Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Определение и содержание понятий «приграничный» и «трансграничный» регион 9
1.1. Общественно-географическое определение приграничного региона 9
1.2. Функции границы 21
1.3. Соотношение понятий «приграничный регион» и «трансграничный регион»29
Глава 2. Типология приграничных субъектов России 42
2.1. Политико-географическая типология приграничных российских мезорегионов 42
2.2. Типология приграничных регионов по особенностям их социально-экономического развития 52
2.3. Трансграничные связи приграничных субъектов РФ 68
Глава 3. Типы приграничных регионов и их потенциал трансграничного сотрудничества 80
3.1. Особенности и перспективы трансграничного сотрудничества в приграничных российских регионах разных типов 80
3.2. Специфика трансграничного сотрудничества приграничных регионов Северо-Западного федерального округа РФ 102
3.3. Местное приграничное передвижение как эффективный инструмент развития приграничного сотрудничества (на примере регионов Северо-Западного федерального округа РФ) 115
Заключение 131
Список литературы 140
Приложения 158
- Функции границы
- Типология приграничных регионов по особенностям их социально-экономического развития
- Особенности и перспективы трансграничного сотрудничества в приграничных российских регионах разных типов
- Местное приграничное передвижение как эффективный инструмент развития приграничного сотрудничества (на примере регионов Северо-Западного федерального округа РФ)
Функции границы
Потенциал взаимодействия и уровень реального сотрудничества приграничного региона с сопредельной территорией наравне с внутренними условиями самого приграничного региона определяется также и функциональной ролью государственной границы. Л.Б. Вардомский и Н.С. Мироненко выделяют три базовые функции границы: контактная (связующая), фильтрующая (например, у таможенной границы) и барьерная (затрудняющая связи) [43]. Аналогичный подход к делению функций границы можно встретить в учебнике «Регион: экономика, политика, управление», где в качестве основных функций предлагают выделять дезинтеграционную (барьерную), смешанную (контрольную, фильтрующую) и интеграционную (коммуникативную, инновационную, контактную, информационную) [95].
В.Е. Шувалов предлагает выделять две базовые функции границы: барьерную и контактную, а фильтрующую функцию рассматривать в качестве одной из форм проявления барьерной функции границы. «Функцию границы ослаблять или прекращать взаимодействие между географическими объектами (районами) называют барьерной, способствовать такому взаимодействию – контактной» [126]. Барьерная функция границы может проявляться через ограничение: 1)появления потоков между районами, 2) их функционирования. В первом случае барьерная функция границ сводится к функциям отражения (отталкивания), фильтрования потоков и к функциям препятствия для потоков, пересекающих границу. Во втором случае она сводится к затратам на пересечение границы. Отражающая функция проявляется в создании неблагоприятных условий для распространения какого-либо явления или процесса в приграничной полосе. Фильтрующая – в избирательной пропускной способности (пропускаются потоки одного вида, и препятствует прохождению потоков другого вида). Препятствующая функция проявляется в случае, если граница совпадает с каким-либо существенным физическим или экологическим барьером, для преодоления которого необходим определенный запас потенциальной энергии [148].
П. Ритвельд, анализируя барьерную функцию государственных границ Нидерландов, дал графическое отображение влияния данной функции границы на интенсивность пространственного взаимодействия (рис. 1), а также, обобщив опыт других исследователей [162; 166; 170], сформулировал пять главных причин появления (или проявления) барьерной функции границы (табл. 1).
Схожую с идеями П. Ритвельда трактовку понятия барьерной функции границы можно встретить в учебнике «Регионоведение» В.А. Дергачева и Л.Б.Вардомского. «Обособляясь от внешнего мира границами, государство посредством таможенных, визовых, валютных и миграционных барьеров защищает интересы национальных производителей и потребителей и тем самым реализует свою протекционистскую функцию. Защитную функцию также выполняют: 1)национальные правила и условия ведения бизнеса; 2)экспортные пошлины на некоторые стратегические товары; 3)ограничения на его ведение в определенных сферах экономики для нерезидентов; 4)условия привлечения иностранной рабочей силы; 5)более высокие, чем для внутренних перевозок, транспортные тарифы для международных перевозок; 6)ограничения для иностранных перевозчиков на национальных транспортных сетях и др.» [56].
