Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования экономической политики государства в отношении теневой экономики 14
1.1. Теневая экономика: социально-экономическое содержание и эволюция форм 14
1.2. Основы формирования экономической политики государства в отношении теневой экономики 48
Глава 2. Зарубежный и отечественный опыт реализации экономической политики в отношении теневой экономики 71
2.1. Альтернативные подходы к оценке теневой экономики России и зарубежных государств 71
2.2. Меры экономической политики зарубежных стран в отношении теневой экономики 92
Глава 3. Проблемы экономической политики России в отношении теневой экономики и направления ее совершенствования 121
3.1. Актуальные проблемы экономической политики России в отношении теневой экономики 121
3.2. Направления совершенствования экономической политики России в отношении теневой экономики 143
Заключение 160
Список использованной литературы 166
- Основы формирования экономической политики государства в отношении теневой экономики
- Альтернативные подходы к оценке теневой экономики России и зарубежных государств
- Меры экономической политики зарубежных стран в отношении теневой экономики
- Направления совершенствования экономической политики России в отношении теневой экономики
Основы формирования экономической политики государства в отношении теневой экономики
В эволюции научных взглядов на предмет теневой экономики прослеживается три основных направления, соответственно которым под теневой экономикой в разное время понималась: А6 - представление теневой экономики в качестве не учтенной статистическими службами экономической деятельности, в том числе статистические ошибки; A7 - трактовка теневой экономики как производства товаров и услуг домашними хозяйствами для собственного потребления.
Такой широкой трактовки теневой экономики придерживались: К. Харт (Великобритания, 1960-е гг.); П. Гутман (США, 1977 г.); Э. Фейг (США, конец 1970-х гг.); Э. де Сото (Перу, 1989 г.); Т. Корягина (СССР, конец 1980-х гг.) и др.
Изучение теневой экономики началось преимущественно на примере развивающихся стран. К Харт5, исследовавший экономику бедных кварталов Ганы, установил, что их жители по большому счету не имеют никакого отношения к официальной экономике.
Экономическая система здесь представляла собой совокупность мелких фирм, мастерских, торговых точек, предоставляющих жителям городов повседневные товары и услуги без регистрации в органах статистики, минуя налоговую систему. К. Харт ввел в научный оборот понятие «неформальный сектор», существование которого объяснил тем, что «отверженные структурой формальных возможностей, люди из низов городского пролетариата ищут неформальные способы, чтобы увеличить свои доходы»6.
Аналогичные исследования проводились также в Кении, Шри-Ланке, Колумбии и других странах «третьего мира».
В числе первых серьезных работ в области исследования теневых экономических процессов является работа американского ученого экономиста П. Гутмана «Подпольная экономика» (1977 г.), в которой говорится о недопустимости игнорирования масштабов и роли теневой экономики.
В развитых странах Запада интерес ученых к теневой экономике активизировался во второй половине 1970-х — начале 1980-х годов, когда стало очевидно, что экономическая активность населения и фирм превышает зарегистрированную официально. В связи с этим начинают активно развиваться методы количественных оценок уровня теневой экономики. Американский экономист Э.Фейг в конце 1970-х годов определил, что теневая экономика США составляет третью часть от ВВП страны.
Сразу сорок научных публикаций, посвященных проблемам теневой экономики, было представлено в качестве докладов на международной конференции в 1983 году в городе Белефелде (США). Через восемь лет - в 1991 году - в Женеве была проведена конференция европейских статистиков, посвященная скрытой и неформальной экономике. По материалам данной конференции было опубликовано специальное руководство по учету и оценке теневой экономики в странах с рыночной системой хозяйствования. В мае 1996 г. на совместном заседании Европейской экономической комиссии ООН ОЭСР по национальным счетам были обсуждены проблемы оценки масштабов теневой экономики. Итогом заседания стало созданаие специальной рабочей группы по вопросам теневой экономики.
Некоторые специалисты под теневой экономикой понимают нелегитимную, противоправную экономическую деятельность субъектов экономики, представляющую собой совокупность нелегальных хозяйственных действий, выливающихся в конечном итоге в уголовные преступления различной степени тяжести10. То есть данные исследователи ассоциируют теневую экономику с преступными способами получения доходов.
