Чрезвычайная ситуация: цивилистический аспект Фролов, Алексей Иннокентьевич

Содержание к диссертации

Введение

1 История развития понятия чрезвычайная ситуация в гражданском праве 13

1.1 Чрезвычайная ситуация и ее гражданско-правовые последствия: возникновение и развитие 13

1.2 Чрезвычайная ситуация и непреодолимая сила: исторические корни 34

2 Понятие и правовая природа чрезвычайной ситуации 44

2.1 Понятие чрезвычайной ситуации 44

2.2 Соотношение понятия чрезвычайной ситуации со смежными понятиями 69

2.3 Правовая природа чрезвычайной ситуации 77

3 Чрезвычайная ситуация в механизме гражданско-правового регулирования 86

3.1 Чрезвычайная ситуация в динамике гражданско-правового отношения 86

3.2 Гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций

3.2.1 Непреодолимая сила 100

3.2.2 Невозможность исполнения обязательства 123

3.2.3 Существенное изменение обстоятельств 142

3.2.4 Прочие гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций 168

4 Теоретические аспекты восстановления имущественной сферы пострадавших в чрезвычайных ситуациях 181

Заключение 205

Список использованных источников и литературы

• Чрезвычайная ситуация и непреодолимая сила: исторические корни
• Соотношение понятия чрезвычайной ситуации со смежными понятиями
• Гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций
• Прочие гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Чрезвычайные ситуации (далее – ЧС) оказывают самое негативное воздействие на жизнь и деятельность, выводя их из плоскости нормального развития, причиняя колоссальный вред имущественным и неимущественным правам и интересам граждан, организаций, публично-правовых образований. Годовой экономический ущерб от ЧС составляет 1,5-2 % ВВП (до 900 млрд. рублей).

При ЧС затрагиваются права и охраняемые законом интересы участников вещных правоотношений в связи с повреждением (уничтожением) объектов вещных прав, дестабилизируется гражданский оборот, становится невозможным исполнение обязательств или таковое становится чрезвычайно обременительным.

Насколько существенен вред, причиняемый при ЧС, настолько же велика ценность государственно-правовых институтов, призванных регулировать складывающиеся имущественные гражданские отношения, вызванные ЧС. Однако состояние действующего законодательства не соответствует степени значимости проблемы.

При ЧС гражданские отношения подлежат регулированию нормами о непреодолимой силе, прекращении обязательств невозможностью исполнения, расторжении (изменении) договора в связи с существенным изменением обстоятельств и другими нормами гражданского права. Однако в настоящее время механизм правового регулирования отношений, складывающихся при ЧС, не отвечает потребностям времени. Несовершенство упомянутых норм препятствует эффективному регулированию возникающих при ЧС отношений и нуждаются в научно обоснованной корректировке.

Задачи ликвидации последствий ЧС, нормализации гражданского оборота, приведения имущественной сферы пострадавших в первоначальное положение обусловливают необходимость несения существенных расходов. По действующему законодательству бремя несения рисков и ответственности при возмещении вреда, причиненного при ЧС, при ликвидации последствий ЧС распределяется неэффективно и несправедливо, что может обусловливать негативную социальную реакцию. В частности, затраты на оказание государственной помощи пострадавшим при аварии на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 году, при крушении теплохода «Булгария» в 2011 году и многих других, а также расходы на ликвидацию последствий указанных ЧС не могут быть отнесены на ее виновников в силу несовершенства законодательства. В иных случаях, например, при наводнении в Крымском районе в 2012 году, тяжесть последствий которого обусловлена, в числе прочих, ненадлежащим исполнением своих обязанностей представителями власти, и подобных ЧС вред соответствующими публично-правовыми образованиями возмещается не в полном объеме.