Контактность границы является результатом снижения (минимизации) барьерной функции границы и выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, капиталов, услуг. Контактность границ обусловлена:
1) степенью либерализации внешних гуманитарных и экономических связей, регулируемых нормативно-правовыми актами;
2) уровнем гармонизации или унификации национальной правовой системы с правовыми принципами международных организаций и правовыми системами соседних стран и стран - основных экономических партнеров;
3) развитостью институтов, обеспечивающих двухсторонние и многосторонние международные связи (международные соглашения, торговые палаты и представительства, двусторонние комиссии, советы, фонды, ассоциации и другие структуры по содействию, развитию международных экономических и гуманитарных контактов, консалтинговые и посреднические компании и др.);
4)уровнем развития пограничной инфраструктуры (транспортной, таможенной, туристической и др.) [56].
Уровень контактности границы зависит от уровня социально-экономического развития стран-партнеров, их культурной близости, схожести национальных экономических и правовых систем, взаимной близости и соседства [35].
Преследуя определенные экономические, политические и гуманитарные цели, государства создают довольно сложный механизм общения с внешним миром, в котором сочетаются элементы либеральной и протекционистской политики. Контактная и барьерная функции сочетаются практически в любой границе любого государства или региона мира (граница, выполняющая только контактную функцию, по сути, уже не может называться границей; точно также представить себе границу только с барьерной функцией, значит представить себе непроницаемую стену между двумя государствами). При этом совершенно очевидно, что барьерная и контактная функции границы являются, по выражению В.А. Дергачева и Л.Б. Вардомского, «оппозитными функциями», усиление одной из функций может происходить только за счет ослабления другой [56]. Укрепление защитных функций границ может наносить ущерб экономическому сотрудничеству и развитию национальной экономики в целом. В то же время чрезмерная контактность несет в себе угрозы для национальной безопасности. Таким образом, поиск оптимального баланса (как для страны в целом, так и для приграничного региона в частности) между контактной и барьерной функцией каждого конкретного участка границы является одной из важнейших задач государства в сфере развития международных отношений, и одной из важнейших задач для региона в контексте максимально эффективного развития собственного приграничного и трансграничного сотрудничества.
Рассматривая вопрос соотношения барьерной и контактной функций границы и роли, которую они играют в контексте развития приграничных отношений между сопредельными регионами, обязательно нужно отметить две работы зарубежных исследователей.
Первая работа «Люди пограничья» Оскара Мартинеса [168]. В ней, проанализировав американо-мексиканскую границу, автор выделил следующие типы приграничных территорий в зависимости от характера государственной границы:
— Отчужденные приграничные регионы подразумевают наличие четкого рубежа между двумя странами. Напряженность здесь высокая, граница либо закрыта, либо малопроницаема. Территории почти или совсем между собой не взаимодействуют.
— Сосуществующие и независимые приграничны территории – это переходная фаза от отчужденности к интеграции. Открытие границы может происходить как спонтанно, так и последовательно. Ослабление напряженности ведет к повышению стабильности и усилению взаимодействия, основанного, как правило, на экономической и социальной взаимопополняемости. Оперативный радиус приграничного взаимодействия расширяется и затрагивает регионы, расположенные на значительном удалении от границ.
— Интеграционные приграничные регионы – им присущи тесное сотрудничество и высокая стабильность. Национальные экономики имеют тесную функциональную связь, движение людей и товаров через границу ничем не ограничено. Эта стадия идеальна для перманентного процесса интеграции, имеющего место в Европе, результатом которого становится строительство «общеевропейского дома» [168].
В 1997 году в рамках 37-го конгресса Европейской ассоциации региональной науки публикуется работа Б. Ван дер Вельда и Р. Мартина «Так много регионов, так много границ». В ней авторы, опираясь в том числе и на разработки О. Мартинеса, предложили собственную типологию приграничных регионов, также основанную на степени интенсивности приграничных связей и характере границы. Ими было предложено четыре типа приграничных регионов:
1) отчужденные приграничные регионы: приграничные связи отсутствуют в силу военных действий, политических диспутов, сильных националистских тенденций, идеологической или религиозной вражды, культурных различий или этнического соперничества;
2) сосуществующие приграничные регионы: характеризуются некоторой степенью экономического и культурного взаимодействия;
3) взаимозависимые приграничные регионы: полное взаимодействие в экономической, общественной и культурной сферах, насколько это возможно в условиях функционирующей границы;
4) интегрированные приграничные регионы: высшая степень интеграции, свободное движение людей, товаров, денежных потоков и идей [183].
