Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический аспект формирования государственного сектора российской экономики 14
1.1. Сущность и структура государственного сектора современной российской экономики 14
1.2. Эволюция развития государственного сектора экономики: отечественный и зарубежный опыт 30
1.3. Значение и роль государственного сектора в развитии современной экономики 47
Глава 2. Становление и развитие корпоративной модели государственного сектора в современной российской экономике 64
2.1. Основные теории и закономерности развития корпоративной структуры государственного сектора 64
2.2. Особенности формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики 84
2.3. Проблемы учета границ и масштабов корпоративной модели государственного сектора российской экономики 102
Глава 3. Развитие государственных корпораций в рамках формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики 116
3.1. Государственные корпорации как основа корпоративной модели государственного сектора российской экономики 116
3.2. Направления повышения эффективности деятельности государственных корпораций в современных условиях 131
Заключение 153
Список литературы 157
- Эволюция развития государственного сектора экономики: отечественный и зарубежный опыт
- Особенности формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики
- Государственные корпорации как основа корпоративной модели государственного сектора российской экономики
- Направления повышения эффективности деятельности государственных корпораций в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях
государство по-прежнему играет большую роль в развитии и регулировании экономических процессов. Переход российской экономики к системе рыночных отношений, в том числе посредством приватизации государственных предприятий, оказал влияние на изменение структуры ее государственного сектора, который в настоящее время является одним из основных структурных элементов экономики страны.
Государственный сектор играет важную роль в развитии стратегически значимых отраслей промышленности, выполнении государством своих функций и производстве общественно полезных благ. От эффективности работы субъектов государственного сектора зависит общее социально-экономическое развитие нашей страны, а также обеспечение ее национальной безопасности.
Развитие государственного сектора имеет большое значение и для многих
развитых стран, способствуя реализации социально значимых проектов,
обеспечивая расширение сектора общественных благ. Предприятия и
организации государственного сектора экономики работают в тех сферах,
которые имеют социальное значение, но в тоже время не представляют
интереса для частного бизнеса. Вместе с этим, субъекты государственного
сектора способствуют эффективной реализации государством
стабилизационных функций и преодолению так называемых «провалов» рынка.
В последний период наблюдается тенденция к развитию корпоративных структур в российской экономике, росту количества крупных корпораций, в том числе с государственным участием. Данное обстоятельство оказало влияние на изменение основных структурных элементов государственного сектора, что обусловливает необходимость разработки новых подходов, принципов и уточнению особенностей его функционирования. В связи с этим особую актуальность приобретает выявление особенностей формирования
корпоративной модели государственного сектора российской экономики, основанной на деятельности крупных корпоративных структур, в том числе государственных корпораций.
Степень разработанности проблемы. Исследование базируется на
теоретико-методологических положениях, касающихся вопросов
функционирования и развития государственного сектора экономики. Общеметодологические основы исследования роли государства в экономике представлены в трудах зарубежных исследователей: Э. Аткинсона,
A. Бреммера, Т. Веблена, Дж. Кейнса, М. Кейна, К. Маркса, Д. Норта,
Дж. Стиглица, О. Уильямсона, Б. Файна, Ф. Энгельса и других. Вопросы
развития и функционирования государственного сектора нашли свое отражение
в работах Л. Абалкина, Н. Волостнова, А. Виссарионова, М. Гараева,
Т. Гоголевой, Е. Жилиной, Н. Закировой, А. Зельднера, Е. Калабиной,
B. Курченкова, В. Мазановой, Э. Мантаевой, М. Масленникова, Т. Мартыненко,
П. Михайлушкина, И. Рисина, В. Шумаева, Л. Якобсона и других.
Общие теоретические положения развития экономических институтов, в том числе деятельности института государственных корпораций, рассмотрены в исследованиях Д. Брагиной, М. Бандуриной, З. Бейбулатовой, Т. Гладуна, О. Иншакова, О. Кокориной, А. Молякова, С. Сильвестрова, Ю. Синюкова, В. Степанова, Э. Талапиной, А. Шишкина и других российских ученых. В своих работах они изучали различные аспекты функционирования государственных корпораций, включая определение их юридического статуса, анализ исторического развития и становления, значение роли и влияния данных структур на экономику России. Проблемы формирования корпоративной модели государственного сектора экономики отражены в работах Е. Балацкого, В. Дайнеги, В. Конышева, Т. Калмыковой. При этом дискуссионными остаются вопросы определения состава и структуры государственного сектора, уточнения принципов функционирования его корпоративной модели, в том числе с учетом деятельности крупных государственных корпораций.
Несмотря на высокий уровень разработанности научной проблемы
следует отметить, что многие теоретические и методологические вопросы, от решения которых зависит успешное функционирование и развитие государственного сектора, изучены не в полной мере, а некоторые носят дискуссионный характер. Нет однозначных подходов к определению модели функционирования и развития государственного сектора российской экономики, требуют уточнения вопросы его границ и масштабов, в том числе с учетом деятельности крупных корпоративных структур с государственным участием. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточное теоретическое обоснование особенностей формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования – выявление особенностей формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики и обоснование роли государственных корпораций в её развитии.
Достижение поставленной цели предусматривает необходимость решения ряда задач, определивших логику и структуру исследования:
– расширить понятие государственного сектора, определить его сущность, структуру и роль в развитии современной российской экономики;
– проанализировать эволюцию и исторические этапы развития государственного сектора в России и за рубежом;
– выявить основные тенденции развития корпоративной структуры государственного сектора экономики России;
– определить особенности формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики в современных условиях;
– обосновать роль государственных корпораций в развитии
корпоративной модели государственного сектора российской экономики;
– предложить направления модификации системы оценки эффективности института государственных корпораций в современной экономике России.
