уже в работах основоположников классической политэкономии было дано начало изучению несовершенств рыночного механизма и путей их преодоления, обоснование необходимости вмешательства государства в процесс обеспечения поставки общественно значимых благ.
Первостепенное внимание роли государства в экономике уделяли немецкие экономисты второй половины XIX в. С растущей активностью государства они связывали рост общественного благосостояния. Так, А. Шеффль сформулировал "правило пропорционального удовлетворения" общественных (коллективных) потребностей за счет государства и частных (индивидуальных) потребностей за счет рынка, опередив вывод А. Пигу об общественных и частных продуктах, выгодах и издержках.
Проблему формирования локальных коллективных потребностей впервые выдвинул А. Вагнер. Он сформулировал закон расширяющейся активности государства, основываясь на таких факторах и предпосылках, как растущая плотность населения и урбанизация, в соответствии с которыми должно возрастать количество принимаемых правительством решений по перераспределению налоговых поступлений в бюджет на социальные нужды .
Особенности экономической категории "муниципальный заказ"
На современном этапе развития российской экономики продолжается цикл реформ в общественном секторе, в том числе в муниципальном хозяйстве.
Сложная ситуация в отраслях муниципального хозяйства обусловливает актуальность и обязательность разработки новых подходов к целям их деятельности и ее результатам - локальным общественным благам, вызывает необходимость переоценки возможностей органов местного самоуправления в финансировании их производства, изменения соотношения централизованного и рыночного способов обеспечения этими благами населения муниципальных образований.
Исходным пунктом анализа сущности локальных общественных благ как основы формирования системы муниципальных заказов является определение характера потребностей в данного рода благах.
Чтобы воспользоваться некоторыми из совместно потребляемых благ, необходимо прежде получить доступ в некое сообщество, т.е. преодолеть известные ограничения. В рамках данного сообщества блага могут обладать свойствами общественных для тех, кто к этому сообществу относится, кто к нему принадлежит.
Многие виды общественных благ имеют определенные территориальные границы потребления. В данной связи выделяют особый вид общественных благ - локальные общественные блага.
Локальные общественные блага - это такие общественные блага, выгоды от которых локализуются на некоторой небольшой территории. Их потребителем является небольшая территориальная общность . "Для некоторых общественных благ пространственные ограничения могут отсутствовать ... для других же суммарные выгоды, хотя и являются доступными для новых постоянных жителей без каких-либо дополнительных затрат, но ограничиваются одной ме-стной общиной ..." .
Признание факта существования локальных общественных благ помогает в ответе на вопрос, на каком уровне политической системы лучше осуществлять бюджетное финансирование производства тех или иных общественных благ, в каком случае предложение этих благ более эффективно - если их поставка осуществляется в централизованном порядке или же силами органов местного самоуправления.
И централизация, и децентрализация в общественном секторе допустимы в той мере, в какой они позволяют эффективнее, т.е. полнее, и одновременно экономичнее удовлетворять потребности в общественных благах. Рассмотрим условия, при которых переход от централизованного к децентрализованному принятию решений о поставке общественных благ приводит к Паре-то-улучшениям.
1. Когда выгоды получает население страны или крупного региона, децентрализация практически невозможна, ситуация же с локальными общественными благами, если и не означает непременной децентрализации, то, по крайней мере, создает принципиальную возможность таковой.
2. Преимущества децентрализации определяются способностью общенациональных и местных органов власти адекватно отражать коллективные предпочтения с учетом их территориальной дифференциации. Предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов. Иными словами, население небольших административно-территориальных образований в некотором смысле будет более однородно, чем население более крупных, а состав локальных общественных благ, в которых нуждается население разных территорий, никогда не является одинаковым, поэтому "... эффективность децентрализованного принятия решений зависит, в частности, от рассредоточения людей с разными вкусами по разным ... населенным пунктам ...".
Способна ли децентрализация сама порождать механизмы, благоприятствующие такому рассредоточению?
Существует так называемая гипотеза Тибу1, согласно которой, если местные власти приобретают бюджетную самостоятельность, если смена места жительства не связана со слишком существенными издержками, то наблюдается тенденция к переезду части жителей одного населенного пункта в другой. В итоге население каждого из них (с точки зрения потребительских вкусов) становится все более однородным и все большее число людей получают общественные блага на выгодных, оптимальных для себя условиях.
Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии достаточно большого числа территориальных единиц - муниципальных образований и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям в потреблении локальных общественных благ, так как создает предпосылки адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. В идеале данный механизм работал бы подобно рыночному механизму, обеспечивающему достижение конкурентных Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, "голосуя ногами", т.е. меняя место жительства, был бы способен подобрать наиболее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их цен (местных налогов). Была бы в значительной мере решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы оптимизировать налоговую систему. Но на практике существует множество факторов, сдерживающих проявление данной тенденции". Во-первых, смена места жительства связана с издержками переезда, с потерей заработка и т. д. Во-вторых, индивиды не располагают релевантной (точной, совершенной, относящейся к делу) информацией, которая требуется для принятия оптимальных решений. В-третьих, число потенциальных мест жительства не безгранично. Не все муниципальные образования пользуются в действительности одинаковой свободой в выборе структуры и величины бюджетных расходов и при этом располагают достаточной финансовой базой. "Кроме того, когда существует ограниченное число общин, они могут попытаться стать более привлекательными для ..." приезжающих, "... действуя на этом пути аналогично фирмам в сфере монополистической конкуренции" . В-четвертых, локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной в том смысле, что пределы распространения выгод от него обычно не вполне совпадают с административными границами территорий, а привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в соответствие с оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно в силу исторических и политических причин, а также в силу разнообразия самих благ, выгоды от которых распространяются в неодинаковых пределах. И чем больше дает о себе знать каждый из этих факторов, тем меньше Парето-улучшений достигается. Но главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позволяет распознавать процессы прогрессирующего возрастания выгод от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит скорость протекания данных процессов.
3. Локализация выгод от общественного блага является необходимым, но не достаточным условием эффективной децентрализации, для чего локализацию выгод нужно совместить с территориальной локализацией издержек так, чтобы население муниципального образования взяло на себя полную или преимущественную ответственность за финансирование поставки данного вида благ.
Особенности рыночной системы муниципальных заказов
Эффективное воспроизводство общественных благ предполагает наличие развитой системы финансово-экономических инструментов государственного и рыночного воздействия. Практика предоставления общественных благ исключает возможность их обеспечения либо только рынком, либо только государством. Рынок, будучи в этом отношении несовершенным, сам по себе не проявляет стимула к воспроизводству общественных благ, но и государство, в свою очередь, не может целиком взять на себя задачу обеспечения населения общественными благами. Таким образом, нужна особая система, механизм финансирования, где сочетались бы бюджетные и рыночные рычаги.
Рынок локальных общественных благ - необходимый элемент общенационального рынка товаров и услуг. По своему содержанию он представляет собой совокупность отношений, возникающих между населением, предъявляющим спрос на локальные общественные блага, и местными органами власти, предлагающими эти блага. Данный рынок является институтом или механизмом, сводящим вместе потребителей и производителей локальных общественных благ. На этом рынке могут реализовываться кроме общественных благ также и частные блага, которые приобретают общественный характер.
Спрос на таком рынке предъявляет население, оплачивает его через налоги, а предложение обеспечивают местные органы власти, которые используют бюджетные средства. Рынок локальных общественных благ по своему функционально-хозяйственному назначению обслуживает муниципальное потребление. Его структуру формируют муниципальные заказы.
Рынок локальных общественных благ имеет следующие особенности: - предпринимательская деятельность осуществляется предприятиями, находящимися в муниципальной и частной собственности; - в непосредственном хозяйствовании участвуют органы местного самоуправления, обеспечивающие организацию закупок локальных общественных благ, получение банковских кредитов под гарантии бюджетных средств, покупку, продажу, аренду и эксплуатацию собственности, включая землю; - законодательное регулирование потребления локальных общественных благ производится на основе Гражданского кодекса РФ и ряда специальных законов, относящихся к сфере местного самоуправления; - такой рынок предполагает специализацию и кооперирование производственных процессов, планирование, программирование и контроль; - ему свойственна конкурентная борьба за муниципальные контракты (преимущества - масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность муниципального рынка - предполагают именно такую борьбу); - характеризуется особой системой ценообразования и стимулирования работы на местный бюджет; - включает наличие разнообразных систем финансирования муниципального контракта.
