Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюрократия в институциональной структуре общества 13
1.1. Институциональные основы бюрократии 13
1.2 Организационное и экономическое поведение бюрократии. Общие черты и различия в поведении государственной бюрократии и менеджмента фирм 33
1.3 Влияние институциональной и организационной среды на экономическое поведение бюрократии (опыт стран с развитой рыночной экономикой) 54
1.4. Влияние институтов гражданского общества на поведение бюрократии 65
Глава 2. Государственная бюрократия в институциональной структуре России: особенности экономического поведения и пути эволюции 78
2.1 Экономическое поведение государственной бюрократии в условиях институциональной среды России 78
2.2 Неформальные институты как часть институциональной среды бюрократии в Российской Федерации 99
2.3 Проблемы и пути повышения качества государственной бюрократии в РФ и работа институтов гражданского общества 116
Заключение 148
Список литературы 150
Приложения 178
- Институциональные основы бюрократии
- Влияние институциональной и организационной среды на экономическое поведение бюрократии (опыт стран с развитой рыночной экономикой)
- Экономическое поведение государственной бюрократии в условиях институциональной среды России
- Проблемы и пути повышения качества государственной бюрократии в РФ и работа институтов гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность изучения бюрократии как экономического института связана с весьма существенным влиянием, которое она оказывает на экономические процессы. Анализ экономического поведения бюрократии с позиций новой институциональной экономической теории (НИЭТ) позволяет оценить направления этого влияния, выявить механизмы взаимодействия между бюрократией и внешней средой, а также проанализировать изменения, происходящие внутри государственных управленческих структур. Следует отметить, что в современной российской экономической науке отсутствует комплексное теоретическое исследование бюрократии как экономического института.
Рост влияния бюрократии в институциональной системе связан с тенденциями усиления государственного вмешательства в экономику, наблюдаемыми во многих странах. Эти тенденции получили новый импульс в связи с разработкой и реализацией мер по преодолению мирового экономического кризиса и его последствий.
В современном мире бюрократия является важнейшей частью институциональной среды, поскольку она создает правила и нормы, регулирующие экономическое поведение, и одновременно выступает в качестве исполнителя этих норм. Эффективность разрабатываемых чиновниками правил и норм чрезвычайно важна для всех хозяйствующих субъектов, она во многом определяет сбалансированность экономики, характер и темпы социально-экономического роста и развития страны. Способность обеспечить корректное применение существующих норм является ключевой составляющей конкурентоспособности страны на международном уровне и существенным фактором, влияющим на инвестиционный климат. Так, в реалиях современной России именно оппортунистическое поведение государственных чиновников выступает в качестве одной из причин ухода инвесторов и бегства капитала из страны, а также значительного разрастания теневого сектора национальной экономики.
Поскольку государственная бюрократия является выразителем и исполнителем воли государства, эффективность и прозрачность ее работы влияет на социальную стабильность в обществе, закладывая определенные стимулы и мотивы экономического поведения всех субъектов рынка и формируя таким образом пласт важных неформальных экономических институтов.
Избранная тема исследования особенно актуальна в связи с необходимостью повышения качества работы российской бюрократии, что является важным условием реализации долгосрочных программ перехода страны на инновационный путь развития.
Степень разработанности проблемы.
С начала прошлого столетия бюрократия являлась предметом активного изучения таких наук, как политология, социология, экономика. Общетеоретической основой исследования экономического поведения государственной бюрократии являются работы Д. Бреннана, А. Бретона, Дж. Бьюкенена, М. Вебера, Р. Коуза, В. Нисканена, Д. Норта, М. Олсона. Г. Таллока.
Глубокие исследования экономического поведения бюрократии были начаты в рамках теории общественного выбора. Важнейший вклад в эти исследования внесли Г. Таллок («Политика бюрократии», 1965), Э. Дауне («Внутри бюрократии», 1967), В. Нисканен («Бюрократия и репрезентативное правительство», 1971, «Пересмотр», 1996). В рамках теории общественного выбора был проведен анализ мотивационных стимулов бюрократов, а также исследовано экономическое поведение чиновников.
Анализ природы и роли государства содержится в трудах представителей новой институциональной экономической теории (НИЭТ) — Р. Коуза, Д. Норта, Р. Рихтера, О. Уильямсона, Т. Эггертссона, Э. Г. Фуруботна. В рамках этой теории государственная бюрократия рассматривается с позиций теории трансакци-онных издержек, теории контрактов и теории принципал-агентских отношений. Основополагающими работами в этой области являются труды Б. Вейнгаста, М. МакКабинса, Т. Mo, М. Морана. Вместе с тем необходимо отметить, что большинство исследователей разрабатывают проблему принципал-агентских отношений между бюрократами и политиками, в то же время дополнительного анализа требуют принципал-агентские отношения между бюрократами и обществом.