Объектом исследования является государственный сектор в структуре
современной российской экономики.
Предметом исследования – совокупность экономических отношений и связей, возникающих в процессе создания и развития корпоративной модели государственного сектора современной российской экономики.
Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными
работами отечественных и зарубежных ученых, посвященных изучению роли
государства в экономике, тенденциям развития, проблемам учета границ и
масштабов государственного сектора экономики, институциональным
особенностям развития государственных корпораций.
Методологию исследования составили системный подход,
диалектический, исторический, абстрактно-логический и другие общенаучные методы познания, факторный и сравнительный анализ, эмпирическое обобщение, табличные и графические приемы визуализации статистических данных.
Информационная и эмпирическая база исследования представлена
нормативно-правовыми актами РФ, статистическими данными Федеральной
службы государственной статистики РФ, публичными отчетами
государственных корпораций и предприятий, а также материалами отечественной и зарубежной периодической печати, информационными ресурсами сети Интернет.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Государственный сектор является неотъемлемым и необходимым элементом структуры экономики развитых стран. Анализ различных дефиниций понятия «государственный сектор экономики» позволил выделить ряд подходов (ресурсный, нормативный, управленческий, экономический, институциональный) к определению его природы и сущности. Согласно институциональному подходу государственный сектор можно рассматривать как совокупность неоднородных по своему генезису институтов, включающих в себя унитарные предприятия, бюджетные учреждения и корпорации в широком смысле, объединяющие в себе как некоммерческие государственные
корпорации, созданные на основе федерального закона, так и публичные акционерные общества с государственным участием.
2. В эволюционном развитии государственного сектора современной
российской экономики можно выделить три основных этапа. Этап становления
характеризуется тенденциями проведения широкомасштабной приватизации
государственных предприятий, приведшей к сокращению доли
государственного сектора в экономике и росту частного сектора, а также
формированием законодательной базы и новых институтов государственного
управления. Этап трансформации связан с активным созданием
государственных корпораций в стратегически важных отраслях экономики,
увеличением бюджетного финансирования крупных корпоративных структур с
государственным участием. Этап стабилизации предполагает развитие
механизмов государственно-частного партнерства, возрастание роли
государственного сектора в экономике России. На каждом из указанных этапов
в результате эволюционной трансформации изменялись не только размеры, но
и структурно-функциональная конфигурация государственного сектора на
основании реализации альтернативных моделей его развития (унитарной,
корпоративной, смешанной).
3. Развитие корпоративных отношений в российской экономике оказало
значительное влияние на закономерности формирования структуры
государственного сектора, масштабы которого на протяжении последних
десятилетий в России менялись под воздействием двух противоположных
тенденций. С одной стороны, наблюдалось резкое сокращение количества
государственных предприятий в результате приватизации, с другой стороны, –
приобретение государством контрольных пакетов акций крупных компаний, а
также формирование крупных холдингов и государственных корпораций для
управления и контроля над группами компаний с государственным участием,
что актуализировало возможности приоритетного использования механизма
относительного, или диффузного, роста размеров государственного сектора,
по сравнению с механизмом абсолютного роста, потенциал которого в
современных условиях является недостаточным.
4. Корпоративная модель государственного сектора российской
экономики основана на деятельности крупных корпоративных структур с
государственным участием, особое место в которой занимают государственные
корпорации. К отличительным признакам данной модели следует отнести:
относительно небольшие размеры государственного сектора с нечеткими
границами; высокую степень отраслевой специализации и инвестиционной
активности; значительные масштабы деятельности хозяйствующих субъектов.
Формирование рассматриваемой корпоративной модели государственного
сектора основывается на ряде принципов: обеспечение конкурентного
сосуществования крупных государственных корпораций с зарубежными
транснациональными корпорациями; обеспечение высокой концентрации
производства и отраслевой специализации; реализация государственных
интересов при осуществлении деятельности государственных корпораций, а
также принцип стратегического планирования их долгосрочного развития.
Подобная модель существенным образом способствует расширению границ
взаимодействия государственного и частного сектора в современной экономике
России за счет перекрестного участия в капитале компаний, развития
механизмов государственно-частного партнерства, а также системы полных и
неполных государственных контрактов.
5. Государственные корпорации играют важную роль в развитии
государственного сектора российской экономики. Являясь ключевыми
«точками прорыва», они создаются в значимых для страны отраслях народного
хозяйства и выполняют в рамках государственного сектора ряд важных
функций, основными из которых являются воспроизводственная
(производство, распределение и потребление общественных благ), обеспечение
национальной безопасности, инновационная и стабилизационная. При этом
реализации той или иной функции в большей степени соответствует тот или
иной тип государственной корпорации: развитию высокотехнологичных
отраслей – ГК «Ростехнологии»; обеспечению национальной безопасности –
ГК «Росатом»; содействию роста инновационного потенциала, привлечению инвестиций и коммерциализации научных разработок – ГК «Роскосмос»; реализации стабилизационной функции – ГК «Агентство по страхованию вкладов».