Типология приграничных регионов по особенностям их социально-экономического развития
Главное значение социально-экономической типологии регионов – дифференциация региональной политики государства в соответствии с качественно различающимися типами регионов. Например, как отмечают авторы Социального атласа российских регионов, на основе полученной типологии можно утверждать, что России требуется «социальная политика, адаптированная с учетом особенностей как минимум шести разных типов регионов» [127].
Для социально-экономической типологизации регионов привлекаются различные (чаще всего статистические) индикаторы и применяются разнообразные методики, во многом зависящие от целей исследования. Например, Горшенина Е.В. насчитывает 12 учтенных ею подходов к типологизации регионов [50], и этот перечень можно дополнить рядом других типологий, включая выполненных учеными БФУ им. И. Канта [101; 139].
Для того чтобы объективно охарактеризовать качественные типологические особенности регионов, необходимо понять, какие именно аспекты регионального развития мы хотим изучить, и правильно выбрать типологические признаки. Достаточно полно охарактеризовать региональную специфику с помощью лишь одного общепринятого статистического показателя представляется затруднительным. Так, если использовать такой важный индикатор, как производство валового регионального продукта на душу населения, применительно к 41 приграничному субъекту РФ (не включая те, которые имеют морскую границу без ее соприкосновения с морской границей зарубежной страны), получим следующие результаты (рис. 6).
Определенные выводы, полезные для сопоставления субъектов РФ со сходными природными условиями и особенностями отраслевой структуры хозяйства, на основе полученных результатов сделать можно. Так, можно утверждать, что среди хорошо освоенных приграничных регионов средней полосы России наиболее высоким уровнем социально-экономического развития обладают Санкт-Петербург и Ленинградская область, Белгородская область, в то время как Псковская и Брянская области являются аутсайдерами. В масштабах страны отстающими являются республики Северного Кавказа, Крым и юг Сибири, – слишком уж велик разрыв в душевых показателях производства ВРП между ними и другими российскими регионами.
Вместе с тем, вряд ли можно согласиться, что лидер по душевому производству ВРП среди приграничных регионов РФ – Сахалинская область – имеет втрое более высокий уровень развития, чем Санкт-Петербург с Ленинградской областью. Максимальный показатель производства ВРП на душу населения (1369 тыс. руб., Сахалинская область) и минимальный (89 тыс. руб., Чеченская республика) могут дать основания для утверждения о 15-кратном разрыве между ними по уровню развития, что не соответствует действительности – разрыв, конечно, существует, но не столь значительный. Нужно иметь в виду, что индикатор уровня производства ВРП не учитывает особенностей его межрегионального перераспределения, а также природных условий, размеров накопленного национального богатства, национальных традиций структуры потребления товаров и услуг, что очень важно для оценки уровня социально-экономического развития региона (а также и качества жизни его населения). Во всяком случае, из большинства северных и восточных регионов России с высокими душевыми показателями ВРП идет миграционный отток, что означает оценку жителями региональных условий как менее благоприятных, чем в большинстве областей и республик средней полосы европейской части страны.
В связи с недостаточностью использования одного (пусть даже столь важного, как душевое производство ВРП) показателя для оценки социально-экономического развития регионов в исследовательской практике при социально-экономической типологизации регионов чаще всего используют несколько показателей. Их либо пытаются свести в единственный синтетический показатель, либо используют комбинированную группировку или, все чаще, автоматическую или графическую кластеризацию (представляющую собой, по сути, также разновидность комбинированной группировки).
Широко известно использование в региональных исследованиях такого синтетического показателя, как Индекс человеческого развития (ИЧР), до 2013 г. называвшийся Индексом развития человеческого потенциала (ИРЧП), и производные от него [68]. Н.В. Зубаревич предложила и широко использует модифицированную с учетом российской специфики методику расчета ИЧР (ИРЧП) [65].
Расчет «классического» ИЧР производится для стран на основе трех показателей – валового внутреннего продукта на душу населения, грамотности (по числу лет обучения) и продолжительности предстоящей жизни при рождении. Поскольку одновременно используются показатели с разными единицами измерения и размерами варьирования, постольку, помимо четкого обоснования типологических признаков необходима их стандартизация, при расчете ИЧР значение каждого показателя стандартизируется от «0» до «1», после чего для каждой страны рассчитывается среднее геометрическое трех показателей. По сути, это часто применяемый в региональных исследованиях метод синтетической балльной оценки, который в географических и экономических исследованиях часто дополняется приданием типологическим признакам весов на основе их значимости (определяемой обычно путем экспертной оценки).