Анализу экономического поведения бюрократии посвящены работы российских ученых А. Аузана, Р. Капелюшникова, Ю. Латова, В. May, Р. Нуреева, В. Радаева. Исследование современной российской практики взаимодействия институтов гражданского общества и национальной бюрократии проводится в работах Е. Балабановой, И. Мерсияновой, Л. Якобсона. При этом влияние неформальных институтов на взаимодействие граждан и национальной бюрократии до сих пор не изучено в полной мере.
Не раскрытыми до конца остаются многие особенности функционирования бюрократии. Это в значительной степени связано с быстрыми изменениями, происходящими в самом объекте исследования. Важнейшей теоретической и практической задачей, решаемой с помощью методологического аппарата НИЭТ, является ограничение оппортунистического поведения чиновников с помощью неполитических механизмов. Подобное ограничение можно обеспечить, только глубоко изучив цели и стимулы их экономического поведения. Важность глубокого комплексного изучения бюрократии как экономического института обусловила цель и основные задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования — определение сущности бюрократии как экономического института с позиций новой институциональной экономической теории и на основе этого — выявление роли институциональной среды в эволюции бюрократии.
В соответствии с целью исследования в работе поставлены следующие задачи:
изучить закономерности экономического поведения бюрократии с позиций современного неоинституционализма;
определить на основе положений НИЭТ общие черты и различия в экономическом поведении государственной бюрократии и наемных менеджеров частных компаний;
- исследовать возможности контроля экономического поведения бюро
кратии и обосновать необходимость такого контроля со стороны гражданского
общества;
- рассмотреть опыт взаимодействия бюрократии с институтами граждан
ского общества в США и странах Западной Европы и выявить возможности его
применения в России;
- определить условия и способы повышения качества государственного
управления с помощью институтов гражданского общества в Российской Федерации.
Предмет и объект исследования.
Объектом исследования является бюрократия как экономический институт.
Предметом исследования выступает изменение неформальных институтов, воздействующих на экономическое поведение бюрократии, в результате ее взаимодействия с гражданским обществом.
Методологическая и теоретическая основа и информационная база исследования. Методологическую и теоретическую основу диссертации составили фундаментальные положения, содержащиеся в трудах зарубежных и отечественных специалистов в области новой институциональной экономической теории, включая теорию трансакционных издержек, прав собственности, агентских отношений, теории контрактов. В качестве источников информации выступают нормативные акты, регламентирующие деятельность государственных служащих в Российской Федерации, статистические данные, содержащиеся в официальных изданиях государственных органов Российской Федерации, а также публикации в отечественной и зарубежной периодической печати и на официальных сайтах российских и зарубежных исследовательских организаций в сети Интернет.
В процессе исследования автор использовал общенаучные и специальные методы, такие как индукция и дедукция, анализ и синтез, метод логической абстракции, сравнительный метод, метод аналогии, метод корреляционно-регрессионного анализа.
Основные положения работы, выносимые на защиту:
определение бюрократии как экономического института и анализ экономического поведения бюрократии с позиций новой институциональной экономической теории (НИЭТ);
характеристика общих черт и различий в поведении государственной бюрократии и наемных менеджеров частных организаций;- анализ влияния институциональной среды на экономическое поведение бюрократии и ограничение оппортунистического поведения чиновников при взаимодействии с институциональной средой;
анализ влияния институциональной среды на экономическое поведение бюрократии и ограничение оппортунистического поведения чиновников при взаимодействии с институциональной средой;
анализ институциональных особенностей российской бюрократии и анализ институтов, регулирующих экономическое поведение чиновников в Российской Федерации;
- обоснование возможности институционального регулирования эконо
мического поведения бюрократии в Российской Федерации при взаимодействии
с гражданским обществом.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
предложено определение бюрократии как экономического института с позиций новой институциональной экономической теории;
выявлены особенности функционирования бюрократии как экономического института, доказана важность институциональной среды в обеспечении эффективной работы бюрократических организаций, и показаны особенности поведения чиновников как экономических агентов;
осуществлен сравнительный анализ экономического поведения бюрократов и наемных менеджеров частных фирм;
проведены эконометрические исследования связи между неформальными институтами (показателями экономической ментальности) и эффективностью работы бюрократических организаций;
обоснована целесообразность развития взаимодействия национальной бюрократии и институтов гражданского общества;
исследованы особенности институциональной среды российской бюрократии и предложены меры, направленные на повышение эффективности ее деятельности за счет взаимодействия с гражданским обществом.
Теоретическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что выдвинутое в ней определение бюрократии как системы правил и норм позволяет комплексно исследовать экономическое поведение государственных служащих с позиций новой институциональной экономической теории, без чего невозможна разработка эффективных механизмов повышения качества государственного управления.
Работа дополняет и углубляет имеющиеся исследования, определяющие место и роль бюрократии в институциональной структуре общества, в ней исследовано организационное и экономическое поведение бюрократии, в частности, в условиях институциональной среды России.
Результаты диссертации могут быть полезны при дальнейших теоретических исследованиях института бюрократии и совершенствовании формальных и неформальных норм, составляющих российскую институциональную среду.
Практическая значимость работы. Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования выводов и рекомендаций диссертанта в процессе разработки комплексных мер, направленных на повышение эффективности государственного управления и при модернизации неформальных институтов, регулирующих взаимодействие бюрократии и общества в Российской Федерации. Проведенный анализ механизма взаимодействия бюрократии и институтов гражданского общества в странах Запада целесообразно использовать при корректировке институциональных условий современной России.
Рекомендации по использованию результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования целесообразно
использовать в процессе дальнейшей разработки и реализации административной реформы в Российской Федерации, совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность органов государственного управления и функционирование гражданского общества в современной России. Они могут также найти применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Институциональная экономика», «Экономика общественного сектора», «Теория общественного выбора».
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международной научной конференции «Национальная экономика в условиях глобализации: роль институтов» (Санкт-Петербург, РГПУ им. А. И. Герцена, 2007) и Всероссийском научно-практическом симпозиуме «Экономика России: перспективы посткризисного развития» (Санкт-Петербург, ФИНЭК, 2010), а также на теоретических семинарах кафедры теоретической экономики и в процессе проведения семинарских занятий со студентами факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена.
Основное содержание диссертации отражено в 6 опубликованных научных работах автора (общим объемом 2,28 п. л.), в том числе, в двух из списка, рекомендованного ВАК для защиты кандидатских и докторских диссертаций.
Структура работы. Решение поставленных в диссертации задач обусловило структуру и логику работы. Диссертационное исследование, изложенное на 149 страницах основного текста, состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка литературы, состоящего из 256 источников, а также трех приложений. Основной текст содержит 24 таблицы и 14 рисунков. Общий объем работы составляет 184 страницы.
Институциональные основы бюрократии
Бюрократия играет существенную роль в экономике, поскольку, сама, будучи важным институтом и организацией, является создателем новых институтов. О возможности применения положений новой институциональной экономической теории (НИЭТ) к анализу государственных организаций пишут Э. Г. Фуруботн и Р. Рихтер: «исследуя государство и его организации, можно вполне успешно применять аналитические концепции теории прав собственности, теории трансакционных издержек и теории контрактов...»1. В обиходном языке, а также в публицистической и научной литературе термин «бюрократия» употребляется во множестве значений. В работе «Бюрократия» Д. Битэм очерчивает круг его смыслов: «Следующий список этих значений далеко не является исчерпывающим: правление чиновников, система профессиональной администрации, организационная неэффективность, государственное управление, нерыночная, организация, недемократическая организация»2. Более узкое определение бюрократии дается в рамах таких наук как социология, политология, государственное управление и экономическая наука. В реальности под каждое из этих определений в реальности могут подпадать различные группы организаций и агентов, но, в сущности, они лишь описывают это многогранное явление с разных сторон.
Бюрократия является одним из объектов исследования таких областей социологии как социология организаций и политическая социология. С точки зрения социологии бюрократия является системой управления, осуществляемой на легальной и постоянной основе специально обученными профессионалами и направленной на реализацию властных решений. При этом основными характеристиками бюрократии как структуры являются:
- Рациональность и организованность системы управления;
- Профессиональность принятия решений;
- Стабильность структуры управления
- Принцип назначения бюрократа на должность (в противовес системе выборов)
- Подотчетность бюрократа высшим властным структурам, а не обществу; .
Эти характеристики могут быть применимы как к государственной администрации, так и к менеджменту частных фирм. В рамках такого подхода внутрифирменная администрация может быть названа бюрократией в том случае, если она назначается, а не избирается трудовым коллективом, а также в том случае, если эта администрация неподотчетна коллективу предприятия.