6. Неоднозначность в подходах и методиках, используемых для оценки
ключевых показателей эффективности государственных корпораций, делает
актуальной проблему модификации существующей системы оценки, которая
должна включать в себя как базисные критерии, отражающие внутреннюю
эффективность корпорации непосредственно как экономического субъекта или
хозяйственной единицы, так и производные, отражающие внешние
экономические, социальные и экологические эффекты в масштабах всего
государственного сектора, отрасли и экономики в целом. Важным
направлением повышения эффективности института государственных
корпораций является совершенствование их системы стратегического
планирования, направленное, с одной стороны, на оптимизацию структурных
элементов базовых стратегий, с другой стороны, на достижение
комплементарности типа организационно-функциональной конфигурации
государственной корпорации типу выбранной эталонной стратегии
(концентрированного роста, вертикальной интеграции или диверсификации).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
комплексном теоретико-методологическом обосновании особенностей
формирования корпоративной модели государственного сектора российской
экономики, выявлении преимуществ её использования и определении
направлений повышения эффективности деятельности института
государственных корпораций в рамках реализации данной модели.
Основные элементы научной новизны состоят в следующем:
– расширено понятие государственного сектора экономики на основе использования в его трактовке ресурсного, нормативного, управленческого, экономического и институционального подходов, что позволило определить его как совокупность неоднородных по своему генезису институтов унитарных
предприятий, бюджетных учреждений, корпораций, включающих в себя как некоммерческие государственные корпорации, созданные на основании федерального закона, так и публичные акционерные общества с государственным участием;
– выделены основные этапы эволюции государственного сектора
российской экономики (становления в условиях рыночной экономики 1991–
2007 гг.; трансформации в корпоративную структуру 2007–2014 гг.,
стабилизации и организационного совершенствования корпоративной
структуры 2014–2017 гг.), что позволило обосновать генезис возможностей
использования в рамках указанных временных периодов альтернативных
моделей развития государственного сектора российской экономики
(унитарной, корпоративной, смешанной);
– выявлены разнонаправленные тенденции развития корпоративной структуры государственного сектора, связанные, с одной стороны, с тенденцией сокращения количества унитарных государственных предприятий, с другой стороны, с развитием процессов интеграции государственных активов в крупные холдинговые компании и государственные корпорации, что позволило аргументировать возрастание приоритета использования механизма относительного, или диффузного, роста размеров государственного сектора, по сравнению с механизмом абсолютного роста, потенциал которого в современных условиях остается весьма ограниченным;
– осуществлена идентификация корпоративной модели государственного
сектора российской экономики по следующим признакам: относительный
размер государственного сектора, четкость его границ, уровень отраслевой
диверсификации производства, степень инвестиционной активности, масштаб
хозяйственной деятельности, что позволило уточнить ряд принципов ее
формирования и развития (конкурентного сосуществования ГК и ТНК,
обеспечение высокой концентрации производства, реализации
государственных интересов, стратегического планирования);
– обоснована роль государственных корпораций, составляющих основу корпоративной модели государственного сектора экономики России, в реализации таких базовых функций, как воспроизводственная, обеспечение национальной безопасности, инновационная и стабилизационная, что позволило осуществить их распределение в соответствии с доминантной направленностью экономической деятельности в рамках реализации той или иной функции;
– дополнительно аргументирована необходимость модификации
существующей системы оценки эффективности института государственных
корпораций в современной экономике России с выделением базисных
критериев, отражающих внутреннюю эффективность корпорации
непосредственно как экономического субъекта, и производных, отражающих достижения внешних экономических, социальных и экологических эффектов в масштабах всего государственного сектора, отрасли и экономики в целом, что позволило предложить практические рекомендации по совершенствованию системы разработки долгосрочных стратегий их развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается
в дальнейшем развитии концептуальных основ формирования корпоративной
модели государственного сектора российской экономики. Выводы и
рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в
деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти
при разработке стратегий развития государственных корпораций,
формировании государственной политики по развитию государственного сектора экономики. Содержащиеся в работе теоретические положения могут найти применение в качестве учебных материалов при преподавании курсов «Государственное регулирование экономики», «Экономика общественного сектора» и «Экономическая теория».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Представленные в работе научные положения, выводы и результаты соответствуют области исследования специальности 08.00.01 – экономическая теория:
пункту 1.1. «Политическая экономия: роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике» – раскрыто понятие государственного сектора экономики, представлена его структура; выделены основные этапы его эволюционного развития; раскрыты признаки и принципы формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики, определены преимущества её использования.
пункту 1.4. «Институциональная и эволюционная экономическая теория: развитие институтов хозяйственного механизма в постиндустриальном обществе» – обоснована роль института государственных корпораций в развитии корпоративной модели государственного сектора, предложены направления повышения эффективности их деятельности.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования
получили апробацию на научно-практических конференциях: Международной
научно-практической конференции студентов и молодых ученых «Инновационное
государство и инновационный человек» (Волгоград, 2013 г.); Международной
научно-практической конференции «Тенденции развития экономических наук»,
(Уфа, 2014 г.); Международной научно-практической конференции «Наука:
прошлое, настоящее, будущее» (Екатеринбург, 2015 г.); Международной научно-
практической конференции «Актуальные проблемы экономики» (Уфа, 2015 г.);
Международной научно-практической конференции «Стратегии устойчивого
развития национальной и мировой экономики» (Челябинск, 2016 г.);
Международной научно-практической конференции «Современный взгляд на
будущее науки» (Пермь, 2016 г.); Международной научно-практической
конференции «Новая наука: проблемы и перспективы» (Стерлитамак, 2016 г.);
Международной научной конференции «Экономика и управление отраслями,
комплексами на основе инновационного подхода» (Элиста, 2017 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Управление стратегическим потенциалом регионов России: методология, теория и практика» (Волгоград, 2014 г.); XIII ежегодной научной конференции студентов, аспирантов и молодых
учёных базовых кафедр ЮНЦ РАН (Волгоград, 2017 г.); Региональной конференции «Проблемы региона в исследованиях молодых ученых» (Волгоград, 2013 г.); Научной сессии ВолГУ (Волгоград, 2017 г.).
