Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-экономическое значение микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций 19
1.1. Понятие и значение микрофинансовой деятельности 19
1.2. Понятие и виды микрофинансовых организаций 44
Глава 2. Особенности правового механизма государственного регулирования и саморегулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций 72
2.1. Основные способы правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций в России и за рубежом 72
2.2. Пруденциальное регулирование микрофинансовой деятельности 77
2.3. Непруденциальное регулирование микрофинансовой деятельности 88
2.4. Правовые проблемы допуска микрофинансовых организаций на финансовый рынок 99
2.5. Правовые проблемы саморегулирования деятельности микрофинансовых организаций 116
Глава 3 Особенности механизма гражданско-правового регулирования отношений микрофинансовой организации и заемщика 144
3.1. Особенности правового регулирования преддоговорных отношений между микрофинансовой организацией и заемщиком 144
3.2. Правовые особенности договора микрозайма «до зарплаты» 172
Заключение 196
Список использованных источников 198
- Понятие и значение микрофинансовой деятельности
- Основные способы правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций в России и за рубежом
- Правовые проблемы допуска микрофинансовых организаций на финансовый рынок
- Особенности правового регулирования преддоговорных отношений между микрофинансовой организацией и заемщиком
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Микрофинансовые организации являются достаточно новым видом финансовых организаций в России: первые из них были созданы 8 июля 2011 года. За прошедшие 6 лет осуществлялось интенсивное изменение правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций1.
По состоянию на 01.10.2017 в государственный реестр
микрофинансовых организаций включены сведения о 2 289 организациях. На конец I квартала 2017 года, по данным Банка России, совокупный портфель микрозаймов микрофинансовых организаций составлял 96 млрд рублей, общее число заемщиков составляло 5,9 млн граждан и организаций. Указанные показатели, за исключением кризисного периода конца 2014 – середины 2015 годов, демонстрируют устойчивый рост.
Приведенные выше данные о деятельности микрофинансовых организаций позволяют говорить о высокой социальной значимости общественных отношений с их участием. Значение микрофинансовых организаций для развития финансового рынка подтверждено на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации 18.04.2017.
Одновременно в указанном секторе финансового рынка существует значительное число нерешенных вопросов, связанных с определением микрофинансовой деятельности и подходов к ее регулированию, правового статуса микрофинансовой организации, ограничением свободы договора микрофинансовой организации, регулированием защиты прав заемщиков.
Степень научной разработанности темы исследования.
1 12 раз вносились изменения в закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», произведена, как минимум, одна реформа, концептуально изменившая сектор микрофинансовых организаций. Они были разделены в зависимости от наличия права привлечения денежных средств физических лиц на микрокредитные и микрофинансовые компании. На 2017-2018 годы запланирован ряд изменений, направленных на возможность получения микрофинансовыми организациями статуса кредитных организаций, а кредитными организациями статуса микрофинансовых.
Учитывая, что микрофинансовая деятельность осуществляется путем
предоставления микрозаймов, часть вопросов ее регулирования связана с
регулированием заемных отношений в целом. Правовая природа договора
займа и его конституирующие признаки исследовались в работах
дореволюционных цивилистов Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева,
В.Л. Удинцева, Г.Ф. Шершеневича и др. При характеристике
микрофинансовых организаций как юридических лиц используются результаты исследования правоспособности юридических лиц, в частности, труды С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого и др.
К настоящему времени появился ряд научных работ, в том числе диссертаций, в которых рассматриваются, среди прочего, отдельные аспекты деятельности микрофинансовых организаций и их место в банковской системе. Например, работы М.С. Бацуры, И.В. Ершовой, Е.Б. Лаутс, О.А. Тарасенко. Характеристика микрофинансовых организаций как элементов финансовой системы приводится в работах А.Г. Гузнова, Т.Э. Рождественской.
Исследованию договора потребительского кредита (займа), а также защиты заемщика как слабой стороны таких договоров посвящены работы М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.А. Вишневского, О.М. Иванова, А.Я. Курбатова. Однако вопросы, которые анализируются в этих трудах, не учитывают специфику договора микрозайма.
Кроме того, имеется ряд исследований по общим проблемам банковского права, в которых деятельность микрофинансовых организаций рассматривается как одна из тем (А.А. Вишневский, Л.Г. Ефимова, О.М. Иванов, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко, и др.).
При написании диссертации также изучались источники на английском языке, содержащие опыт регулирования деятельности микрофинансовых организаций в США, Великобритании, Австралии, Европейском Союзе.
В настоящем исследовании автор использует эти источники для
анализа правового регулирования деятельности микрофинансовых
организаций.
Вместе с тем до настоящего времени отсутствуют комплексные
исследования микрофинансовой деятельности микрофинансовых
организаций.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются
общественные отношения, возникающие при учреждении микрофинансовой
организации, государственном регулировании ее деятельности, ее
взаимодействии с заемщиками, Банком России и саморегулируемыми организациями.
Предметом исследования является законодательство о
микрофинансовой деятельности и практика его применения, а также правовая доктрина.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке научной концепции регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:
-
Установить содержание микрофинансовой деятельности и ее признаки, определить круг лиц, обладающих правом осуществлять микрофинансовую деятельность.
-
Выявить правовые основы деятельности микрофинансовых организаций, учитывая ее экономическое содержание. Определить обоснованность легального разделения микрофинансовых организаций на микрокредитные и микрофинансовые компании.
-
Обосновать необходимость введения в законодательство понятия
«профессиональное привлечение денежных средств», выработать и
обосновать критерии ограничения субъектного состава договора займа при
систематическом привлечении юридическим лицом денежных средств.
-
Сформулировать основные подходы к регулированию микрофинансовой деятельности, в том числе с учетом международного опыта и рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору.
-
Определить содержание пруденциального и непруденциального регулирования микрофинансовой деятельности, выявить критерии целесообразности такого регулирования. Определить понятие и содержание поведенческого регулирования микрофинансовой деятельности, его место в системе правового регулирования.
-
Установить правовые особенности договора микрозайма, в том числе микрозайма до зарплаты2, учитывая их экономическое содержание. Изучить способы регулирования заемных отношений с участием микрофинансовых организаций, в том числе с учетом зарубежного опыта (Великобритания, США). Сделать вывод о возможности применения зарубежного опыта при регулировании микрофинансовой деятельности в Российской Федерации и выработать меры правовой защиты заемщика при заключении им договора микрозайма с учетом наличия договорной и информационной диспропорции в таких отношениях.
