Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы регулирования естественных монополий 12
1.1. Характеристика естественных монополий 12
1.2. Эволюция методов государственного регулирования естественных монополий 20
1.3. Зарубежный опыт реформирования естественных монополий 39
Глава 2. Особенности антимонопольного регулирования естественных монополий (на примере Владимирской области) 49
2.1. Характеристика деятельности естественных монополий на уровне региона 49
2.2. Современное состояние механизма антимонопольного регулирования естественных монополий на уровне региона 56
2.3. Особенности анализа естественно-монопольных рынков 72
Глава 3. Концепция реформирования механизма антимонопольного регулирования естественных монополий на уровне региона 89
3.1. Направления реформирования механизма антимонопольного регулирования естественных монополий на уровне региона 89
3.2. Подход к оценке эффективности деятельности антимонопольных органов на уровне региона 102
Заключение 116
Библиографический список
- Эволюция методов государственного регулирования естественных монополий
- Зарубежный опыт реформирования естественных монополий
- Современное состояние механизма антимонопольного регулирования естественных монополий на уровне региона
- Подход к оценке эффективности деятельности антимонопольных органов на уровне региона
Эволюция методов государственного регулирования естественных монополий
В точке Е2 устанавливается монопольная цена при фиксированном объеме выпуска, в которой предельные издержки равны средним издержкам. Прибыль монополии в этой точке будет равна площади фигуры РmACmKE2. В случае, если анализируемая отрасль была конкурентной, равновесие достигалось бы в точке Е1. Но равновесие может установиться в точке Е1 только в краткосрочном периоде. Если устанавливать цену на уровне предельных издержек, то предприятие несло бы постоянные убытки, так как средние издержки были бы выше цены. На графике убыток равен длине отрезка CЕ1 для каждой дополнительной единицы товара. Эта отрасль не может долго находиться в состоянии конкуренции из-за экономии от масштаба при любых объемах производства2.
«Естественность» монополии вытекает из того, что данная рыночная структура минимизирует издержки. Если в отрасли появляется вторая фирма и объемы производства первой делятся пополам между двумя фирмами, то средние издержки начинают расти по мере уменьшения объемов производства. Постепенно отрасль начнет превращаться в естественно – монопольную. Когда в такой отрасли появляется несколько фирм, то одна фирма может резко снизить цену при одновременном увеличении объемов выпуска, что создаст условия для недополучения прибыли остальным игрокам на рынке. Этот процесс будет происходить до тех пор, пока единственный продавец снова не достигнет экономии от масштаба. В итоге «естественность» монополии формируется под действием свободных рыночных сил
Для появления естественных монополий может быть несколько причин. Государство предоставляет исключительное право конкретной фирме из-за того, что в данной отрасли существует экономия от масштаба. В данном случае появление естественной монополии обусловлено интересами общества. Одновременно с этим государство всегда стремиться снизить социальные потери, вызванные чрезмерной неэффективной монополизацией. Поэтому необходимо регулировать деятельность фирм, которым предоставлены исключительные права и привилегии. Посредствам патентного права государство способствует ускорению научно-технического прогресса.
Примерами естественных монополий, которые имеют важнейшее значение для общества, являются обеспечение водой, газом и электроэнергией населения и промышленности, а также канализация и телефонная связь. Эти отрасли относятся к естественным монополиям ввиду существования экономии от масштаба, но требуют государственного регулирования для пресечения попыток злоупотребления монопольной властью. В странах Европы и США эти отрасли находятся или под государственным контролем, или в государственной собственности, что обеспечивает приемлемый для общества уровень цен4.
Исходя из основных отличительных особенностей этого экономического явления сформулировано не одно определение естественной монополии. Князева И.В. дает определение естественной монополии через «экономически целесообразную рыночную ситуацию»5. Далее она делает акцент лишь на технологических особенностях рынка, позволяющих удовлетворять спрос более эффективно на монопольном рынке, а не на конкурентном.
