Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы исследования отношений государственной собственности 9
1.1. Экономическое содержание государственной собственности 9
1.2. Государственная собственность в системе экономических отношений 30
1.3. Роль государственной собственности в современной рыночной экономике 42
ГЛАВА 2. Структура государственной собственности
2.1. Уровни отношений государственной собственности 48
2.2. Структура объектов государственной собственности 50
2.3. Взаимосвязь структуры государственной собственности с эффективностью использования ее объектов 61
2.4. Масштабы государственного участия в экономике с точки зрения воспроизводственного подхода 68
ГЛАВА 3. Закономерности развития государственной собственности в экономике 77
3.1. Общее и особенное в развитии государственной собственности 77
3.2. Специфические закономерности развития государственной собственности в России 97
3.3. Ключевые направления совершенствования управления государственной собственностью в России 119
Заключение 128
Список использованной литературы 133
- Государственная собственность в системе экономических отношений
- Роль государственной собственности в современной рыночной экономике
- Взаимосвязь структуры государственной собственности с эффективностью использования ее объектов
- Специфические закономерности развития государственной собственности в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С изменением функций и задач государства в экономике меняется роль государственной собственности. В настоящее время ее значение не ограничивается созданием социального хозяйства, но также состоит в обеспечении других предпосылок экономического роста: сглаживании циклических колебаний экономических процессов, развитии науки и инноваций, защите стратегических интересов государства. В разных социально-экономических условиях развитие государственной собственности имеет свою специфику, обусловленную национальной моделью хозяйствования.
Несмотря на достаточный опыт управления государственной
собственностью в условиях рынка, ее структура во многих странах, особенно постсоциалистических, не позволяет в полной мере реализовать ее социально-экономический потенциал. Это ставит перед научным сообществом задачу более глубокого изучения истории формирования государственного сектора, закономерностей и тенденций развития государственной собственности. Ускоренное искусственное насаждение принципов рыночной экономики в неразвитую институциональную среду нередко приводит к формированию деформированной структуры собственности в процессе ее трансформации, что в целом может нанести большой урон экономике. Осознание того, что приватизация не является самоцелью, поднимает проблему поиска направлений развития государственной собственности, отвечающих современных реалиям.
Новый этап реформирования государственного сектора в России предполагает значительное сокращение масштабов государственного участия в экономике. Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. предусматривает преобразование ряда государственных унитарных предприятий в акционерные общества и передачу стратегических объектов государственной собственности в частные руки. Однако не все поставленные в ходе реформ цели достигнуты, что актуализирует потребность исследования специфики отношений государственной собственности в нашей стране и выявления вектора ее дальнейшего развития.
Глубинный характер проблем управления государственной
собственностью в России, затрагивающих все уровни ее отношений, говорит о необходимости применения системных мер для улучшения текущего состояния государственного сектора в нашей стране, повышения прозрачности процессов вовлечения объектов государственной собственности в хозяйственный оборот и формирования новой парадигмы управления национальной экономикой. Все это делает особенно актуальным изучение экономического содержания, структуры и закономерностей развития отношений государственной собственности в мире и в России.
Степень разработанности проблемы. В отечественной и зарубежной литературе достаточно широко исследованы общие вопросы собственности, проблематика государственной собственности и государственного сектора.
Изучением вопросов собственности занимались на протяжении всей истории экономической мысли многие всемирно известные ученые и мыслители. Первые попытки трактовки содержания собственности были предприняты еще в эпоху Античности в V-IV веках до н.э. древнегреческими мыслителями Платоном и Аристотелем, которые рассматривали собственность в контексте властных правомочий. Вопрос о необходимости и масштабах государственного вмешательства в экономику решался в разные времена такими известными западными учеными, как А. Смит, К. Маркс, Ф. Энгельс, Дж. М. Кейнс, В. Парето, А. Пигу, Ф. Хайек, Дж. Хикс, К. Эрроу и др. Вопросы трансформации прав и отношений собственности рассматривались в трудах представителей неоинституциональной экономической школы: А. Алчиана, Р. Коуза, Д. Норта, А. Оноре и др. Особого внимания среди современных зарубежных экономистов заслуживают работы Дж. Стиглица, обосновавшего важность использования государственной собственности в качестве инструмента регулирования экономики.
