Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические, социально-экономические и правовые предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства 24
1.1. Методологические предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства 24
1.2. Социально-экономические и правовые предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства 39
1.3. Понятие и признаки саморегулирования как правового явления 52
Глава 2. Саморегулирование в системе социального регулирования 74
2.1. Понятие и способы социального регулирования 74
2.2. Саморегулирование в системе способов социального регулирования.. 91
Глава 3. Институциональные черты правового статуса саморегулируемой организации 120
3.1. Предпринимательская и профессиональная деятельность как объекты саморегулирования 120
3.2. Цели создания саморегулируемой организации 139
3.3. Проблемы типологии саморегулируемых организаций 162
3.4. Специальные требования как основание для признания некоммерческой организации саморегулируемой 184
Глава 4. Функции саморегулируемых организаций 215
4.1. Понятие и виды функций, осуществляемых саморегулируемыми организациями в сфере предпринимательства 215
4.2. Статусные функции саморегулируемых организаций в сфере предпринимательства: содержание и проблемы осуществления 228
4.3. Производные функции саморегулируемых организаций в сфере предпринимательства: содержание и проблемы осуществления 266
Глава 5. Правовой режим обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами 282
5.1. Многоуровневый характер системы ответственности членов саморегулируемой организации в сфере предпринимательства 282
5.2. Страхование как специальный способ обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в сфере предпринимательства 304
5.3. Компенсационный фонд как специальный способ обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в сфере предпринимательства 314
Заключение 336
Список сокращений 339
Список литературы
- Социально-экономические и правовые предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства
- Саморегулирование в системе способов социального регулирования..
- Специальные требования как основание для признания некоммерческой организации саморегулируемой
- Страхование как специальный способ обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в сфере предпринимательства
Социально-экономические и правовые предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства
Предметом правового регулирования выступает определенный тип общественных отношений, регулируемый посредством нормативных правовых актов. Процессы управления не могут рассматриваться в отрыве как от системы объектов управления, в качестве которых способны выступать объекты гражданских прав, определенные виды деятельности, так и той внешней среды, в рамках которой эта система объектов существует и получает законодательное закрепление.
В этом смысле саморегулирование опосредует осуществление субъектами не только предпринимательской или профессиональной деятельности в процессе передачи части функций государственного управления на уровень саморегулирования или в пределах делегирования субъектами части полномочий саморегулируемым организациям, но и в рамках дозволенного этим субъектам поведения, опирающегося на гарантированную Конституцией РФ свободу экономической деятельности и свободу договора как ее проявления.
Если исходить из буквального содержания используемого термина «саморегулирование» - «само» и «регулирование» - «самостоятельное регулирование», то логичным представляется утверждение, что термин «саморегулирование» предполагает возможность урегулирования отношения, установления прав и обязанностей посредством действий самих участников правоотношения.
Но механизм саморегулирования не существует сам по себе, и, будучи имплантированным в правовую систему государства, не может не подвергаться нормативному воздействию. Регулирование экономики осуществляется системами, подразделяемыми по институциональным типологическим признакам на рыночные и административные, которым соответствуют товарно-денежный и иерархический механизмы правового регулирования .
Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок, при использовании второго применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику. В реальной экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга, но степень их соотношения в разных странах различна. В странах с преимущественно административно-командной моделью регулирования экономики действие товарно-денежного механизма существенно ограничено, в то время как в промышленно развитых странах широко применяются рыночные механизмы саморегулирования экономики .
При этом ключевым фактором, определяющим саму возможность применения механизмов саморегулирования будет именно правовой режим той деятельности (предпринимательской, профессиональной, договорной и пр.), которую будут осуществлять группа субъектов, отвечающих определенным признакам.
В таком качестве саморегулирование как способ социального регулирования общественных отношений будет взаимосвязано с процессами локального управления и выступать разновидностью явления более общего характера - саморегуляции. Саморегуляция (лат. regulare - приводить в порядок, налаживать) является свойством систем, состоящих из нескольких элементов и может рассматриваться в качестве термина применительно к различным наукам: биологии (где саморегуляция выступает свойством биологических систем автоматически устанавливать и поддерживать на определённом, относительно постоянном уровне те или иные физиологические или другие биологические показатели); психологии (процесс управления человеком собственными психологическими и физиологическими состояниями, а также поступками ); социологии (свойство систем разных уровней сохранять внутреннюю стабильность благодаря их скоординированным реакциям, компенсирующим влияние изменяющихся условий окружающей среды, активность, направленная на достижение поставленной субъектом произвольной цели и предполагающая создание модели, а также ее корректировку в ходе деятельности).
