Исковые и неисковые формы защиты прав в области охраны окружающей среды в Российской Федерации Чернышов Василий Владиславович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Защита прав в области охраны окружающей среды в России 16

1.1. Понятие и содержание прав в области охраны окружающей среды в современной России 16

1.2. Судебная защита прав в области охраны окружающей среды 31

1.3. Особенности несудебной защиты прав в области охраны окружающей среды 41

Глава 2. Государственный экологический надзор как важнейшая форма защиты прав в области охраны окружающей среды в России 54

2.1. Понятие, содержание и сущность государственного экологического надзора 54

2.2. Особенности неисковой зашиты прав в области охраны окружающей среды (на примере природоохранной прокуратуры) 66

2.3. Распределение предметов ведения и полномочий в государственном экологическом надзоре между прокуратурой, ведомственными органами и местным самоуправлением 81

Глава 3. Исковые формы защиты прав в области охраны окружающей среды на примере деятельности природоохранной прокуратуры в России 92

3.1. Судебная защита прав в области охраны окружающей среды, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований 92

3.2. Процессуальные особенности рассмотрения в суде общей юрисдикции заявления прокурора в защиту прав граждан на благоприятную природную среду 101

3.3. Приоритетные направления совершенствования и повышения эффективности деятельности природоохранной прокуратуры 111

Заключение 134

Список использованных источников 150

• Судебная защита прав в области охраны окружающей среды
• Особенности неисковой зашиты прав в области охраны окружающей среды (на примере природоохранной прокуратуры)
• Судебная защита прав в области охраны окружающей среды, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований
• Приоритетные направления совершенствования и повышения эффективности деятельности природоохранной прокуратуры

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования. Конституция РФ 1993 г. развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды. Право каждого на благоприятную окружающую среду – одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических и эстетических условий его жизни.

Государство выделило часть правоохранительных сил для осуществления надзора за законностью в действиях органов государственного экологического контроля, обеспечив тем самым их системную связь, при которой эффективная деятельность одних обеспечивается специальной, постоянной надзорной деятельностью других.

Общим у органов государственного экологического контроля (надзора) и органов природоохранной прокуратуры является то, что административно-надзорные полномочия органов государственного экологического контроля (надзора) идентичны надзорным полномочиям прокуратуры, а именно: «беспрепятственная проверка поднадзорных предприятий; дача обязательных для руководителей предприятий предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о приостановке работ, ведущихся с нарушением правил и норм; приостановление и аннулирование лицензий; внесение обязательных представлений руководителям предприятий об освобождении от занимаемой должности должностных лиц, систематически нарушающих правила ведения работ.

Актуальность темы диссертационного исследования объясняется также
тем, что необходимо и возможно в деятельности органов природоохранной
прокуратуры изменять условия, выравнивая перекос в собственной
компетенции в пользу надведомственого надзора. Необходимыми

полномочиями для этого природоохранная прокуратура обладает, применяя к
должностным лицам органов государственного экологического контроля
(надзора) нормы дисциплинарной, административной, уголовной

ответственности за нарушения законодательства, предписывающего их выполнять свои прямые природоохранные обязанности в полной мере и без нарушения прав поднадзорных объектов.

Степень научной разработанности диссертации. Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных ученых-правоведов, в частности: В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, В.М. Сырых, Ф.М. Раянова, Б.Н.

Топорнина, А.Н. Тимонина, М.М. Утяшева и др.; работы по конституционному праву С.А. Авакьяна, В.В. Комаровой, Е.Н. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, В.К. Самигуллина, А.Ф. Ноздрачева, которые позволили выработать основные теоретические положения о законодательной и исполнительной власти, исследовать правовой механизм защиты прав и свобод человека, в том числе, права на благоприятную окружающую среду.

Прокурорский надзор и деятельность природоохранной прокуратуры, направления совершенствования и повышения эффективности ее работы в разные годы освещали Ю.Е. Аврутин, И.И. Сыдорук, В.Г. Бессарабов, В.М. Горшенев, И.Б. Шахов, К.А. Григоров, А.А. Дарбенян; В.К. Звирбуль, А.Х. Казарина, Ю.В. Капитонова, А.Ф. Козлов, Е.А. Куницына, Е.В. Курилова, Н.В. Мельников, Е.Ю. Шерстнева.

На рубеже веков и в первое десятилетие ХХI века в различных аспектах проблемы государственного экологического надзора, а также исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды исследовали А.А. Агеев, М.И. Байтин, В.Б. Белорусов, В.П. Божьев, А.Ю. Винокуров, О.А. Галустьян, В.Н. Галузо, А.Я. Марков, Э.П. Григонис, М.А. Шапкин, Ю.И. Шумилов, В.Г. Задерако, Н.Н.Волошкина, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев, Г.И. Загорский, Н.А. Петухов, М.В. Комаров, Л.К. Савюк, Ю.В. Степаненко, В.Е. Студеникин, Н.П. Печников, М.П. Поляков, А.В. Федулов, A.M. Тарасов.