Среди современных отечественных исследователей отношений
собственности необходимо отметить Л.И. Абалкина, А.А. Аузана, Г.В. Горланова, Э.П. Дунаева, Д.Н. Землякова, Р.И. Капелюшникова, С.В. Киселева, Н.П. Кононкову, В.М. Кулькова, А.К. Покрытана, А.Д. Радыгина, А.В. Савченко, В.Л. Тамбовцева, К.А. Хубиева, Н.А. Цаголова, В.Н. Черковца, В.Г. Холодкова, В.П. Шкредова, Л.И. Якобсона и др. В работах этих ученых представлен анализ экономической сущности государственной собственности и ее места в системе экономических отношений, функций и роли государственной собственности в современной рыночной экономике. Отдельное внимание в работах указанных экономистов уделяется вопросам повышения эффективности управления государственной собственностью.
Проблемам управления объектами государственной собственности посвящены работы Е.В. Балацкого, В.В. Бандурина, С.Ю. Глазьева, Г.Б. Клейнера, В.А. Конышева, В. И. Кошкина, А.Д. Некипелова, Р.И. Ширяевой и др.
Российский и зарубежный опыт преобразования государственной собственности проанализирован в трудах С.Я. Веселовского, В.А. Виноградова, А.Д. Радыгина, К.А. Хубиева, Т.В. Черноморовой, В.М. Шупыро и др.
Закономерности развития отношений собственности, а также их эволюцию в процессе трансформации экономических систем исследовали такие отечественные экономисты, как А.В. Бузгалин, Г.Ю. Ивлева, А.И. Колганов, А.А. Пороховский, Е.Е. Тарандо, В.Н. Черковец и др1. В работах указанных ученых особое внимание уделялось методологическим подходам к исследованию отношений собственности.
Накопленный опыт исследования отношений собственности
предоставляет обширную научно-исследовательскую базу для дальнейшего изучения указанной тематики. Несмотря на внушительные достижения
Работы указанных авторов приведены в списке использованной литературы диссертации
отечественных и зарубежных экономистов в этой области, многие вопросы остаются дискуссионными, а отдельные аспекты функционирования государственной собственности до сих пор не стали предметом специального рассмотрения, в частности, недостаточно изучены закономерности развития государственной собственности. Вместе с тем, их анализ является отправным пунктом решения глубинных проблем управления государственной собственностью в России, чем и обусловлен выбор темы исследования.
Целью исследования является выявление закономерностей и определение направлений развития государственной собственности в новой модели российской экономики.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:
S уточнить экономическое содержание государственной собственности; S определить место и роль государственной собственности в системе экономических отношений;
S раскрыть основное противоречие отношений государственной собственности;
выявить ключевые функции государственной собственности в
современной экономике;
S определить структуру отношений государственной собственности в рыночной экономике;
^ исследовать зарубежную и отечественную практику преобразования отношений собственности;
выявить общие, особенные и специфические закономерности развития
государственной собственности;
S проанализировать современные проблемы управления государственной собственностью в РФ;
S обосновать ключевые направления совершенствования управления государственной собственностью в РФ.
Объектом исследования выступает государственная собственность в системе экономических отношений.
Предметом исследования являются структура и закономерности развития отношений государственной собственности в экономике.
Теоретико-методологической основой диссертационной работы послужили концепции, теоретические положения классиков и современных экономистов в сфере исследования вопросов государственной собственности и государственного сектора, представленные в монографиях, статьях, материалах конференций.
Методы исследования. В основу диссертационной работы положен системный подход, предполагающий рассмотрение объекта исследования как целостного комплекса взаимосвязанных элементов, а также диалектический метод, направленный на выявление основного противоречия отношений государственной собственности и причинно-следственных связей в процессе ее развития. Использованы общие методы: анализ, синтез, дедукция, индукция,
обобщение, научная абстракция, сравнительный и исторический методы; и специальные, такие как статистический и корреляционный анализ.