-
Оценить достаточность и эффективность правового регулирования преддоговорного информирования заемщика микрофинансовой организации. Сформулировать предложения по совершенствованию преддоговорного информирования заемщиков.
Методологическая основа исследования. Для решения целей исследования, поставленных автором, применялись общенаучные методы (анализ, синтез, индукция и дедукция, аналогия, системно-структурный
2 Под займом до зарплаты в диссертационном исследовании понимается договор денежного процентного займа в валюте Российской Федерации, заключенный между микрофинансовой организацией и физическим лицом. Указанный договор отличает установление дневной процентной ставки, отсутствие договоров, обеспечивающих исполнение обязательств (договоров поручительства или залога), небольшая сумма займа (до 30 тыс рублей), высокая процентная ставка (1%-2% в день) и сверхкороткий срок такого договора (до 30 дней).
методы познания), а также специальные методы - формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, статистический, исторический.
Эмпирическую базу исследования составило российское и зарубежное
законодательство, регулирующее микрофинансовую деятельность, судебная
практика применения указанного законодательства, договоры и иные
документы микрофинансовых организаций, материалы Банка России,
посвященные регулированию микрофинансовой деятельности
микрофинансовых организаций.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые предложена концепция правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Микрофинансовая деятельность – самостоятельный вид
деятельности микрофинансовой организации по предоставлению займов,
максимальная сумма которых ограничена законом, преимущественно
физическим лицам и субъектам малого и среднего предпринимательства в
целях извлечения прибыли (коммерческими микрофинансовыми
организациями) и/или для достижения социально-полезных целей
(некоммерческими микрофинансовыми организациями).
Диссертант доказал, что, в отличие от существующего правового регулирования, право на осуществление микрофинансовой деятельности должно принадлежать исключительно микрофинансовым организациям. Наделение правом осуществлять микрофинансовую деятельность иных кредитных и некредитных финансовых организаций, не имеющих статуса микрофинансовой организации, является необоснованным.
2. Диссертант доказал, что в целях обеспечения финансовой
устойчивости микрофинансовой организации (ограничение риска на одного
заемщика) она должна обладать правом на предоставление исключительно микрозаймов и не должна иметь права предоставления иных займов, максимальный размер которых не ограничен законом.
В отличие от действующего правового регулирования диссертант предложил установить предельную сумму микрозайма, которая должна быть единой для всех категорий заемщиков. Предельная сумма микрозайма не должна зависеть от вида микрофинансовой организации, однако может определяться уровнем доходов населения и может изменяться законодателем пропорционально изменению инфляции.
3. В целях защиты прав граждан диссертантом обоснована
необходимость ограничения свободы договора в случае привлечения юридическими лицами денежных средств физических лиц с использованием конструкции договора займа.
Поскольку договор займа не имеет специального субъектного состава, диссертант сформулировал понятие «профессиональное привлечение денежных средств», которое позволит применять правило об ограничении свободы договора к юридическим лицам, не обладающим специальным статусом.
Под профессиональным привлечением денежных средств предлагается понимать осуществляемую не менее четырех раз в течение одного года деятельность юридического лица по привлечению процентных займов в денежной форме для осуществления профессиональной деятельности по предоставлению потребительских займов.
Диссертантом обосновано, что осуществлять профессиональное
привлечение денежных средств среди микрофинансовых организаций может
только микрофинансовая компания. Ее предложено переименовать в
депозитную микрофинансовую организацию. Микрокредитные компании не
должны быть наделены правом осуществлять профессиональное
привлечение денежных средств. Их предложено переименовать в недепозитные микрофинансовые компании.
Кроме микрофинансовых компаний, правом осуществлять
профессиональное привлечение денежных средств должны быть наделены кредитные потребительские кооперативы, сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы.
-
В целях защиты интересов кредиторов и заемщиков микрофинансовой организации предложен принцип публичной достоверности Государственного реестра микрофинансовых организаций. Диссертант предложил установить срок, в течение которого Банк России обязан вносить изменения в указанный реестр, исчисляемый с момента принятия им решения о включении или исключении юридического лица из указанного реестра.
-
Диссертант доказал, что государственное регулирование микрофинансовой деятельности осуществляется аналогично регулированию банковской деятельности с использованием двух типов управляющего воздействия: пруденциального и непруденциального регулирования.
Под пруденциальным регулированием микрофинансовой деятельности
предлагается понимать систему норм государственно-властного характера,
ограничивающих деятельность микрофинансовой организации
преимущественно с помощью определенных экономических количественных показателей (нормативы и требования по резервам) с целью обеспечения финансовой устойчивости микрофинансовой организации и защиты прав ее кредиторов.
Под непруденциальным регулированием микрофинансовой
деятельности предлагается понимать систему норм государственно-
властного характера, обязывающих микрофинансовые организации
исполнять требования федеральных законов и нормативных актов Банка
России с целью защиты прав заемщиков микрофинансовых организаций и обеспечения соблюдения публичных интересов.
6. Объектом пруденциального регулирования микрофинансовой
деятельности является деятельность микрофинансовых организаций,
осуществляющих микрофинансовую деятельность за счет привлеченных
средств физических и юридических лиц.
Субъектами пруденциального регулирования должны являться исключительно микрофинансовые компании (депозитные микрофинансовые организации).
Содержанием пруденциального регулирования микрофинансовой деятельности, осуществляемой за счет привлеченных денежных средств, являются правовые нормы, вводящие ограничение по следующим элементам деятельности микрофинансовой организации:
минимальный размер капитала;
ограничение разрешенных видов деятельности;
требования к деловой репутации и квалификации учредителей (участников, акционеров, владеющих более чем 10% акций микрофинансовой организации) и органов управления микрофинансовой организации;
утверждение экономических нормативов:
a. по достаточности капитала;
b. по формированию резервов на возможные потери по микрозаймам
и иным займам;
c. по предоставлению микрозаймов аффилированным с
микрофинансовой организацией и ее учредителями (акционерами,
участниками) лицам.