Отдельные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования использования в ходе реализации проектов РГНФ № 14-12-34014 «Развитие механизма государственной поддержки регионального АПК в условиях вступления России в ВТО», 2014–2015 гг. и № 15-12-34002 «Повышение результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления», 2015–2016 гг.
Публикации. Основные результаты работы отражены в 21 публикации общим объемом 15,25 п.л., авторский объем – 8,1 п.л., в том числе в 4 статьях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ и 1 монографии.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 182 источника, 32 таблицы, 5 рисунков. Общий объем работы составляет 177 страниц.
Эволюция развития государственного сектора экономики: отечественный и зарубежный опыт
Российское государство на протяжении всего периода своего развития являлось крупным субъектом хозяйствования со значительной долей государственной собственности. На протяжении несколько столетий формировалась собственная система управления государственными предприятиями, которая встраивалась в общую систему управления государством. Окончательное оформление данной системы сложилось только к концу 16 века, в связи с этим рассмотрение вопросов развития отечественного государственного сектора целесообразно начинать с этого периода.
В конце 16-го - начале 17-го веках в России происходило зарождение казенной промышленности в виде заводов, мануфактур, казенных фабрик, подконтрольных общей системе центральных органов государственного управления. В это время насчитывалось небольшое количество казенных предприятий, управление которыми распределялось между специальными государственными органами – приказами. Окончательно юридическое закрепление имущественных прав государства происходит в 18-20-ом веках с четким разграничением государственной и частной собственности. Для централизации управления в 1718-1720 гг. была проведена реформа по ликвидации большинства приказов, на смену которым пришли так называемые коллегии. Управление государственным имуществом передано в Камер 31 коллегию, тем не менее, все еще сохранялась раздробленность в управлении государственной собственностью.
В конце XVII - начале XVIII в. на основе государственной собственности начала развиваться мануфактурная промышленность, появились государственные предприятия. Первыми крупными государственными предприятиями были военные. Создание мануфактур европейского типа также происходило под руководством государства: оно занималось подготовкой рабочих, осуществляло поставки оборудования, готовило специалистов, давало различные привилегии, льготные ссуды, бесплатные земельные участки. В результате этих мероприятий количество мануфактур увеличилось в 5 раз и составило 205 предприятий, а Россия заняла 3-е место в мире по выплавке чугуна31.
В начале эпохи становления государственного сектора в России наблюдалась неспособность государственного аппарата обеспечить эффективное руководство государственным имуществом, в результате чего в конце 17-го века в практику была введена передача отдельных заводов и предприятий в управление частным лицам в рамках посессионного владения. Значительное расширение государственного производства наблюдалось во времена правления Петра I. Только в начале 18-го века за счет государственной казны было создано более двухсот государственных заводов. Однако в процессе проведения губернской реформы и формирования казенных палат в регионах, начиная со второй половины 18-го века, наблюдалась тенденция к децентрализации управления государственной собственностью, в том числе и казенными предприятиями.
Следующим этапом формирования органов управления государственными предприятиями было учреждение в начале 19-го века профильных министерств, регулирующих хозяйственную деятельность казенных предприятий. В целом проблемы эффективности управления государственным имуществом решались путем сбалансирования материальной заинтересованности руководителей компаний и жестким централизованным контролем. Октябрьская революция 1917 г. способствовала резкому увеличению доли государственного сектора экономики, большинство крупных частных промышленных и торговых предприятий были переданы в государственную собственность32.
Рост масштабов государственного сектора наблюдался в период советской власти с 1917 по 1990 гг., для которого характерно полное огосударствление экономики. Теория экономики переходного периода начала ХХ в. исходила из концепции создания экономических систем в чистом виде, не содержащих никаких других инородных элементов и отношений. По данной концепции, сущностью переходного периода является революционная смена капиталистических производственных отношений социалистическими. Особую роль в данный период выполняло государство, являясь гарантом коренных преобразований33. В советский период государственный сектор формировался в результате проводимой политики «военного коммунизма», новой экономической политики, индустриализации и коллективизации. Плановая экономика СССР характеризовалась полным государственным контролем над деятельностью хозяйствующих субъектов, централизованным государственным планированием.
Экономические реформы, проводимые в начале 1990-х годов, связанные с массовой приватизации государственной собственности, с целью создания рыночной экономики, изменили структуру государственного сектора и способствовали развитию частного предпринимательства. В широком смысле приватизацию рассматривают как процесс замедления темпов расширения или сокращения государственного сектора экономики. В узком смысле приватизация понимается не только как полная, но и частичная передача права собственности на капитал частному лицу. Процесс реализации последнего из названных вариантов становится объективной основой развития смешанного сектора экономики (так как идет процесс проникновения государственных активов в частный сектор экономики) и государственного предпринимательства, связанного с формированием сферы рыночного предложения государственного капитал34.
Реформирование государственного сектора в последние два десятилетия шло по пути его необоснованного сокращения. Снижение числа государственных предприятий объяснялось их большим количеством, затрудняющим управление, а также их неэффективностью. Кроме того, само существование государственного сектора рассматривалось как препятствие для формирования рыночной среды. Поэтому в России государственный сектор формировался по остаточному принципу и фактически был обречён на неэффективность и неконкурентоспособность35.