Информационной базой исследования послужили монографии и статьи российских и зарубежных экономистов; статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Международного Валютного Фонда, Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития; нормативно-правовые акты РФ; материалы открытых источников – газет, журналов, сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующих положениях, выносимых на защиту:
1) Определена структура и уровни закономерностей развития
государственной собственности. К общим закономерностям, характерным для
всех стран, отнесены: изменение размеров государственной собственности в
зависимости от темпов экономического роста; увеличение стоимости
государственных активов по мере повышения уровня экономического развития;
расширение практики управления государственной собственностью на основе
рыночных принципов. Особенные закономерности характеризуют модели
государственной собственности, присущие отдельным группам стран и
отличающиеся разной степенью вовлечения ее объектов в рыночную экономику.
В качестве специфических закономерностей развития государственной
собственности в РФ выделены: скрытая национализация на фоне процессов
разгосударствления экономики; повышение концентрации государственного
акционерного капитала; централизация корпоративного управления в компаниях
с государственным участием.
2) Обоснованы модели государственной собственности на основе
особенных закономерностей ее развития: постсоциалистическая, отличающаяся
обратным процессом формирования государственного сектора и относительно
низкой доходностью приватизации государственного имущества;
западноевропейская, характеризующаяся наднациональным определением
вектора развития государственной собственности и четко спланированной
поэтапной приватизацией наиболее прибыльных государственных компаний;
североамериканская, подразумевающая использование государственных
корпораций как эффективного инструмента регулирования экономики и
сохранение высокой доли земельной собственности в руках государства;
азиатско-тихоокеанская, предполагающая развитие рыночных отношений на
базе государственной собственности и преимущественно косвенное сокращение
государственного участия в экономике.
3) Выявлены основные формы и структура доходов от государственной
собственности, к которым отнесены фискальный доход, включающий
государственные пошлины, а также налоговые платежи государственных
компаний; рентный доход, получаемый государством с капитала, ценных бумаг,
имущества, земли и недр; и предпринимательский доход, возникающий в
результате коммерческой деятельности государства и выступающий наиболее
созидательной формой реализации отношений собственности.
4) Обоснована структура объектов государственной собственности в
зависимости от ее ключевых функций в экономике: минимальная, расширенная,
партнерская и креативная. Доказано, что выбор наиболее эффективной
структуры должен соответствовать задачам, стоящим перед национальной
экономикой.
5) Предложены ключевые направления совершенствования управления
государственной собственностью в РФ, предполагающие стратегическое
планирование развития государственной собственности; сокращение
нерациональных бюджетных расходов; обеспечение соответствия
организационно-правовой формы государственных предприятий их
экономическому содержанию; институционализацию механизма привлечения
приватизационных доходов к развитию государственного сектора экономики;
реализацию полноты учета объектов собственности; активное внедрение
рыночных форм взаимодействия между государственными и частными
компаниями.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в возможности использования полученных результатов в научных исследованиях для дальнейшего изучения вопросов государственной собственности и поиска эффективных направлений ее развития.
Практическое значение полученных результатов диссертационной
работы заключается в возможности их использования органами
государственной власти для проведения реформы государственного сектора, обновления нормативно-правовой базы, в том числе разработки Стратегии развития государственной собственности; в учебном процессе в рамках преподавания экономических дисциплин и при разработке методической и учебной литературы для высших учебных заведений.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлялась на научно-практических конференциях, таких как
международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2014», «Ломоносов-2015» (МГУ имени М.В. Ломоносова); XI международная конференция «Государственное управление: РФ в современном мире» (Факультет государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова); а также в рамках круглых столов: круглый стол «Актуальные проблемы экономики России» международной научной конференции «Экономическая система современной России: пути и цели развития» (Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова); научных семинаров (научный семинар «Вектор развития российской экономики» (Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова) и в процессе преподавания курса экономики на естественных и гуманитарных факультетах МГУ имени М.В. Ломоносова.
По теме диссертации опубликовано 5 научных статей, в том числе 4 из них в журналах, рецензируемых ВАК, общим объемом 3.6 пл.