Частота и разрушительные последствия современных ЧС обусловливают необходимость глубокого исследования гражданско-правовых последствий ЧС, проведения анализа действующих правовых институтов на предмет пригодности к регулированию соответствующих гражданских отношений. Тщательный анализ ЧС (ее источников) как юридических фактов, влекущих гражданско-правовые последствия, в отечественной науке гражданского права не проводился. Познание сущности ЧС как явлений, способных порождать те или иные гражданско-правовые последствия, немыслимо без исследования правовой природы ЧС (ее источников) как юридических фактов и определения их места в системе юридических фактов.

Отсутствие должного внимания науки к гражданско-правовой проблематике ЧС, а также несовершенство правового регулирования не могли не отразиться негативным образом на состоянии практики применения действующих институтов правового регулирования отношений, складывающихся при ЧС: в судебной и административной практике допускаются ошибки, необходимого единообразия в понимании и толковании норм не достигнуто. Ввиду неразработанности или несовершенства категорий и понятий о ЧС и ее гражданско-правовых последствиях в науке, несовершенства правового регулирования и состояния практики применения соответствующих норм права, уровень познания практикующих юристов в рассматриваемой сфере находится на низком уровне.

Неразработанность исследуемого понятия в гражданском праве, а также отсутствие легального определения его понятия в отечественном гражданском законодательстве вовсе не свидетельствует о чужеродности самого понятия ЧС гражданскому праву. Для обозначения тех или иных чрезвычайных явлений в гражданском законодательстве используются различные многочисленные термины, например, «чрезвычайные обстоятельства», «стихийные бедствия», «заносы», «наводнения», «аварии», «эпидемии», «эпизоотии», «военные действия», «пожар», «ядерный взрыв», «радиация», «гражданская война», «народные волнения», «забастовки» и другие. Неразвитость понятийного аппарата, многообразие применяемых для обозначения ЧС терминов, препятствует выработке однозначных и ясно понимаемых правил поведения, решению проблем, связанных с регулированием общественных отношений при ЧС.

Степень разработанности темы исследования. Актуальность темы исследования связана также с отсутствием специальных цивилистических исследований, посвященных ЧС в гражданском праве. Лишь отдельные аспекты ЧС являлись предметом исследований в трудах цивилистов, в частности в произведениях Е.Н. Афанасьевой, В.Б. Гольцова, Е.С. Каплуновой, С.В. Тычинина. Так, диссертации Е.Н. Афанасьевой, Е.С. Каплуновой посвящены реквизиции и непреодолимой силе – одним из многочисленных правовых институтов, в которых проявляется проблематика ЧС в гражданском праве. В диссертации В.Б. Гольцова исследуются частноправовые отношения в деятельности подразделений Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС России. В диссертации С.В. Тычинина, с момента защиты которой прошло более 17 лет, основное внимание уделено вопросам возмещения вреда при ЧС и способам защиты прав граждан и организаций при ЧС. Не оспаривая ценности указанных исследований, все же следует сказать, что их целями и задачами не охватывались проведение комплексного исследования ЧС в гражданском праве, определение ее правовой природы и места в механизме гражданско-правового регулирования, анализ гражданско-правовых последствий ЧС и т.д.

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен ее актуальностью и недостаточной степенью ее научной разработанности.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение правовой природы ЧС, места ЧС в механизме гражданско-правового регулирования отношений, складывающихся при ЧС, а также выявление недостатков правового регулирования и разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения указанной цели были поставлены задачи, основными из которых являются следующие:

- исследование истории развития понятия ЧС, выяснение истоков чрезвычайного законодательства, анализ текстов памятников права древности в целях определения правовых норм, действующих в ЧС, рассмотрение основных этапов развития чрезвычайного законодательства;

- соотношение понятия ЧС с понятием непреодолимой силы в историческом аспекте;

- определение понятия ЧС;

- соотношение ЧС со смежными понятиями;

- рассмотрение ЧС и ее источников как юридических фактов и определение их места в классификации юридических фактов;