Анализ научных источников показал, что при всем разнообразии подходов к изучению исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды, а также процессуальных особенностей деятельности природоохранных прокуратур в России единой выверенной концепции правоохранительной деятельности прокуратур в области охраны окружающей среды до сих пор не сформировалось ни на законодательном, ни на общетеоретическом правовом уровне, хотя количество обращений к данной теме, особенно - с конца прошлого века, в отечественной правовой науке измеряется десятками. Слабая исследованность вопросов теории природоохранной деятельности прокуратуры ограничивает спектр решений острых проблем охраны прав и законных интересов граждан и укрепления законности и правопорядка в стране в целом.

На развитие концепции прокурорского надзора в природоохранной сфере ориентированы диссертационные исследования А.А. Агеева, А.М. Артемьева, В.Б. Белорусова, А.А. Дарбиняна, Д.Г. Добрецова, О.А. Пустоваловой, А.С. Семенова, Ю.Г. Червяковой. Значительно упрощает научный анализ обобщение многолетней правоприменительной практики природоохранных прокуратур, выполненное в работах Г.В. Батуриной, Д.Г. Добрецова, Н.В.

Сусловой, А.А. Головина, И.Н. Киселева, А.В. Климака, А.В. Паламарчука. Вместе с тем, до сих пор не было проведено предметного научного исследования исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды с учетом современного российского законодательства.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе исследования исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают

институциональный и процессуальный аспекты защиты прав в области охраны окружающей среды в Российской Федерации на примере деятельности природоохранной прокуратуры.

Целью диссертационного исследования является комплексный правовой анализ материальных и процессуальных форм защиты прав в области охраны окружающей среды на примере деятельности природоохранной прокуратуры в современных условиях модернизации правоохранительной системы России.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

анализ понятия и содержания прав человека в области охраны окружающей среды в современной России;

исследование правовых механизмов судебной защиты прав в области охраны окружающей среды;

исследование особенностей несудебной защиты прав в области охраны окружающей среды;

изучение понятия, содержания и сущности государственного экологического надзора;

исследование и выявление особенности неисковой зашиты прав в области охраны окружающей среды на примере природоохранной прокуратуры;

изучение правовых основ распределения предметов ведения и полномочий в государственном экологическом надзоре между прокуратурой, ведомственными органами и местным самоуправлением;

исследование института судебной защиты прав в области охраны окружающей среды, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

правовой анализ процессуальных особенностей рассмотрения в суде общей юрисдикции заявления прокурора в защиту прав граждан на благоприятную природную среду;

анализ приоритетных направлений совершенствования и повышения

эффективности деятельности природоохранной прокуратуры в современных условиях.

Методологической основой исследования служит диалектический
метод познания и вытекающие из него частно-научные методы, в частности:
системно-структурный метод, конкретно-социологический метод, технико-
юридический метод, историко-правовой метод и метод сравнительного
правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать
рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и
объективно.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:

1. Исследование в виде контент-опроса 45 судей г. Москвы и Московской
области на тему: «Проблемы и перспективы рассмотрения судебных дел о
защите прав в области охраны окружающей среды» (апрель-май 2017 г.).

2. Исследование в виде контент-опроса 35 прокуроров межрайонных
природоохранных прокуратур г. Москвы и Московской области на тему:
«Прокурор в гражданском процессе по делам о защите прав в области охраны
окружающей среды» (февраль-апрель 2016 г.).

3. Изучение судебной практики по делам о защите прав в области охраны
окружающей среды по гражданским делам с участием природоохранной
прокуратуры за 2010-2017 гг. (май-сентябрь 2017 г.).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним их первых научных исследований, проведенных с учетом последних изменений в российское гражданское процессуальное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, посвященных современным проблемам исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды, особенностям взаимодействия судебной системы и органов природоохранной прокуратуры.

Диссертант делает вывод о том, что судебная защита прав в области
охраны окружающей среды является одним из важнейших и эффективных
правовых механизмов, посредством применения которого, в рамках процедуры
соответствующего судопроизводства, принимается судебное решение о
восстановлении нарушенного экологического права. Вступившее в законную
силу судебное решение - в отношении конкретной, рассмотренной судом
ситуации нарушения экологических прав - приобретает силу нормы закона,
исполнение которой обязательно для конкретного случая, установленного
судом. Кроме того, в диссертации выделяются три уникальных принципа
взаимодействия органов судебной власти и органов природоохранной
прокуратуры, вытекающие из особенностей и стадий судебного производства:
а) полифункциональность взаимодействия; б) универсальность и

оперативность взаимодействия; в) надведомственность и независимость.

В диссертации сделан вывод о том, что в целях повышения общей
эффективности государственной системы экологического контроля

природоохранной прокуратуре необходимо сосредоточится на

вневедомственном надзоре - надзоре за исполнением законодательства

органами власти, управления федерального, регионального и муниципального уровней, в то время как ведомства, выполняющие функции государственного экологического контроля (надзора) должны усилить надзор и контроль за природопользователями – юридическими и физическими лицами.