Второй вариант толкования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В рамках этой науки бюрократия рассматривается как структура, реализующая управление государственным сектором. В этом смысле она противопоставлена структурам управления частных организаций. Таким образом, при определении бюрократии с позиций теории государственного управления наиболее важны следующие ее свойства:
- Деятельность бюрократии имеет особый правовой статус, она постоянна и легальна;
- Правила работы бюрократов четко прописаны и закреплены в нормативных документах, а выполнение решений бюрократов является обязанностью граждан;
- Бюрократы оказывают услуги обществу, при этом являясь подотчетными лицами как по отношению к государству, так и по отношению к гражданам государства;
Как в социологии, так и в теории государственного управления ставятся фундаментальные вопросы о повышении эффективности работы бюрократии, нахождении ее оптимальной структуры, преодолении оппортунистического поведения и т.п. Однако при подходе с позиций новой институциональной теории нельзя отождествлять понятия «бюрократия» и «государственное управление», поскольку в рамках теории государственного управления бюрократия рассматривается лишь с функциональной точки как средство управления и достижения государственных целей. Новая институциональная экономическая теория (НИЭТ) анализирует бюрократию более широко с позиций ограниченной рациональности, склонности к оппортунистическому поведению, также бюрократия рассматривается как группа интересов и как носитель особых норм организации деятельности и мышления.
Исследование бюрократии как экономического института чрезвычайно актуально в силу нескольких обстоятельств. Во-первых, государственная бюрократия влияет на развитие социально-экономической системы государства в целом, и качество ее работы напрямую влияет на все сферы экономической и социальной жизни. Так, эконометрические исследования показывают статистически значимую прямую связь между качеством бюрократии и экономическим положением страны.
Одной из основополагающих работ в этой области является исследование П. Мауро «Коррупция и рост» («Corruption and Growth»). В этой работе представлен анализ по 67 странам, описывающий соотношение индекса эффективности бюрократии (включает в себя измерение коррупции, бюрократической волокиты и уровня судебной защиты, по версии BERI (Business Environment Risk Intelligence) и показателя ВВП на душу населения за период 1980-1983 годов. П. Мауро сделал вывод, что страны с более высоким качеством государственной бюрократии имеют более высокий показатель ВВП на душу населения (R=0,68). Также, по его мнению, существует связь между качеством бюрократии и уровнем инвестиций (г = 0,46)3.
Специфика связи качества бюрократии и экономического роста раскрывается во многих исследованиях, в том числе, согласно работам Эванса и Рауха, существует ярко выраженная корреляция (г = 0,67) между степенью соответствия национальной бюрократии характеристикам веберовской модели и ростом реального ВВП на душу населения (исследовано 35 стран за период 1970-1990 гг)4. (Под соответствием веберовской модели в данном случае понимается, в первую очередь, система найма, карьерного продвижения и увольнения чиновников в соответствии с личными заслугами).
Во-вторых, бюрократия создает и поддерживает правила, на основе которых экономические агенты взаимодействуют между собой. В действительности четко определенные «правила игры» имеют большое значение при анализе поведения экономических агентов. Так, например, разрабатывая теорию экономического порядка и принципы политики. порядков в рыночной экономике, В. Ойкен обращает внимание на то, что в реализации конкурентного порядка важную роль должно играть государство. Оно необходимо «для того, чтобы создавать и поддерживать экономические порядки для гигантского и базирующегося на разделении труда процесса индустриализированной экономики»5.
Влияние институциональной и организационной среды на экономическое поведение бюрократии (опыт стран с развитой рыночной экономикой)
В модели принципал-агентских отношений бюрократы являются агентами по отношению к политикам. Это обуславливает необходимость I исследования потенциала влияния политических институтов как части институциональной среды на экономическое поведение бюрократии.
Вопросы взаимодействия бюрократов и политиков рассматриваются. практически в рамках всех экономических, социологических и политических теорий. Так, традиционная концепция М. Вебера предполагает, что государственные служащие должны быть аполитичны и не подвергаться политическому давлению. Эта же мысль была высказана в работе Вудро Вильсона «Наука государственного управления», где было дано одно из первых определений государственного управления: «Государственное управление - это детальное и систематическое исполнение государственного законодательства»69. Из этого определения видно, что бюрократии отводится роль безличного исполнителя, проводника политических государственных идей. Вильсон также полагал, что бюрократия должна оставаться политически нейтральной организацией, в том смысле, что смена политического руководства или политических целей не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата.