Говоря об исторических особенностях развития государственного сектора российской экономики, следует обратить внимание на развитие такого института, как государственные корпорации, являющиеся неотъемлемой частью государственного сектора нашей страны. За последние годы отмечается стремительное увеличение количества крупных хозяйствующих субъектов, располагающих высоким рыночным потенциалом. Создание государственных корпораций стало значимой тенденцией в развитии экономики России начала XXI века. Именно крупные корпоративные системы, согласно мировому опыту, обеспечивают привлечение инвестиций, создают условия для инновационно-технологического развития.
Первый этап развития института государственных корпораций начинается непосредственно с возникновения в 1999 первой госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО)» как разновидности некоммерческой организации. В поисках выхода из экономического кризиса 1998 г. государством был принят закон «O реструктуризации некоммерческих организаций»36, в котором применялся термин «государственная корпорация», как форма организации с особым правовым статусом.
Второй этап развития государственных корпораций начинается с 2007 года, времени активного создания подобных структур в нашей стране.
Интенсивный рост государственных корпораций наблюдался совершенно в разных сферах деятельности и протекал в иных условиях, отличных от первого периода. Создание государственных корпораций наблюдалось в таких сферах экономики, где существует масштабная проблема, требующая государственного вмешательства. Создание и функционирование подобных структур стало фирменным знаком российской экономической политики. Начиная с 2007 года в законы о федеральном бюджете включались значительные суммы на финансирование деятельности госкорпораций, которые к тому же были наделены значительными властными полномочиями. Однако следует отметить, что создавались госкорпорации не только со стопроцентным государственным участием. Так, были созданы две корпорации с государственным участием в 75% плюс 1 акция, которые имели организационно-правовую форму «ОАО». В таком виде сформировались: ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»37. Эволюция развития института государственных корпораций (табл. 4) российской экономики свидетельствует о постоянном изменении и трансформации рассматриваемых структур, одни госкорпорации создаются, другие ликвидируются, третьи изменяю свою организационную форму.
Особенности формирования корпоративной модели государственного сектора российской экономики
Увеличение доли государства в частных корпорациях, создание крупных корпоративных структур с государственным участием позволяют говорить о формировании новой модели государственного сектора российской экономики. Успешные государственные корпорации функционируют в ключевых секторах национальной промышленности, вносят существенный вклад в развитие международных экономических отношений России. В сложившихся условиях особую актуальность приобретает вопрос определения оптимальной модели государственного сектора российской экономики.
Как правило, в каждой стране действует своя собственная «национальная модель» государственного сектора экономики, и никаких стандартов или шаблонов построения данной модели не существует. Тем не менее, анализ развития и функционирования государственных предприятий и государственного регулирования зарубежных стран показал наличие определенных общих принципов и схем построения национальных моделей госсектора. Главным вопросом при выборе той или иной модели являются масштабы госсектора и его эффективность. Так, если государственный сектор экономики работает неэффективно, тогда его размеры и объем финансирования сводятся к минимуму. Высокоэффективный госсектор, как правило, требует значительного бюджетного финансирования и занимает существенную долю в национальной экономике.
Характеристика основных моделей государственного сектора экономики основана на анализе ряда признаков таких, как его относительные размеры, эффективность, степень отраслевой диверсификации, четкость границ, а также характеристики бюджетного финансирования госсектора. Размеры государственного сектора определяются его долей в ВВП, так если доля госсектора в валовом выпуске продукции страны составляет менее 20-30 %, то его размеры можно считать незначительными, и напротив, более 60-70% позволяют говорить о больших размерах государственного сектора, с высокой долей занятости, значительными объемами выпускаемой продукции. Эффективность государственного сектора определяется соотношением полученных экономических и социальных результатов к общим затратам государства на финансирование деятельности предприятий государственного сектора. Высокая эффективность государственного сектора проявляется в достижении роста показателей прибыли, выпуска, производительности труда, эффективность капиталовложении. Если затраты государства не окупаются, это свидетельствует о неэффективной работе госсектора. Значительная степень отраслевой диверсификации проявляется в функционировании государственных предприятий в большом количестве отраслей экономики, а наоборот, если государственный сектор представлен в двух или трех отраслях, при чем, занимает практически всю долю рынка, то это говорит о незначительной степени отраслевой диверсификации государственного сектора. Четкость границ государственного сектора определяется структурой капитала субъектов госсектора. Так, если большинство предприятий и организаций, находятся в полной собственности, то границы госсектора можно достаточно четко обозначить. Если же присутствуют смешанные формы собственности, происходит сращивание капитала государства и частных структур, то границы госсектора становятся нечеткими. И наконец, если в структуре государственных расходов значительная часть средств (более 50-60%) выделяется на финансирование государственных предприятий, организаций, учреждений, то это свидетельствует о высоком бюджетном финансировании государственного сектора. Если же данный процент невысок (менее 10-20%), это говорит о низком и недостаточном финансировании субъектов госсектора.
Традиционно выделяют три основные модели государственного сектора (табл. 15) – западноевропейскую (Португалия, Франция и др.), североамериканскую (США и Канада) и азиатскую (Япония и Южная Корея)109.
Западноевропейская модель характеризуется достаточно большим по объему и высокоэффективным госсектором, который имеет разнообразную степень отраслевой диверсификации производства. Низкоэффективный госсектор представлен в североамериканской модели, специализирующийся в основном на выполнении государственных функций по охране правопорядка и обороне, реализации социальной политики на базе системы строго контролируемого финансирования. Как в западноевропейской, так и в североамериканской модели наблюдается четкое разграничение частного и государственного сектора. Для восточноазиатской модели эта грань «размыта», происходит сращивание интересов государства и бизнеса идет через своих представителей в корпоративных и властных структурах. Результатом такой модели является небольшой госсектор с хорошей финансовой и организационной поддержкой со стороны государства110.