Государственная собственность в системе экономических отношений
Экономическое содержание собственности менялось вместе с эволюцией отношений хозяйствования и развитием теоретических взглядов различных школ на власть в хозяйстве. Первые попытки трактовки содержания собственности были предприняты еще в эпоху античности в V-IV веках до н.э. древнегреческими мыслителями Платоном и Аристотелем, которые рассматривали собственность в контексте властных правомочий и в зависимости от величины имущества выделяли разные классы в обществе. Платон поддерживал идею обобществления собственности, так как частная собственность, по его мнению, является источником противоположных интересов, подрывающих единство общества и справедливость2. В отличие от своего учителя, Аристотель выступал с критикой общей собственности, которую он находил экономически несостоятельной и препятствующей развитию в человеке хозяйственных наклонностей3. По мнению мыслителя, по отношению к общему благу люди проявляют меньшую заинтересованность и заботу, чем к индивидуальной частной собственности.
Новую актуальность проблема собственности приобрела во времена первоначального накопления капитала в XVII веке: английские философы Т. Гоббс, Дж. Локк относили право собственности к естественным правам личности, которые должно гарантировать государство. Естество прав собственности Дж. Локк объяснял на основе хозяйственного подхода, по его мнению, возникновение собственности обусловлено приложением человеческого труда к предмету природы. Лишая предмет естественного (ничейного) состояния, человек делает его своим, то есть осуществляет акт присвоения4. Трудовой подход к освоению объектов природы давал основания ставить перед государством вопрос о защите частной собственности. Еще один яркий представитель просветительской философии – французский мыслитель XVIII века Ж.Ж. Руссо, используя представления о естественном порядке, обосновал происхождение общественной собственности. В естественном состоянии, по мнению Ж.Ж. Руссо, нет частной собственности, все свободны и равны, именно к такому состоянию должны стремиться все общества во избежание социального неравенства, порождаемого частной собственностью5.
В рамках классической экономической школы XVIII века в лице ее самых видных представителей А. Смита, Д. Рикардо, Ж.Б. Сэя утверждался приоритет частной собственности, а ее приумножение считалось главным стимулом общественного развития6. Для данного этапа эволюции экономического содержания собственности характерной была трактовка собственности с точки зрения того факторного дохода, который она приносит. Так, доход от труда называется заработной платой, доход от капитала – процентом, землевладелец получает ренту, а предприниматель - прибыль. При этом собственность понималась как имущество, выступающее источником богатства общества.
Значительное внимание выяснению содержания и сущности собственности уделяли представители немецкой классической философии XVIII-XIX веков И. Кант и Г. Гегель. Так, И. Кант разделял физическое и правовое владение вещью. По мнению мыслителя, для признания права на владение недостаточно физического обладания: правовым основанием приобретения является объединенная воля всех людей, поэтому окончательное присвоение может быть лишь следствием коллективной воли7. Вопросы собственности также интересовали Г. Гегеля, который видел сущность этих отношений в удовлетворении нужд, использовании вещи, а также в возможности распоряжаться ее судьбой, то есть в проявлении власти и свободной воли собственника над вещью8.
Наиболее развернутая и целостная для своего времени теория собственности была изложена в трудах немецких философов XIX века К. Маркса и Ф. Энгельса. По мнению К. Маркса, первоочередное значение имеет экономическое содержание собственности, то есть производственные отношения, которые выступают базисом экономики, а юридические отношения собственности стоит рассматривать как надстройку9. Экономическое содержание определяется характером соединения рабочих со средствами производства, поэтому собственность нельзя рассматривать как самостоятельные отношения, не зависящие от определенного исторического способа производства, ведь в каждую историческую эпоху собственность развивалась в условиях абсолютно разных общественных отношений. К. Маркс и Ф. Энгельс отрицали естественность частной собственности и ее неизменность: по мнению исследователей, она носит исторически преходящий характер и трансформируется с изменением отношений производства и обмена10. Капиталистическая частная собственность понималась как форма отчуждения у работника продукта его труда и самого труда (трудовой деятельности работника), а ее возникновение связывалось с насильственным отчуждением земли у сельскохозяйственных производителей (крестьян). Эволюция капитализма в России как процесс образования внутреннего рынка для крупной промышленности подробно проанализирована в трудах В.И. Ленина11.