Используется термин «саморегуляция» и в юриспруденции, но преимущественно в связи с необходимостью установления правил осуществления того или иного вида деятельности, правил профессии и этических принципов , и соблюдения этих правил лицами, осуществляющими указанную деятельность, в качестве оценочной характеристики процессов управления и принятия решений , исследовании проблем передачи части функций государственного управления на уровень саморегулирования .
Общим для этих случаев применения термина «саморегуляция» является то обстоятельство, что речь в них идет именно об управлении в смысле приспособления к изменяющимся под воздействием внешних факторов условиям; различаются лишь те объекты, на которые это управление направлено.
Но самой природе гражданско-правовых отношений, как верно отмечает СЮ. Морозов, в большей степени имманентны организация и самоорганизация, чем управление. Недаром основными началами гражданского законодательства являются равенство участников гражданско-правовых отношений и автономия их воли .
При саморегуляции потребность в применении регулирующего воздействия на систему и ее элементы возникает в ней самой, а не осуществляется извне, что было бы характерно для управления; и проявляется чаще пассивно, в силу оценки элементами системы изменяющихся условий и предпринимаемыми попытками приспособиться к ним, а не в силу активности со стороны отдельных элементов системы (ее членов), объединяющих усилия для достижения существенного нового положительного эффекта в качестве цели их поведения.
Саморегулирование в системе способов социального регулирования..
Одним из направлений современного этапа развития юриспруденции является поиск наиболее эффективных форм регулирования отношений в сфере предпринимательства. Государство способно, используя многообразные формы участия, обеспечивать функционирование механизмов управления рыночной экономикой за счет использования организационных, административных, экономических и информационных ресурсов.
Однако государство не должно брать на себя функции единственного регулятора. При определенных условиях стимулы к участию в управлении рыночной экономикой могут быть у самих участников рынка.
Существуют промежуточные (гибридные) схемы, в которых работают специализированные механизмы, где государство либо играет пассивную роль, либо является не единственным активным участником. В первом случае речь идет о чистом саморегулировании, внутрифирменных формах координации, во втором - о квази-регулировании и сорегулировании .
С экономической точки зрения под саморегулированием понимается коллективное регулирование определенных рынков самими экономическими агентами, без прямого вмешательства государства. Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» - «государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы
разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, в отличие от государственного регулирования, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства .
Эти участники создают специальные организационные структуры (организации саморегулирования) и делегируют им определенные полномочия на выполнение ряда функций, в частности: разработку системы правил и стандартов деловой практики; осуществление мониторинга за выполнением этих стандартом правил; разработку и применение системы санкций за нарушение указанных стандартов и правил; наличие собственной системы внесудебного разрешения споров .
Саморегулирование - это институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера) .
Как мы видим, экономическая наука сопоставляет государственное регулирование экономики с саморегулированием как дискретной институциональной альтернативой, допускаемой в известных пределах и объявляемой одним из инструментов экономического регулирования, частота использования которого в последнее время возросла.
Экономический подход еще интересен и тем, что условие легитимности правил регулирования вводится в определение саморегулирования. Акцент в этом случае должен быть сделан на легитимность не в контексте санкционированной государством меры поведения, а на легитимность как на правомерность поведения, непротиворечие действующему правовому порядку любых действий субъектов, использующих саморегулирование в своей практике. Этим будет достигнуто межевание между возможным или разрешенным поведением, с одной стороны, и самостоятельно реализуемым неправомерным поведением в виде неформальных соглашений участников рынка (например, в форме антиконкурентных соглашений, согласованных действий), с другой стороны, причисление которого к видам и формам саморегулирования недопустимо.
Единственное на сегодня легальное понятие саморегулирования приведено в ч.1 ст.2 Закона о СРО и то лишь для целей применения этого закона, что не позволяет его считать всеобъемлющим. В этом случае под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Это легализованное для целей применения корпоративной формы саморегулирования понятие нередко объявляется «общим» , с чем не следует соглашаться. И.Г. Журина упрощает его, передавая основную изложенную в нем идею: саморегулирование - это регулирование субъектами рынка своей деятельности и контроль за соблюдением установленных ими же правил .