Одной из особенностей рынка локальных общественных благ является рентоориентированное поведение, или "погоня за рентой". В нашем понимании, такое поведение - это деятельность отдельных предприятий, организаций, направленная на получение исключительных преимуществ с помощью местных органов власти. Смысл погони за рентой состоит в том, чтобы поставить возможности муниципалитетов на службу каких-либо конкретных частных интересов. В результате того, что местные органы власти ограничивают доступ части потенциальных поставщиков на тот или иной рынок или вводят регулирование цен, происходит перераспределение ресурсов и обеспечивается выигрыш одних экономических субъектов за счет других.
Погоня за рентой связана с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции. Конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на местные органы власти. Соответственно, затраты на совершенствование продукта и создание дополнительных услуг для потребителей частично замещаются затратами на финансирование избирательных кампаний, политических движений, лоббирование, а также взятками и т.д. Такая конкуренция в сфере погони за рентой представляет собой расточительство, с точки зрения функции общественного благосостояния.
Например, муниципалитет предполагает наделить какую-либо одну частную фирму исключительным правом осуществлять автобусные коммерческие перевозки пассажиров по некоторому маршруту. Такое решение может диктоваться, допустим, стремлением гарантировать пользователям максимальную безопасность на основе тщательного отбора перевозчика. Однако монопольное положение, которое можно получить с помощью местных органов власти, привлекательно как потенциальный источник ренты. Фирмы, принявшие участие в данной конкурентной борьбе, осуществят некоторые затраты, способствующие повышению безопасности перевозок, но в целом такая борьба развернется за благоприятное отношение со стороны муниципальных чиновников с применением самых различных законных и незаконных методов, что потребует дополнительных расходов. На практике подобная погоня за рентой поглощает больше средств, чем впоследствии достается победителю в борьбе за исключительное право.
Таким образом, если местные органы власти становятся на путь распределения монопольных прав, их действия порождают не только обычные потери, связанные со всякой монополией, но также издержки расточительной погони за рентой.
Погоня за рентой возникает не только в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, но и при распределении муниципальных контрактов, т.е. в тех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических субъектов. При прочих равных условиях ограничение активности местных органов власти в подобных областях способствует сокращению потерь от погони за рентой.
Рынок локальных общественных благ имеет специфическую характеристику: на нем функционируют, с одной стороны, значительная группа поставщиков, а с другой - единственный покупатель в лице местных органов власти. Таким образом, на этом рынке существует монопсония, что делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков имеется реальная конкуренция.
На рынке локальных общественных благ возникают отношения типа "принципал-агент", механизм которых описывается теорией агентских отношений. В связи с тем, что повседневный, детальный контроль за деятельностью исполнителей муниципальных заказов технически невозможен или требует несоизмеримо высоких затрат, важное значение приобретает задача управления поведением исполнителя (проблема принципала-агента). Она имеет место, если в процессе заключения контракта на исполнение муниципального заказа невозможно исключить ситуацию информационной асимметрии, которая возникает в ходе его выполнения. Так, органам местного самоуправления, заключающим контракты с частными фирмами, может быть недоступна информация о реальности их издержек.
Данная проблема теряет свою актуальность, если имеется возможность определения оплаты непосредственно за соответствующий результат (например, выплату фиксированной суммы за тонну вывезенного мусора). Однако выполнение функций, ответственность за которые несут местные органы власти, часто зависит от труднопрогнозируемых факторов, что порождает значительный риск и вызывает необходимость его распределения между сторонами, вступающими в контрактные отношения
Социально-экономическая эффективность муниципального заказа
Проблеме определения сущности и выбора методики оценки экономической эффективности посвящено значительное количество источников, имеется ряд серьезных исследований различных ее сторон. Однако эта проблема сложна и многогранна. До сих пор не разработана как самостоятельная проблема теория эффективности муниципального заказа. Объясняется это, на наш взгляд, следующим: - сложностью методологии исследования экономической эффективности; - тем, что авторы, специализирующиеся на данной проблематике, пытаются рассмотреть одновременно слишком широкий круг вопросов эффективности;, вследствие чего ни один из них не получает достаточного освещения; - новизной тематики муниципального заказа для российской экономической науки и хозяйственной практики.
В соответствии с методологией нашего исследования теория эффективности муниципального заказа представляется как теория эффективности функционирования рынка (понимаемого нами не только в качестве института купли-продажи и обмена, но и как взаимодействие производственных возможностей и потребностей сообщества) локальных общественных благ, эффективности воспроизводства локальных общественных благ.
В гл. 1 мы останавливались на некоторых аспектах эффективности воспроизводства общественных благ, когда обсуждали развитие теоретических представлений о сущности общественных благ и, в частности, рассматривали модели К. Викселя и Э. Линдаля.