Представители маржинализма и неоклассической экономической школы конца XIX века, такие как А. Маршалл, К. Менгер, А. Пигу, В. Парето и др., связывали собственность с двумя основными свойствами благ – полезностью и редкостью. Экономическое содержание собственности заключается, по мнению неоклассиков, в разрешении главной проблемы экономики, то есть несоразмерности между безграничными потребностями и ограниченными ресурсами. Поэтому собственность нераздельна с человеческим хозяйством, а государство должно гарантировать ее неприкосновенность12.
Новый взгляд на отношения собственности был представлен в XX веке в трудах представителей неоинституционализма, таких как Р. Коуз, А. Алчиан, Д. Норт, А. Оноре и др.13 Р. Коуз является создателем теории прав собственности, которую вслед за ним развивали многие экономисты. Согласно этой теории, четкое разграничение прав собственности помогает регулировать доступ к редким ресурсам, создавая необходимые предпосылки для оптимального их использования14. Права собственности распространяются как на материальные, так и на нематериальные объекты, что значительно расширяет круг объектов собственности. Таким образом, в теории неоинституционализма содержание собственности заключается в ее юридической стороне, то есть совокупности норм, которые создают определенные правила игры, упорядочивая отношения между экономическими агентами и формируя ожидания, которых можно придерживаться в отношениях с другими. Задача государства состоит в обеспечении защиты прав собственности путем их спецификации в законах. Основные этапы эволюции содержания собственности представлены в таблице 1.
Роль государственной собственности в современной рыночной экономике
В состав органов контроля наряду с госслужащими привлекаются независимые эксперты с финансовой, бухгалтерской и аудиторской компетенциями, для этого в Росимуществе с 2012 г. на постоянной основе функционирует Комиссия по отбору независимых директоров.
Акционерные общества с государственным участием в РФ функционируют в самых разных сферах экономики: отраслях производственной инфраструктуры, транспортной, банковской и др. Отдельно следует сказать об отраслях естественных монополий, в которых деятельность единственной фирмы, а не нескольких фирм-конкурентов, более эффективна в силу наличия существенной экономии от масштаба, сопровождающей рост производства. К таким отраслям принято относить предприятия, осуществляющие коммунальное обслуживание населения (электро-, газо-, водоснабжение, канализация), предприятия железнодорожного, трубопроводного транспорта, кабельное телевидение и др. В России среди таких предприятий можно выделить ОАО «Газпром», ОАО «РЖД», ФГУП «Почта России», ОАО «Новатэк», ОАО «Интер РАО», ОАО «Русгидро» и др. Опыт других стран (например, Великобритании) показывает, что компании, функционирующие в отраслях естественных монополий, могут подвергаться разгосударствлению, однако такая политика не всегда является эффективной. В РФ некоторые из указанных компаний уже внесены в план приватизации до 2018 года, но речь идет не о полной продаже в частные руки, а лишь о частичном сокращении государственного участия.
Согласно действующему законодательству, к основным методам регулирования деятельности субъектов естественных монополий относят ценовое регулирование (установление тарифов и предельных цен) и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установление минимального объема услуг для их обеспечения при невозможности удовлетворения потребностей населения в полном объеме75. Помимо административного регулирования естественных монополий, государством применяются и косвенные методы: кредитно-денежная и бюджетно-налоговая политика.
Как государственные унитарные предприятия, так и акционерные общества с государственным участием являются коммерческими организациями, то есть главная цель их деятельности – извлечение прибыли. Но кроме предпринимательских структур в рамках государственного сектора функционируют некоммерческие организации (НКО), к которым
Государственные корпорации в РФ существуют не только в виде акционерных обществ с различной долей государственного участия, но и в виде некоммерческих организаций. Нужно сказать, что такие структуры являются весьма специфическими субъектами в государственном секторе РФ и имеют особый организационно-правовой статус: они могут заниматься предпринимательской деятельностью, но при этом, согласно закону, являются некоммерческими организациями.
Государственной корпорацией в виде НКО признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций76. Государственные корпорации учреждаются исключительно Российской Федерацией на основании федерального закона. Формирование имущества корпорации осуществляется за счет имущественного взноса Российской Федерации, в то же время имущество корпорации, переданное ей государством, не является государственной собственностью, а выступает собственностью самой корпорации. Этим государственные корпорации отличаются от государственных компаний в виде НКО, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, а не на праве собственности. Во избежание случаев нецелевого использования средств в законе о создании государственной корпорации указывается, на какие цели она может расходовать средства.
Государственные корпорации, зарекомендовавшие себя как надежный инструмент модернизации экономики и антикризисного регулирования в других странах (например, в США, Сингапуре), по мнению исследователей, не оправдали ожиданий в России77. Однако на Западе подобные государственные структуры создавались в форме акционерных обществ, а в нашей стране – в форме некоммерческих организаций, что, возможно, и обусловило их неэффективность. Начиная с 2007 г., в научных и общественно-политических кругах ведутся активные дискуссии о целесообразности создания государственных корпораций, в частности критике подвергается стремление государственных корпораций при формировании государственного заказа занять монопольное положение, перекрывая доступ субъектам малого и среднего бизнеса; подмена общественных целей деятельности узкогрупповыми интересами элит; необоснованно большие размеры государственных инвестиций, направляемые в эти корпорации. В настоящее время в РФ функционируют пять государственных корпораций в виде НКО (Росатом, Ростех, Агентство по страхованию вкладов, Фонд реформирования ЖКХ, Внешэкономбанк). В 2007 г. этот список был шире, позднее было принято решение о преобразовании государственной корпорации Роснано в ОАО (2010 г.), Олимпстрой был ликвидирован в связи с окончанием строительства объектов для олимпиады (2014 г.). Во второй половине 2015 г. будет создана госкорпорация «Роскосмос», которая в качестве имущественного взноса РФ получит имущество ОАО «Объединенная ракетно-космической корпорация» и Федерального космического агентства78.
Кроме того, не так давно обсуждался вопрос создания новой государственной корпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока, а также корпорации по развитию республики Крым, однако эти планы так и не реализованы на данный момент. На наш взгляд, создание на рынке игрока, имеющего мощный административный ресурс и налоговые преференции, будет препятствовать реализации проектов частных компаний в удаленных регионах.
Отдельно следует сказать об инновационных структурах в рамках государственного сектора, так как поддержка инновационной экономики является важнейшей функцией государственной собственности на современном этапе, а без финансирования государства, пожалуй, не может обойтись ни одно наукоемкое и капиталоемкое производство. Государственные предприятия в научной, научно-технической и инновационной сферах деятельности в нашей стране представлены многообразными организационно-правовыми формами, а именно некоммерческими автономными учреждениями (Российский фонд промышленности); акционерными обществами (ОАО Российская венчурная компания); фондами (Фонд перспективных исследований); унитарными предприятиями (НИИ Радио); фондами в виде НКО (Российский фонд фундаментальных исследований); бюджетными учреждениями (Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере) и др. Такое изобилие организационно-правовых форм нередко создает путаницу, особенно при употреблении многозначного термина «фонд» как в названиях правовых форм компании, так и в фирменных наименованиях юридических лиц.
Анализируя состав объектов государственного сектора и многообразие организационно-правовых форм государственных организаций, нельзя не упомянуть такую форму совместного участия государства и частных структур в социально значимых проектах как государственно-частное партнерство (ГЧП). Характерным примером такого взаимодействия в РФ является инновационный центр «Сколково», который функционирует в особом правовом режиме, минимизирующем административные барьеры и налоговое бремя для компаний-резидентов79.
Взаимосвязь структуры государственной собственности с эффективностью использования ее объектов
Для оценки эффективности государственной собственности в РФ сопоставим размеры государственного имущества и доходы от его использования. Так, государственный акционерный капитал составляет 43%, а в реестре федерального имущества числится 1 592 552 объекта (см. Приложение А, Рисунок А.10), закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями, и находящихся в государственной казне РФ (в том числе акции и доли в уставных капиталах) 107. Вместе с тем, по данным Росстата, доходы от использования этого имущества, включая дивиденды по акциям, принадлежащим государству, составили всего лишь 3% от доходов бюджета на конец 2014 г., что свидетельствует о неэффективном использовании государственной собственности в России. Доля доходов, полученных в результате продажи материальных и нематериальных активов государства, составляет, по последним данным
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, 2014. Росстата, 1% доходной части консолидированного бюджета, несмотря на значительное расширение программы приватизации за последние несколько лет (см. Приложение А, Рисунок А.11, А.12).
