Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность вопросов организации адекватной и эффективной системы государственного надведомственного финансового контроля позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейщих направлений государственных реформ в нашей стране, что также было отмечено Президентами Российской Федерации Б.Н. Ельциным и В.В. Путиным.
До настоящего момента не было исследования, специально посвященного сквозному анализу эволюции теоретических концепций государственного надведомственного финансового контроля и практики их реализации, охватывающего дореволюционный, советский и постсоветский периоды в Российском государстве.
Исходя из вышесказанного, научный и практический интерес представляет тот опыт развития контрольных органов, который наиболее применим на современном этапе, поскольку в различные исторические эпохи экономика страны развивалась с большей или меньшей степенью государственного регулирования, в том числе в контрольной сфере.
В дореволюционную эпоху происходило медленное вызревание рыночных отношений, которое ускорилось в пореформенный период, после 1861 года. Кроме того, многие проблемы того времени, стоявшие перед органами государственного финансового контроля, например, высокая степень коррупции в обществе и ее влияние на положение дел в самих контрольных органах, являются болевыми точками и в наши дни.
Период «новой экономической политики» во многом аналогичен эпохе рыночных реформ конца XX века-начала XX! века, поэтому его исследование, применительно к современному периоду преобразований в сфере государственного надведомственного финансового контроля, представляет особый научный и практический интерес и ценность. Отметим, что опыт преобразований 1920-х годов в данной сфере, является весьма слабо изученным. Именно поэтому в данной работе особенно тщательно исследуется период НЭПа, закончившийся в конце 20-х годов.
Последующий советский опыт организации всестороннего и тщательного контроля, безусловно, применим на современном этапе в незначительном по объему, но в то же время весьма важном государственном секторе экономики. Советская эпоха с экономической точки зрения имеет особый характер, ввиду господства всеобъемлющей государственной собственности, когда государственные органы,
росНацИонХЇьнаЇ]
БИБЛИОТЕКА |
СПетербург у ,\
03 W& *к*Г1<П
юзмож^и Z ТшатоТотс^ кГтроТ^адітТ Позі он
^ебуеТо^ предприяии. ноэтму
Учет исторического опыта позволит исключить повторение ошибок и сформировать научно-обоснованные принципы проведения дальнейших реформ в стране в сфере государственного надведомственного финансового контроля.
Степень разработанности темы. Многие авторы дореволюционной эпохи, а также периода «новой экономической политики» (в советскую эпоху) зачастую рассматривали историю государственного надведомственного финансового контроля в отрыве от развития экономики, финансов России того периода. Слабо исследованной оставалась деятельность ранних учреждений государственного финансового контроля. Так, появление первого специального органа государственного надведомственного финансового контроля относится к 1654 году (дата учреждения Счетного приказа).
В отечественной экономической литературе, выступлениях государственных деятелей тема государственного финансового контроля (в том числе по линии надведомственного контроля) становится в последние годы, вероятно, все более дискуссионной. В работах современных российских экономистов, а также ученых и государственных деятелей дореволюционного и советского периодов можно проследить три основных подхода к проблеме организации государственного надведомственного финансового контроля в России.
1. Либеральная концепция в организации государственного надведомственного финансового контроля: предполагает либо недостаточно жесткий контроль (как например, до середины XIX в.), либо существенную степень его децентрализации, передачу контрольных полномочий на места (при этом не исключая подчиненности контролера местному руководству, что практически нивелирует эффективность подобного контроля), или в подчинение (в ведение) ведомственного государственного контроля.
К приверженцам либеральной концепции государственного финансового контроля возможно отнести: А.А. Абаза, Б.Д. Бруцкуса, Екатерину II, Б.Б. Кампенгаузена, Е.Ф. Канкрина, П.Б.Струве, А.З. Хитрово, Я.П. Шаховского и др.
Отнесение многих деятелей дореволюционного периода к сторонникам либеральных взглядов возможно обосновать тем, что в силу неразвитости науки финансового контроля того периода, даже смелые идеи централизации кажутся либеральными с позиции современности. Позднее позиции «либерального» контроля вновь
усилились и, несмотря на внешнее впечатление об усилении централизации, фактически существовали вплоть до революции 1917г., а затем вновь проявились во всем многообразии уже в конце XX века в ходе рыночных преобразований и государственного устройства постсоветской России.