Новизна методологического подхода, использованного в настоящем диссертационном исследовании, состоит в том, что исковые и неисковые формы защиты прав в области охраны окружающей среды исследуются с позиций выявления диссертантом уникальных особенностей взаимодействия в рамках гражданского судопроизводства судебной системы и органов природоохранной прокуратуры.

На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы:

1. Вывод о том, что судебная защита прав в области охраны окружающей
среды является одним из важнейших правовых механизмов, посредством
применения которого, в рамках процедуры соответствующего

судопроизводства, принимается судебное решение о восстановлении нарушенного экологического права. Вступившее в законную силу судебное решение - в отношении конкретной, рассмотренной судом ситуации нарушения экологических прав - приобретает силу нормы закона, исполнение которой обязательно для конкретного случая, установленного судом.

1. Вывод о том, что право гражданина на судебный иск в качестве универсального юридического средства защиты экологических прав позволяет не только отстаивать интересы истца по конкретному делу, но и обеспечивать стабильность функционирования правовых механизмов (на примере конкретных судебных дел), а также режим законности и правопорядка в демократическом правовом государстве. Право каждого гражданина на судебное рассмотрение (судебный иск) служит действенной формой юридического контроля посредством судопроизводства за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации.

2. Уникальность взаимодействия органов судебной власти и органов природоохранной прокуратуры, вытекающая из особенностей и стадий судебного производства и четырех видов прокурорского реагирования (протест, представление, постановление и предостережение) состоит в следующем:

а) полифункциональность взаимодействия: сочетание проверочной
деятельности прокуратуры, предполагающей правовую оценку соблюдения и
исполнения экологических прав и законодательства в сфере
природопользования, с оценочной деятельностью суда, выносящего судебное
решение, которое, после вступления в законную силу, приобретает
обязательный характер нормы закона;

б) универсальность и оперативность взаимодействия: при применении
сложных процедур восстановления нарушенного права могут применяться
несколько видов прокурорско-надзорных производств; восстановление
нарушенного права в оперативном порядке, без инициирования сложной
правоприменительной деятельности;

в) надведомственность и независимость: для осуществления проверок
поднадзорных объектов в рамках своих законных полномочий прокуратуре не
требуется санкций вышестоящих органов, или иных органов власти; судебная
власть независима в принятии судебного решения.

4. Вывод о дуалистической правовой природе органов экологического контроля в Российской Федерации, влияющей на формирование их правового статуса и определение места и роли в системе государственных органов контроля.

С одной стороны, органы экологического контроля обеспечивают
соблюдение юридическими и физическими лицами требований

природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей природной среды.

С другой стороны, природоохранные прокуроры при наличии оснований не только вправе, но и обязаны проводить проверки исполнения законов в любом органе экологического контроля. Такая форма взаимосвязи - правовое воздействие, имеющее принудительную силу. В процессе осуществления надзора прокуратура является субъектом, а органы государственного экологического контроля (надзора) – объектом, что не позволяет рассматривать равенство правовых статусов этих органов. Более того, дуалистическая правовая природа органов экологического контроля (которые могут выступать как субъект и как объект контроля) подчеркивает, по мнению диссертанта, высокий правовой статус и возможности прокуратуры в этой сфере, что повышает ответственность природоохранных прокуроров в области охраны окружающей среды.

5. Вывод о том, что в целях повышения общей эффективности
государственной системы экологического контроля природоохранной

прокуратуре необходимо сосредоточится на вневедомственном надзоре -

надзоре за исполнением законодательства органами власти, управления федерального, регионального и муниципального уровней, в то время как ведомства, выполняющие функции государственного экологического контроля (надзора) должны усилить надзор и контроль за природопользователями – юридическими и физическими лицами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Разработка данной темы будет способствовать дальнейшему междисциплинарному исследованию процессуальных и институциональных аспектов судебной защиты прав в области охраны окружающей среды на примере деятельности природоохранной прокуратуры, а также дальнейшему изучению особенностей исковых и неисковых форм защиты прав в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Результаты исследования могут быть использованы при оценке возможностей гармонизации правового регулирования вопросов судебной и несудебной форм защиты прав в области охраны окружающей среды в Российской Федерации; при анализе перспектив развития государственного экологического надзора как важнейшей формы защиты прав в области охраны окружающей среды.

Результаты исследования могут быть востребованы при преподавании учебных курсов "Судебная власть и судоустройство в Российской Федерации", "Гражданский процесс", "Прокурорский надзор" и "Экологическое право".

Апробация результатов исследования. Различные аспекты

диссертационного исследования нашли отражение в многочисленных научных публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях, в частности: на межвузовских научных конференциях на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы права в XXI в.» (Москва, 2015 г.).

Материалы диссертационного исследования используются диссертантом при проведении занятий в Юридическом институте Российского университета дружбы народов.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.

Судебная защита прав в области охраны окружающей среды

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 граждане вправе предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.2

Регулирование – особая социальная функция, которая заключается в приведении объекта регулирования – общественных отношений в определенный порядок, направление деятельности общества и субъектов общественных отношений. В зависимости от видов общественных отношений, являющихся объектами регулирования, различают регулирование общественных отношений в целом как целостной системы и отдельных видов общественных отношений. Особый вид составляет регулирование экологических отношений.