В этом подходе естественная монополия отождествляется с ситуацией. Ситуация – это состояние, формируемое под воздействием различных условий и обстоятельств. В сущности «ситуация» является неким временным, непостоянным и нестабильным явлением. В таком случае встает важный вопрос, какими способами можно регулировать и контролировать нестабильную ситуацию на рынке. Кроме, того Князева И.В. делает акцент только на технологические особенности производства, в то время как социальные и экономические особенности не менее важны для понимания сущности естественных монополий.
Макконнел К.Р. и Брю С.Л. определяют естественную монополию через отрасль и подчеркивают важную особенность этого экономического явления – экономию на масштабе: «это отрасль, в которой экономия, обусловленная ростом масштабов производства…»6. В этом определении не указаны иные специфические особенности деятельности естественных монополий. Кроме того, естественные монополии в качестве отрасли должны подвергаться отраслевому инструментарию регулирования. В настоящее время методами антимонопольного регулирования являются методы, применяемые к отдельным предприятиям – субъектам естественных монополий. С практической точки зрения появляются несоответствия между этой трактовкой естественной монополии и реальным механизмом ее регулирования.
В одной из экономических энциклопедий дано определение естественной монополии как «разновидности абсолютной монополии», позволяющей «удовлетворять большой совокупный спрос в условиях минимизации затрат»7. Этот подход базируется на экономических особенностях (производство товаров и услуг одним предприятием позволяет сделать это с наименьшими затратами, нежели несколькими фирмами) и социальных (общественные интересы). Этот подход не учитывает технологические особенности.
Зарубежный опыт реформирования естественных монополий
Владимирское УФАС России ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, т.е. отдельного реестра субъектов естественных монополий нет. При поступлении жалоб от физических или юридических лиц на любую организацию необходимо проверять ее наличие в реестре ФСТ России (переданном ФАС России). Если организация в реестре отсутствует, необходимо обратиться к перечню сфер деятельности субъектов естественных монополий (Закон о естественных монополиях), что усложняет работу Владимирского УФАС России. В реестр по состоянию на 16 июня 2014 года включены 104 организации, относящиеся к естественным монополиям56. Эти организации не классифицированы по сферам деятельности, что осложняет работу с реестром. Например, ОАО «Владимироблгаз», ГУП «Радугаэнерго»входят во все три реестра, ООО «Владимир-Газэнергосеть» - только в реестр Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области. ФГУП «Почта России» (различные филиалы Владимирской области) включено в реестр Владимирского УФАС России, но отсутствует в реестре ФСТ России (переданном ФАС России) и
Режим доступа: http://vladimir.fas.gov.ru/news/10281 ДЦиТ. 6 субъектов естественных монополий, оказывающих услуги в сфере водоснабжения и водоотведения, в реестре ФСТ России (переданном ФАС России) (во Владимирской области) не идут ни в какое сравнение со 155 организациями той же сферы, но входящими в реестр ДЦиТ.
Отсутствие единого полного реестра естественных монополий Владимирской области усложняет работу контролирующего органа. Вторая проблема связана с идентификацией хозяйствующего субъекта как естественной монополии. Управления ФАС России сталкиваются с проблемами идентификации, когда на хозяйствующий субъект поступает жалоба и по всем признакам, обозначенным в ФЗ «О естественных монополиях» этот субъект совпадает с естественной монополией, но при этом отсутствует в реестре. В таком случае к данному субъекту применяется порядок, утвержденный приказом ФАС России №220 от 28.04.2010 «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке». Пример такого отчета в приложении Б.
Этот порядок не подходит для анализа субъектов естественных монополий по ряду причин. Самая главная, он предназначен для анализа состояния конкуренции на товарном рынке. Согласно пункту 1.1 этот порядок используется для «анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции»57. Закон о естественных монополиях определяет естественную монополию как состояние товарного рынка, «при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции…»58. Рынок, на котором конкуренция отсутствует по ряду причин, оценивать с точки зрения состояний конкуренции нелогично.