2. Концепция централизованной организации государственного
надведомственного финансового контроля. Наиболее отчетливо и
характерно характеризуется сложившейся системой контроля в
советский период, в т.ч. в сфере государственного надведомственного
финансового контроля. Тем не менее, его сторонники действовали как в
дореволюционный период, так и на современном этапе.
Ярким идеологом и политическим «проводником» данной концепции является В.И. -Ленин. Идей централизма в сфере государственного финансового контроля с большей или меньшей степенью приверженности придерживались: Алексашго II МАБагульянский СЕДесницкий ФЗ. Дзержинский ПД Киселев С А Лозовский В В Оболенский (псевд НН Осинский]Г Петр і' НИ Покровский ММ Сперанский ИВ Сталин В А Татаринов' Д.А.'Философов и др.. .
Некоторые представители «централистов» приводят довод об исторической эффективности в России централизованного контроля. В ответ на данный аргумент, отметим, что особенности Российского государства (широкая протяженность территории, дальность расстояний, неразвитость инфраструктуры), а также исторический опыт тотальной централизации (так, в дореволюционный период эта политика приводила к невозможности корректно и в срок закончить проверку за предшествующий период), неоднократно позволяли усомниться в истинности и действенности жесткого централизма.
Таким образом, несмотря на обоснование необходимости полной централизации контроля в России, высказываемой отдельными современными отечественными экономистами, данный подход не кажется столь очевидным.
3. Центристская (промежуточная) концепция, сочетающая в
себе разумные доли как либеральных принципов, так и
централизованного порядка в сфере государственного финансового
контроля. В пользу данного подхода высказывались как некоторые
представители советского периода, так и наиболее дальновидные
политики экономисты и ученые современной России. К приверженцам
данной концепции возможно отнести: А.Д. Билимовича, В.В.Путина,
А.И. Рыкова, СВ. Степашина и др.
в числе авторов наиболее фундаментальных, последовательных
исследований по проблемам государственного финансового контроля,
охватывающих различные исторические периоды, следует выделить
Н.Я. Алышевского, Э.А. Вознесенского, Н.П. Ерошкина,
Д.С. Лукашевкера, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.А. Сакович и др.
В работе над диссертацией также использованы труды и публикации М.А. Карасика, Э.Б. Корицкого, А.В. Крикунова, А.В.Лабудина, В.А. May, Д.Ю. Миропольского, Г.В. Нинциевой, В.Т.Рязанова, Б.А. Старкова, Л.Д. Широкорада и др., посвященные истории управленческой мысли и государственного управления в нашей стране.
Цель диссертационного исследования - исследование эволюции теоретических концепций государственного надведомственного финансового контроля и взглядов на его развитие, а также практического опыта преобразований его органов в Российском государстве.
Ключевой акцент в исследовании - анализ дореволюционного опыта, а также опыта становления системы финансового контроля в 20-е годы советского периода (в ходе «новой экономической политики») и его применимости на современном этапе; определение спектра центральных проблем государственного надведомственного финансового контроля в начале XXI века и, с учетом исторического опыта, выработка методологических подходов и направлений дальнейшего его совершенствования.
Задачи диссертационного исследования. Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
осуществить ретроспективный анализ исторических этапов развития органов государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве, предложить периодизацию эволюции его органов;
дать оценку адекватности политики проводимых преобразований в исследуемой сфере (организационных, функциональных и методических) на различных этапах эволюции контрольных органов;
показать соотношение различных подходов (централистских, децентралистских) по проблеме государственного надведомственного финансового контроля на каждом этапе его развития;
провести анализ развития сущностно-теоретических аспектов понимания государственного надведомственного финансового контроля в различные исторические периоды;
предложить периодизацию развития теоретических основ и концепций государственного надведомственного финансового контроля;
указать основные проблемы и обосновать необходимость реформирования системы государственного надведомственного финансового контроля в России на современном этапе;
предложить рекомендации по решению современных проблем и задач (в начале XXI века), учитывая отечественный исторический опыт преобразований контрольных органов.
Объектом исследования является развитие органов государственного надведомственного финансового контроля под воздействием силового поля теоретических концепций в области финансового контроля на различных исторических этапах развития Российского государства, рассматриваемое в историческом, сущностно-теоретическом, организационном, методическом отношении.
Предметом исследования выступает эволюция взглядов на развитие государственного надведомственного финансового контроля и теоретических концепций по данной проблематике, а также практические аспекты их реализации на различных исторических этапах развития в Российском государстве.