Рассмотренные модели госсектора имеют свои исторические и географические особенности. Наибольшее развитие североамериканская модель государственного сектора получила во время работы администрации Р. Рейгана, осуществляющей активную приватизацию национальных парков и охраняемых природных территорий, национальной службы погоды, морских нефтяных месторождений, железнодорожных транспортных компаний, почты, школ и даже тюрьмы. Большинство предложенных мероприятий так и не было реализовано, однако сам принцип максимальной «разгрузки» государственного бюджета в период «холодной войны», когда большую часть бюджета составляли расходы на оборону, является симптоматичным. Другой крайностью в реализации европейской модели госсектора является Швеция, которая при попытке построения шведского социализма опирается па огромный госсектор (32% занятых в стране) и фантастические расходы государства (64% ВВП)111.
Говоря о выборе модели госсектора для России, то с одной стороны на этапе проведения рыночных реформ, в результате массовой приватизации предприятий государственного сектора, обнаруживается схожесть с североамериканской моделью госсектора, приоритет которой отдавался развитию частного сектора. Однако отечественный госсектор продолжает активно эволюционировать, появляются новые формы организации государственных предприятий, в том числе за счет объединения частного и государственного капиталов, что определяет схожесть в некоторых аспектах с азиатской моделью. Тем не менее, на наш взгляд в России происходит формирование собственной национальной модели государственного сектора, большую роль в которой играют крупные государственные корпорации.
Рассматривая модель государственного сектора экономики нашей страны, следует обратить внимание на сложившуюся в последнее время тенденцию создания крупных корпоративных структур с государственным участием. Интенсивное развитие института государственных корпораций, а также крупных компаний, в акционерном капитале которых присутствует значительная доля акций государства, оказали влияние на изменения структуры и состава государственного сектора российской экономики. Иными словами, в России происходит формирование собственной корпоративной модели государственного сектора, основанной на деятельности относительно небольшого количества сверхкрупных корпораций, функционирующих преимущественно в стратегически важных отраслях экономики.
В современных условиях глобализации и усилением давления на российскую экономику деятельности зарубежных транснациональных корпораций необходимо наращивать конкурентный потенциал национальной экономики. Одним из путей решения данной задачи является создание и развитие корпоративной модели государственного сектора российской экономики посредством деятельности крупных государственных корпораций, способных создать конкуренцию иностранным транснациональным компаниям. В процессе приватизации государственный сектор экономики в России существенно снизил свой производственный потенциал, однако по-прежнему остается возможность его развития в новых условиях112.
Конкуренцию крупным иностранным корпорациям могут составить лишь столь же мощные отечественные корпорации. Для обеспечения контроля над такими корпорациями, а также для обеспечения их эффективной управляемости государству следует создавать крупные государственные корпорации, которые будут являться основными конкурентами иностранным корпорациям. По мнению Е.В. Балацкого, «создание конкурентной среды не может обеспечить баланс интересов государства и зарубежных корпораций, с другой стороны создание государственных корпораций и их неприкрытая поддержка со стороны государства не соответствует современным международным стандартам в области государственного регулирования»113. Зачастую данные методы являются непривлекательными для зарубежных инвесторов и препятствуют притоку иностранного капитала. В этой связи имеет большое значение соблюдения ряда условий и принципов построения корпоративной структуры госсектора российской экономики.
Государственные корпорации как основа корпоративной модели государственного сектора российской экономики
В первой и второй главе проводимого исследования затронуты ряд аспектов, касающихся функционирования института государственных корпораций. В частности, проведен исторический анализ становления и развития госкорпораций в российской экономике, затронуты вопросы реализации отдельных видов государственной политики посредством деятельности государственных корпораций. Вместе с тем, требуют дальнейшего уточнения понятие и особенностей институционального статуса государственных корпораций, а также оценка эффективности их деятельности.
В настоящее время регулирование процессов и отношений в экономике является одной из наиболее востребованных функций государственного управления. В России имеется опыт создания государственных корпораций, которые являются равноправными участниками рыночных отношений. Данные корпорации с одной стороны, обладают публично-правовым статусом, с другой, призваны улучшить инвестиционный климат и привлекательность ряда отраслей экономики. Многие зарубежные страны наряду с нашей страной также создают особые институты, которые сочетают в себе публичные и частно правовые аспекты.
Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон), где был установлен новый вид некоммерческой организации – государственная корпорация. В соответствии со статьей 7.1 данного нормативного акта государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, которая утверждается РФ путем внесения имущественного взноса и созданная для реализации управленческих, социальных или других общественно полезных функций136. Итак, выявим следующие нормативно-правовые особенности госкорпораций:
– учреждать и создавать государственную корпорацию может только государство, тем самым оно является её единственным учредителем. Это значит, что субъекты РФ и муниципальные образования не вправе создавать подобные структуры;
– государственная корпорация создается для достижения целей, которые не могут быть ориентированы на процесс удовлетворения потребностей отдельных категорий граждан или юридических лиц, а носят более важное и объемное содержание, а именно призвана выполнять социальные или управленческие функции в приоритетах общества в целом или некоторой отрасли народного хозяйства. В это же время государственная корпорация не является органом государственной власти, а также не входит в систему органов исполнительной власти;
– государственная корпорация учреждается особым образом, путем издания специального федерального закона, выполняющего функции учредительного документа;
– некоторые обязательства государственной корпорации в отдельных случаях могут гарантироваться государством. Однако государственная корпорация является инструментом косвенного воздействия государства на общественные связи и не осуществляет прямого управленческого воздействия на экономику в целом137.