Эффективность функционирования рынков общественных благ является одной из самых сложных проблем в современной экономической науке. Дискуссии по данному вопросу ведутся достаточно давно, но до сих пор не выработано единого мнения. Большинство экономистов признают необходимость количественной оценки эффективности воспроизводства общественных благ по методу "издержки-доход". Однако некоторые ученые, в частности представители "новой политической экономии", не разделяют принятое в экономической литературе понятие эффективности, оцениваемое лишь с точки зрения затрат. Они полагают, что большинство общественных благ имеет (несет) огромный политический эффект (и в этом с ними трудно не согласиться), который не сравним ни с какими издержками (а здесь с ними можно поспорить). Рынок общественных благ может считаться эффективным, даже если издержки больше дохода, но когда соблюдается принцип социальной справедливости и сохраняется социально-политическая стабильность в обществе.
Важнейшим вопросом любой теории эффективности является вопрос о критерии эффективности. На наш взгляд, под критерием эффективности следует понимать признак, в соответствии с которым производится оценка степени эффективности какой-либо деятельности. Критерий выступает одной из сторон эффективности как особой экономической категории. Другими сторонами этой категории являются, например, сущность, показатели, факторы эффективности ( в нашем случае - эффективности муниципального заказа).
Метод "издержки-доход", где критерием эффективности хозяйственного процесса фактически является равенство предельного дохода экономического субъекта его предельным издержкам, в чистом виде не может быть применен по отношению к воспроизводству общественных благ. Общественные блага неэффективно производить частным образом и продавать на частнопредпринимательском рынке, так как предельные издержки производства будут всегда превышать индивидуальный предельный доход (МС MR), что впервые доказал П. Самуэльсон в своей работе "Чистая теория общественных расходов". Принимая во внимание данное обстоятельство, мы предлагаем несколько иной вариант разрешения указанного противоречия.
Парето-эффективность на рынках частных благ требует равенства индивидуальной предельной нормы замещения (MRS) предельной норме трансформации (MRT): MRSi = MRT.
По-видимому, общественные блага предлагаются и потребляются эффективно тогда, когда сумма предельных норм замещения (всех членов сообщества) равна предельной норме трансформации: SMRSj = MRT.
Предельная норма замещения частного блага общественным свидетельствует о том, как много частного блага индивид желает отдать, чтобы получить еще одну единицу общественного блага. Сумма предельных норм замещения -о том, как много частного блага все члены сообщества пожелают отдать за то, чтобы получить еще одну единицу общественного блага, которая будет потребляться всем сообществом. Предельная норма трансформации показывает, как много частного блага должно быть отдано для получения еще одной единицы общественного блага. В соответствии с теорией эффективности необходимо, чтобы общее количество частного блага, которым индивиды готовы пожертвовать ради общественного, равнялось количеству, которое требуется для обеспечения общественного блага.
Данное условие эффективности также можно трактовать как "равенство" суммы предельных норм замещения предельным издержкам обеспечения общественного блага: SMRSj = МС.
Существование проблемы "безбилетника" препятствует достижению Паре-то-эффективности (никто не станет замещать частное благо на общественное, если последнее уже находится в распоряжении какого-либо индивида). Ее преодоление связывается с географической составляющей экстерналий и общественных благ, которая позволяет распространить принцип исключаемости если не на индивидуального потребителя, так на жителей определенной территории. Это нашло отражение в ранее рассмотренной концепции Ч. Тибу. Сейчас же мы отметим следующее. Одним из решающих обстоятельств концепции Тибу является предположение о том, что общественно обеспечиваемое благо может стать перегружаемым, т.е., как только новые жители входят в сообщество, каждый "дополнительный" житель сокращает потребление благ другими, ранее обосновавшимися. Однако, как нам представляется, это предположение противоречит самой сущности чистых общественных благ и ставит под вопрос применимость концепции Тибу к проблеме эффективности воспроизводства локальных общественных благ .
По мысли видного экономиста X. Демсеца, если каждому члену сообщества требуется одинаковое количество общественного блага, а затраты первоначально обосновавшегося на рынке производителя окажутся слишком малы, новой фирме будет выгодно предложить больший объем продукции и отвлечь покупателей от первоначального поставщика. Конкурентный процесс продолжится до тех пор, пока существует экономическая прибыль. Эта прибыль возможна до точки, где SMRS; = МС.