В нормативных актах США закреплена следующая система разделении власти политиков и бюрократов: политики имеют полномочия формулировать и принимать решения по поводу политики, содействие бюрократов должно заключаться в информационной поддержке процесса принятия решения. Бюрократы могут получать запросы от политиков на предоставление определенной информации, в принципе, бюрократы также могут запрашивать информацию относительно инструкций вышестоящих политиков. Бюрократы также обязаны отчитываться перед Парламентом в общественно важных случаях: при возникновении чрезвычайных происшествий, при необходимости изменения схем финансирования и так далее. При этом внутренняя информация, в том числе, переписка между бюрократами и политиками и создаваемые ими документы не могут быть объектом государственной тайны. В некоторых случаях бюрократы, как и политики, имеют права проводить пресс-конференции и другие публичные мероприятия, направленные на распространение общественно важной информации.
Очевидно, что работа реального бюрократического аппарата («политической бюрократии») сильно отличается от представленной М. Вебером идеальной модели, поскольку бюрократы не только включены в систему политических взаимоотношений, но и сами как группа интересов являются политическими деятелями. Бюрократы являются сильной организованной группой, ведущей деятельность на политическом рынке, их действия вполне можно рассматривать в качестве работы группы интересов. Так выводы В. Ойкена относительно влияния властных группировок говорит об их влиянии наравне с другими группами: «властные или господствующие группировки оказывают влияние как на законодательные органы, парламенты, так и на судебную практику, министерства и другие органы центрального управления. Зависимость от давления властных группировок -вот та картина, которую представляет собой нынешнее государство» . В исследовании А. Бретона и Р. Винтроба71 показано, что чиновники на руководящих постах готовы тратить часть своего дискреционного бюджета на покрытие расходов на лоббирование. Доступ к бюджетным деньгам не является единственным конкурентным преимуществом бюрократов по сравнению с другими группами интересов, поскольку, кроме того, чиновники имеют прямой доступ к лицам, отвечающим за принятие законов и распределение бюджета. Кроме того, ассоциации чиновников (как, например, AFGE(The American Federation of Government Employees)) играют важную роль в процессе создания регулирующих правил и норм.
У чиновников как группы интересов есть ярко выраженные сильные стороны. Во-первых, они представляют собой большое количество организованных избирателей с общими интересами. Во-вторых, они являются источником существенных пожертвований в ходе выборов. Кроме того, от качества предоставления бюрократами услуг может зависеть положение избираемых политиков. Постоянный рост количества бюро делает бюрократов как группу интересов еще значительнее и мощнее. Кроме того, поскольку бюрократы имеют тесные контакты с политиками и участвуют в разработке законодательных актов, они являются объектами лоббирования.
На выборах бюрократы являются одной из самых активных голосующих групп. Так, исследование Дж. Беннета и В. Ожеховского 1983 года72, основанное на данных 1964-1978 годов, показывает, что участие бюрократов всех уровней в выборах на 18% превышает средний показатель. На президентских выборах 1996 года в США этот показатель составил 12%73. Подобная избирательская активность может быть объяснена следующими причинами:
1) Желание чиновников защитить себя от перестановок при смене правительства. Поскольку в реальности только часть государственных служащих бывает нанято на работу по принципам merit-system, чиновники имеют причину бояться перемен в администрации.
2) Участие в голосовании способствует увеличению влияния чиновников как группы интересов. Действуя через соответствующие организации, чиновники добиваются увеличения размера общественного сектора и расширения-самих бюрократических организаций, что затрудняет контроль и делает невозможным реструктуризацию.
Так, в последние десятилетия в Европе, особенно в Великобритании, наблюдалась активная деятельность объединений государственных служащих, направленная на увеличение бюджетов, налоговых поступлений занятости в общественном секторе. Одновременно возросло сопротивление административным реформам и попыткам уменьшить размеры бюрократических организаций .
Чиновники, в числе других групп интересов, используют практику лоббирования, и при этом сами являются объектом этой практики, что особенно проявляется в такой сфере, как лоббирование создания регулирующих правил и норм. Делегирование бюрократам права законотворческой инициативы является важным экономическим фактором, поскольку фактический контроль за этим процессом затруднен, и некоторые группы в данном случае могут получить монопольную власть. Проблема принципал-агент между законодателями и бюрократами возникает в силу нескольких причин. Во-первых, создающее нормы и правила бюро имеет «преимущество первого хода», в результате законодатели, ограниченные в доступе к специфической информации, вынуждены принимать созданные нормы. Поэтому для баланса системы необходимо наличие еще хотя бы одного действующего лица, обладающего правом вето. Во-вторых, отклонения чиновников от предложенного им политического курса и наложение на них санкций маловероятно из-за высокой стоимости мониторинга и расходов, которые понесут в таком случае законодатели. В-третьих, контролировать качество всех законодательных актов невозможно в силу их многочисленности.
Реальный контроль за качеством норм, производимых бюрократией, осуществляется ex post с помощью права вето или опротестования актов исполнительного органа или решений правительственного ведомства в специальном административном суде. Подобные процедуры обычно сложны и достаточно дорогостоящи, тем более, что эти судебные и административные нормы могут быть обойдены легальным или нелегальным способом. Поэтому стало распространенным мнение, что ограничение автономии бюрократии сравнительно менее эффективно, чем отделение бюрократии от политики75.
Экономическое поведение государственной бюрократии в условиях институциональной среды России
Теоретические модели, описывающие экономическое поведение бюрократии, могут и должны быть применены для анализа ситуации, сложившейся в современной России. В силу институциональных особенностей, о которых ниже пойдет речь, результаты применения этих моделей могут расходиться с той картиной, которую можно наблюдать в странах с развитыми и укоренившимися институтами. В рамках данной главы рассмотрим следующие гипотезы:
- В современной национальной экономике повышение качества бюрократии является важным фактором экономического роста.
- В целях повышения качества национальной бюрократии необходимо устранение конфликта между формальными и неформальными нормами, регулирующимиее поведение
- Наблюдается корреляционная связь между уровнем развития гражданского общества и качеством национальной бюрократии
Рассмотрим повышение качества бюрократии как один из.факторов экономического роста. Современные модели, описывающие факторы экономического роста, уделяют особое внимание качеству институтов как наиболее долгосрочному источнику экономического развития. Влияние государственной власти на базовые институты проявляется посредством бюрократической системы. Бюрократия не только оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране, создавая новые или изменяя действующие институты, но и, как указывалось выше, сама является институтом, определяющим экономические условия. Исследования, проведенные в Российской Федерации, показывают сильную обратную зависимость между размером национальной бюрократии и экономическим ростом 103. Причиной этого служат и более высокие затраты на государственный аппарат, и более существенный уровень вмешательства бюрократии в экономику. Более того, в российских регионах, имеющих сравнительно большие размеры бюрократии, ниже уровень демократии (включает в себя такие показатели как свобода выборов, развитие некоммерческого сектора, свобода муниципальных властей и так далее).
Поскольку коррупция увеличивает государственные расходы, но снижает их эффективность, высокая коррупция является существенной причиной замедления экономического роста104. Это явление имеет место, поскольку в странах с сильной коррупцией структура государственных расходов не является эффективной. В таких странах менее эффективными являются не только государственные, но и частные инвестиции, поскольку в экономике присутствуют высокие административные барьеры. Как уже было отмечено в первой главе диссертационного исследования, косвенно о качестве работы национальной бюрократии можно судить по размерам теневого сектора экономики. Уход экономики в область «тени» обусловлен не только протестом граждан против присвоения чиновники слишком большой ренты, но связан также с тем, что рыночные институты могут сложиться и эффективно работать только при наличии мощного правового поля и открытой экономической среды, на которую влияет бюрократия. Согласно исследованиям австрийского экономиста Ф. Шнайдера, во второй половине 1990-х гг. в развитых странах доля теневой экономики составляла в среднем 12% ВВП, в странах с переходной экономикой - 23%, в развивающихся странах - 39% ВВП105. Согласно данным Всемирного банка, в 2007 году размер теневой экономики в Российской Федерации оценивался в 48,6% ВВП106. В то же время по данным Росстата в 2009 году размер теневого сектора составил пятую часть экономики страны107.
Государственная бюрократия является не только объектом регулирования, но и источником правил, качество которых таюке влияет на экономический рост. Поэтому целью повсеместно проводимых административных реформ является, в частности, ускорение экономического роста. В связи с этим административные реформы,, повышающие качественные характеристики бюрократии, могут являться основой для улучшения социально-экономического положения страны еще по ряду важных причин. К ним могут относиться уменьшение объема затрат на содержание государственного сектора, уменьшение внешнего долга и дефицита бюджета. Особенно важное значение повышение качества бюрократии приобретает в периоды экономических кризисов поскольку в этих условиях возрастают масштабы государственного вмешательства в экономику. Во- время кризиса рыночный ценовой механизм не может обеспечить концентрацию ресурсов для финансирования и организации производства, способного решить экономические или политические задачи. При улучшении экономической ситуации и усилении отрицательных последствий увеличения государственного вмешательства в экономику (увеличение инфляции, разворачивание коррупции) происходит поворот к усилению рыночной координации в экономике.