Итак, полученные данные позволяют сделать вывод о том, что государственные компании занимают ведущие позиции в производстве ВВП в России, а государство выступает крупным капиталистом. Кроме того, воспроизводственный подход помог нам оценить масштаб участия государства в использовании ВВП, и оказалось, что уровень государственного потребления в России соответствует или даже уступает средним значениям по странам с развитой рыночной экономикой. Это указывает на специфику России, которая заключается в тех функциях, которые выполняет государство в экономике: владение собственностью в ключевых отраслях экономики дает государству реальные рычаги влияния и способность регулирования экономических процессов в условиях неразвитой рыночной среды. В отличие от России, страны с развитым рынком, как правило, переходят к косвенному участию государства в экономике, осуществляемому посредством потребления ВВП (как, например, в США) во избежание монополизации рынка государственными структурами. На основе проведенного анализа было также доказано, что государственное имущество в России приносит низкий доход собственнику, что препятствует выполнению ее ключевых функций в экономике. А расширенная структура объектов государственной собственности в нашей стране указывает на резервы повышения эффективности ее использования для наиболее полной реализации ее экономического потенциала.
Подводя итог второй главе, отметим, что для наиболее полной характеристики экономического содержания государственной собственности с точки зрения системного подхода целесообразно представлять ее структуру в виде четырех уровней: корпоративный уровень, показывающий функционирование отдельных субъектов государственного сектора; отраслевой уровень, демонстрирующий особенности вовлечения объектов государственной собственности в развитие отраслей или отдельных секторов национальной экономики; национальный уровень, на котором рассматриваются отношения, возникающие в связи с государственным регулированием экономики на базе объектов государственной собственности; и международный уровень отношений, показывающий взаимодействие субъектов государственного сектора на мировом рынке. Выделение указанных уровней позволяет охватить широкий круг отношений, возникающих между государством как собственником и другими участниками хозяйственной деятельности в связи с реальным присвоением в воспроизводственном процессе.
Состав объектов государственной собственности многообразен, она включает в себя все элементы национального богатства, что позволяет государству оказывать реальное влияние на экономические процессы в стране: государственные предприятия, финансовые ресурсы, природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, нематериальные объекты. Среди перечисленных объектов государственной собственности особое место занимают государственные предприятия, которые наряду с частными компаниями выступают участниками рыночных отношений, но в отличие от последних преследуют не только цель извлечения прибыли, но и социально значимые, а также стратегические цели. В связи с такой спецификой государственных предприятий эффективность их деятельности должна измеряться не только на основе финансовых критериев, но и социальных и макроэкономических. Важнейшим критерием эффективности государственной собственности является ее способность реализовать свой экономический (созидательный) потенциал.
Неоднородность структуры государственной собственности объясняется различными задачами, стоящими перед государством в экономике. По полноте охвата объектов собственности и ключевым функциям, которые выполняет государственная собственность в экономике, можно выделить несколько вариантов структуры ее объектов: минимальная, расширенная, партнерская и креативная. Для России в настоящее время характерна расширенная структура государственной собственности, которая дает государству реальные рычаги влияния на экономику.
Избыточность государственной собственности оказывает негативное влияние на экономику страны так же, как и ее недостаточность, приводящая к невозможности осуществления ряда важнейших государственных задач. В связи с этим масштаб государственного участия в экономике должен определяться тем объемом ресурсов, который необходим для реализации созидательного потенциала государственной собственности. Весомая значимость государственной собственности как инструмента регулирования в экономике нашей страны и недостаточно эффективное управление ею, не позволяющее реализовать ее созидательный потенциал, подводит нас к изучению закономерностей развития государственной собственности.
Специфические закономерности развития государственной собственности в России
На графике можно увидеть, что доля организаций государственной формы собственности по отношению к общему количеству организаций всех форм собственности в долгосрочной перспективе уменьшается. Однако количество государственных и муниципальных предприятий и организаций в постприватизационный период выросло, достигая своего максимума в 2007 г., что свидетельствует о частичном восстановлении утраченного в 1990-е гг. государственного сектора экономики. Следует учитывать, что основной вклад в общий рост количества предприятий государственного сектора на восстановительном этапе внесли государственные учреждения, а количество унитарных предприятий увеличивалось лишь в 2000-2002 гг., после чего неуклонно сокращалось.