Все перечисленное вносит неопределенность в работу органов антимонопольного регулирования: какой хозяйствующий субъект считать Оценка эффективности деятельности государственных органов, регулирующих естественные монополии
Способ оценки деятельности государственных органов, регулирующих естественные монополии, в настоящее время отсутствует. Реформирование естественных монополий, оценка эффективности этого реформирования и оценка работы естественных монополий протекает под пристальным контролем и регулированием органов государственной власти (ФАС России, ее территориальных органов, региональных органов, регулирующих цены и тарифы). Деятельность этих органов также должна быть эффективной и с точки зрения использования бюджетных средств, и с точки зрения достижения поставленных целей и задач. В настоящее время отсутствует инструмент, позволяющий оценить эффективность деятельности антимонопольных органов, включающую социальную (удовлетворение потребностей потребителей), экономическую (экономический эффект для субъектов естественных монополий) и бюджетную (использование бюджетных средств) составляющие.
Региональные органы, регулирующие цены и тарифы рассчитывают экономический эффект, который был получен в результате установления тарифов и цен на регулируемые виды товаров и услуг и предотвращения завышения цен и тарифов. Эти органы предоставляют размер бюджетных расходов на осуществление свой деятельности. Однако эффективность расходования бюджетных средств на осуществление своей деятельности эти органы не рассчитывают. Федеральная служба по тарифам России не рассчитывала суммарный экономический эффект от установления тарифов и цен. ФСТ России описывала эффективность деятельности регулируемых организаций и считала размер штрафов, перечисленных в бюджет. ФСТ России и региональные регулирующие органы затрагивали отдельные составляющие общей эффективности деятельности органов государственной власти, регулирующих естественные монополии.
ФАС России и территориальные органы не оценивают свою деятельность через показатели эффективности: представлены лишь результаты деятельности (количество выявленных нарушений антимонопольного законодательства, количество предупреждений, количество жалоб о нарушении Закона о защите конкуренции и т.д.) и данные о расходовании бюджетных средств.
Ввиду особой значимости для экономики страны деятельности субъектов естественных монополий, по нашему мнению, необходимо определять эффективность государственных органов, регулирующих эти субъекты. Это важно для выявления направлений деятельности этих органов, определения узких мест в системе государственного контроля за естественно-монопольными рынками. В период реформирования естественно-монопольного сектора экономики эффективные регулирование и контроль субъектов естественных монополий особенно важно. Когда меняется объект регулирования, в деятельность субъектов регулирования также должны вноситься изменения. Эффективное государственное регулирование должно способствовать определению проблемных мест в деятельности государственных органов, функционировании естественных монополий и направлений реформирования.
Современное состояние механизма антимонопольного регулирования естественных монополий на уровне региона
Споры вокруг естественных монополий не утихают не только в России, но и во всех развитых странах. Во всем мире нет более эффективной альтернативы этим экономико-технологическим способам организации инфраструктурных отраслей. Одним из краеугольных камней в вопросах функционирования естественно-монопольных рынков являются отношения субъектов естественных монополий с антимонопольными органами. В разных странах вопрос о государственном регулировании естественных монополий решается по-разному: от полной либерализации таких сфер до жесткого государственного контроля.
Необходимость государственного контроля и регулирования естественно-монопольных сфер экономики не ставится под сомнение. Основной проблемой является определение основания вмешательства антимонопольных органов в деятельность хозяйствующего субъекта, уровня допустимого государственного вмешательства и оценка этого вмешательства, которая зависит от многих условий: информационной базы исследования, вариативности инструментария регулирования, гибкости и адаптивности системы органов регулирования естественных монополий и прочее.
Глубина вмешательства государственных органов в деятельность естественных монополий ограничивается компромиссом между соблюдением интересов трех сторон экономических отношений, возникающих на естественно-монопольных рынках: обеспечением экономической безопасности национальной экономики, эффективностью деятельности субъектов естественно-монопольных сфер и доступностью их товаров и услуг для населения. Любое вмешательство антимонопольных органов должно повышать эффективность деятельности субъектов естественных монополий в разрезе развития и стабилизации трехсторонних отношений.
Реформирование современной системы регулирования естественно-монопольных сфер должно протекать в двух взаимосвязанных направлениях. С одной стороны необходимо менять теоретическую базу, на которой построено естественно-монопольное законодательство. С другой стороны, изменения системы государственного регулирования естественных монополий не должны разрабатываться и внедряться в отрыве от практической стороны вопроса.