Главным достоинством указанного подхода является его простота и легкость восприятия результатов. Важнейший недостаток, по сути, аналогичен тому, который отмечен выше для группировки регионов по одному признаку. Также серьезным недостатком методики является суммирование показателей, часто имеющих противоположную направленность: в одних регионах более высокими являются одни показатели, в других регионах – другие (особенно, если они слабо коррелируют друг с другом). А отражают они совершенно разные стороны развития регионов. Поэтому некоторые важнейшие социально-экономические аспекты регионов часто оказываются вне внимания исследователя.
В типологии российских регионов часто используются разнообразные усовершенствованные комбинированные группировки. А.М. Жандаров рассматривает вариант типологизации по трем признакам, по каждому из которых возможны два варианта оценок показателей (лучший – худший) [61]. Теоретически возможно выделение 8 типов (2 2 2=8). Аналогичным образом может использоваться большее число показателей и/или оценка может быть более дифференцированной (например, не 0 – 1 как в табл. 8, а 0 – 1 – 2). В случае трех типологических признаков и трех значений показателей теоретически возможное (но не обязательно реализуемое) число типов (подтипов) составит 27 (3 3 3=27). При числе типологических признаков 3 и более и, одновременно, трех и более значений показателей выделение типов производится путем комбинированной группировки или автоматической кластеризации.
Не менее важный методический аспект исследования – выбор типологических признаков. При комплексной социально-экономической типологии регионов один из особенно часто используемых показателей – производство валового регионального продукта (ВРП) на душу населения. Но он характеризует далеко не все стороны экономической и социальной жизни в регионе. К тому же, стоимостные показатели всегда зависят от субъективных факторов (например, далеко неполного соотношения себестоимости различных видов товаров и услуг и их розничных цен), и более объективными представляются показатели, исчисляемые не в денежном, а в натуральном выражении. Тем не менее, использование показателя уровня ВРП на душу населения представляется оправданным, так как отсутствуют натуральные показатели, которые могли бы столь синтетически отобразить результативность производства в регионе всей совокупности товаров и услуг.
Еще один важный индикатор — плотность населения, отражающая, с одной стороны, хозяйственную освоенность территории, с другой — степень благоприятности природных условий для жизни населения. То есть, она показывает, насколько в течение длительного периода времени территория была благоприятна для жизни и хозяйственной деятельности. Именно, плотность населения как типологический признак использован при выделении типов субъектов РФ в Социальном атласе российских регионов [127].
Представляется, что третьим важнейшим индикатором социально экономического развития регионов является коэффициент миграционного прироста (убыли) населения. В отличие от плотности населения, он характеризует не сформировавшийся за предшествующие годы показатель, а отражает современную ситуацию: динамику экономического развития и, одновременно, уровень и качество жизни населения в регионе. Использование коэффициента миграционного прироста в качестве типологического признака обусловило то, что выделенные типы, при определенном сходстве, имеют существенные отличия от других типологий, в большей мере отражая не только накопленный регионом потенциал, но и современную социально-экономическую ситуацию. Таким образом, по нашему мнению, для социально-экономической типологизации субъектов РФ следует использовать три следующих индикатора:
валовый региональный продукт (ВРП) на душу населения;
плотность населения;
коэффициент миграционного прироста (убыли) населения.
Важно, что эти показатели во взаимных отношениях являются независимыми -общий коэффициент корреляции между ними крайне мал. Так, между плотностью населения и ВРП на душу населения он составляет 0,12, между плотностью населения и коэффициентом миграционного прироста, как и между ВРП на душу населения и коэффициентом миграционного прироста — 0,03. То есть, они отражают три различные и мало зависящие друг от друга стороны социально-экономического развития региона.
Для социально-экономической типологизации приграничных регионов России использованы три разных метода и получены сходные, но несколько различающиеся результаты. Ниже приведены все рассмотренные варианты с тем, чтобы сопоставить их с типологией по развитости трансграничных связей, которая будет рассмотрена в следующем параграфе.
Особенности и перспективы трансграничного сотрудничества в приграничных российских регионах разных типов
Выше была обоснована типология приграничных регионов по соотношению барьерной и контактной функции государственной границы, а также произведено распределение 41 приграничного субъекта РФ по предложенным типам. Далее подробно будет проанализирована интенсивность и характер трансграничных связей каждого из пяти типов приграничных регионов, а также предложены практические рекомендации по интенсификации трансграничных связей для каждого типа регионов, исходя из складывающейся политической и социально-экономической ситуации. Более детально будут рассмотрены трансграничные связи субъектов Северо-Западного федерального округа со странами-членами ЕС и/или странами членами НАТО.
К приграничным регионам России, реализующим или обладающим потенциалом для реализации трансграничного сотрудничества, относится 41 субъект. По соотношению барьерной и контактной функции государственной границы данные регионы можно разделить на пять типов, каждый из которых характеризуется различным трансграничным потенциалом и условиям, влияющим на соотношение между барьерной и контактной функцией границы. Это обстоятельство позволят в каждом типе приграничных регионов выделить отдельные подтипы.
К данному типу регионов относятся приграничные регионы России, имеющие общую границу с союзным государством, участником единого Таможенного союза – Республикой Беларусь. Политический диалог между Россией и Беларусью, начиная с момента распада СССР, был направлен на минимизацию барьерных функций государственной границы, возникшей между странами. Начиная с 1996 года [5] страны создавали правовую площадку для обеспечения социальной и экономической интеграции между приграничными регионами, итогом которой стал Договор о создании Союзного государства и Программа действия по реализации его положений [4]. В данном соглашении декларировались задачи по формированию единого экономического и таможенного пространства, гармонизации национального законодательства в экономической сфере, переходу на использование единой денежной единицы, созданию объединенных энергетических систем (большая часть декларируемых задач в итоге не была реализованы). Следующим качественным шагом в развитии интеграционного взаимодействия, на основании которого данные приграничные регионы России в нашем исследовании были отнесены к регионам открытого типа, стало создание в 2010 г. Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана. Реализация подписанных в рамках Таможенного союза соглашений позволила унифицировать экспортно-импортные тарифы и обеспечить с 1 июля 2011 г. перенос всех видов согласованного государственного контроля с внутренних на внешние границы Таможенного союза. С 1 января 2012 г. начало действовать Единое экономическое пространство с участием трех государств, в рамках которого предусматриваются обеспечение не только свободного движения товаров, но и услуг, капиталов и рабочей силы, а в перспективе и проведение согласованной валютной и макроэкономической политики.
Необходимо отметить, что российско-белорусское пограничье, наряду с российско-украинским, относиться к числу наиболее изученных с точки зрения структуры и потенциала развития трансграничных связей. Существует ряд периодических публикаций, посвященных потенциалу развития российско-белорусского пограничья [70; 71; 89; 90; 97; 107; 142; 143]. В последние годы вышло еще два полноценных издания, где этот вопрос освещен достаточно подробно, что позволяет сосредоточиться на выводах о специфике и потенциале трансграничного сотрудничества, которые получены путем обобщения данных аналитических и научных работ [110; 117].
Характер и потенциал трансграничного сотрудничества между приграничными регионами России и Беларуси, несмотря на наличие благоприятного политического фона, нивелируется экономическими и социальными проблемами приграничных регионов [110]. Приграничные с Беларусью регионы России, по сути, так и не смогли найти себя в новых экономических реалиях после распада Советского Союза. В сочетании с ярко выраженной тенденцией к сокращению численности населения, вызванной миграционным оттоком и депопуляцией, «.. они все больше становятся типичными периферийными районами, в которых экономическая депрессия сочетается с социальной, где происходит разрушение внутренних и внешних связей, опорного каркаса расселения» [110].
Для оценки уровня экономических связей между приграничными регионами России и Беларуси предлагают использовать коэффициент экономической связности (КЭС). Данный показатель рассчитывается как «доля стоимостных объемов взаимных торговых связей пар приграничных регионов в % к суммарному ВРП (ППС) данных регионов, умноженная на 100. Этот показатель во многом зависит от развития межрегиональной транспортной инфраструктуры, производственного, научного и образовательного потенциала приграничных регионов, взаимной специализации и, тем самым, определяет степень торгово-экономической взаимодополняемости регионов приграничья [110]. Изменения значения данного коэффициента в период с 2008 по 2011 годы для всех пар приграничных регионов России и Беларуси представлены в таблице 20.
В 2011 году наиболее тесными связями обладали Витебская и Смоленская области, Могилевская и Смоленская области, Гомельская и Брянская области. При этом последняя пара регионов в 2011 году имела самый высокий показатель КЭС среди всех рассматриваемых в докладе пар приграничных регионов России, Беларуси и Украины. Например, самый высокий показатель на российско-украинской границе в 2011 году был зафиксирован в паре Ростовская – Донецкая области (116,1), а на белорусско-украинском пограничье в паре Гомельская – Черниговская области (24,6). Существующего уровня экономических связей (который в 2016 г. сократился вследствие экономического и финансового кризиса в России) явно недостаточно, чтобы можно было говорить о формировании в ближайшей перспективе на российско-белорусской границе трансграничных регионов в том или ином формате.
В.И. Часовский к причинам, объясняющим низкий уровень развития трансграничных связей, наряду с внутрирегиональными экономическими и социальными проблемами, относит:
1. Институциональные факторы: а) существующая система экономических и правовых регуляторов лишает бизнес заинтересованности в опытно-конструкторских разработках новых технологий и изделий; б) не развито венчурное предпринимательство.
2. Отсутствие специальных целевых программ на областном уровне для приграничных районов.
3. Недостаточное внимание, уделяемое развитию приграничных регионов на межгосударственном уровне в рамках Союзного государства.
4. Неэффективное управление и дефицит инициативы местных властей.
5. Нехватка инвестиционных ресурсов.
6. Коррупция и криминализованность (этот показатель в России вдвое выше, чем в Беларуси), деформирующие все хозяйственные отношения.
7. Несовершенство законодательной базы [142].
Местное приграничное передвижение как эффективный инструмент развития приграничного сотрудничества (на примере регионов Северо-Западного федерального округа РФ)
На характер и специфику трансграничных связей между регионами оказывает влияние еще один инструмент, активно применяемый на внешних границах ЕС. Речь идет о местном (или малом) приграничном передвижении, который представляет собой одну из форм реализации приграничного сотрудничества между соседними странами. При этом сам механизм, не смотря на достаточно длительный срок его применения, в научной литературе освещен слабо. В основном авторы рассматривают частные примеры реализации механизма между конкретными странами, чаще всего между Калининградской областью РФ и приграничными воеводствами Республики Польша [28; 80; 81; 161]. В числе рассматривающих не отдельный пример МПП на границе двух стран, а изучающих механизм с точки зрения теоретического объекта исследования, можно выделить работы белорусского автора А. Елисеева [165].
Механизм местного приграничного передвижения не является альтернативой безвизовому режиму, а выступает самостоятельным инструментом приграничного сотрудничества, принятым странами ЕС еще в 2006 году. Режим МПП как инструмент сотрудничества между странами ЕС и соседствующими с ними государствами возник в качестве меры по смягчению барьерной функции внешней границы. Признавая необходимость поддержания приграничных контактов на локальном и региональном уровнях, в 2006 году Парламент Европейского союза дал странам-членам ЕС возможность заключения двухсторонних соглашений о введении упрощенного порядка пересечения границы для лиц, проживающих, по общему правилу, в 30-ти километровой (максимум 50-ти километровой) приграничной зоне (по обе стороны границы) [174].
На восточных границах Европейского союза на 1 января 2015 года насчитывалось 9 двухсторонних договоров о введение режима МПП. Три соглашения с Украиной (с Венгрией, Польшей и Словакией), два с Россией (с Латвией, Польшей), 1 между Молдавией и Румынией, 3 с Республикой Беларусь (с Латвией — действующее, Польшей, Литвой). У России есть еще договор об МПП с Норвегией. К действующим соглашениям о МПП, интересным для исследования, относятся четыре функционирующих и два подписанных, но не функционирующих двухсторонних соглашений о МПП (табл. 25).
В настоящее время двухсторонний договор о введение режима МПП у Республики Беларусь подписан не только с Латвией, но и с Литвой и Польшей. Но функционирует только договор с Латвией. По мнению белорусских экспертов, вступление в силу соглашений с Литвой и Польшей, белорусская сторона искусственно затягивает уже около двух лет. Все законодательные процедуры выполнены, кроме одной — Беларусь не направляет дипломатическую ноту о готовности запустить соглашение [57].
Ниже будет дана современная характеристика каждого из представленных в таблице механизмов. Также будут сформулированы прогнозы будущего развития ситуации, исходя из общих условий социально-экономического и внешнеполитического фона в России, Беларуси и стран ЕС/Норвегии.
