Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы деятельности автономного учреждения как юридического лица 14
1.1. Становление и развитие института автономного учреждения .14
1.2. Отличия автономного учреждения от иных учреждений .27
1.3. Понятие автономного образовательного учреждения .59
ГЛАВА 2. Особенности гражданско-правового статуса автономного образовательного учреждения .89
2.1. Создание, реорганизация и ликвидация автономного образовательного учреждения 89
2.2. Органы автономного образовательного учреждения .115
2.3. Имущество автономного образовательного учреждения 130
2.4. Участие автономного образовательного учреждения в гражданском обороте 143
Заключение .161
Библиографический список .
- Отличия автономного учреждения от иных учреждений
- Понятие автономного образовательного учреждения
- Органы автономного образовательного учреждения
- Участие автономного образовательного учреждения в гражданском обороте
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития системы образования в России характеризуется тем, что, в отличие от предшествующих периодов, приоритетное внимание уделяется не столько расширению сети образовательных учреждений, сколько повышению качества предоставляемых ими услуг. Реализации поставленного приоритета в числе иных мер в значительной степени способствует создание конкурентной среды в сфере образования, что, в свою очередь, влечёт появление новых типов учреждений, предоставляющих необходимую свободу и инициативу для эффективного развития образовательной деятельности. В течение последнего десятилетия в России были приняты специальные законодательные акты, регулирующие деятельность образовательных учреждений, наиболее значимым из которых стал Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», закрепивший создание автономного учреждения как нового самостоятельного типа учреждения, способного осуществлять деятельность в различных сферах, в том числе и в сфере образования.
В условиях изменения системы финансирования образования каждая
организация, осуществляющая образовательную деятельность, заинтересована
в том, чтобы предоставлять качественные образовательные услуги. Автономное
учреждение имеет для этого более широкий круг возможностей, наличие
которых обусловило выбор именно этого типа учреждения для
функционирования федеральных университетов, которые рассматриваются как новая модель высшей школы, основанная на интеграции науки, производства и образования.
Для успешной реализации основной цели своего создания автономные
образовательные учреждения, являясь некоммерческими унитарными
юридическими лицами со специальной правоспособностью, вправе
осуществлять принадлежащие им субъективные гражданские права, в том числе участвовать в гражданском обороте, что предопределяет повышенное
внимание государства к гражданско - правовому статусу указанных субъектов,
обусловливает необходимость его совершенствования в свете развития
экономической самостоятельности таких организаций. Участие автономных
образовательных учреждений в гражданском обороте сопровождается
наличием проблем, связанных с формированием имущественной основы их
деятельности, компетенцией органов, имущественной ответственностью по
обязательствам, совершением крупных сделок и сделок с заинтересованностью
и пр., что во многом обусловлено несовершенством правовой регламентации их
гражданско-правового статуса. Многообразное и разрозненное
законодательство, содержащее нормы, регулирующие участие автономных образовательных учреждений в гражданско-правовых отношениях, нуждается во всестороннем анализе и систематизации, а теоретические вопросы гражданско-правового статуса указанных субъектов – в научном осмыслении.
Формирование непротиворечивых правовых норм, определяющих гражданско-правовое положение автономного образовательного учреждения, возможно лишь на основе чётких теоретических представлений об особенностях его гражданско-правового статуса. Несмотря на то, что конструкция автономного учреждения в российской системе юридических лиц закрепилась не так давно, её основные характеристики уже получили отражение в гражданско-правовых исследованиях. Вместе с тем следует отметить, что имеющиеся по рассматриваемой проблематике научные публикации не учитывают изменений законодательства вследствие вступления в силу 1 сентября 2013 года Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В связи с закреплением в образовательном законодательстве нового терминологического ряда в научном осмыслении нуждается установление соотношения категорий «образовательная организация» и «автономное образовательное учреждение», определение места последнего в системе организаций, осуществляющих образовательную деятельность, выявление особенностей гражданско-правового статуса автономного образовательного
учреждения, разработка предложений в целях его оптимального развития, что обусловливает теоретическую и практическую актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Теоретической базой изучения особенностей регламентации гражданско-правового положения автономных образовательных учреждений в России являются исследования института юридического лица в целом, в частности, научные работы В.К. Андреева, С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, Н.В. Козловой, М.И. Кулагина, О.А. Красавчикова, В.А. Рахмиловича, А.П. Сергеева, О.А. Серовой, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.