До принятия указанного закона в юридической литературе также давалось подобное определение саморегулирования, базирующееся на идее осуществления деятельности по выработке правил поведения и контроля за их соблюдением. Так, Е. Петрушина определяла саморегулирование как регулирование предпринимательской и профессиональной деятельности самими субъектами этой деятельности посредством разработки и принятия обязательных для соблюдения стандартов осуществляемой этими субъектами деятельности, организации постоянного контроля за соблюдением этих правил и законодательства и применения санкций за их нарушение.
Но представляется неверным рассматривать саморегулируемые организации в качестве основной формы саморегулирования или вида государственного регулирования экономики .
И здесь даже проблема не в более широком понимании саморегулирования, а в осознании его истинных возможностей и поиске пределов возможного применения. Именно такой подход, только начинающий формироваться научной литературе, заслуживает одобрения. К примеру, В.В. Иванов отмечает, что «многие виды отношений - гражданско-правовые, корпоративные, трудовые, брачно-семейные - настолько сложны, настолько индивидуализированы, что упорядочивание их при помощи одних только внешних установлений просто невозможно. Здесь всегда останутся вопросы, требующие индивидуального согласования, саморегулирования. Источником и инструментом такого саморегулирования является договор. И чем дальше расширяется сфера правового регулирования, тем большую важность приобретают договоры».
Специальные требования как основание для признания некоммерческой организации саморегулируемой
Правовое регулирование представляет собой процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание. В сферу правового регулирования входят как отношения, уже урегулированные правом, так и отношения, нуждающиеся в таком регулировании. Если для воздействия на общественные отношения используются средства и методы, специально не предназначенные для этого, то в этом случае правильнее говорить о правовом воздействии, а не регулировании .
Предмет правового регулирования является составной частью правового воздействия, охватывающие помимо экономических политические и социальные отношения, непосредственно правом не регулируемые.
Экономические отношения, являясь видом общественных отношений, подвергаются правовому регулированию, которое в зависимости от применяемых средств подразделяется на: нормативное (первичное, осуществляемое посредством норм права, распространяющих свое действие на неограниченный круг лиц); индивидуальное (вторичное, реализуемое с помощью таких индивидуальных правовых средств как правомерные односторонние действия, договоры, акты правоприменения, распространяющих свое действие на определенные круг лиц).
И если нормативное правовое регулирование осуществляется государством посредством нормотворчества, то индивидуальное правовое регулирование, основываясь на нормативном, как раз определяет правовое поле для саморегулирования.
Помимо этого, для регулирования экономических отношений важным является источник регулятивного воздействия, исходя из чего выделяются отношения: а) координационные - регулируемые непосредственно участниками общественно-экономических отношений; б) субординационные - регулируемые государством в лице уполномоченных на то органов власти. Главным отличием здесь является отсутствие (координационные отношения) или наличие (субординационные отношения) непосредственного регулятивного воздействия со стороны органов власти, что позволяет говорить о предоставляемой субъектами самостоятельности в рамках координационного регулятивного воздействия, т.е. о возможности саморегулирования (самостоятельного урегулирования) определенных типов общественно-экономических отношений.
В реальности нормативное правовое регулирование не может быть сведено к какому-либо одному типу регулятивного воздействия. Как отмечает Ю.К. Толстой, «если мы действительно хотим возродить экономику, ориентированную на удовлетворение потребностей человека, то нам не обойтись без сочетания административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования имущественных отношений. Суть вопроса - в оптимальной мере такого сочетания. В противном случае мы никогда не будем иметь экономики, обеспечивающей удовлетворение потребностей людей и надежно защищающей их права» .
Особенность предпринимательской деятельности, по мнению Е.П. Губина «... заключается в том, что она представляет собой сферу взаимодействия частных и публичных интересов, в связи с чем ее регулирование осуществляется с использованием публично-правовых и частно-правовых средств ».
Правовое регулирование экономики в современных условиях требует взаимодействия публичного и частного права, сочетании принципов децентрализации и централизации в зависимости от способности рынка в законодательно предопределенных условиях оказывать решающее воздействие на рыночные отношения. Поэтому на законодательном уровне все чаще приходится сталкиваться со смешанными актами, когда на один и тот же объект распространяются различные методы .
Часто возможности экономического саморегулирования связывают преимущественно с вмешательством государства в регулирование экономики, т.н. государственным регулированием, что обуславливается появлением этого термина в связи с проведением административной реформы, предполагающей сокращение числа лицензируемых видов деятельности и их частичной заменой механизмом саморегулирования с использованием саморегулируемых организаций.
В «Послании Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» обращено внимание на необходимость проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Хотя противопоставление механизма саморегулирования определенных видов деятельности государственному регулированию встречалось и ранее .