Итак, анализ институциональных основ создания государственных корпораций позволил определить их основные характеристики. Госкорпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с целями, которые установлены в законе об их создании. Прибыль корпорации направляется только на достижение указанных целей. Имущество государственных корпораций формируется за счет имущественного взноса РФ и является собственностью корпорации. Кроме того, в качестве взноса могут использоваться доходы от деятельности корпораций, в том числе и добровольных имущественных взносов и других законных поступлений.
Государственные органы власти не имеют право вторгаться в деятельность корпорации, помимо случаев, предусмотренных федеральным законом. Как правило, органом управления госкорпорацией является наблюдательный совет, правление корпорации во главе с генеральным директором. Некоторые корпорации имеют консультативный орган и ревизионные комиссии. Так, в ГК «Роснанотехнолигии» действует научно-технический совет. Особый федеральный закон определяет порядок создания и прекращения деятельности государственной корпорации.
Важно понимать, что государственная корпорация является особой организационно-правовой формой, которая отличается от корпорации хозяйствующего субъекта, являющегося частью наименования организации. К таким корпорациям относят, например ФГУП «Государственную инвестиционную корпорацию», ФГУП «Государственную корпорацию по организации воздушного движения в РФ», АО «Государственную страховую корпорацию по страхованию экспортных инвестиций и кредитов. Названные организации не имеют статус государственной корпорации, хотя и содержат в своем названии данное словосочетание. Кроме того, в названиях крупных промышленных холдингов также встречается термин «корпорация». ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» в своем уставном капитале имеет не менее 75 % акций, принадлежащих государству. Кроме того, в экономике России функционируют такие корпорации, как ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» и ОАО «Объединенная авиадвигателестроительная корпорация», также имеющие в своем капитале акции в собственности государства. Однако и данные корпорации не имеют статус государственной корпорации138.
В рыночной экономики России государственная корпорация отличается от корпорации в виде акционерного общества, что предопределено разной сутью этих хозяйствующих субъектов. Делая акцент на комплексном понимании, государственную корпорацию можно формально понимать как «нормальный правительственный орган», но в то же время ей присущи особенности обычного предприятия. Так, понятие государственной корпорации можно определить как производство особого характера, при этом уникальность отражается в основном в имущественных правах и системе управления. Представляя собой «нормальный правительственный орган», деятельность государственной корпорации зависит от задач экономического и политического характера и целей правительства в разные этапы и периоды своего развития139.
Итак, ФЗ № 7 «О некоммерческих организациях» определяет основные черты и особенности правового статуса госкорпораций. Государственная корпорация – это юридическое лицо, которое обладает имущественной обособленностью и самостоятельно осуществляет свою хозяйственную деятельность в соответствии с определенными целями. Являясь некоммерческими организациями, государственные корпорации не ставят своей главной целью получение прибыли. Извлеченная в результате ведения предпринимательской деятельности корпорацией прибыль перераспределяется для достижения целей, поставленных перед ней.
Государственная корпорация выступает субъектом с особым институциональным статусом (табл. 22), создаваемая исключительно для реализации тех функций, которые четко обозначены в федеральном законе о её создании.
Организационно правовая форма государственных корпораций имеет особые условия функционирования, отличные от условия открытых акционерный обществ (получает финансирование непосредственно из бюджета, не обязана открыто публиковать информацию о своей деятельности). Кроме представленных выше особенностей институционального статуса государственных корпораций, следует также отметить ряд ограничений со стороны государственных органов, которые не могут:
1. Требовать распорядительные документы от органов управления корпорации.
2. Требовать и получать сведения о результатах финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций у государственных органов статистики, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных государственных органов контроля, а также у кредитных и иных финансовых предприятий.
3. Посылать своих представителей для принятия участия в организуемых корпорацией акциях и мероприятиях.
4. Выносить письменное предупреждение корпорации и срок его устранения, в случае выявления нарушения законодательства РФ или осуществления корпорацией деяний, не соответствующих целям, установленными ее учредительными документами.
5. Определять соотношение расходования финансовых ресурсов и использования иного имущества корпорациями целям, установленными их учредительными документами.
Направления повышения эффективности деятельности государственных корпораций в современных условиях
Активное развитие и создания крупных корпоративных структур в государственном секторе экономики определяет актуальность оценки эффективности их деятельности. Как правило, оценка экономической эффективности сводится к подсчету финансовых результатов работы предприятия, соотнесению результатов деятельности с затратами. Однако для определения эффективности деятельности крупных государственных корпораций недостаточно оценить лишь финансовые показатели их деятельности, необходим более глубокий анализ, направленный на оценку достижения целей создания и предназначения той или иной госкорпорации. Первоочередными результатами деятельности государственных корпораций является предоставление общественных благ, выполнение социально-общественных функций, а уже потом выручка и прибыль. В связи с эти возникает вопрос оценки не только экономической, но и социальной эффективности деятельности государственных корпораций.
По итогам Петербургского международного экономического форума от 5 июля 2013 г. в рамках исполнений поручений Президента РФ были утверждены методические указания по применению государственными корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов, ключевых показателей эффективности, включающих в том числе показатели капитализации компании и нормы доходности150. Данные методические указания содержат перечень требований к ключевым показателям эффективности деятельности государственных компаний. Основная цель применения данных показателей для оценки эффективности заключается в переводе стратегии развития государственных компаний в конкретную систему показателей оперативного управления в рамках оценки текущего состояния их деятельности и создании основы принятия эффективных управленческих решений.