Содержанием регулирования экологических отношений является деятельность, направленная на организацию рационального природопользования, охрану, воспроизводство и улучшение окружающей среды и отдельных природных ресурсов. Регулятивные функции выполняют органы государственной власти, органы местного самоуправления, природопользователи и иные субъекты экологических отношений, общественные и иные некоммерческие организации.

По субъектному признаку выделяются: государственное, муниципальное, корпоративное, локальное (производственное), общественное регулирование.

Объектом регулирования являются экологические отношения. По этому признаку выделяются регулирование экологических отношений, объектом которых выступают экологические отношения как целостная система, и регулирование земельных, горных, водных, лесных, фаунистических, природно-заповедных, воздушных отношений. Регулирование охватывает все элементы экологического отношения и заключается в регулировании статуса субъектов экологических отношений, их деятельности (поведения) и режима объектов экологических отношений: природной среды как целостной системы, земель, недр, вод, лесов и иной древесно-кустарниковой растительности, животного мира, природно-заповедных объектов (особо охраняемых территорий и объектов), воздушного пространства.

Регулирование экологических отношений осуществляется различными методами. Цель регулирования экологических отношений заключается в формировании экологического правопорядка, т. е. основанной на правовых нормах экологической деятельности, направленной на удовлетворение общественных и индивидуальных потребностей в природных ресурсах с учетом интересов нынешнего и будущих поколений народов России.

Задачей регулирования экологических отношений является создание благоприятных условий для осуществления экологической деятельности и обеспечение устойчивого развития России.

Регулирование экологических отношений осуществляется на основе следующих принципов:

- целостного, комплексного подхода к регулированию экологических отношений;

- сочетания административных и экономических методов регулирования экологических отношений;

- обеспечения гармонизации взаимодействия общества и природы;

- сокращения сферы вмешательства государства в деятельность субъектов экологических отношений с одновременным повышением его роли – гаранта экологических прав, сохранности окружающей среды и отдельных природных ресурсов, экологической безопасности;

- создания условий для повышения деловой активности субъектов экологических отношений, развития рыночных отношений в экологической сфере;

- демократизации регулирования экологических отношений, заключающихся в повышении роли граждан и общественных объединений и иных негосударственных организаций в регулировании экологических отношений;

- разнообразия форм и методов регулирования экологических отношений.

Правовое регулирование как форма регулирования экологических отношений заключается в правовом опосредовании экологических отношений путем принятия правовых актов уполномоченными на то государственными и иными органами.

Целью правового регулирования являются формирование и обеспечение экологического правопорядка. Задача правового регулирования заключается в выявлении экологических отношений, подлежащих правовому регулированию, и наиболее полном их правовом закреплении. В зависимости от субъектов правового регулирования следует выделить государственно правовое, муниципально-правовое, корпоративно-правовое, локально правовое, общественно-правовое регулирование.

Государственно-правовое регулирование относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ ( ст. 72 Конституции РФ) и подразделяется на федерально-правовое регулирование и правовое регулирование субъектов РФ.

Федерально-правовое регулирование осуществляется Федеральным собранием, Президентом РФ, Правительством РФ, Министерствами и иными органами исполнительной власти РФ.

Правовое регулирование субъектов РФ осуществляют представительные (законодательные) органы и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Субъектами муниципально-правового регулирования экологических отношений являются органы местного самоуправления. Корпоративно правовое регулирование осуществляют органы хозяйственных обществ и товариществ, производственных кооперативов. Субъектами локально правового регулирования являются органы государственных или муниципальных унитарных предприятий и организаций.

Общественно-правовое регулирование осуществляют органы общественных и иных некоммерческих организаций (объединений).

Правовое регулирование экологических отношений осуществляются путем принятия нормативных правовых, организационно-правовых, распорядительных правовых актов.

Формой правового регулирования является принятие организационно-правовых актов, направленных на организацию реализации предписаний, содержащихся в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативны правовых актах. Указанные акты издаются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время в природоохранном законодательстве большинства промышленно развитых стран мира, в том числе и в Российской Федерации, декларируется принцип соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду, под которой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. В свою очередь под качеством окружающей среды обычно подразумевается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и/ или их совокупностью. Казалось бы, это – достаточно ясные и однозначные определения, но есть ряд вопросов, не ответив на которые, невозможно объективно сформулировать цель охраны окружающей среды. Например, возможно ли в принципе «устойчивое функционирование»? Любой живой организм (как и экосистема любого ранга) когда-либо появляется и через какое-то время исчезает, и, по сути, жизненный процесс может быть устойчив только в пределах весьма непродолжительных интервалах времени.1

В связи с этим, можно ли считать, что достижение «устойчивого функционирования» предполагает попытку остановить время для конкретных организмов или экосистем? Кроме того, в составе любой экосистемы есть организмы, по-разному реагирующие на внешние воздействия и изменения её внутреннего состояния. То, что сказывается негативно на одних организмах (в том числе, в рамках одного вида или даже одной популяции), может практически не влиять на другие или даже приносить им определённую пользу. Особенно непонятен этот вопрос применительно к человечеству, интересы отдельных групп которого расходятся чрезвычайно широко. На основе вышесказанного можно утверждать, что цель охраны окружающей среды является неотъемлемой составляющей комплекса экономических, социальных и философских вопросов, которые не очень успешно решаются человечеством с момента его возникновения. Но тогда всё-таки как следует сформулировать цель охраны окружающей среды, заодно ответив на вопрос «зачем охранять окружающую среду»?

Особенности неисковой зашиты прав в области охраны окружающей среды (на примере природоохранной прокуратуры)

Формирование системы природоохранных прокуратур началось в 1985 1986 гг. Принятие руководством страны решения по созданию специализированных природоохранных прокуратур напрямую связано с трагической аварией на Чернобыльской атомной электростанции, крупнейшей аварии в истории ядерной энергетики по количеству пострадавших, по экономическому и огромному экологическому ущербу.

Именно это печальное событие и привлекло внимание правительства к тому, какими последствиями может быть чреваты экологические нарушения. В этот период были созданы Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.

С целью обеспечения экологической безопасности приказом Генерального прокурора СССР № 21 от 19 июля 1990 года была создана Азово-Черноморская межреспубликанская природоохранная прокуратура1.

Она осуществляла надзор за соблюдением природоохранного законодательства на территории трех союзных республик - Украины, России и Грузии, в акваториях Черного и Азовского морей от Румынии до Турции. Предполагалось, что Азово-Черноморская природоохранная прокуратура как региональный, межреспубликанский орган должна выступать как полномочное представительство Прокуратуры СССР по вопросам осуществления надзора по специальному вопросу - надзору за природоохранным законодательством. Аналогов такой структуры на тот момент не существовало. Располагалась Азово-Черноморская природоохранная прокуратура в городе Симферополе.1

В последующие годы численность таких специализированных прокуратур постепенно увеличивалась2. К концу1992 г. их насчитывалось уже 110, из них две трети - в России. Создание специализированного органа прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства в Поволжье было логически, экономически и юридически оправдано.

Основная задача Волжской прокуратуры заключалась в охране водных объектов бассейна реки Волги на протяжении от Астрахани до Вологодской области. Поскольку охранять по частям бассейн реки - отдельно Верхнюю Волгу, Среднюю или Нижнюю представлялось малоэффективным. Так как достичь положительного результата в одной части бассейна (расположенной ниже по течению) например, в Саратовской области практически невозможно, если в Ульяновской, Казанской и Тверской бассейн реки Волга будет интенсивно загрязняться.

Тогда пришло осознание, что при решении проблем оздоровления окружающей среды необходимо более полно использовать все правовые механизмы.

Возникла крайняя необходимость получать единую и полную информацию о состоянии законности в Поволжье. Создание единой системы природоохранных прокуратур на Волге стало не только качественно новым подходом к организации прокурорского надзора, но как свидетельствует 25 летний опыт её функционирования - единственно правильным.

Создание специализированной природоохранной прокуратуры в тот период было оправданным с разных точек зрения - логической, экономической, юридической. В конце 80-х годов вопросы сохранения природной среды Волжского бассейна стали стратегическими вопросами не только экологической, но и экономической безопасности нашего государства. Тогда о них стали говорить с высоких трибун, с экранов телевизоров, в газетах. В защиту Волги активно выступала общественность, набирало обороты и «зеленое» движение. Структура природоохранной прокуратуры создавалась с чистого листа. По причине отсутствия аналогов не было готовой формы такого надзорного органа.

Первоначально природоохранная прокуратура создавалась для охраны водных объектов Волжского бассейна. Потому что жизнедеятельность человека зависит в первую очередь от воды, от ее чистоты, экологичности и промышленной необходимости ее использования.

О зоне ответственности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры наглядно иллюстрируют следующие показатели.

Протяженность Волги с севера на юг составляет более 3,5 тысяч километров. И свыше 2,5 тысяч рек - ее притоки. На территории Поволжья сосредоточено около 40% всего населения Российской Федерации. Из них 70% - городское население. На этих же территориях расположено около 50% промышленного и сельскохозяйственного потенциала страны. Более 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и других отраслей промышленности.1

15 апреля 2008 года в составе прокуратуры Санкт-Петербурга на правах специализированной прокуратуры была создана и начала работу природоохранная прокуратура.2

В настоящее время в России насчитывается 69 природоохранных прокуратур, в Центральном федеральном округе их – 16, Северо-Западном – 11, Южном – 4, Северо-Кавказском – 3, Приволжском – 13, Уральском – 6, Сибирском – 9, Дальневосточном – 7.

Основной задачей деятельности природоохранных прокуратур является осуществление надзора за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды; законов, направленных на обеспечение охраны защитных лесов и особо защитных участков лесов, водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, особо охраняемых природных территорий, законов о недропользовании, охране животного мира, использовании водных биологических ресурсов, экологических прав граждан.

Логичную и законченную концепцию совершенствованию деятельности прокуратуры в природоохранной сфере выдвинул А.Ю. Винокуров.1 Совершенствование всего механизма государственной охраны природы и экологической безопасности на практике представляет собой задачу выявления наиболее ответственных агрегатов данного механизма. Прокуратура является контрллером приводящего агрегата, от которого зависит ритмичная, бесперебойная работа всего механизма. Ее надзор за законностью в деятельности органов государственного экологического контроля (надзора) обеспечивает их деятельность в режиме недопущения, пресечения и восстановления права. А исполнение закона есть главное условие торжества правовых отношений.

Существенной мерой по реализации принципа публичности в деятельности прокуратуры является работа с гражданским обществом. Так, например, ленинградская межрайонная природоохранная прокуратура организует совместные заседания в рамках Общественного совета с представителями экологических организаций региона, результатом чего становится план совместных проверок состояния береговых полос водоемов Ленинградской области, утверждается порядок взаимодействия, обмена информацией о фактах нарушений природоохранного законодательства1. Тем самым прокуратура реализует государственную политику, выраженную в Послании Президента Федеральному собранию.2

Подобную практику тесного взаимодействия с общественными экологическими организациями с целью получения полной информации о фактах нарушения законодательства об охране природы3 А.В. Паламарчук считает необходимой для природоохранных прокуратур на регулярной основе. Гражданские структуры являются ценным источником информации о фактах нанесения вреда окружающей среде и нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, что демонстрирует, например, обстоятельный общественный доклад «Нарушения экологических прав граждан Российской Федерации в 2011-2012 годах», подготовленный экологическим центром «Белона»4.

Судебная защита прав в области охраны окружающей среды, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

Ключевой подход к охране окружающей среды заключается в максимально возможном (при данных социально- экономических условиях):

1) сохранении природных объектов;

2) трансформации антропогенных объектов в природно антропогенные, подчиняющиеся общим природным закономерностям, и, как правило, более устойчивые к внешним воздействиям и требующие значительно меньшего внимания для поддержания в требуемом состоянии.

Именно этим способом и достигается обеспечение условий для полноценного функционирования человечества и его адаптации к изменениям биосферы. При этом отметим, что, во-первых, смысл сохранения природных объектов заключается не в фиксации некоего неподвижного их состояния, а в обеспечении динамического равновесия с учётом закономерностей естественной трансформации охраняемых объектов и среды, в которой они функционируют. Во-вторых, нельзя забывать, что природный объект совсем не обязательно обладает наивысшим качеством по сравнению с природно-антропогенными и антропогенными. В XX в. появился целый ряд новых научных дисциплин, оказавших исключительно важное влияние на развитие всего общества. Одна из таких дисциплин – кибернетика – наука, изучающая системы любой природы, способные воспринимать, хранить и перерабатывать информацию для целей управления. Кибернетика включает в себя такие понятия, как системы, информация, хранение и переработка информации, управление системами.

При этом в кибернетике широко используется математическое моделирование. Методы кибернетики применимы к любым системам, включая и природно-территориальные комплексы, что определяет еще один базовый подход к окружающей среде: каждый ПТК может рассматриваться как совокупность различных процессов и сред, в которых протекают эти процессы, состоящая из взаимосвязанных частей и представляющая собой некую целостность, иначе её нельзя было бы воспринимать системой. С учётом этого любое воздействие на одну из частей ПТК тем или иным образом отразится на состоянии других частей и системы в целом.

Всякая система имеет входы и выходы из нее. Входами ПТК могут быть качество исходной воды, дефицит водных ресурсов, требования выполнения каких-либо нормативных документов и т.д. Система обычно подвержена возмущениям, для компенсации которых используют управляющие воздействия. Входы, выходы, возмущения, управляющие воздействия могут представлять собой:

1) вещества;

2) энергию;

3) информацию. Все системы можно условно разделить на малые и большие. Малые системы однозначно определяются свойствами процесса и ограничены одним типовым процессом, его внутренними связями, а также особенностями средств реализации процесса. Большие системы представляют собой совокупность малых систем и отличаются от них в количественном и качественном отношениях. Большим системам присущи:

1) определенная целостность, наличие общих цели и на значения;

2) большие размеры, большое количество выполняемых функций;

3) сложность поведения;

4) наличие состязательных, конкурирующих сторон (в системе могут протекать противоположно направленные процессы, стремящиеся уменьшить ее эффективность).

Следует отметить, что под качеством окружающей среды обычно подразумевается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и/ или их совокупностью. Казалось бы, это – достаточно ясные и однозначные определения, но есть ряд вопросов, не ответив на которые, невозможно объективно сформулировать цель охраны окружающей среды. Например, возможно ли в принципе «устойчивое функционирование»? Любой живой организм (как и экосистема любого ранга) когда-либо появляется и через какое-то время исчезает, и, по сути, жизненный процесс может быть устойчив только в пределах весьма непродолжительных интервалах времени. В связи с этим, можно ли считать, что достижение «устойчивого функционирования» предполагает попытку остановить время для конкретных организмов или экосистем?

Кроме того, в составе любой экосистемы есть организмы, по-разному реагирующие на внешние воздействия и изменения её внутреннего состояния. То, что сказывается негативно на одних организмах (в том числе, в рамках одного вида или даже одной популяции), может практически не влиять на другие или даже приносить им определённую пользу. Особенно непонятен этот вопрос применительно к человечеству, интересы отдельных групп которого расходятся чрезвычайно широко. На основе вышесказанного можно утверждать, что цель охраны окружающей среды является неотъемлемой составляющей комплекса экономических, социальных и философских вопросов, которые не очень успешно решаются человечеством с момента его возникновения.

Но тогда всё-таки как следует сформулировать цель охраны окружающей среды, заодно ответив на вопрос «зачем охранять окружающую среду»? Не претендуя на полноту эту ответа и учитывая, что сам термин «окружающая среды» предполагает антропоцентрический взгляд (то есть в центре должно быть что-то такое, что всё остальное окружает?), можем предложить следующую формулировку: целью охраны окружающей среды является обеспечение условий для полноценного функционирования человечества и его адаптации к изменениям биосферы. При этом отметим, что в будущем термины, привязанные к биологическому виду «Homo Sapiens», могут быть изменены с учётом обозначения чего-то более общего, стремящегося к некоему идеальному состоянию разумности и гармоничности, а под биосферой будет пониматься «геологическая область жизни» не только на планете Земля.

Мезосфера – слой атмосферы, лежащий на планете Земля над стратосферой, а на других планетах над тропосферой, содержащий планетарный минимум температуры и характеризуемый распределением температуры, близким к изотермическому, а на планете Земля – понижением температуры с высотой (в 50–80 км над поверхностью Земли). Термосфера – слой атмосферы планеты, лежащий над мезосферой, характеризуемый ростом температуры с высотой, постепенно замедляющимся и переходящим в изотермическое распределение (от 80 до 800 км от поверхности Земли).

Ионосфера – ионизированная часть атмосферы планеты (область атмосферы Земли на высотах 30-1000 км, содержащая частично ионизованную холодную плазму). Переходный слой на верхней границе тропосферы называется тропопаузой, переходный слой на верхней границе стратосферы Земли – стратопаузой, переходный слой на верхней границе мезосферы – мезопаузой. Пространство за пределами атмосферы Земли – космическое пространство. Формирование погоды климата происходит под воздействием трёх основных циклов атмосферных процессов – теплооборота, влагооборота и атмосферной циркуляции. Теплооборот представляет собой комплекс процессов получения, передачи, переноса и потери тепла в системе «Земля – атмосфера». Поток Абиотические компоненты биосферы – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, содержащие энергию и смесь органических и неорганических веществ, которые используются биотическими компонентами в процессах жизненного цикла.

При этом отметим, что почвы – особое органоминеральное природное образование, возникшее в результате воздействия живых организмов на минеральный субстрат и продукты разложения мёртвых организмов, влияния вод и атмосферного воздуха в различных климатических, геологических и геоморфологических условиях в гравитационном поле Земли – является, фактически, связующим звеном между биотическими и абиотическими компонентами. В состав почв, от которых зависит рост растений, входят минеральная основа (обычно 50–60 % общего состава почвы), органическое вещество (до 10 %), воздух (15–25 %) и вода (25–35 %), а также имеется биотический компонент. Живые организмы образуют сообщества, функционирующие как динамические единицы с разными трофическими уровнями. Под влиянием внешних и внутренних факторов происходит последовательная смена одних видов другими – то есть сукцессия, в результате которой пионерные сообщества заменяются на более устойчивые и равновесные (по отношению к изменяющейся окружающей среде) сообщества.

Приоритетные направления совершенствования и повышения эффективности деятельности природоохранной прокуратуры

Российский законодатель проводит идею о разграничении предмета деятельности природоохранной прокуратуры и органов государственного экологического контроля (надзора). Как указывает А.Ю. Винокуров: «...действующее законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, создает определенные преграды для проведения прокурорских проверок, в том числе и проверок исполнения экологического законодательства на предприятиях, в учреждениях и организациях, такие проверки следует проводить преимущественно органам экологического контроля»1. На наш взгляд, более продуктивно интерпретировать эволюцию действующего законодательства в позитивном ключе, как целенаправленный процесс логичного эффективного разделения функций, и концентрации прокуратуры на надзорных полномочиях в отношении органов государственного экологического контроля (надзора). С этой точки зрения перспективы совершенствования прокурорского надзора в природоохранной сфере содержатся именно в плоскости неравновесных статусов прокурора и органов государственного экологического контроля (надзора). В этом плане вполне в духе норм Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» и в соответствии с идеей разделения полномочий звучит предложение О.А. Пустоваловой о том, чтобы «закрепить в законодательстве императивную обязательность требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий, и усиление ответственности за их невыполнение»1.

Таким образом, анализ результатов деятельности органов прокуратуры за последние годы показывает, что органы прокуратуры нередко выступают протезирующим звеном в цепочке правообеспечения, причем замещая как неработающие должным образом органы государственного экологического контроля (надзора), так и общественные – органы местного самоуправления, и структуры гражданского общества.