Историко-правовой аспект исследования основан на трудах классиков российской правовой мысли, таких как Д.И. Мейер, К.А. Кавелин, К.Н. Анненков, А.П. Гуляев, Ю.С. Гамбаров, Г.Ф. Шершеневич, В.И. Синайский, И.М. Тютрюмов, М.М. Агарков, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, И.Б. Новицкий, О.С. Иоффе и др.
Проблемы правового регулирования деятельности учреждений как юридических лиц, их гражданской правосубъектности освещены в диссертационных исследованиях Ю.Г. Лесковой «Правовое положение учреждений по российскому законодательству» (Белгород, 2004), Т.В. Королёвой «Учреждения как некоммерческие юридические лица по гражданскому праву России» (Волгоград, 2006), Ю.Л. Городиловой «Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений» (М., 2012), С.Е. Клещева «Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений» (Курск, 2012), В.Ю. Матвеева «Гражданско-правовой статус учреждений по законодательству Российской Федерации на современном этапе» (М., 2013), Т.В. Сойфер «Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве» (М., 2013) и др.
Гражданско-правовые аспекты деятельности учреждений в сфере образования рассмотрены в диссертационных исследованиях В.И. Рожкова «Правовое положение негосударственного высшего учебного заведения в
организационно-правовой форме учреждения по законодательству Российской Федерации» (Белгород, 2005), В.В. Кваниной «Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации» (М., 2006), Л.В. Самсоновой «Вещные права учреждений профессионального образования» (Екатеринбург, 2006), О.А.Чепариной «Организационная структура бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования как юридического лица: гражданско-правовой аспект» (Казань, 2008), И.Ф. Сюбаревой «Правовой режим имущества образовательных учреждений России» (Москва, 2010), О.В. Трачук «Гражданско-правовое регулирование приносящей доход деятельности образовательного учреждения» (М., 2012), научных публикациях Т.В. Жуковой, С.В. Курова и др.
Особенности гражданско-правового статуса автономных учреждений
исследованы в диссертациях Н.И. Карповой «Гражданско-правовой статус
автономного учреждения по законодательству Российской Федерации» (М.,
2010), М.Н. Суминой «Правовое положение автономных учреждений по
законодательству Российской Федерации» (М., 2011), С.М. Кочетовой
«Правовое положение федерального государственного автономного
образовательного учреждения: на примере высшего учебного заведения» (М., 2011), в научных публикациях таких авторов, как: С.В. Барабанова, В.А. Болдырев, М.В. Бородач, Н.И. Булаев, С.А. Бурлаков, Н.С. Григорьева, Т.А. Гусева, Е.В. Ельникова, В.И. Еременко, С.В. Илларионов, А. А. Кирилловых, С.А. Кочерга, С.В. Куров, А.А. Кустов, Л.А. Новосёлова, Г.Д. Отнюкова, А.И. Пономарева, Е.А. Пыхов, Т.В. Савина, А.М. Соловьев, С.А. Соменков, Д.А. Сумской, Ю.Н. Фольгерова, К.Г. Чагин, В.А. Яговкина и др.
При всей теоретической и практической важности имеющихся научных работ, посвященных исследованию правового положения автономного учреждения как одного из типов учреждения, представляется, что правовая регламентация гражданско-правового статуса непосредственно автономных образовательных учреждений ещё не стала предметом самостоятельного
изучения в цивилистической доктрине.
Целью диссертационной работы является разработка особенностей
гражданско-правового статуса автономного образовательного учреждения и
теоретическое обоснование выделения автономного образовательного
учреждения как самостоятельного вида образовательной организации.
Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:
сформулировать понятие автономного образовательного учреждения и определить его место в системе организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования;
разработать классификацию автономных образовательных организаций и её критерии;
определить особенности создания, реорганизации и ликвидации автономных образовательных учреждений;
исследовать структуру управления автономным образовательным учреждением и компетенцию его органов;
- рассмотреть правовой режим имущества учреждений;
- выявить особенности участия автономного образовательного
учреждения в гражданском обороте, в том числе совершения им крупных
сделок и сделок с заинтересованностью;
- выработать теоретически обоснованные и пригодных для практического
применения рекомендации по совершенствованию правового статуса
автономного образовательного учреждения в гражданских правоотношениях.
Объектом исследования выступают урегулированные нормами
гражданского права общественные отношения, складывающиеся на этапах создания, функционирования и прекращения автономных образовательных учреждений, формирования их органов и имущества.
Предмет исследования включает в себя совокупность норм гражданского и образовательного законодательства, определяющих гражданско-правовой статус автономного образовательного учреждения и регулирующих его деятельность, а также соответствующие теоретические положения и
правоприменительную (в том числе судебную) практику.
Методологическая основа исследования. При написании работы
применялись общенаучные (диалектический, описание, анализ и синтез,
обобщение, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы
(историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой,
технико-юридический).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
теоретические положения в сфере разработки гражданско-правового статуса
юридического лица в целом и учреждений, в частности, дореволюционных
(Д.И. Мейера, К.Н. Анненкова, Г.Ф. Шершеневича) и советских (С.Н. Братуся,
Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, О.А. Красавчикова) учёных-цивилистов, а также
исследования современных учёных В.К. Андреева, В.В. Кваниной, А.А.
Кирилловых, Н.В. Козловой, Ю.Г. Лесковой, Л.А. Новосёловой, Г.Д.
Отнюковой, О.А. Серовой, Т.В. Сойфер, Е.А. Суханова и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция
Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее -ГК РФ), Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и иные федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в аспектах создания и деятельности образовательных организаций.
Эмпирическую базу исследования образовали результаты изучения
нормативных правовых актов (89) и материалов судебной практики:
определений Верховного Суда РФ (2), постановлений Пленума Высшего
Арбитражного суда РФ (3), постановлений Президиума Высшего
Арбитражного суда РФ (1), постановлений арбитражных судов округов (3), арбитражных апелляционных судов (2), решений и определений судов общей
юрисдикции (2), внутренних документов автономных образовательных учреждений (уставов, положений, договоров и др.) за период с 2006 по 2014 годы.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней установлено
самостоятельное место автономного образовательного учреждения в системе
организаций, осуществляющих образовательную деятельность,
сформулировано его определение, выявлены особенности гражданско-правового статуса автономного образовательного учреждения, в том числе его создания, реорганизации, прекращения, формирования органов и имущества, участия в гражданском обороте.
Положения, выносимые на защиту
1. Сформулировано понятие автономного образовательного учреждения
как образовательной организации, созданной Российской Федерацией,
субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в
организационно-правовой форме учреждения автономного типа, основным
видом деятельности которого является оказание образовательных услуг на
основе задания учредителя посредством реализации определённых
Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» образовательных программ.
2. Автономное образовательное учреждение следует отличать от иных автономных учреждений, имеющих право осуществлять образовательную деятельность в качестве организаций, осуществляющих обучение, созданных для осуществления основной деятельности в сферах науки, медицины, социальной работы и пр. Кроме того, выявлены различия между автономными образовательными учреждениями и образовательными организациями, созданными в другой организационно-правовой форме, установленной гражданским для некоммерческих организаций.
3. Установлено, что гражданско-правовой статус автономного
образовательного учреждения характеризуется комплексом обусловленных сферой его деятельности отличительных черт, проявляющихся в особенностях:
а) правового регулирования; б) создания, реорганизации и прекращения; в) наименования; г) создания филиалов; д) структуры и полномочий органов управления; е) размещения информации, связанной с его деятельностью.
4. Проведена дифференциация автономных образовательных учреждений
по видам и типам и её критерии. Автономные образовательные учреждения,
являясь типом государственных и муниципальных учреждений в
общегражданском смысле, в свою очередь, подразделяются на виды в
зависимости от собственника принадлежащего им на праве оперативного
управления имущества (федеральные, созданные субъектом РФ,
муниципальные), а также на типы в зависимости от реализуемых ими в
качестве основного вида деятельности совокупности основных и
дополнительных образовательных программ.
5. Определено, что наименование автономного образовательного
учреждения включает обязательные элементы (организационно-правовую
форму и тип) и дополнительные элементы (тип учреждения в общегражданском
смысле, собственника имущества учреждения, особенности образовательной
деятельности). Указание на основной вид деятельности, установленное законом
как общее требование для некоммерческих организаций, применительно к
рассматриваемому субъекту не является необходимым самостоятельным
элементом наименования, поскольку проявляется через указание на тип
автономного образовательного учреждения как образовательной организации.
-
Предложено установить субсидиарную ответственность учредителя по обязательствам учреждения, возникшим до изменения его типа на автономное, в целях обеспечения более стабильных гарантий для защиты интересов кредиторов, что является особенно актуальным для образовательных учреждений, поскольку основными потребителями образовательных услуг являются физические лица как менее защищённая категория субъектов гражданского оборота.
-
Доказано, что образование автономного образовательного учреждения путём изменения типа государственного (муниципального) учреждения
(бюджетного или казённого) является особым самостоятельным способом его создания, отличным от учреждения и реорганизации, поскольку приводит не к возникновению нового юридического лица, а к изменению статуса существовавшего ранее учреждения.
8. Установлено, что используемое в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» понятие «особо ценное движимое имущество» распространяется исключительно на вещи и не охватывает иные объекты гражданских прав, входящие в состав имущества автономного образовательного учреждения (например, результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним объекты), что может повлечь обращение кредиторами взыскания на такие объекты и, как следствие, оказать негативное влияние на продолжение его деятельности. В целях исключения указанных возможных последствий вместо него предложено использовать более широкое по содержанию понятие «особо ценное имущество» для обозначения совокупности движимого и иного имущества, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в работе научные выводы могут способствовать развитию доктринальных исследований гражданско-правового статуса автономного учреждения в качестве образовательной организации, а также как типа самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что результаты работы в виде сформулированных автором предложений могут быть использованы в правотворческой деятельности в процессе реализации реформы отечественного профессионального образования для совершенствования норм гражданского и образовательного законодательства, регулирующих гражданско-правовой статус как автономных образовательных, так и иных автономных учреждений. Положения настоящего исследования могут оказать существенную помощь органам государственной власти и местного самоуправления России в их правоприменительной деятельности,
относящейся к рассматриваемой сфере, а также автономным образовательным учреждениям при разработке ими локальных актов, проектов гражданско-правовых договоров, опосредующих осуществляемую ими деятельность. Отдельные выводы работы могут представлять интерес для преподавания гражданского, образовательного, предпринимательского права, а также спецкурсов по правовому регулированию деятельности некоммерческих организаций.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы
отражены в статьях, опубликованных в научных журналах, входящих в
перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны
быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание
ученых степеней («Юрист вуза», «Закон и право»), внедрены в юридическую
практику деятельности Казанского (Приволжского) федерального университета
при разработке документов, регламентирующих деятельность коллегиальных
органов управления, порядок заключения и исполнения договоров,
осуществления закупок товаров (работ, услуг) для нужд федерального
государственного автономного образовательного учреждения. Теоретические
положения и выводы, предложения по совершенствованию законодательства
представлены автором в качестве докладов, сообщений на следующих
международных научно-практических конференциях: VI ежегодной
конференции «Юридический позитивизм и конкуренция теорий права: история
и современность» (к 100-летию со дня смерти Г.Ф. Шершеневича) (Иваново, 5-
8 октября 2012 г.); третьем и четвёртом пермских конгрессах учёных-юристов
(Пермский государственный национальный исследовательский университет, 12
октября 2012 г., 18-19 октября 2013 г.); VIII Международной научно -
практической конференции преподавателей, студентов, магистрантов,
аспирантов (Курский государственный университет, 2012 г.).