В предложенных методических указаниях предусмотрена сегментация государственных компаний на: акционерные общества, более 50 % акций которых находится в собственности государства, государственные унитарные предприятия и государственные корпорации. Для каждой группы компаний определены свои показатели эффективности и алгоритм их расчета. Однако стоит отметить, что для государственных корпораций ключевые показатели эффективности устанавливаются индивидуально, исходя из стратегических целей и задач (в соответствии с нормативными актами, регулирующими их деятельность). В рассматриваемых методических указаниях не рассматриваются подробно, в отличие от показателей эффективности акционерных обществ государственных унитарных предприятий.
Государственные корпорации, действующие в современной российской экономике, ежегодно составляют и публикуют в открытом доступе годовые отчеты о результатах их деятельности, в которых представлен ряд показателей эффективности их деятельности, состав которых различен и зависит от специфики деятельности государственных корпораций. В таблицах 24, 25 ,26 представлены основные ключевые показатели эффективности деятельности ГК «Росатом», ГК «Ростехнологии», ГК «Внешэкономбанка», которые в целом показывают положительную динамику.
Снижение показателя консолидированной чистой прибыли на 11 % в 2016 по сравнению с предыдущим годом наблюдалось у ГК «Ростехнологии», остальные показатели деятельности корпорации имели положительную динамику. Так, в 2016 году объем производства гражданской продукции вырос на 11% и составил 374 млрд. рублей. Корпорация постоянно проводит работу по совершенствованию корпоративного управления холдинговыми компаниями через стратегическую, инвестиционную и операционную модели. Создаются новые совместные предприятия, и проводится оптимизация существующих производств. В целях повышения финансовой эффективности реализуются мероприятия, направленные на комплексную финансово-экономическую экспертизу всех расходов корпорации152.
Снижение показателей собственных средств на 9% и незначительное сокращение портфеля ценных бумаг на 1 % наблюдается у ГК «Внешэкономбанк» в 2016 году, по сравнению с предыдущим годом. Тем не мене представленные в годовом отчете результаты деятельности корпорации являются достаточно значительными. Так, по состоянию на конец 2016 года Внешэкономбанк принимал участие в финансировании 149 инвестиционных проектов. За 2016 год объем долевого финансирования проектов (вложения в акции/доли в уставном капитале) вырос с 35,4 млрд. рублей до 56,9 млрд. рублей. В 2016 году Внешэкономбанк приступил к финансированию двух новых проектов в моногородах общей стоимостью около 32 млрд. рублей с одобренным объемом участия Внешэкономбанка в размере 17,8 млрд. рублей. Рыночная стоимость портфеля государственных ценных бумаг по состоянию на конец 2016 года составила 28,8 млрд. рублей (на начало года – 22,7 млрд. рублей). По итогам 2016 года доходность инвестирования средств пенсионных накоплений по портфелю государственных ценных бумаг составила 12,20% годовых153.
Стоит отметить, что каждая государственная корпорация имеет свои собственные ключевые показатели эффективности деятельности, отражающие специфику её функционирования и род деятельности. Так, для ГК «Росатом» одними из ключевых результатов деятельности будут объемы добычи природного урана, коэффициент использования установленной мощности российских АЭС и др. Когда например, для ГК «Внешэкономбанк», характерными результатами работ будут являться объем кредитного портфеля банка, реализация проектов инвестиционного развития, объемы гарантий в целях поддержки экспорта и др. Для ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ» показатели эффективности выражены числом граждан, переселенных из аварийного жилищного фонда, долей общей площади многоквартирных домов, в которых проведен капитальный ремонт и ряда других показателей (табл. 27).
Таким образом, согласно официальным годовым отчетам государственных корпораций, представленных на их официальных сайтах, в целом их деятельность является эффективной, а выполнение поставленных целей и задач считается достигнутым. Однако до сих пор дискуссионными остаются вопросы о затратах, которые государство выделило на создание государственных корпораций, и оценка общего эффекта от их деятельности. Согласно расчетам А. Зельднера, общая сумма бюджетных средств, первоначально выделенная и переданная госкорпорациям, составляет вместе с недополученными доходами 10% доходной части консолидированного бюджета (2007 г.) и 12% его расходной части (2006 г.), а вместе с суммой выводимых активов – соответственно 28,3 и 36,1%»154.
Используя данные бухгалтерского баланса государственных корпораций, рассчитаем рентабельность активов (имущества) государственных корпораций (табл. 28).
Рентабельность активов рассмотренных государственных корпораций в целом свидетельствует о хорошей экономической эффективности работы корпорации. Однако в ГК «Агентство по страхованию вкладов» и ГК «Внешэкономбанк» наблюдается снижение рентабельности на протяжении 2014-2016 гг. с 2,8 % до 0,2 % и с 6,3 % до 2,9% соответственно, что является негативным фактором и может говорить о снижении эффективности использования активов корпорации. Кроме того, по данным бухгалтерского баланса ГК «Внешэкономбанк» в 2014 и 2016 годах несла убытки и не имела прибыли от основной деятельности. Однако рентабельность активов зависит от отрасли, в которой функционирует государственная корпорация, и для капиталоемких отраслей данный показатель будет ниже. Тем не менее, анализ одного лишь показателя рентабельности не является достаточным для комплексной оценки эффективности деятельности государственной корпорации. Наиболее приемлемым вариантом оценки эффективности государственных корпораций является конструирование интегрального показателя, который мог бы дать более объективную информацию о состоянии их деятельности.