Но началом реализации административной реформы послужил Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» , определивший развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики в качестве самостоятельного направления административной реформы, наравне с мероприятиями, направленными на снижение административного давления на бизнес (ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования; исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; разграничения полномочий между органами власти различных уровней и пр.).
Указанное направление было поддержано в иных актах программного характера. В «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» определялось в качестве мер по осуществлению административной реформы предусматривались разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов.
В результате реализации указанных мероприятий предполагалось сформировать сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых государством.
Хотя задача до сих пор не решена, подтверждением чему служит «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году» , применительно к которому на заседании Правительства РФ акцентировано внимание на необходимости совершенствования системы саморегулирования, введенной для снижения избыточной административной нагрузки на экономику, сокращения количества лицензируемых видов деятельности, упрощения контрольно-надзорных и разрешительных процедур при условии возрастания ответственности бизнеса перед потребителями соответствующих продуктов, работ, услуг .
Передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям рассматривается также в качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (п. 18 ст.7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» . Но это всего лишь одно из внешних проявлений саморегулирования и исчерпывать возможности саморегулирования таким образом представляется не верным.
Страхование как специальный способ обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в сфере предпринимательства
Вряд ли такой подход поможет создать сильное профессиональное сообщество, в котором будут представлены только добросовестные участники отрасли ЖКХ, но посредством прямого воздействия (не всегда экономически эффективного) будут проще решаться вопросы по усилению защиты собственников недвижимости, взаимодействию управляющих компаний с органами власти и субъектами естественных монополий.
Государство своим вмешательством способствует появлению положительного эффекта по сравнению с ситуацией отсутствия регулирующего воздействия, в чем собственно и находит свое выражение целесообразность государственного вмешательства.
«Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства. Государство ни в коей мере не противоречит рыночной экономике.
Она располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования» . Квази-регулирование (Quasi-regulatiori) предполагает оказание государственное регулирование общественных отношений не через органы власти, а посредством делегирования частным лицам публичных полномочий, позволяющих осуществлять регулирующее воздействие с одновременным предоставлением большей степени самостоятельности, но при условии сохранения государственного контроля за их действиями.
В данном случае орган власти выводится из вертикали субординационных отношений, а само государственное регулирующее воздействие, имея опосредованный и не столь регламентированный характер, осуществляется в небольших пределах.
В экономической литературе единый подход к определению природы квазирегулирования отсутствует. В одних случаях квази-регулирование определяется как аналог со-регулирования и предполагает участие государства в какой-либо форме в обеспечении соблюдения кодексов и правил (стандартов поведения -Д.77.), разрабатываемых бизнесом . Оно выступает в качестве варианта смешанного регулирования, предполагающего установление совместной ответственности бизнеса и государства за регулирование в отрасли, занимая промежуточное положение между двумя самостоятельными видами регулирования - саморегулированием и государственным регулированием.
П.В. Крючкова наоборот, к квазирегулирующим относит организации саморегулирования, доминирующей целевой функцией которых является регулирование соответствующей отрасли или сегмента рынка . При этом со-регулирование, рассматриваемое как регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями (потребительскими организациями, профсоюзами и т.п.), соотносится П.В. Крячковой с саморегулированием.
Такой подход представителей экономической науки может быть объяснен тем обстоятельством, что для них важным является конечный итог регулирующего воздействия. В этом контексте для юриспруденции важнее существо, формы и способы правового регулирования, чем сам его итог.
Представляется возможным делегирование органом власти предусматриваемых нормативным правовым актом публичных полномочий по государственному регулированию частным субъектам (чаще всего юридическим лицам), не являющимся в силу своего правового статуса органами власти, но в силу такого делегирования приобретающими полномочия на осуществление публичных функций.
По мнению Конституционного Суда РФ , Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
В этом случае делегирование должно осуществляться на определенный срок, на основании закрепляемого в нормативном правовом акте разрешения и при условии согласия такого негосударственного частного субъекта. Делегирование будет осуществлено в форме индивидуального правового акта или соглашения (договора) частного субъекта с государственным регулирующим органом.
Так, часть 1 ст. 15 Закона о конкуренции запрещает организациям, осуществляющим функции федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Следовательно, установление такого запрета говорит о самой возможности осуществления организациями (частными субъектами) публичных функций, изначально входящих в компетенцию органов власти.
Часть 4.3 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) РФ предусматривает возможность проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида. Ранее право проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий принадлежало только федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями.