Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начальный этап рыночных преобразований в России основывался на монетаристском подходе, при котором считается, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства. Это послужило основанием для упразднения или ослабления отдельных звеньев государственного управления и контроля. Так, входе преобразований был ослаблен общегосударственный и ведомственный контроль, ликвидированы основные формы общественного контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых государством в управление субъектам хозяйственной деятельности.
Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации,. Примерно через год Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» закрепил необходимость создания конституционного органа - Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации. Закон также определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности
Однако за рамками научных исследований, да и во многом -правового регулирования оказались вопросы юридических лиц, систематически, на профессиональной основе осуществляющих как публично-, так и частноправовые функции государства, в том числе - Счетной палаты Российской Федерации (далее Счетная палата).
Кроме того за время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование участия Счетной палаты в гражданских правоотношениях.
При этом имеющаяся практика и накопленный Счетной палатой опыт, позволяют сделать вывод о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссерта-
ционного исследования является уяснение правовой природы Счетной палаты Российской Федерации, и на основании этого выявление проблем участия ее в гражданских имущественных правоотношениях.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
анализ природы финансового контроля и исследование вытекающей из нее специфики правового обеспечения Счетной палаты как полноправного субъекта гражданских правоотношений;
определение места Счетной палаты в системе организационно-правовых форм юридических лиц;
анализ природы гражданской правосубъектности Счетной палаты РФ, исследование тенденций развития современного гражданского законодательства в этой области;
разработка и обоснование некоторых теоретических аспектов существования и деятельности Счетной палаты как самостоятельного субъекта гражданских имущественных правоотношений;
выработка предложений по совершенствованию действующего в этой области гражданского законодательства, а также рекомендаций по порядку его применения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся а процессе функционирования Счетной палаты Российской Федерации как публично-правового образования в гражданском обороте, а предметом -закономерности правового и организационного регулирования имущественных отношений с участием Счетной палаты Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу"диссертации составляют общенаучные и частнона-учные способы исследования: диалектический, исторический, формально-логический, технико-юридический, сравнительно-правовой! структурно-системный, аналитический, а также метод выборочного статистического наблюдения. Широко используются философские категории, такие как форма и содержание, общее и частное, явления и сущности, качества и количества, и другие. Активно применяется диалектический системный подход к объекту изучения, как понятию сложному, существующему в единстве и взаимосвязи с другими явлениями. Изучаемый объект анализируется как с точки зрения его соотношения с внешней средой как единого целого, так и его внутреннего содержания, всех состав-
ляющих его элементов, их свойств и функций.
Эмпирическим способом познания являются труды отечественных исследователей и действующее российское законодательство.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных цивилистов: М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, В.В. Долинской, И.В. Елисеева, В.В. Залесского, А.В. Иванова, О.С. Иоффе, А.И. Каминки, Т.В. Кашанинои, Н.В. Козловой, С.Н. Ландкофа, В.В."Лаптева, Д.В. Ломакина, B.C. Мартемьянова, Л.И. Петражицкого, П.А. Писемского, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмиловича, О.Н. Са-дикова, А.П. Сергеева, СВ. Степашина, Е.А. Суханова, 0,Н. Сы-родоевой, И.Т. Тарасова, М.Ю. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, ГС. Шапкиной, Г.Ф. Шершеневича, И.С. Шитки-ной, В.Ф. Яковлевой и других авторов. Также были использованы исследования экономистов А.А. Глушецкого и Н.Ю. Кругловой.
Научная новизна исследования состоит втом, что на основе комплексного исследования выявляются проблемы гражданско-правового характера, обусловливающие участие Счетной палаты в гражданских правоотношениях, связанные с природой гражданской правосубъектности Счетной палаты, ее участием в договорных отношениях, а также рассматриваются вопросы, ограничивающие доступ Счетной палаты в частные дела других участников гражданского оборота при осуществлении ею своей публично-правовой деятельности.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
-
Для Счетной палаты как субъекта права характерна двойственность правовой природы ее участия в имущественных отношениях: с одной стороны, она представляет собой государственный орган, определяющий эффективность и целесообразность использования федеральных средств, с другой стороны, ее можно рассматривать как участницу гражданско-правового оборота.в форме юридического лица, учрежденного Федеральным Собранием Российской Федерации.
-
Специфика гражданской правосубъектности Счетной палаты РФ представляет собой правовую «категорию, включающую в себя, с одной-стороны, компетенцию органов ее управления содержанием которой являются права и обязанности, обусловленные функциональным назначением Счетной палаты РФ, и спо-
собность иметь гражданские права и обязанности для ее участия в гражданском обороте, с другой стороны Отсюда следует, что гражданская правосубъектность Счетной палаты РФ осуществляется органами ее управления в границах, определяемых их компетенцией.
-
При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата РФ вправе привлекать на договорной основе к участию в проводимых ею. мероприятиях частные аудиторские службы или отдельных ее специалистов. При этом к данному договору применяются общие требования с некоторыми особенностями, присущими этим отношениям в связи с проведением данных мероприятий: специальный порядок заключения данных договоров (по конкурсу); цена договора должна считаться существенным условием, так как средства на содержание Счетной палаты выделяются из федерального бюджета.
-
В рамках реализации принципа гражданского права на недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и в рамках осуществления своего права на самозащиту проверяемые Счетной палатой учреждения, организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения вправе не предоставлять документацию и информацию по вопросам, которые не обеспечивают деятельность Счетной палаты РФ.
-
В связи с тем, что законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, необходимо их выявить и урегулировать, установив нормы об обязательном участии Счетной палаты в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в работе положений, выводов/рекомендаций при проведении теоретических исследований по проблемам определения правовой природы Счетной палаты Российской Федерации как юридического лица и реализации ее правосубъектности.
Практическая значимость исследования состоит втом, что Содержащиеся в диссертации выводы и положения представляют теоретическую основу для правотворческой деятельности по со-
вершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, где было проведено, ее рецензирование.
Практическая апробация результатов исследования выразилась в выступлениях автора на научно-практических конференциях, проходивших в 2001 - 2004 гг. в Санкт-Петербургском университете МВД России и на межкафедральном семинаре «Вопросы гражданского права и процесса в деятельности органов внутренних дел» (Санкт-Петербург, апрель 2004 г.).