7. Непруденциальное регулирование микрофинансовой
деятельности состоит из регулирования, направленного на предотвращение
рисков в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, и поведенческого регулирования.
Объектом непруденциального регулирования микрофинансовой
деятельности является деятельность микрофинансовых организаций вне зависимости от источников поступления денежных средств, за счет которых такая деятельность осуществляется. Субъектами такого регулирования должны являться все микрофинансовые организации.
Диссертантом сформулировано авторское определение поведенческого регулирования.
Поведенческое регулирование микрофинансовой деятельности является
видом непруденциального регулирования микрофинансовой деятельности,
и представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих
общественные отношения между микрофинансовой организацией
и потребителем финансовых услуг в целях защиты прав и законных интересов потребителя.
8. Диссертантом обоснованы следующие предложения по
совершенствованию концепции надзора за деятельностью микрофинансовых организаций, осуществляемого Банком России:
Банк России должен обладать правом проверять соблюдение микрофинансовыми организациями правовых норм, относящихся исключительно к пруденциальному и непруденциальному регулированию микрофинансовой деятельности;
Банк России не должен проводить проверки по соблюдению иных федеральных законов и подзаконных актов, полномочия по надзору за соблюдением которых Банку России прямо не предоставлены;
надзор за соблюдением норм законодательства о микрофинансовой
детальности и нормативных актов Банка России микрокредитными
компаниями, число клиентов-потребителей которых превышает 10000
физических лиц, должен осуществляться Банком России, а не
саморегулируемыми организациями микрофинансовых организаций;
9. Диссертантом обоснованы следующие предложения по
совершенствованию концепции саморегулирования деятельности
микрофинансовых организаций:
базовые стандарты по своей правовой природе являются не локальными актами, а нормативными актами. Поэтому все общественные отношения, правовое регулирование которых в настоящее время осуществляется базовыми стандартами, должны быть переведены в сферу правового регулирования федеральных законов и/или нормативных актов Банка России;
делегирование саморегулируемым организациям в сфере финансового рынка публичных функций на основании отдельных федеральных законов является недопустимым. Передача полномочий должна носить срочный характер и происходить на основании решения Банка России, объем передаваемых прав и обязанностей должен быть одинаков для всех саморегулируемых организаций, объединяющих некредитные финансовые организации одного вида;
целесообразно ввести запрет для саморегулируемых организаций устанавливать в своих внутренних стандартах меры ответственности, применяемые к микрофинансовым организациям за нарушение норм федеральных законов и изданных в соответствии с ними нормативных актов Банка России. Указанные меры ответственности должны устанавливаться исключительно в федеральных законах. Исключительным правом на применение указанных мер должен обладать Банк России без права их делегирования саморегулируемым организациям в сфере финансового рынка.
10. Диссертант обосновал следующие требования к минимальному
объему преддоговорной информации, которая должна раскрываться
неограниченному кругу лиц в формате единого документа:
a. информация о кредиторе;
b. требования к заемщику, которым необходимо соответствовать
для заключения договора потребительского микрозайма;
c. процедура подачи и рассмотрения заявления о предоставлении
потребительского микрозайма;
d. виды и условия предоставляемых потребительских микрозаймов
(сумма, способ предоставления, процентные ставки, диапазоны значений
полной стоимости микрозайма, ответственность за нарушение договора и
др.);
e. формуляры или иные стандартные формы, к которым заемщик
обязан присоединиться для заключения договора потребительского
микрозайма;
f. информация о способах защиты прав и способах урегулирования
споров с микрофинансовой организацией, в том числе досудебных.
11. Обоснована необходимость введения в дополнение к категории
«полная стоимость кредита» категории «сумма переплаты по
потребительскому кредиту (займу)». Сумма переплаты должна быть
обозначена цифрами, а сведения о переплате должны быть размещены на
первой странице Индивидуальных условий договора потребительского
микрозайма.
Под суммой переплаты по договору потребительского микрозайма предлагается понимать сумму всех платежей заемщика в пользу кредитора и иных лиц, оказывающих заемщику услуги в связи с заключенным договором кредита (займа), за вычетом суммы выданного ему микрозайма.
12. С учетом высоких социальных рисков микрофинансовой
деятельности диссертантом обоснована необходимость ограничения
максимального размера переплаты по договорам потребительского
микрозайма до зарплаты. Учитывая, что средний процент по микрозаймам до
зарплаты составляет 2% в день, а срок пользования не превышает 30 дней,
представляется обоснованным установить сумму переплаты по договорам
потребительского микрозайма не более 100% вне зависимости от срока фактического использования микрозайма до зарплаты.
На основании положений, вынесенных на защиту, диссертантом
сформулированы предложения по изменению действующего
законодат ельства.
1. Для нормативного закрепления приведенных выше положений
автором предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 02.07.2010 №151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»:
1.1. часть 3 статьи 3 изложить в следующей редакции:
«3. Микрофинансовая деятельность может осуществляться
исключительно микрофинансовыми организациями в порядке,
предусмотренном настоящим Федеральным законом»;
-
в пункте 3 части 1 статьи 9 слова «а также выдавать иные займы юридическим лицам и физическим лицам по договорам займа, исполнение обязательств по которым обеспечено ипотекой, и иные займы юридическим лицам, являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства или имеющим статус микрофинансовой организации, кредитного потребительского кооператива, сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива, ломбарда, а также юридическим лицам, являющимся аффилированными лицами микрофинансовой организации,» исключить;
-
пункт 3 части 1 статьи 2 изложить в следующей редакции:
«3. Микрозаем - заем, предоставляемый микрофинансовой
организацией заемщику на условиях, предусмотренных договором микрозайма, размер обязательств по основному долгу по которому не превышает трех миллионов рублей.»;
1.4. статью 4 дополнить частью 7 следующего содержания:
«7. Лицо, добросовестно полагающееся на данные Государственного реестра микрофинансовых организаций, вправе исходить из того, что они соответствуют действительности.»;
1.5. часть 2 статьи 5 изложить в следующей редакции:
«2. Юридическое лицо приобретает статус микрофинансовой
организации и утрачивает статус микрофинансовой организации со дня внесения сведений о нем в государственный реестр микрофинансовых организаций на основании соответствующего решения Банком России. Информация об указанных решениях подлежит внесению в Государственный реестр микрофинансовых организаций не позднее дня, следующего за днем принятия решения Банком России.»;
1.6. пункт 4 части 4 статьи 14 изложить в следующей редакции:
«4. Проводит в порядке, установленном Банком России, проверку
соответствия деятельности микрофинансовых организаций требованиям настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, надзор за соблюдением которых осуществляет Банк России, и изданных в соответствии с ними нормативных актов Банка России;»;
1.7. дополнить статьей 12.2 следующего содержания:
«Статья 12.2 Особенности заключения и исполнения договора
микрозайма, срок возврата потребительского займа по которому не
превышает одного года, с заемщиком-гражданином
1. Микрофинансовая организация не вправе заключать договор
потребительского микрозайма, срок возврата суммы займа по которому не
превышает одного года (далее – договор краткосрочного потребительского
микрозайма), с гражданином, имеющим просрочку исполнения обязательств
по договору кредита (займа) на момент подачи заявления о предоставлении
потребительского кредита (займа), информация о которой известна
микрофинансовой организации или содержится хотя бы в одном бюро
кредитных историй.
-
Микрофинансовая организация не вправе заключать с гражданином договор краткосрочного потребительского микрозайма, если в результате заключения такого договора общий размер денежных обязательств заемщика в расчете на 1 месяц составит более чем шестьдесят процентов заявленного заемщиком размера месячного дохода.
-
В случае нарушения микрофинансовой организацией положений части 1, части 2 настоящей статьи, указанная микрофинансовая организация не вправе требовать с заемщика уплаты процентов за пользование микрозаймом и (или) уплаты неустойки по заключенному договору микрозайма.».
2. Для наделения саморегулируемых организаций в сфере
финансового рынка функцией по защите прав получателей финансовых услуг
статью 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О
саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» предлагается
дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4. Защита прав и законных интересов получателей финансовых услуг своих членов.».
3. Для повышения эффективности преддоговорного
информирования заемщиков диссертантом предлагается изменение в
Федеральный закон от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите
(займе)», предполагающее его дополнение статьей 6.1 следующего
содержания:
«Статья 6.1 Общая сумма переплаты заемщика
1. Общая сумма переплаты заемщика – общая сумма всех платежей заемщика, выраженная в рублях и (или) в валюте, в которой предоставляется потребительский кредит (заем), указанных в части 4 статьи 6 настоящего Федерального закона, за исключением платежей по погашению основной суммы долга по договору потребительского кредита (займа).
2. Общая сумма переплаты заемщика должна быть указана кредитором в рамке в правом верхнем углу первой страницы договора потребительского кредита (займа) перед таблицей, содержащей индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа), и наносится цифрами черного цвета на белом фоне четким, хорошо читаемым шрифтом максимального размера из используемых на этой странице размеров шрифта.».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования определяется тем, что в нем содержатся результаты
комплексного исследования микрофинансовой деятельности
микрофинансовых организаций, которые в целом составляют новую концепцию правового регулирования микрофинансовой деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается во внесении в юридическую науку ряда выводов, которые могут быть применены в ходе дальнейшего изучения проблем правового регулирования микрофинансовой деятельности, «займов до зарплаты», а также саморегулирования в сфере финансовых рынков.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы при
дальнейшем научном изучении правового регулирования микрофинансовой
деятельности; в процессе преподавания предпринимательского
и гражданского права студентам юридических и иных вузов.
Практическая значимость работы состоит в том, что изложенные в
работе рекомендации по совершенствованию законодательного
регулирования микрофинансовой деятельности могут быть применены в
законотворческой деятельности, правоприменительной деятельности
микрофинансовых организаций, и деятельности саморегулируемых
организаций микрофинансовых организаций. Внедрение этих предложений в
указанных сферах деятельности повысит эффективность правового
сопровождения микрофинансовой деятельности и осуществления
государственного регулирования и саморегулирования деятельности микрофинансовых организаций.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре банковского права
Московского государственного юридического университета имени
О.Е. Кутафина (МГЮА).
Результаты исследования применены в деятельности Банка России,
внедрены в деятельность саморегулируемой организации союз
«Микрофинансирование и развитие» и в деятельность фонда «Российский Микрофинансовый Центр».
Основные выводы, полученные в результате проведенного
исследования, а также положения, выносимые на защиту, отражены в научных статьях автора, опубликованных в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации для публикации результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, а также сборниках материалов международных научно-практических конференций.
Кроме того, результаты исследования были использованы
диссертантом в 2016 году в учебном процессе при проведении практических
занятий для студентов 3 курса Института современного прикладного права
Университета им. О.Е. Кутафина по дисциплине «Правовой статус Банка
России», при проведении практических тренингов для юристов
микрофинансовых организаций, организовываемых в январе 2014 – апреле 2015 года фондом «Российский Микрофинансовый Центр».
Результаты исследования были представлены в 2014-2017 годах на 12
научных и научно-практических конференциях, наиболее важными из
которых являются: 1. Международная научно-практическая конференция
«Новые банковские технологии – сценарий трансформации банковской
системы», 07.04.2017, г. Москва, Финансовый университет; 2. Научно-18
практическая конференция ИГП РАН и АРБ «Роль судебной практики в развитии рынка банковских услуг», 12.04.2017, г. Москва; 3. Конференция в рамках III Московского юридического форума «Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем» на тему «Банковская система и рынок банковских услуг в новых экономических условиях», МГУ имени М.В. Ломоносова, 08.04.2016, г. Москва; 4. X Форум по правовым вопросам микрофинансирования, 16.11.2016, г. Санкт-Петербург; 5. XV конференция по микрофинансированию и финансовой доступности «Микрофинансирование. Революция», 16-18.11.2016, г. Санкт-Петербург; 6. Кутафинские чтения, 03.03.2015, г. Москва; 7. XIV Национальная конференция по микрофинансированию и финансовой доступности «Микрофинансирование. Версия 2.0. Перезагрузка», 25-27.11.2015, г. Санкт-Петербург; 8. XII Национальный Форум по правовым вопросам в области микрофинансирования, 19.11.2014, г. Санкт-Петербург.
Структура диссертационного исследования определяется его предметом, целями и задачами и включает введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографический список.
Понятие и значение микрофинансовой деятельности
В современном понимании микрофинансирования3 датой его рождения принято считать 1976, когда профессору экономики Муххамаду Юнусу удалось достичь договоренностей с Janata Bank4 о выдаче денег под его (Юнуса) имя для предоставления финансирования крестьянам, которые хотели начать собственный бизнес (средний размер предоставляемой суммы был равен 1$). Так был создан проект деревенского банка (Grameen Bank Prakalpa), который выдавал небольшие займы для начала собственного бизнеса. Данный банк можно считать прообразом первого современного микрофинансового института5. С 1976 и вплоть до конца XX века под микрофинансированием понималось предоставление денежных средств для создания и развития бизнеса субъектам предпринимательской деятельности с небольшим оборотом. В экономическом смысле микрофинансирование было одной из форм мелкого кредита (микрофинансирование в узком смысле).
Однако к концу XX века произошло некое переосмысление микрофинансирования. С одной стороны, произошло расширение субъектного состава: клиентами микрофинансовых организаций стали являться не только начинающие предприниматели, но и малообеспеченные граждане в селе и городе, не имеющее доступа к «классическим» банковским услугам. С другой стороны, изменился поход к пониманию самих микрофинансовых услуг за счет включения в них не только собственно микрокредитования, но и иных финансовых услуг.
В настоящее время в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций микрофинансирование определяется как розничные финансовые услуги на небольшие суммы (по классификации ООН – до 300% от показателя ВВП/на душу населения), предназначенные для клиентов, имеющих низкий уровень дохода, или не имеющих доступа к традиционным финансовым услугам6.
В современной экономической теории под микрофинансированием понимаются специфические финансово-кредитные отношения между финансовыми организациями и малыми формами хозяйствования в условиях территориальной близости и личного контакта, предполагающие аккумулирование финансовых ресурсов и их упрощённое предоставление на принципах платности, краткосрочности, возвратности, доверия и целевого использования на развитие хозяйства7. Такой подход используется и европейскими исследователями, отмечающими также, что условия, предлагаемые микрофинансовыми организациями клиентам, выгоднее, чем рыночные по аналогичным финансовым услугам. Это объясняется наличием у микрофинансовой деятельности цели повышения благосостояния населения (в рамках т.н. «перераспределительного» подхода)8.
Данный подход к микрофинансированию может использоваться и применительно к микрофинансированию в России. Как показывают данные отраслевых экспертных организаций,9 в 2015 году около 70% микрозаймов были выданы микрофинансовыми организациями, работающими в малых городах и сельской местности. Более 60% заемщиков-предпринимателей - женщины, 20% заемщиков – молодые люди до 28 лет, т.е. те, кому получить заемные средства на создание и развитие бизнеса особенно сложно.
Таким образом, микрофинансовую деятельность в целом можно рассматривать как сложное социально-экономическое явление, характерной чертой которого является предоставление небольших кредитов и иных базовых финансовых услуг со стороны специализированных финансовых организаций населению и субъектам предпринимательской деятельности, ввиду различных причин не имеющих доступа к традиционным банковским услугам. В качестве базового набора финансовых услуг в соответствии подходом Банка России будем рассматривать услуги страхования, кредитования, услуги по формированию вкладов/сбережений, а также платежные услуги10. Микрофинансовая деятельность осуществляется в целях повышения доступности финансовых услуг для населения и получения прибыли финансовыми организациями.
Микрофинансовая деятельность в классическом виде11 имеет важное значение в решении социально-экономических проблем. Она оказывает влияние, как минимум, на два аспекта жизни общества:
1) сокращает уровень бедности за счет вовлечения малообеспеченного населения в происходящие в экономике процессы;
2) повышает доступность финансовых услуг для населения и субъектов микро- и малого бизнеса, т.е. тех субъектов, которые в первую очередь сталкиваются со сложностями при получении финансовых услуг в кредитных организациях.
Негативное влияние бедности на экономическое развитие, условия жизни населения является весьма очевидным12. В мире около 1,7 млрд человек живут в многомерной бедности13, в России за чертой бедности находятся, по разным оценкам, от 8,8% до 23% населения14. Это делает проблему бедности одной из самых актуальных в России и мире в настоящее время.
Исходя из опыта Индии и ряда стран Юго-Восточной Азии, успешным способом решения проблем бедности является развитие микропредпринимательства, которое способствует общему экономическому росту в стране.
Для его развития начинающим предпринимателям требуются финансовые ресурсы. Как показывает практика, раздача субсидий и грантов начинающим предпринимателям обычно неэффективна и порождает коррупцию. Экономически более оправданным является их льготное кредитование с учетом специфики ведения бизнеса на ранних этапах деятельности15. Такое кредитование не осуществляется кредитными организациями16. Исходя из международного опыта (Европейский союз, Индия, Китай, Перу17), именно микрофинансовые организации за счет индивидуального подхода, реализации принципа «знай своего клиента» и наличия специальных финансовых продуктов18 являются наилучшими кредиторами, подходящими на эту роль. Данный вывод с определёнными оговорками подтверждается зарубежными исследованиями19, а также Всемирным банком20.
Микрофинансирование позволяет начать свое дело и создать новых экономически активных субъектов. В этом проявляется его роль инструмента борьбы с бедностью.
С рассмотренной функцией микрофинансовой деятельности, которая помогает бороться с бедностью, тесно связана другая ее функция – повышение степени доступности финансовых услуг, или финансовой доступности (англ. financial inclusion).
Банк России определяет финансовую доступность как такое состояние финансового рынка, при котором всё дееспособное население страны, в том числе субъекты малого и среднего предпринимательства, имеют полноценную возможность получения базового набора финансовых услуг21.
Повышение доступности финансовых услуг приводит к существенным положительным изменениям в жизни малообеспеченных людей, а также общему повышению устойчивости социально-экономического развития государства22.
Как отмечалось в литературе, в России существуют достаточно жесткие требования к деятельности банков23 и небанковским кредитным организациям24. Действующие кредитные организации закрывают дополнительные офисы в небольших городах и селах25. В таких условиях возникает серьезная проблема региональной диспропорции в предоставлении банковского обслуживания и в доступности финансовых услуг в целом. По данным Российского микрофинансового центра26, по состоянию на 2009 год в среднем обеспеченность банковскими услугами в регионах составляет лишь 4% от уровня Москвы. Приведенные данные, как представляется, ярко демонстрируют проблему низкой доступности финансовых услуг для граждан и начинающих предпринимателей.