Соглашение между Республикой Беларусь и Латвийской Республикой о порядке взаимных поездок жителей приграничных территорий было подписано 23 августа 2010 года, что делает данный договор о местном приграничном передвижении первым по времени подписания среди рассматриваемых7. Данное соглашение распространяется на приграничные районы двух стран, располагающиеся вдоль государственной границы протяженностью в 172 км (рис. 11). Под механизм МПП в рамках данного соглашения попадает 220 тыс. человек, из которых 65 тыс. человек — жители Республики Беларусь (0,7% от общей численности населения страны и 5,4% от численности приграничной Витебской области) и 166 тыс. человек — жители Латвийской Республики (8,3% от численности населения всей страны).
Столь значительная разница в численности населения в пользу Латвии объясняется вхождением в зону МПП латвийского города Даугавпилс, с населением в 89 тыс. человек — второго по численности населения города страны. Если учитывать численность только сельского населения приграничных районов Латвии (77 тыс. человек), то она сопоставима с численностью населения приграничных районов Беларуси. Актуальных статистических данных о численности населения, воспользовавшихся механизмом МПП, в свободном доступе нет. Последние сведения датированы 2012 годом, по итогам которого механизмом МПП в Беларуси воспользовалось 1,6 тыс. человек (по числу выданных разрешений), а со стороны Латвии — 9,5 тыс. человек [87].
Для обеспечения работы механизма МПП на белорусско-латвийской границе функционирует 7 пунктов пропуска через государственную границу: 1 железнодорожный, 2 автомобильных и 4 пункта упрощенного пропуска, специализирующиеся исключительно на обеспечении работы режима МПП. Отличие упрощенного пункта пропуска от автомобильного в том, что здесь присутствует только пограничный контроль, в то время как на автомобильных осуществляются и иные виды контроля: санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и т.д.
В целом механизм МПП между Республикой Беларусь и Латвийской Республикой воспринимается успешным примером работы подобного соглашения. С одной стороны, механизм МПП не осложняет общую ситуацию на границе (в виду небольшой численности населения, пользующегося МПП), а, с другой, позволяет обеспечивать личностные и социальные контакты между жителями приграничных районов (по мнению белорусских экспертов, потребность в таких контактах существует, так как в приграничных районах Латвии проживает много белорусских эмигрантов, имеющие родственные контакты в Беларуси [99]).
На фоне положительной оценки функционирующего соглашения о МПП между Беларусью и Латвией (как экспертным сообществом, так и официальными лицами государства) многие в стране задаются вопросом о причинах отказа в запуске подобного механизма с Литвой и Польшей. Соответствующие двухсторонние договоры о введении режима МПП были подписаны также в 2010 году (табл. 25). Все необходимые законодательные процедуры в стране выполнены кроме последней — Беларусь не направляет дипломатическую ноту о готовности запустить соглашение. Некоторые видят причину подобного положения дел в политической плоскости, объясняя сложившуюся ситуацию ответной реакцией официальных лиц страны на «антибелорусскую позицию» Литвы и Польши. Другие связывают это с нежеланием белорусских чиновников способствовать экономическому развитию приграничных регионов Польши и Литвы и «утечке» денежных средств за рубеж. Так, по разным оценкам, ежегодно жители Беларуси, используя механизм шенгенских виз, оставляют только в Польше около 0,6 – 1 млрд. долл. (при этом по итогам 2013 года белорусским жителям было выдано 700 тыс. шенгенских виз, из которых 350 тыс. было выдано польскими властями). Если прибавить к ним 920 тыс. человек — жителей приграничных регионов Республики Беларусь, потенциально попадающих под механизм МПП с Польшей, то сумма ежегодного притока в экономику Польши (и как следствие, сумма недополученной прибыли местными предприятиями) со стороны белорусских граждан может возрасти до 3 млрд. долларов.
Затягивание запуска механизма МПП Беларуси с Литвой и Польшей может быть связано и с проблемами технического характера при обеспечении работы государственной границы. В отличие от белорусско-латвийской границы белорусско-литовская и белорусско-польская граница гораздо длиннее, 679 км и 398 км соответственно. При запуске механизма МПП для обеспечения безопасности на таких участках государственной границы потребуется привлечение более существенных кадровых и финансовых ресурсов. Кроме того, уже сейчас международные пункты пропуска на этих границах работают с высоким уровнем загрузки (в первую очередь, это касается автомобильных пунктов пропуска), а запуск механизма МПП может привести к техническому коллапсу в их работе.