А. Бунич, придерживающийся такой точки зрения, характеризовал теневую экономику как «механизм взаимодействия региональных и отраслевых мафий, их борьбу за перераспределение средств, прежде всего за распределение капиталовложений, фондов, налогов, цен, кредитов»11. Умышленное искажение отчетностей и другой информации, а также заниженные планы и приписки являются причиной появления «фиктивного оборота». По мнению А. Бунича, эти организованные группировки создают заведомо неверные стоимостные и натуральные пропорции, изымая из общественного продукта величину своего «фиктивного оборота», после чего внутри коррумпированной группы осуществляется перераспределение основных элементов нелегальной деятельности (товаров, фондов, налогов и т.д.) и сопутствующий этому процессу подкуп некоторой части населения.
Альтернативные подходы к оценке теневой экономики России и зарубежных государств
Частный интерес субъекта состоит в максимизации своего дохода и нежелании делиться им, в частности, с государством. Соответственно, размер налогообложения непосредственно влияет на поведение хозяйствующего субъекта: чем больше налоги, тем активнее теневая деятельность субъекта. Таким образом, государство путем установления налоговых ставок влияет на рост масштабов теневой экономики.
В настоящее время сложилось такое положение, что бизнес, добровольно полностью перешедший в официальную экономику, оказывается в худшем положении, чем его конкуренты, кроме того, пользуясь «повышенным вниманием со стороны проверяющих и правоохранительных органов»60.
Важной особенностью противоречия между государством и субъектами теневой экономики является исторически сложившееся недоверие к правительству. Неформальная норма недоверия к правительственной политике тормозит попытки установить действенные формальные законы. Из-за отсутствия эффективных государственных институтов, которые могли бы защищать созданные на постсоветском пространстве права собственности, данные права остаются неопределенными, а их применение связано с высокими трансакционными издержками. При отсутствии эффективных государственных институтов обеспечение выполнения контрактов и защита прав собственности возможна лишь неформальным путем.
При этом большое значение для экономической политики государства имеет степень воздействия на уровень теневой экономики формальных инструментов и неформальной среды (таблица 4).
Таблица 4 иллюстрирует различные варианты государственного воздействия на теневую экономику. Взаимодействие субъектов
Закон и права другогохозяйственного агента l.Heнарушены легальные способы экономического взаимодействия неформальные способы хозяйственного взаимодействия, основанные на доверии, традициях и обычаях
Обострение противоречий между государством и субъектами теневой экономики приводит к тому, что компоненты теневой структуры начинают вовлекать в свой оборот элементы самого государства как субъекта экономической политики в отношении теневой экономики. В тех случаях, когда органам государственной власти не удается организация эффективной работы институтов рыночной экономики, эту роль на себя берут неформальные механизмы регулирования. Возникает сращивание интересов чиновника и предпринимателя.
Использование чиновниками информации и должностных полномочий в качестве ресурсов для личного теневого предпринимательства является повсеместно распространенной проблемой современной экономики. Происходит создание альтернативных механизмов регулирования экономики с одной стороны и уход административного аппарата в теневой сектор - с другой. Последствия этих двух видов деформации экономической политики государства в отношении теневой экономики одинаковы: отрицательное влияние на инвестиции и экономический рост, снижение уровня жизни населения, растущее социальное неравенство, подрыв доверия к государству и сокращение его доходов.
Отсюда вытекает другое — производное — противоречие экономической политики государства в отношении теневой экономики — неантагонистическое противоречие между государством и представителями органов власти по поводу ограничения сращивания их интересов с интересами бизнеса. Выступая в качестве субъекта экономической политики в отношении теневой экономики, государство стремится посредством институциональных инструментов (главным образом разработки соответствующих хозяйственных норм и правил) ограничить теневую экономику таким образом, чтобы максимально нивелировать негативное влияние теневых экономических отношений.
По словам Я. Корнай, возникновение теневой экономики - это результат комбинации рынка и государственных факторов, причем как при социализме, так и при капитализме61. В российской практике широкое распространение получило сращивание интересов бизнеса и представителей власти, коррупция и лоббирование интересов определенных групп общества. По мнению В. Тамбовцева, в современной России сложился такой экономический порядок, институциональная структура которого «характеризуется сильным регламентирующим влиянием государства, которое существенно зависит от элитарных групп, получающих привилегии различного рода».62 Такой экономический порядок ведет к проникновению теневых экономических отношений в государственные структуры.