Основные способы правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций в России и за рубежом
П.И. Новгородцев писал, что государство есть «прежде всего публично-правовое регулирование частной и общественной жизни»104. Оно осуществляется посредством соответствующих механизмов правового регулирования. А.В. Малько понимал под механизмом правового регулирования "систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права"105. С.С. Алексеев рассматривал его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения»106. Как отмечается в литературе, в правовой доктрине господствует в целом единообразное понимание механизма правового регулирования как системы юридических средств регулирования общественных отношений107. Рассмотрим систему юридических средств регулирования микрофинансовой деятельности подробнее.
Деятельность финансовых организаций, помимо общих законодательных требований о порядке регистрации и деятельности юридического лица в соответствующей юрисдикции, должна отвечать и некоторым специальным регуляторным положениям. Их необходимость вытекает из особого статуса финансовых организаций и специфических рисков, присущих их деятельности и влияющих на состояние финансовой системы страны в целом.
Такое регулирование деятельности организаций, осуществляющих деятельность на финансовом рынке108, можно разделить на пруденциальное и непруденциальное. В юридической науке наиболее тщательно разработано пруденциальное регулирование банковской деятельности.
Сам термин "пруденциальный" является специфическим банковским термином и происходит от английского "prudent", что буквально переводится как "осмотрительный", "благоразумный". Пруденциальное регулирование означает регулирование, продиктованное благоразумием. Цель пруденциальных норм банковской деятельности - минимизировать банковские риски и обеспечить финансовую устойчивость кредитных организаций109. По мнению зарубежных специалистов, такое регулирование направлено на преодоление системных экономических рисков110, присущих определенному виду финансовых организаций в целом.
Как отмечает Н.Ю. Ерпылева, пруденциальное регулирование имеет своей целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы государства в целом, а также защиту интересов вкладчиков. Эта цель достигается с помощью государственной регистрации банков и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков, а также осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) со стороны государства111. Указанные публично-правовые требования в литературе предлагалось рассматривать в качестве содержания пруденциального регулирования банковской деятельности112.
В юридической науке также поднимался вопрос о месте пруденциального регулирования в правовой системе. По мнению Е.А. Ерицяна, нормы права, регулирующие отношения по государственному регулированию банковских рисков, образуют правовой институт (институт пруденциального регулирования)113. Аналогичного подхода придерживался Д.В. Давиденко. Однако он в данный институт (отрасли финансового права) включал предписания, определяющие значение и методику вычисления экономических нормативов, а также нормативно-правовые предписания, устанавливающие и детализирующие их юридическое содержание114.
В литературе под правовым институтом понимается обособленный комплекс правовых норм, регулирующий с помощью специфических приемов и способов однородный вид или сторону общественных отношений115. Выделение института пруденциального регулирования, с нашей точки зрения, является оправданным. Однако ограничение его содержания исключительно нормами, регулирующим банковские риски, а тем более – экономические нормативы, вряд ли обосновано, как и отнесение к отрасли финансового права, что будет рассмотрено в параграфе 2.2.
Понятие «непруденциальное регулирование» не является общеупотребительным и в целом представляется менее однозначным. Авторы, которые его используют, либо противопоставляют непруденциальное регулирование пруденциальному116, либо упоминают его наряду с пруденциальным при описании регулирования банковской деятельности117. Нам удалось найти лишь один подход к пониманию целей непруденциального регулирования.
Так, в одной из научных статей118 указывается, что непруденциальное регулирование должно обеспечивать: 1) защиту прав потребителей финансовых услуг; 2) создание благоприятных условий ведения бизнеса; 3) соблюдение действующего законодательства. Как представляется, обеспечение соблюдения действующего законодательства скорее цель надзора, нежели регулирования. Кроме того, в этом признаке, как и в признаке «создание благоприятных условий ведения бизнеса» отсутствуют особенности, которые позволяли бы отделить непруденциальное регулирование от остальных регулирующих норм. Таким образом, единственным признаком непруденциального регулирования в рамках указанного подхода является защита прав потребителей финансовых услуг.
Таковы общие подходы к пониманию пруденциального и непруденциального регулирования банковской деятельности.
Вполне очевидно, что деятельность микрофинансовых организаций имеет существенные отличия от деятельности кредитных организаций. Это позволяет ставить вопрос если не о принципиальных отличиях, то, как минимум, о существенных особенностях в регулировании микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций по сравнению с банковским регулированием.
Основополагающие принципы регулирования микрофинансового сектора119 впервые были изложены в документе, принятом CGAP120 в 2003 году «Согласованные нормы микрофинансирования: руководящие принципы регулирования и надзора в секторе микрофинансирования». В октябре 2012 г. вышло новое издание данной работы под названием «Руководство по регулированию и надзору в секторе микрофинансирования. Консенсусные руководящие принципы»121 (далее – Руководство по регулированию). Важно учитывать, что данный документ не носит нормативного характера, а является экспертным обобщением международных подходов к регулированию микрофинансовой деятельности и оценкой эффективности таких подходов.
В 2010 году обобщенный опыт регулирования микрофинансовой деятельности нашел отражение в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Микрофинансовая деятельность и основные принципы эффективного надзора» (англ. Microfinance activities and the Core Principles for Effective Banking Supervision), который содержит 25 принципов регулирования деятельности микрофинансовых организаций122 (далее – Основные принципы). Некоторые из этих принципов получили дальнейшее развитие в 2016 году в документе «Руководство по применению Основных принципов эффективного банковского надзора к регулированию и надзору организаций, имеющих отношение к финансовой доступности» (англ. Guidance on the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion123).
Необходимо учитывать, что акты Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН) не относятся к международным договорам, на которые распространяется Венская конвенция о праве международных договоров. Указанные документы могут приниматься непосредственно самим Комитетом (т.н. рабочие документы БКБН), могут также одобряться управляющими национальных банков и надзорных органов стран G10. Таким образом, документы БКБН не порождают для Российской Федерации правовых последствий, характерных для международных договоров124.
Однако, по словам Дж. Нортона, документы Базельского комитета имеют юридическую значимость, которая выражается в "способности генерировать правовые нормы, затрагивать частные и публичные операции и влиять на процесс принятия решения компетентными органами банковского надзора"125.