В дореволюционном периоде (1654 - 1928 гг.) - исследуется развитие ранних ррганов государственного финансового контроля, деятельность учреждения Государственного контроля с момента его образования, а в советском периоде (1921 - 1928 гг.) - деятельность Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции. Народного комиссариата финансов.
Под государственным надведомственным финансовым контролем понимается контроль, осуществляемый государственными законодательными и исполнительными органами власти не в разрезе отраслевой или функциональной структуры управления, а охватывающий финансовую деятельность всех хозяйствующих субъектов (государственных и негосударственных). При этом ключевой составляющей государственного финансового контроля выступает бюджетный контроль, осуществляемый на. всех стадиях бюджетного процесса.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в следующем:
произведено сквозное исследование узловых исторических этапов эволюции органов государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве;
впервые произведено сквозное исследование эволюции взглядов на развитие государственного надведомственного финансового контроля, а также теоретических концепций по данной проблематике в Российской научной мысли на всех характерных исторических этапах его развития;
исследование характеризуется системным подходом: анализ развития различных взглядов, теоретических аспектов сочетается с анализом хода практических преобразований;
предложена оценка степени прогрессивности различных концепций применительно к конкретному историческому периоду;
дана оценка соответствия проводимых преобразований экономической и политической ситуации в стране;
особенности становления государственного
надведомственного финансового контроля рассматриваются с учетом отличительных особенностей Российского государства: наибольшая по широте географическая протяженность территориальных границ, степень развитости инфраструктуры, экономики и финансов, национальная психология и др.
К другим результатам диссертационного исследования, отличающимся научной новизной, относятся следующие:
осуществлена периодизация развития теоретических основ (понимания сущности) и концепций государственного надведомственного финансового контроля;
предложена периодизация развития органов
государственного надведомственного финансового контроля;
- сформулированы важнейшие проблемы государственного надведомственного финансового контроля на современном этапе;
предложены рекомендации по решению актуальных проблем в сфере финансового контроля, с учетом опыта дореволюционных преобразований в Российском государстве, а также опыта 20-х годов советского периода;
введены в научный оборот в качестве источников уникальные теоретические работы и законодательный материал;
впервые произведена систематизация наиболее важных российских законодательных актов, дана характеристика главных законодательных изменений в сфере государственного надведомственного финансового контроля; разработана структурная схема эволюции его органов, осуществлена систематизация исторического развития форм и методов работы его органов (вынесено в Приложения).
Теоретическую базу диссертации составили философские, политологические, экономические, исторические исследования. В работе широко использованы научные труды и публикации отечественных и зарубежных ученых и практиков государственного надведомственного финансового контроля, концепции и проекты преобразований, критические высказывания отечественных и зарубежных экономистов, руководителей центральных российских органов государственного финансового контроля, декларации международных организаций высших контрольных органов, а также нормативно-правовые акты отечественных органов государственного финансового контроля, относящихся к различным историческим периодам.
Методологической основой диссертационного исследования являются системный подход, методы синтеза и анализа при обработке теоретических взглядов и практических примеров, метод сравнительного анализа, классификационный, сравнительно-исторический, диалектический метод метод процессов, а также сравнительно-правовой, конкретно-социологический (в т.ч. наблюдение, статистическая обработка) метод, междисциплинарный подход.
Информационной, эмпирической базой диссертационного
исследования являются опыт проведения преобразований
государственного надведомственного финансового контроля в
Российском государстве, некоторые концептуальные международные
декларации, отечественные инструктивно-методические
законодательные акты, статистические данные.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в возможности использования основных положений и выводов:
1) для дальнейшего научного анализа переходных экономических
процессов, в том числе в вузах, в учреждениях РАН;
2) в преподавании курсов: экономической теории, истории
экономических учений, истории экономики, теории и практики
государственного финансового контроля, государственного и
муниципального управления; спецкурсов по актуальным проблемам
государственного финансового контроля современной России и др.;
3) в практической деятельности Счетной Палаты РФ,
Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, Контрольно-
ревизионного управления Министерства финансов РФ и других
контрольных органов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на научных конференциях, на заседании кафедры экономической истории Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, а также отражены в материалах научных сессий профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов факультета экономической теории и политики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, проходивших в 2001 - 2003 годах.
Публикации по теме диссертации. Основные результаты выполненного диссертационного исследования отражены автором в 6 публикациях научного характера общим авторским объемом 1,5 печ. листа.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