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» при проведении семинарских занятий по актуальным проблемам гражданского
и предпринимательского права.
Структура диссертации определена её целью и задачами.
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, разделённых на семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Отличия автономного учреждения от иных учреждений
Поскольку для автономного учреждения родовым понятием является понятие «учреждение», необходимо проанализировать эволюцию учреждения в теории и в законодательстве, уделив внимание проявлению в его конструкции признаков юридического лица, являющихся предметом теоретических дискуссий на всём протяжении исследования категории юридического лица.
Споры о понятии и сущности юридического лица продолжаются с начала 19 века, когда оно стало признаваться отдельным субъектом прав, отличным от человека. Как считал В.И. Синайский, юридическое лицо «есть та социальная организация (союз или учреждение), за которой, как таковой, правопорядок признаёт способность иметь права и обязанности. В этом определении подчёркивается, что не всякая социальная организация (союз или учреждение) есть юридическое лицо, а лишь та организация, которая признана как таковая лицом в праве, независимо от прав и обязанностей, имущества тех лиц, которые принимают то или иное участие в организации»1.
В российском законодательстве вплоть до начала 20 века понятие «юридическое лицо» отсутствовало. Этот термин был усвоен законодательством только в 1906 г., когда в статье 80 Основного Закона было указано, что «условия и порядок сообщения обществам и союзам прав юридического лица определяются законом». Что касается самого понятия, обозначаемого этим термином, то оно было хорошо известно и ранее закону, который наделяет имущественной правоспособностью не только «частных лиц», индивидуальных людей, но и комплексы лиц, а также установления, существующие независимо от входящих в их состав личностей1.
Д.И. Мейер также считал, что «не только совокупность физических лиц одаряется правами: нередко и заведениям, учреждаемым с какою-либо целью, присваиваются права, и они, таким образом, соделываются юридическими лицами. Юридическую личность такого рода нельзя свести к совокупности физических лиц, потому что хотя у больниц, богаделен и т.п. и есть разные лица, но между ними нет связи, а юридическое лицо - совокупность лиц предполагает связь между отдельными физическими лицами»2. Аналогичны рассуждения А.М. Гуляева относительно способности обладать правами (правоспособностью) на имущества, которой «наделены не только физические лица – люди, но и такие субъекты, которые лишены признаков индивидуального существования. Всякий субъект имущественных прав, кроме индивидуальной человеческой личности, именуется в теории права лицом юридическим»3.
Как отмечал Д.И. Мейер, наделение юридического лица правами обусловлено целью его создания, достижение которой «может быть очень важно для государства, и, таким образом, законодательство, признавая заведения юридическими лицами, только удовлетворяет потребности общественного быта»4.
По утверждению К.Н. Анненкова, несмотря на то обстоятельство, что в «законе нашем не только нет какого-либо определения понятия юридического лица, но и самый термин «юридическое лицо», как заметил Мейер, вовсе в нём не встречается», нельзя не согласиться с ним в том, «что нашему законодательству не только не чуждо понятие юридического лица, но что существование этих лиц у нас положительно им признаётся в виде особых субъектов прав, отличных от лиц физических», в виду указания 698 ст., X т., на правомочие к приобретению прав на имущество не только лиц частных, но и различных обществ, учреждений и заведений, вследствие чего они и являются особыми от физических лиц субъектами прав1. И.М. Тютрюмов полагал, что, «кроме физического лица, существует в гражданском обороте целый ряд таких учреждений, союзов и разного рода установлений, которые пользуются теми или другими правами. Идея юридического лица состоит в том, что в гражданском обороте юридические отношения связываются непосредственно с особыми союзами и установлениями, и независимо от прав и обязанностей физических лиц как членов союза2.
Таким образом, под именем юридического лица могут быть понимаемы такие общественные организации и установления, которые имеют самостоятельную правоспособность, независимо от входящих в состав его физических лиц3.
Как считал А.М. Гуляев, «для бытия юридического лица необходим физический состав (субстрат), с которым связывается имущественная правоспособность, и наделение этого состава имущественной правоспособностью. Юридическое лицо - искусственно созданный субъект, поэтому юридическим лицом может быть признан не всякий физический состав, с которым в аналогичных случаях связывается имущественная правоспособность, а лишь тот именно, за которым объективное право признаёт свойства юридического лица: так, напр., одни комплексы пользуются правом юридического лица, а другие не пользуются, хотя в обоих случаях физический состав оказывается совершенно тождественным»4.
Понятие автономного образовательного учреждения
Образовательная организация высшего образования может быть лишена Правительством Российской Федерации категории «национальный исследовательский университет» по результатам ежегодной оценки эффективности реализации программ развития (п. 6 ст. 24 Закона об образовании в РФ), проводимой на основе установленного Приказом Минобрнауки РФ от 29.07.2009 № 2762 перечня её показателей и критериев. Дифференциация образовательных организаций на виды ранее осуществлялась подзаконными актами, принятыми Правительством РФ. Виды высших учебных заведений были установлены в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)3, в соответствии с п. 12 которого высшие учебные заведения подразделялись на три вида: университет, академия и институт. Согласно п. 5 Постановления Правительства РФ от 31.01.2009 № 824 устанавливались следующие виды высших военно-учебных заведений: военная академия, военный университет и военный институт.
Виды иных образовательных учреждений устанавливались прежде также в типовых положениях. Например, в п. 1 Типового положения об общеобразовательном учреждении1 были перечислены следующие его виды: начальная общеобразовательная школа; основная общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов; гимназия; лицей. Для образовательных учреждений среднего профессионального образования ранее были предусмотрены такие виды, как техникум и колледж (п. 7 Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования2).
Тип и вид образовательной организации устанавливаются учредителем (учредителями) при создании образовательного учреждения (в частности, решением собственника, которое к учредительным документам не относится) и изменяются по решению учредителя (учредителей). Правовой статус образовательных организаций определяется также их уставами, разрабатываемыми на основе примерных (типовых) уставов, утверждённых нормативными правовыми актами, принятыми органами исполнительной власти различных уровней3.
Ранее действовавшее законодательство в сфере образования предусматривало установление государственного статуса образовательного учреждения при государственной аккредитации (за исключением Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Санкт Петербургского государственного университета, федеральных университетов), подтверждающего или изменяющего тип и (или) вид образовательного учреждения. При аккредитации проводилась экспертиза соответствия содержания и качества подготовки обучающихся и выпускников по заявленным образовательным программам федеральным стандартам или требованиям. Также оценивались показатели деятельности, необходимые для определения типа и вида учреждения. Аккредитация представляет собой своего рода государственный контроль за качеством преподаваемой образовательной программы в образовательном учреждении. Органом, уполномоченным на проведение аккредитации, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор)1 или уполномоченный орган субъекта РФ. Государственную аккредитацию проходят все образовательные учреждения, которые выдают документ об образовании и (или) о квалификации (аттестат, диплом, свидетельство) лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию.
В Законе об образовании в РФ нормативное регулирование государственной аккредитации образовательной деятельности закреплено в статье 92.