Трансформация экономических отношений между субъектами естественных монополий и антимонопольными органами в США и странах Европы началась намного раньше, чем в России. В странах и Европы и США менялись и глубина государственного вмешательства в деятельность естественных монополий, и методы регулирования. Анализ зарубежного опыта реформирования естественно монопольных сфер показал как отрицательные последствия либерализации отдельных сфер естественных монополий, так и положительные. Негативными результатами ослабления роли государства в деятельности естественных монополий являются рост тарифов на услуги естественных монополий после попыток дезинтеграции естественно-монопольных сфер, сохранение необходимости государственного финансирования, отсутствие притока частных инвестиций в запланированных объемах, энергетические кризисы в США и Канаде. Положительным опытом реформирования естественно-монопольных сфер является развитая система стандартизации качества услуг естественных монополий в странах Европы, что приводит к высокому уровню удовлетворения потребностей потребителей.
Зарубежный опыт реформирования естественных монополий должен учитываться при разработке направлений реформирования естественных монополий в РФ. При выборе метода регулирования конкретного субъекта естественной монополии анализ опыта применения того или иного метода в других странах позволит отобрать наиболее эффективные.
Анализ современного механизма антимонопольного регулирования естественных монополий выявил ряд проблем, снижающих как эффективность функционирования самих естественных монополий, так и эффективность системы функционирования антимонопольных органов. На основе этого анализа были разработаны направления повышения эффективности деятельности антимонопольных органов.
Первая проблема связана с устаревшим подходом к пониманию естественной монополии. Все определения естественной монополии, включая закрепленное в Законе о естественных монополиях, делают акцент на одной специфической характеристике этого экономического явления, чаще всего это эффект масштаба и экономия на издержках. Также в разных определениях «естественная монополия» трактуется через разные семантические единицы: ситуация, отрасль, состояние, инструментарий антимонопольного регулирования которых разнится кардинальным образом.
В целях устранения пробелов в понимании сущности естественных монополий предлагается доработанное определение «естественной монополии». Отличиями авторского подхода является акцент на обеспечении инфраструктурной целостности экономики как страны в целом, так и отдельных регионов; учет не только экономических, но и технологических, социальных и стратегических особенностей этих экономических субъектов.
Вторая проблема, снижающая эффективность механизма антимонопольного регулирования естественных монополий в России, вытекает из ограниченности перечня методов регулирования. Несмотря на то, что в мировой практике инструментарий антимонопольного регулирования этих экономических субъектов достаточно широк, в российской практике используются преимущественно тарифные методы регулирования.
Ценовые методы низкоэффективны вследствие отсутствия структуры оптимальной цены на товары и услуги. Также практически невозможно выявить реальные затраты естественных монополий. Определение круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию (метод косвенного регулирования естественных монополий), ведет или к перекрестному субсидированию, или к необходимости государственного финансирования.
Подход к оценке эффективности деятельности антимонопольных органов на уровне региона
В диссертационном исследовании представлен подход к анализу естественно-монопольных рынков, как последовательность определенных итераций, направленных на выявление естественно-монопольных признаков, разработку индивидуальной системы регулирования, поиск возможностей применения альтернативных методов регулирования. Особенностями разработанного подхода являются анализ естественно-монопольного рынка с учетом технологических, социальных, стратегических и экономических границ; выявление не только реальной, но и потенциальной емкости рынка; изучение естественной монополии как вертикально-интегрированной структуры с целью выявления резервов выделения из этой структуры конкурентных сегментов. Автором предложен ряд коэффициентов и показателей для анализа таких рынков: коэффициенты государственного участия и государственных гарантий в вопросах финансирования естественных монополий, коэффициент субсидирования, показатель вертикальной дезинтеграции.
Четвертая проблема заключается в структурной неэффективности существующего механизма распределения функций между антимонопольными органами. Отсутствие единого органа, отвечающего по всем вопросам, связанным с естественными монополиями, осложняет работу региональных регуляторов. Государственными органами власти, регулирующими естественные монополии, являются ФАС России и ее территориальные органы, региональные органы, регулирующие цены и тарифы.