Существенной организационной особенностью, отличающей административную реформу от преобразований в каких-либо других областях государственного регулирования, является то, что административная реформа неизбежно протекает в формате самореформирования. Под этим подразумевается, что и объектом, и одновременно инициатором преобразований являются органы государственной власти. Это обстоятельство накладывает существенные ограничения на ход преобразований.
С одной стороны, в данном случае у инициаторов реформы имеется полноценная информация о проблемах и целях изменения, и программы, предложенные ими, теоретически могут оказаться эффективными. Однако ходе административных реформ возникает ожидаемое сопротивление чиновников, в результате которого вместо повышения эффективности работы исполнительной власти, что могло бы стать фактором будущего экономического роста, происходит лишь перераспределение экономических и властных ресурсов в пользу определенных политико-социальных групп внутри существующей бюрократической системы.
По сравнению с опытом экономически развитых стран спецификой российских административных реформ новейшего времени является оторванность проводимых изменений от интересов общества, а также слабое участие гражданского общества в этих реформах. Так, например, в официальном перечне показателей эффективности работы органов исполнительной власти Российской Федерации108 введен лишь один параметр, который определяет отношение граждан к работе государственных органов- «удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (в процентах от числа опрошенных)». Кроме того, в качестве критерия эффективности рассматривается также «доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых... негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы», но на этом исследование взаимодействия гражданского общества и властей заканчивается.
В, обновленном «Перечне дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322) обязанность органов исполнительной власти по мониторингу общественного мнения усилена (анализируется удовлетворенность населения работой органов исполнительной власти, услугами ЖКХ, здравоохранением, условиями для занятия физической культурой). Также с 2009 года проводится мониторинг динамики развития государственно-частных партнерств в сфере дорожного строительства. Однако, этот перечень параметров очень узок, а законодательные акты 2010 года не добавили к нему новых существенных параметров в сфере взаимодействия власти и населения.
Очевидно, что бюрократия, не ориентирующаяся в своей работе на мнение населения, будет активнее искать собственные экономические и политические выгоды, что осложняет, а иногда и парализует проведение реформ. В результате бюрократия работает как «единственная полновластная, сплоченная сила, превратившаяся из посредника власти в ее источник. ... Сущность бюрократизма как раз заключается в неоправданно высоком статусе бюрократии, использующей возможности власти, но не реализующей власть как публичное средство управления и достижения общих интересов всех участников социально-политической жизни» 109.
Проблемы и пути повышения качества государственной бюрократии в РФ и работа институтов гражданского общества
Существует ярко выраженная взаимосвязь между состоянием гражданского общества и качеством работы национальной бюрократии, которая может быть проиллюстрирована с помощью анализа связи между индексом устойчивости неправительственных организаций (NGO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia), рассчитанным по методике Агентства США по международному развитию (USAID), и показателем эффективности государственного управления, который составляется экспертами Всемирного Банка. В следующей таблице представлены коэффициенты корреляции между этими двумя показателями: .
Из приведенных выше данных следует, что в тех странах постсоветского пространства, где эффективность государственного, управления низка, степень развития гражданского общества также низкое. Хотя на качество государственного управления действует большое количество внешних факторов, взаимодействие с институтами гражданского общества должно иметь большое значение в процессе развития национальной бюрократии.
Гражданское общество является сложной структурой, которая не сводится к совокупности некоммерческих организаций (НКО). Некоммерческие организации, однако, являются институциональным каркасом гражданского общества, поэтому для большей наглядности и упорядоченности в исследованиях, посвященных гражданскому обществу, рассматриваются обычно эти организации. В группу некоммерческих организаций в законодательствах различных стран попадают разные типы организаций, однако, с институциональной точки зрения все они обладают характеристиками, входящими в определение университета им. Дж. Хопкинса: «некоммерческими (nonprofit) называют организации, обладающие пятью признаками, в число которых входит институционально закрепленная структура, автономный статус, отказ от распределения получаемой прибыли среди своих учредителей, руководителей и членов, самоуправляемый характер и опора на добровольные пожертвования и волонтерский труд»155. В национальном законодательстве под некоммерческой организацией подразумевается «организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками», то есть, фактически, законодательно закреплен лишь один из перечисленных выше пяти признаков156. Согласно «Закону о некоммерческих организациях», спектр направлений их работы может быть весьма широк, однако, в целом роль этих институтов гражданского общества можно определить следующим образом:
- они способствуют нейтрализации провалов государства, особенно в социальной сфере;
- являются аккумуляторами общественного интереса;
- служат посредниками между государством и обществом, снижая трансакционные издержки при взаимодействии этих структур;
Некоммерческий сектор является существенной составляющей глобальной экономики. В 2000-х годах в восьми странах, где вклад сектора НКО учитывается в системе национальных счетов, средний годовой вклад этого сектора (включая труд волонтеров) в ВВП страны составляет примерно 5%157.