Меры экономической политики зарубежных стран в отношении теневой экономики
В рамках административных методов в таких странах, как Испания, Словакия, Аргентина, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия и Перу в рамках регулирования трудовой деятельности практикуется введение временных договоров с возможностью повышения гибкости их применения. В Испании увеличение количества работников, трудящихся на основе временных трудовых договоров с 15% до 30% от общей численности занятых134 способствовало сокращению теневого рынка труда и переходу незарегистрированных работников в официальный сектор экономики, что, в свою очередь, увеличило налоговые поступления в бюджет государства с 30,8% до 32,1% от ВВП . Предельная величина данного увеличения составила 0,09 (приложение 8), что характеризует описанные меры как действенные, но, в сравнении с некоторыми другими, недостаточно эффективные. соблюдению хозяйствующими субъектами трудового законодательства, как и в России, носят преимущественно административный характер. В странах ЕС с целью сокращения теневой экономики осуществляется повышение уровня материально-технического обеспечения для мониторинга незарегистрированных рабочих, укрепление и создание новых мониторинговых агентств, а также укрепление связи между учреждениями разных ведомств для передачи информации и возможной нейтрализации проявлений теневой экономики.
Анализ комплекса мер экономической политики в направлении регулирования трудовой деятельности, влияющих на уровень теневой экономики, показал, что многие из них направлены на снижение нелегальной занятости. Примером эффективного применения подобных мер может считаться опыт Чехии. В 2012 году чешские власти приняли поправку в законодательные акты об увеличении штрафных санкций в отношении работодателей, использующих так называемую «Шварц-систему» («svarcsystem»), в рамках которой при найме рабочих используются коммерческие контракты вместо трудовых договоров занятости. При этом труд людей используется вне границ трудового законодательства, без социальных или медицинских льгот. На настоящий момент работники, занятые по данной системе трудоустройства, могут быть оштрафованы на сумму до 4 тысяч евро, а работодатель может понести административное наказание в сумме от 10 тысяч до 400 тысяч евро136. Введенные штрафы привели к увеличению численности официально зарегистрированных работников на 30 тысяч человек , тем самым снизив уровень теневой экономики в стране. Предельное увеличение целевого показателя при этом составило 0,15 (приложение 8),
Эффективность мер экономической политики государства в отношении теневой экономики, направленных на сокращение нелегальной занятости, как правило, во многом зависит от государственного управления, санкций и штрафов. В 2011 г. Королевским указом в Испании были введены новые обязательства для предприятий по контролю за контрактами работников, нанятых через субподрядчиков еще до начала их трудовой деятельности. В дополнение к высоким штрафам за серьезные нарушения трудового законодательства в размере до 187 500 евро, указ запрещает данным компаниям участвовать в торгах на получение государственных контрактов в течение пяти лет, а также допускает возможность лишения их государственных субсидий на срок до двух лет. Итогом данных мер стало снижение уровня теневой экономики в стране с 19,2% до 18,6% от ВВП (приложение 3).
В рамках административных методов сокращения уровня теневой экономики в Германии была упрощена процедура оформления работников по найму с низкой заработной платой (гувернанток, нянь, садовников и т.д.). Либерализация рынка труда осуществлялась преимущественно путем отмены административных барьеров на создание нестандартных рабочих мест, о чем говорит показатель жесткости законодательства о защите занятости в отношении этого сегмента, рассчитанный по методологии ОЭСР. За период с 2001 г. по 2008 г. данный показатель снизился с 2 до 1,3 балла138.
В результате реформы не только изменились общие масштабы занятости, но и структура спроса на рабочую силу. Это привело к тому, что занятости населения . Предельный анализ принятых Германией мер административного характера с целью снижения уровня теневой экономики показал уровень отдачи от изменения переменного фактора в размере 0,37 (приложение 8), что говорит об их низкой эффективности.
Рассматривая применение экономических методов с целью снижения уровня теневой экономики при осуществлении экономической политики в направлении регулирования предпринимательской деятельности, обратимся к основной причине перехода бизнеса в теневой сектор экономики — неблагоприятным экономическим условиям осуществления предпринимательской деятельности в виде высоких трансакционных издержек. При этом необходимо обозначить в качестве неотъемлемой меры экономической политики в отношении теневой экономики снижение трансакционных издержек для предприятий, главным образом относящихся к мелкому и среднему бизнесу.