Правовые проблемы допуска микрофинансовых организаций на финансовый рынок
В соответствии со ст. 76.1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"163 микрофинансовые организации относятся к некредитным финансовым организациям, регулирование, контроль и надзор за которыми осуществляет Банк России. Из этого следует необходимость при получении ими статуса микрофинансовой организации проверки соответствия юридического лица требованиям, предъявляемым к микрофинансовым организациям. Для достижения этих целей законодатель предусмотрел государственный реестр микрофинансовых организаций (далее – Реестр МФО) и требования по его ведению, включая процедуру включения сведений о юридическом лице в Реестр МФО и исключения сведений из него при наличии соответствующих оснований. Совокупность указанных требований представляет собой систему допуска микрофинансовых организаций на финансовый рынок.
При этом за прошедшие с момента получения статуса первой микрофинансовой организацией шесть лет из Реестра МФО были исключены сведения о 5 659 микрофинансовых организациях164, т.е. о большей половине организаций, имевших такой статус. Данная цифра вряд ли может быть объяснена только нарушениями требований законодательства со стороны микрофинансовых организаций. Полагаем, корректнее говорить о наличии системной проблемы, связанной с процедурой получения и утраты статуса микрофинансовой организации. Для выявления причин указанной проблемы рассмотрим данный процесс подробнее.
Исходя из норм статьи 5 Закона № 151-ФЗ, для получения статуса микрофинансовой организации необходимо осуществление двух действий:
Регистрация юридического лица, поскольку только данный субъект права может иметь статус микрофинансовой организации;
Включение сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций.
Рассмотрим первое необходимое действие подробнее.
В соответствии с ст.1 гл.4 ГК РФ юридические лица создаются исключительно по воле учредителей, однако для защиты интересов всех участников гражданского оборота государство в лице уполномоченных органов контролирует законность их создания, что предусматривается в п.1 ст. 51 ГК РФ.
Согласно указанной норме юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, предусмотренном законом о государственной регистрации юридических лиц165.
В доктрине гражданского права вопрос основания учреждения юридического лица не является однозначным. Если акт частной воли признавался, несомненно, необходимым, то вопрос о санкционировании со стороны государства являлся предметом жарких споров. В отношении последнего в теории сформировались две противоположные точки зрения, каждой из которых соответствовали и две различные практические системы: первая - система утверждения, или концессионная, вторая - система свободного образования166. Результатом обсуждений стало закрепление в большинстве развитых правопорядков, в том числе и в отечественном законодательстве, регистрационной (административной) системы, которая предполагает, что юридическое лицо считается созданным с момента регистрации в уполномоченном государственном органе167.
Указанная система исключает необходимость получения предварительного разрешения органов публичной власти на создание (регистрацию)168 юридического лица. Учредители "являются" в регистрирующий орган, который не вправе отказать им в регистрации создаваемой организации при отсутствии нарушения правовых норм с их стороны. В таком порядке создается большинство юридических лиц169. Однако в виде исключения в определённых случаях может применяться и разрешительный порядок регистрации юридического лица170, связанный с необходимостью получения согласия на регистрацию юридического лица со стороны органа публичной власти. Такой порядок предусматривается в отношении юридических лиц, осуществляющих деятельность в наиболее значимых (социально, с точки зрения обеспечения устойчивости гражданского оборота) сферах. Так, разрешительный порядок регистрации, в частности, используется в отношении кредитных организаций. Такой подход характерен для многих развитых правопорядков171.
Резюмируя сравнение указанных подходов, Г.Ф. Шершеневич172 описывает отличия систем регистрации юридических лиц следующим образом:
- при разрешительной системе "устав представляется на утверждение власти", и уже после прохождения данной административной процедуры объявляется подписка, производится разверстка, собирается складочный капитал, созывается учредительное собрание, выбирается правление;
- при явочной системе устав "заявляется известному учреждению для внесения в реестр", но перед этим учредителями уже объявляется и проводится подписка, собирается складочный капитал, выбираются органы управления и т.д.
Для регистрации юридического лица, впоследствии имеющего намерение приобрести статус микрофинансовой организации, используется нормативно-явочный способ, как и для большинства юридических лиц в российском праве. Процедура регистрации происходит в порядке, предусмотренном для создания соответствующей коммерческой или некоммерческой организации в Федеральной налоговой службе (для коммерческих организаций)173 или Министерстве юстиции Российской Федерации (для некоммерческих организаций)174.
На этапе государственной регистрации можно выделить две особенности в отношении юридических лиц, имеющих намерение получить статус микрофинансовой организации.
Во-первых, если такое намерение есть у некоммерческой организации, ее устав должен содержать положение о том, что микрофинансовая деятельность является одним из видов деятельности, осуществляемой некоммерческой организацией, а также сведения о том, что доходы, полученные от микрофинансовой деятельности, должны направляться некоммерческой организацией на осуществление микрофинансовой деятельности и ее обеспечение, в том числе на погашение полученных микрофинансовой организацией кредитов и (или) займов и процентов по ним, на социальные цели либо благотворительные, культурные, образовательные или научные цели (часть 10 статьи 5 Закона № 151-ФЗ).
Во-вторых, такое лицо получает право, не имея статуса микрофинансовой организации, в течение девяноста календарных дней со дня государственной регистрации в качестве юридического лица использовать в своем наименовании словосочетание "микрофинансовая компания" или "микрокредитная компания". Вероятно, данное право предусмотрено, чтобы юридическое лицо, создаваемое для осуществления микрофинансовой деятельности, не меняло наименование после внесения сведений о нем в государственный реестр микрофинансовых организаций. По сути, для ограничения его расходов в связи с получением специального статуса.
Данное решение законодателя представляется ошибочным, поскольку не учитывает публичные интересы, в том числе необходимость обеспечения устойчивости гражданского оборота. Указанно решение позволяет недобросовестным организациям ассоциировать себя с микрофинансовыми или микрокредитными компаниями путем включения соответствующего добавления в наименование. Впоследствии, с помощью этого злоупотребляя доверием, такая организация может, например, привлекать денежные средства граждан. При этом такая деятельность будет осуществляться без специального контроля и надзора.
Как верно отмечает Г.Ф. Ручкина, сочетание частных и публичных начал является особенностью правового регулирования предпринимательской деятельности, в том числе банковской175. Данный вывод применим и к регулированию микрофинансовой деятельности. Полагаем, регулирование в указанном случае должно ориентироваться на защиту публичных интересов, даже если это означает дополнительную регуляторную нагрузки в виде изменения наименования на микрофинансовые организации. С учетом этого при сохранении текущей модели допуска микрофинансовых организаций на финансовый рынок, полагаем разумным следующий подход.
Особенности правового регулирования преддоговорных отношений между микрофинансовой организацией и заемщиком
На стадии заключения договора на оказание услуг по финансовому посредничеству возникает информационная диспропорция, поскольку клиент финансовой организации по вполне объективным причинам не слишком хорошо понимает содержание оказываемой услуги.
Исследователи всех современных правовых систем признают, что коммерческая организация не вправе пользоваться этой диспропорцией221. Указанная информационная диспропорция существует, в том числе и при заключении договора потребительского микрозайма222. В целях защиты потребителя как слабой стороны договора в отношениях «финансовая организация - заемщик», законодательство должно располагать адекватной системой мер, направленных на преодоление фактического неравенства сторон.
В России и в странах Европейского союза одним из основных способов преодоления такой диспропорции является норма закона об обязательном предоставлении преддоговорной информации, которая адресована коммерческой организации.
В частности, нормы, направленные устранение информационного дисбаланса, содержатся в Директиве № 2008/48/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О договорах потребительского кредитования и отмене Директивы Совета ЕС 87/102/ЕЭС", принятой в г. Страсбурге 23.04.2008, (далее - Директива № 2008/48/ЕС).
Наибольшее значение придается европейским законодателем информационному обеспечению потребителя на стадии заключения договора, т.е. в момент принятия заемщиком решения о заключении договора и приемлемости его условий.
Для этой цели в Директиве № 2008/48/ЕС, которая имплементирована государствами, расположенными на территории ЕС, с 12 мая 2010 года223, было введено понятие паспорта потребительского кредита. Под ним понимается стандартизованная таблица, в которой собрана информация о полной стоимости кредита и его существенных условиях и которая является основным способом преддоговорного информирования заемщика.
Значительная часть положений Директивы № 2008/48/ЕС нашла отражение в российском законодательстве, прежде всего – в нормах Федерального закона от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (далее – Закон № 353-ФЗ). Во избежание регуляторного арбитража этот закон ввел единые требования для всех организаций, осуществляющих профессиональную деятельность по предоставлению потребительских займов. Однако нормы иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы потребительского кредитования, изменены не были.
В связи с этим порядок предоставления информации заемщикам микрофинансовых организаций в настоящее время регулируется не только Законом № 353-ФЗ, но и нормами Закона № 151-ФЗ. Таким образом, представляют интерес как возможные коллизии между указанными актами, так и особенности фактического применения вступающих в коллизию норм, регулирующих преддоговорное представление информации заемщику микрофинансовой организации224.
В соответствии со статьями 8 Закона № 151-ФЗ и статьей 5 Закона № 353-ФЗ микрофинансовая организация обязана осуществлять преддоговорное раскрытие информации в следующих документах:
- правилах предоставления микрозаймов (далее - Правила);
- общих условиях договора потребительского микрозайма (далее – Общие условия);
- индивидуальных условиях договора потребительского микрозайма (далее – Индивидуальные условия);
- информации о предоставлении, использовании и возврате потребительских микрозаймов.
Рассмотрим подробнее содержание и правовую природу указанных документов, а также их соотношение друг с другом.
Правила предоставления микрозаймов – это внутренний документ микрофинансовой организации, утверждаемый органом управления, имеющим соответствующие полномочия на основании устава225, и регламентирующий порядок и условия предоставления микрозаймов. Обязанность микрофинансовой организации по его разработке установлена частью 2 статьи 8 Закона № 151-ФЗ.
Правила предоставления микрозаймов в обязательном порядке должны содержать:
1) порядок подачи заявки на предоставление микрозайма;
2) порядок рассмотрения заявки на предоставление микрозайма;
3) порядок заключения договора микрозайма;
4) порядок предоставления заемщику графика платежей;
5) иные условия, установленные внутренними документами микрофинансовой организации и не являющиеся условиями договора микрозайма226.
В отличие от Общих условий, Правила не определяют прав и обязанностей сторон по договору микрозайма. Они устанавливают процедуры преддоговорного взаимодействия. Если же договорные условия все же указаны в Правилах, то в случае противоречия между Правилами предоставления микрозаймов и договором микрозайма, применяются условия договора227.
В правоприменительной практике встречались случаи, когда включение в состав Правил условий, квалифицированных Роспотребнадзором в качестве договорных, приводило к возникновению споров микрофинансовых организаций с Роспотребнадзором228. Имеются ситуации, когда Банк России также квалифицировал факт включения в Правила договорных условий в качестве нарушения Закона № 151-ФЗ229.
Анализ указанной практики показывает, что затруднительно определить единый критерий для разграничения договорных и не договорных условий для указанных случаев. Более правильным выглядит разделение соответствующих условий в зависимости от момента, в течение которого они применяются. В этом смысле процедуры преддоговорного взаимодействия регламентируется Правилами, а отношения сторон после заключения договора микрозайма – условиями соответствующего договора.
Таким образом, для защиты прав заемщиков микрофинансовой организации Законом № 151-ФЗ предусмотрены две уникальные нормы, которые не предусмотрены ни для банков, ни для иных видов кредиторов:
1. микрофинансовая организация обязана, исходя из п.2 ч.2 ст.9 Закона № 151-ФЗ, разработать и разместить в месте, доступном для обозрения и ознакомления любого заинтересованного лица, а также в сети Интернет Правила предоставления микрозаймов, т.е. порядок и процедуру предоставления микрозайма;
2. указанные порядок и процедура должны быть разработаны и опубликованы не только в отношении заемщиков в смысле Закона № 353-ФЗ, но и заемщиков – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, при регулировании микрофинансовой деятельности законодатель отходит от требований по субъектному составу на стороне заемщика и предусматривает специальные правила, направленные на защиту прав заемщиков микрофинансовых организаций, одинаковые для всех категорий заемщиков.