Следует отметить, что при сохранении этого контролирующего института его значение и цель подверглись изменению и получили новое наполнение. Если ранее государственная аккредитация проводилась в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений и образовательных учреждений дополнительного образования детей), а также научных организаций, реализовывавших образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования, то ныне государственная аккредитация образовательной деятельности проводится по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с образовательными стандартами (п.1 ст. 92). Таким образом, если прежде государственная аккредитация проводилась в отношении субъектов, то в настоящее время государственной аккредитации подлежит образовательная деятельность вышеперечисленных субъектов по реализации образовательных программ. Законом об образовании в РФ несколько по-иному сформулирована цель проведения государственной аккредитации. В прежнем законе были закреплены две цели государственной аккредитации, том числе установление государственного статуса образовательного учреждения. В новом законе законодатель отказался от обозначенной выше цели и обозначил цель государственной аккредитации образовательной деятельности как подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно (п. 2 ст. 92). Государственная аккредитация образовательной деятельности проводится в соответствии с Положением о ней1.
Органы автономного образовательного учреждения
Не является нарушением принципа единоначалия учреждение должности президента, предусмотренное Законом об образовании в РФ для образовательной организации высшего образования (п.11 ст. 51), даже несмотря на запрет совмещения должностей ректора и президента (п.12 ст. 51), поскольку президент не является единоличным исполнительным органом образовательной организации.
Исходя из п. 3 ст. 26 Закона об образовании в РФ, ч. 1 ст. 13 Закона № 174-ФЗ в автономном образовательном учреждении в качестве единоличного исполнительного органа выступает его руководитель, (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью автономного образовательного учреждения по вопросам, не отнесенным федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции его учредителя, наблюдательного совета или иных органов. Такой подход позволяет сделать вывод об остаточной компетенции руководителя автономного образовательного учреждения. Полномочия руководителя автономного учреждения определены в ч. 2 ст. 13 Закона № 174-ФЗ, в соответствии с которым руководителю автономного учреждения предоставлено право действовать от имени автономного учреждения без доверенности действует, в том числе представлять его интересы и совершает от его имени сделки, утверждать внутренние документы, штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности и годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения, издавать приказы и давать обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения указания.
Закон об образовании в РФ (п. 2, 3, 5 ст. 51) устанавливает к кандидату на должность руководителя образовательной организации ряд требований, как общего характера (наличие высшего образования, отсутствие запретов на занятие педагогической деятельностью, запрет на исполнение должностных обязанностей руководителя образовательной организации или её филиала по совместительству), так и специальных, направленных на установление наличия необходимых профессиональных качеств и достаточного опыта (обязательная аттестация), порядок и сроки проведения которой устанавливаются учредителями этих образовательных организаций. В установленных законодательством РФ случаях кандидаты на должность руководителя федеральной государственной образовательной организации также согласовываются с федеральным государственным органом, уполномоченным Президентом РФ (ч.4 ст. 51) . В отличие от Закона об автономных учреждениях, предусматривающего назначение руководителя учредителем, Закон об образовании в РФ допускает возможность как избрания, так и назначения руководителя образовательной организации (п. 1 ст. 51). Уставом автономного образовательного учреждения могут быть закреплены следующие варианты в отношении его руководителя: избрание общим собранием, конференцией работников (общим собранием, конференцией работников и обучающихся) образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации или назначение учредителем образовательной организации. Решения о назначении ректоров федеральных университетов принимаются Правительством РФ. Наличие элемента выборности в сочетании с административным порядком «утверждения», как отмечает А.А. Кирилловых, свидетельствует о принципиальной связи ректора государственного (муниципального) вуза с единой государственной системой1. В последнее время в образовательных организациях высшего образования наметилась тенденция в отношении избрания на должность руководителя (ректора) от выборности к назначению. Кроме федеральных университетов, а также Московского и Санкт-Петербургского государственных университетов, в отношении которых назначение ректора предусмотрено законодательством (Правительством РФ – в отношении федеральных университетов, Президентов РФ – МГУ и СПбГУ), Правительством РФ внесены изменения в уставы подведомственных ему образовательных организаций высшего образования в части назначения их ректоров Правительством РФ2.