За исключением налогов и сборов, к ним относятся главным образом издержки на регистрацию бизнеса и частной собственности, проценты по корпоративным кредитам, а также другие издержки ведения бизнеса.
Направления совершенствования экономической политики России в отношении теневой экономики
Данные меры должны быть основаны на административно-правовых документах федерального уровня и не противоречить их положениям.
В то же время, формирование региональной экономической политики в отношении теневой экономики будет наиболее эффективным при участии в его процессе органов исполнительной власти соответствующего уровня в форме внесения предложений по корректировке ее мер (стрелка 6).
Стрелка 7. Непосредственное воздействие органов исполнительной власти на принятие решений экономическими субъектами о переходе из теневого сектора экономики в официальный (микроуровень) должно осуществляться при их тесном взаимодействии, что означает не только административно-экономическое влияние «сверху-вниз», но и наличие обратных взаимосвязей (стрелка 8) в виде информационных потоков, отражающих объективную социально-экономическую ситуацию в реальном секторе экономики, необходимую для дальнейшего осуществления непрерывного процесса формирования экономической политики России в отношении теневой экономики. Такая непрерывность обусловлена постоянно меняющимися: структурой, формами теневой экономики, ее уровнем и причинами возникновения и развития.
При осуществлении взаимосвязей (по стрелкам 7-8) необходимо не допускать сращивания интересов бизнеса и региональных органов власти со стороны общественных организаций, а также Министерства внутренних дел Российской Федерации посредством исполнения закона «О противодействии коррупции» и совершенствования института правоохранения.
Опыт республики Беларусь по борьбе и предупреждению сращивания интересов бизнеса и власти говорит об эффективности мер административно-правового характера, направленных на снижение уровня коррупции и теневой экономики. В июне 2003 г. был принят закон №204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь», в котором статьей 22 закреплены ограничения, связанные с государственной службой. В соответствии с ними, государственный служащий не вправе: «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности»174; выполнять другую работу, кроме совместительства, «преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемых по согласованию с руководителем государственного органа, в котором государственный служащий занимает государственную должность»175.
Подобное максимальное разграничение интересов бизнеса и власти позволяет минимизировать оппортунистические интересы госслужащих, результаты чего проявляются в снижении уровня теневой экономики в Беларуси с 47% от ВВП в 2003 г. до 43,3%176 в 2007 г. и до 30-34% (по разным расчетам ) в 2013 г. Таким образом, путем системного применения мер административного характера за последние 10 лет удалось добиться снижения уровня теневой экономики в стране как минимум на 13% от ВВП.
Более радикальные меры борьбы со сращиванием интересов бизнеса и власти характерны для китайской политики: за период 2001 — 2011 гг. за коррупционные сделки было казнено 10 тысяч чиновников. Смертная казнь не приводит к полному уничтожению теневого сектора, но значительно сокращает его масштабы, что позволяет увеличивать ВВП страны — на протяжении последних 30 лет рост ВВП составляет около 10% от ВВП в год178.
Ряд исследований, в том числе и доклад Международного валютного фонда (МВФ) «Инклюзивный рост, институты, и теневая экономика» (2012), подчеркивают, что в долгосрочной перспективе именно развитие институтов является главным фактором снижения доли теневой экономики. Постепенное совершенствование законодательной базы, независимый суд, эффективная деятельность правоохранительных органов являются обязательными условиями эффективного функционирования экономики, создавая необходимую базу для выхода предприятий из теневого сектора.
Стрелка 9. Выражение интересов субъектов микроуровня экономической системы. Проблему длительного реагирования органов законодательной власти на изменяющуюся экономическую среду, рассмотренную нами в п. 3.1. настоящего исследования, предлагается решить путем наделения общественных организаций микро- и мезоуровня функцией посредника между хозяйствующими субъектами и органами законодательной власти регионов (стрелка 12).
Таким образом будет установлена взаимосвязь между представителями макро- и микроуровней экономической системы, что будет способствовать повышению эффективности российской экономической политики в отношении теневой экономики.
Важно, что внедрение общественных организаций в данную систему позволит усилить взаимосвязь процессов формирования экономической политики и ее реализации, что продемонстрировано в усовершенствованной схеме процесса формирования и реализации экономической политики России в отношении теневой экономики.