Социальная значимость прокурорского надзора объясняется тем, что в настоящее время остаются определенные пробелы в работе органов государственного экологического контроля (надзора). Неудовлетворительная компетентность, недостаточная активность, немотивированность, организационное несовершенство, нечеткость в разграничении полномочий разных уровней надзора, неотлаженность взаимодействия между федеральными, региональными, муниципальными структурами природоохранного надзора, а также неразвитость структур гражданского общества не позволяют решать вопросы природоохраны на том уровне эффективности, который достигнут органами природоохранной прокуратуры за долгие годы их работы.

Между тем, сами вопросы обеспечения экологической безопасности не могут быть отложены до тех пор, пока установится режим оптимального взаимодействия всех ведомств, определятся компетенции, будет развито правовое сознание, сформируется организационное ядро гражданского общества, повысится его активность, в регулярную практику войдет требование граждан от компетентных органов власти и управления обеспечить свои законные права на благоприятную окружающую среду, когда в обществе станет неприемлемой практика нанесения вреда окружающей среде.

В текущих социальных условиях другой альтернативы замещению органами природоохранной прокуратуры отдельных функций органов государственного экологического контроля (надзора) по осуществлению надзора за субъектами хозяйственной деятельности, нет. Однако при этом нельзя не видеть тенденций к изменению ситуации и в пассивной форме продолжать воспроизводить прежние практики.

Необходимо и возможно в деятельности органов природоохранной прокуратуры изменять условия, выравнивая перекос в собственной компетенции в пользу надведомственого надзора. Необходимыми полномочиями для этого природоохранная прокуратура обладает, применяя к должностным лицам органов государственного экологического контроля (надзора) нормы дисциплинарной, административной, уголовной ответственности за нарушения законодательства, предписывающего их выполнять свои прямые природоохранные обязанности в полной мере и без нарушения прав поднадзорных объектов.

Следует отметить, что в систему экологического законодательства в общем смысле включаются корпоративные и локальные нормативные правовые акты. Корпоративные нормативные правовые акты составляют акты, принимаемые хозяйственными обществами и товариществами, кооперативами, общественными и иными некоммерческими организациями. Это уставы и иные статусные акты акционерных обществ, хозяйственных товариществ или обществ, кооперативов, общественных и религиозных фондов и иных негосударственных организаций, в которых закрепляются их экологические права и обязанности, экологическая правосубъектность. Экологическая деятельность регулируется принимаемыми в соответствии с Уставами органами управления организации Положениями о структурных подразделениях, должностными инструкциями, а также Правилами, регламентами и иными нормативно-техническими актами. Локальные нормативные правовые акты принимают государственные и муниципальные предприятия, учреждения. Корпоративные и локальные нормативные правовые акты должны соответствовать законодательству РФ, субъектов РФ, актам органов местного самоуправления.

Цель регулирования экологических отношений заключается в формировании экологического правопорядка, т. е. основанной на правовых нормах экологической деятельности, направленной на удовлетворение общественных и индивидуальных потребностей в природных ресурсах с учетом интересов нынешнего и будущих поколений народов России. Задачей регулирования экологических отношений является создание благоприятных условий для осуществления экологической деятельности и обеспечение устойчивого развития России.

Регулирование экологических отношений осуществляется на основе следующих принципов:

- целостного, комплексного подхода к регулированию экологических отношений;

- сочетания административных и экономических методов регулирования экологических отношений;

- обеспечения гармонизации взаимодействия общества и природы;

- сокращения сферы вмешательства государства в деятельность субъектов экологических отношений с одновременным повышением его роли – гаранта экологических прав, сохранности окружающей среды и отдельных природных ресурсов, экологической безопасности;

- создания условий для повышения деловой активности субъектов экологических отношений, развития рыночных отношений в экологической сфере;

- демократизации регулирования экологических отношений, заключающихся в повышении роли граждан и общественных объединений и иных негосударственных организаций в регулировании экологических отношений;

- разнообразия форм и методов регулирования экологических отношений. Правовое регулирование как форма регулирования экологических отношений заключается в правовом опосредовании экологических отношений путем принятия правовых актов уполномоченными на то государственными и иными органами.

Целью правового регулирования являются формирование и обеспечение экологического правопорядка. Задача правового регулирования заключается в выявлении экологических отношений, подлежащих правовому регулированию, и наиболее полном их правовом закреплении. В зависимости от субъектов правового регулирования следует выделить государственно правовое, муниципально-правовое, корпоративно-правовое, локально правовое, общественно-правовое регулирование.

Природоохранные прокуратуры осуществляют государственный надзор за исполнением законодательства в сфере экологических правоотношений. Ежегодно органами прокуратуры выявляется порядка 300 тыс. правонарушений в экологической сфере. Территориально разветвленной структурой органов обладает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (ВМПП), осуществляющая надзор на территории 15 субъектов Российской Федерации Поволжья (центральный аппарат прокуратуры базируется в г. Твери). При внушительных масштабах работы штат прокурорских работников ВМПП насчитывает 138 оперативных сотрудников, выявляющих ежегодно более 30 тыс. нарушений законодательства (за 2013 год – 34 тыс.). При этом одно территориальное подразделение ВМПП в субъекте Федерации насчитывает в среднем оперативных работников.