Закон об образовании в РФ не содержит ограничений в отношении срока полномочий руководителя образовательной организации, которые обычно устанавливаются в её уставе и приказе о назначении (утверждении) руководителя. Возрастные ограничения в действующей редакции названного закона также не предусмотрены. По итогам установленной уставом процедуры избрания с руководителем государственной (муниципальной) образовательной организации заключается трудовой договор соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления.
Участие автономного образовательного учреждения в гражданском обороте
Согласно ч. 6 ст. 4 Закона об автономных учреждениях автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. В процессе осуществления основной деятельности автономное образовательное учреждение заключает договор об оказании образовательных услуг, который не подпадает под конструкцию публичного договора, поскольку в соответствии со ст. 426 ГК услуги на основе публичного договора оказывают только коммерческие организации. Как считают некоторые исследователи, потребности практики развития деятельности по оказанию услуг некоммерческими организациями могут потребовать и изменения ст. 426 ГК указанием на возможность реализации услуг по публичному договору также и некоммерческими организациями1.
Согласно ч. 6 ст. 3 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить в уставный (складочный) капитал других юридических лиц недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество, или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда).
Таким образом, Закон № 174-ФЗ, допуская возможность участия автономных учреждений в создании и деятельности юридических лиц, не содержит каких-либо ограничений или запретов в отношении их конкретных видов. Однако необходимо учитывать общую норму п. 4 ст. 66 ГК РФ, устанавливающую, что учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере с разрешения собственника, если иное не установлено законом. Именно в соответствии с введенным в ст. 27 Федерального закона № 125-ФЗ п. 8 высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, и созданные государственными академиями наук высшие учебные заведения получили право быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ без согласия собственника их имущества. Некоторые ограничения были установлены ранее Законом об образовании 1992 года. В соответствии с п. 8 ст. 12 этого закона образовательные учреждения могли создавать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений), однако в нем отсутствовали какие-либо ограничения в отношении возможности участвовать в ранее созданных юридических лицах.
Ещё одно исключение из ст. 66 ГК установлено в отношении автономных учреждений. Согласно ч. 1 ст. 11 Закона № 174 предложения руководителя автономного учреждения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника рассматриваются наблюдательным советом автономного учреждения, который дает заключение по вышеперечисленным вопросам. Руководитель автономного учреждения принимает по этим вопросам решения после рассмотрения заключений наблюдательного совета автономного учреждения. Таким образом, разрешение учредителя по этим вопросам не требуется. Установленный законом механизм предусматривает единоличное принятие решения по столь важным вопросам руководителем автономного учреждения, что представляется недостаточным. В связи с этим имеет смысл расширить круг вопросов, по которым наблюдательный совет автономного учреждения принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения, за счёт отнесения к нему пункта 5 ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях, то есть предложений руководителя автономного учреждения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника.
В соответствии с Законом № 83-ФЗ бюджетные учреждения по своему статусу приближены к автономным учреждениям – и по основным аспектам деятельности условия работы бюджетных и автономных учреждений совпадают. При этом автономные учреждения по сравнению с бюджетными обладают существенными преимуществами, поскольку: 1) не обязаны расходовать средства через процедуру государственного (муниципального) заказа, тогда как для бюджетных учреждений конкурсные процедуры являются обязательными при расходовании бюджетных средств; 2) могут размещать средства на счетах в кредитных организациях, тогда как для бюджетных и казенных учреждений счета открываются только в органах Федерального казначейства либо в финансовых органах регионов (муниципалитетов); 3) могут участвовать в создании юридических лиц без согласия собственника их имущества.
Иными словами, гражданско-правовой статус автономного учреждения по сравнению в бюджетным имеет явные преимущества. В этой связи в условиях действующего законодательства государственным и муниципальным учреждениям, которые с 2011 года стали бюджетными, имеет смысл не задерживаться в этом статусе, а выступать с инициативой о своем преобразовании в автономное учреждение.