Импульс восстановительному этапу дала принятая в 1999 г. концепция управления государственным имуществом, призванная компенсировать отсутствие долгосрочной стратегии управления государственной собственностью. В целом на восстановительном этапе в нормативно-правовой базе происходили изменения, направленные на оптимизацию структуры государственного сектора и повышение бюджетного эффекта приватизации: ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (2001 г.)145, Постановление Правительства «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества» (2002 г.)146, Указ Президента РФ «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (2004 г.)147.
Третий этап с 2008 по 2009 гг. характеризовался замедлением темпов приватизации государственной собственности. С конца 2007 г. ускорился процесс создания государственных корпораций, в частности, таких как «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой», а также был задан старт формированию вертикально интегрированных структур. Как и все страны мира, Россия в 2008-2009 гг. переживала финансово-экономический кризис, поэтому значительная часть средств государства была направлена на национализацию компаний для спасения их от банкротства. В качестве антикризисной меры Правительством РФ было принято решение разместить 175 млрд. руб. из средств Фонда национального благосостояния на депозите Внешэкономбанка для приобретения ценных бумаг российских компаний. Всего на укрепление финансового сектора было направлено за 2008 г. 785 млрд. руб., включая рекапитализацию банков и другие меры прямой поддержки148.
Что касается приватизации государственного имущества, то намеченные программой приватизации планы по продаже государственной собственности не были отменены в кризисное время, но темпы приватизации замедлились, а бюджетный эффект снизился (рисунок 27). Ухудшение ситуации на мировых финансовых рынках и в российской экономике в целом оказало негативное влияние на результаты продаж государственной собственности, уменьшение инвестиционных возможностей потенциальных покупателей государственного имущества привело к срыву ряда крупных сделок.
На графике видно заметное сокращение поступлений от приватизации государственного и муниципального имущества в период финансового кризиса 2008-2009 гг. и увеличение доходов от приватизации в посткризисное время, связанное с активной продажей национализированного имущества.
Следующий этап развития государственной собственности охватывает период с 2010 по 2011 гг. и подразумевает оживление приватизационной активности. Утвержденный в 2009 г. Прогнозный план приватизации был расширен в 2010 г.149, такие изменения были обусловлены возросшим после кризиса государственным сектором экономики. В 2011 г. по поручению Д. Медведева, занимавшего на тот момент пост Президента России, программа приватизации была в очередной раз расширена150. В рамках подготовки базы для приватизации был существенно сокращен список стратегических предприятий. Таким образом, на этом этапе был задан вектор масштабного разгосударствления экономики России. имуществом до 2018 г., которая до сих пор не принята151. В проекте концепции провозглашен один из главных принципов современного этапа приватизации в РФ – принцип определенности, который в общественно-политических кругах называют следующим образом: «объясняй или продавай». Согласно этому принципу, для каждого объекта государственной собственности должны быть сформулированы и обоснованы цели, достижению которых служит объект. Государственные компании должны сами в своих стратегиях развития доказать, что они представляют собой государственную важность, при этом критерии отнесения к такой категории предприятий не ясны. За исключением тех компаний, которые нужны для исполнения ключевых государственных функций, планируется приватизация абсолютно всех государственных активов152. Продолжается расширение потенциальной базы для приватизации путем тотального исключения из перечня стратегических предприятий России крупных объектов государственной собственности, задействованных в реальном секторе экономики, а также научно-исследовательских центров, которые уже сейчас отдаются в руки частных владельцев. Отраслевая структура последней программы приватизации в РФ (без учета планов продаж крупнейших государственных компаний) представлена на рисунке 28.
Из отраслевой структуры федерального имущества, включенного в Программу приватизации на 2014-2016 гг., видно, что помимо категории «остальное», наибольший удельный вес имеют научные исследования и разработки (12%) – 97 хозяйственных обществ (из 342) и 86 ФГУПов (из 228); сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство (9.6%); предприятия вспомогательной и дополнительной транспортной деятельности (9.4% к общему количеству предприятий).