Россия может быть отнесена к группе стран со слабо развитым некоммерческим сектором158. Вклад национальных НКО в ВВП страны в среднесрочном периоде остается на уровне 0,5%. О своевременности развития институтов гражданского общества говорит и повышение спроса на их услуги в кризисном 2009 году (59% НКО констатируют увеличение спроса), поэтому 51% НКО собирается расширить спектр услуг, 34% увеличить список клиентских групп, а также увеличить объем (19%), повысить цены (5%) или расширить спектр (22%) платных услугі59.
При этом экономическое и политическое положение институтов гражданского общества в современной России остается нестабильным, что особенно ярко проявилось в кризисный период. Это связано, в первую очередь, со спецификой финансирования и организацией работы национальных некоммерческих организаций. Так, в период 2000-2007 годов доля от хозяйственной деятельности российских некоммерческих организаций снижалась и составила в 2007 году лишь 7% получаемых средств. Это приводит к сильной зависимости организаций от внешних доноров, причем основным донором в данном случае является не общество, а государство. Так, во время кризиса «основную надежду на улучшение или хотя бы сохранение своего положения НКО связывают с государственной финансовой поддержкой (50% - финансирование из бюджета правительства Москвы, каждая третья (35%) уповает на федеральный бюджет, 19% - на бюджеты муниципальных округов столицы)» с 160. Финансовая зависимость от государства существенно отражается на работе национальных некоммерческих организаций. Так, например, по данным экспертов Благотворительной общественной организации «Центр развития некоммерческих организаций» в Санкт-Петербурге в течение последних четырех лет оценка финансовой жизнеспособности организаций третьего сектора остается очень низкой.
В следующей таблице приведены данные по динамике устойчивости НКО Санкт-Петербурга (1 - очень высокая устойчивость, 7 - очень низкая устойчивость).
Из материалов таблицы можно сделать вывод, что важнейшим фактором работы некоммерческих организаций в Петербурге является качество правового поля, которое призваны создавать именно органы исполнительной власти. Это означает, что за последние годы произошло ужесточение правил регистрации, непродуманность нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность НКО и наличие прямых угроз со стороны органов власти по отношению к ряду организаций.
Вследствие правовой нестабильности политическая активность институтов гражданского общества в Санкт-Петербурге и в целом по стране также остается достаточно низкой. В то же время в современной мировой практике известны случаи, когда общественные организации создастся именно с целью влияния на государственные структуры. Так, например, в 2008 году по инициативе голландского фонда New Voting, основной целью деятельности которого является вовлечение граждан в политическую жизнь, был создан правительственный сайт, с помощью которого любой гражданин может связаться с чиновниками всех уровней не только в Голландии, но и за ее пределами (например, с чиновниками, которые работают в составе структур ЕС). Принцип давления подобных организаций на государственные органы обычно состоит в массовой рассылке писем в государственные органы, участии в демонстрациях или звонков по телефонам «горячей линии» («лоббирование через конституентов»). В нашей стране, где добровольческое движение еще не так сильно развито, а письма и звонки от населения органами государственной власти зачастую просто игнорируются, подобного влияния достичь пока не представляется возможным.
Слабость институтов гражданского общества в политическом и экономическом смыслах может привести к тому, что сотрудничество бюрократов с институтами гражданского общества будет постепенно уменьшаться. Кроме того, ситуацию в Российской Федерации отличает слабость НКО в сфере общественного потребления товаров и услуг (потребительские общества) и регулирования труда (профсоюзы).
Подобная специфика социально-экономического положения НКО определяет прогнозируемые тенденции их развития в среднесрочном и долгосрочном периодах, из которых наиболее вероятным представляется «государственнический» сценарий. В экспертном сообществе не существует на сегодняшний момент единого мнения о наиболее вероятной стратегии развития отношений государственной власти и гражданского общества.