Причины недостаточной структурной эффективности связаны с распределением функций между регулирующими органами (дублирование функций или перекладывание полномочий). Это привело к отсутствию единого полного реестра естественных монополий (как на федеральном, так и региональном уровнях); копированию ходатайств и уведомлений, подаваемых субъектом естественных монополий при совершении одной сделки, тем самым налагая на них необоснованное дополнительное бремя административного контроля.
Для решения этой проблемы должен быть сформирован единый орган, занимающийся анализом, регулированием и контролем деятельности естественных монополий, установлением цен/тарифов на товары/услуги субъектов естественных монополий, ведущий реестр субъектов естественных монополий. Для недопущения усиления нагрузки на бюджет, предлагается не создание отдельного органа, занимающегося решением комплекса вопросов естественных монополий, а объединение всех функций в рамках одного органа государственной власти. На региональном уровне разработан новый механизм распределения функций между органами, регулирующими естественные монополии. На примере Владимирской области предлагается объединить функции регионального органа Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области и Отдела контроля естественных монополий и информационного анализа регионального органа ФАС России. В компетенции этого органа будут входить вопросы идентификации субъектов естественных монополий, анализ этих субъектов с целью выявления естественно-монопольного ядра и конкурентных сегментов, ведение реестра субъектов естественных монополий, выбор методов государственного регулирования, применимых к конкретному субъекту, вопросы тарифообразования на товары и услуги, ведение реестра.
Пятая проблема кроется в экономических отношениях по поводу регулирования деятельности естественных монополий. Недостаточно высокая эффективность механизма антимонопольного регулирования естественных монополий обусловлена недостаточной результативностью деятельности субъектов естественных монополий. Сохраняющаяся необходимость государственного финансирования естественных монополий сочетается с ограниченными возможностями регионального бюджета. Это является причиной низких темпов модернизации и строительства предприятий инфраструктуры, финансируемых за счет федерального и регионального бюджетов. Снижает потенциальную рентабельность инфраструктурных предприятий регулирование тарифов на электроэнергию и транспортные услуги антимонопольными органами.
Недофинансирование мероприятий по обновлению основных фондов является причиной выбытия мощностей в энергетике, ухудшения качества дорог, услуг жилищно-коммунального комплекса, что ведет к угрозе снижения возможностей по развитию производственного сектора экономики. Привлечение частных инвесторов для решения этой проблемы связано с отсутствием развитой научно-производственной базы, способствующей привлечению инвестиций в развитие инфраструктуры; низкой доходностью инфраструктурных предприятий, вызванной необходимостью снижения доходов вследствие тарифного регулирования; большими сроками окупаемости инфраструктурных объектов.
Решением этой проблемы является организация инвестиционного процесса во всех отраслях естественных монополий. Естественные монополии могут воспользоваться банковскими кредитами на реализацию конкретных проектов. С учетом того, что подобные структуры – сверхнадежные плательщики, в этом случае банки могли бы разработать специальные кредитные линии на льготных условиях. В кредитном договоре фиксируются сроки возврата кредита, а расходы на обслуживание такого кредита (проценты) можно сразу относить на текущие расходы, что позволит определить размеры тарифов на долгосрочную перспективу. Вписать в размер кредита иные, не связанные с инвестициями в основной капитал, неэффективные расходы будет невозможно. Использование банковского кредитования в регулировании тарифов естественно-монопольного сектора экономики будет направлено не только на повышение эффективности работы субъектов естественных монополий, но и на обеспечение прозрачности расходов и стабилизации цен.
Все эти меры необходимы для того, чтобы повысить эффективность механизма государственного регулирования естественных монополий. В диссертационном исследовании предложен авторский подход, реализация которого позволяет оценить эффективность деятельности антимонопольного регулятора. Авторский подход определяет эффективность деятельности органов антимонопольного регулирования через систему взаимосвязанных показателей. Эти показатели разделены на три группы: бюджетный эффект, социальный эффект, эффект функционирования системы антимонопольных органов. На основании трех эффектов высчитывается интегральный показатель эффективности органов, регулирующих естественные монополии (ИПЭГОем). Разработанный подход позволяет проранжировать территориальные органы в соответствии с эффективностью их работы, оценить эффективность работы каждого территориального органа и всей системы антимонопольных органов.