- проведение тщательного анализа ЧС как обстоятельства непреодолимой силы, определение понятия непреодолимой силы на основе квалифицирующих признаков и с учетом целей закрепления в законодательстве института непреодолимой силы, соотношение понятий ЧС и непреодолимой силы;

- исследование невозможности исполнения как основания прекращения обязательства, выяснение правовой связи между ЧС и невозможностью исполнения обязательства;

- глубокий анализ существенного изменения обстоятельств как основания расторжения (изменения) договора, исследование ЧС в качестве основания для расторжения (изменения) договора в связи с существенным изменением обстоятельств;

- выявление возможных гражданско-правовых последствий ЧС и их краткий анализ;

- соотношение ЧС с иными терминами, обозначающими понятия тех или иных чрезвычайных обстоятельств;

- исследование основных теоретических вопросов проблематики восстановления имущественной сферы пострадавших при ЧС.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются гражданско-правовые отношения, а также административно-правовые отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при ЧС. Предметом исследования является совокупность норм гражданского, а также конституционного, административного права и норм иных отраслей права, направленных на регламентацию имущественных и неимущественных отношений при ЧС. В предмет исследования входит также практика применения указанных выше норм, а также научные исследования по вопросам, имеющим непосредственное отношение к теме настоящего исследования.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод научного познания. В диссертации использовались общие и частные методы научного познания, в том числе анализ и синтез, индукция и дедукция, лингвистический, системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, метод правового моделирования и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных в области теории и истории права, гражданского права, административного права и неправовых наук. В работе использованы труды дореволюционных цивилистов (К.Н. Анненкова,
С.А. Беляцкина, Я.А. Канторовича, Д.И. Мейера, Э.Э. Пирвица, К.И. Победоносцева, В.И. Синайского, И.М. Тютрюмова, Г.Ф. Шершеневича, Т.М. Яблочкова и др.), ученых советского и постсоветского периодов развития отечественного гражданского права (М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, Б.С. Антимонова,
Е.Н. Афанасьевой, А.М. Беляковой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся,
А.В. Венедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, В.Б. Гольцова, В.П. Грибанова, О.В. Дмитриевой, О.Н. Захаровой, Т.И. Илларионовой, О.С. Иоффе,
А.Ю. Кабалкина, Е.С. Каплуновой, Н.П. Коршуновой О.А. Красавчикова,
П.В. Крашенинникова, А.А. Лунца, Н.С. Малеина, Р.П. Мананковой,
Л.Ю. Михеевой, А.Л. Назыкова, И.Б. Новицкого, В.А. Ойгензихта, П.Е. Орловского, А.А. Павлова, Е.А. Павлодского, В.В. Ровного, М.А. Рожковой, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, С.К. Соломина, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.А. Туманова, С.В. Тычинина, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, И.В. Чайки, К.Е. Чистякова, А.С. Шевченко, Г.Н. Шевченко, Т.В. Шепель, М.Я. Шиминовой, К.Б. Ярошенко и др.), а также ряда зарубежных авторов (К. Цвайгерта, Х. Кётца, Б. Виндшейда и др.).

Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция РФ, международно-правовые акты, действующее отечественное и зарубежное законодательство, ранее действовавшее законодательство и иные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы статистического наблюдения по ЧС, справочная информация по ЧС, официальные разъяснения и отчеты органов государственной власти и местного самоуправления. Проведен анализ текстов более чем ста гражданско-правовых договоров, в которых нашли свое место положения, направленные на регламентирование имущественных последствий ЧС. Положения и выводы диссертационного исследования сформулированы с учетом практики надзорной деятельности органов прокуратуры, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и других органов государственного надзора (контроля). Была исследована многолетняя практика судов общей юрисдикции, арбитражных судов по вопросам применения анализируемых в диссертации правовых норм за весь период действия последних.

Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация является комплексным специальным теоретическим исследованием гражданско-правовой проблематики ЧС. Разработана и предложена система понятий, отражающих многообразную сущность ЧС. Раскрыта правовая природа источников права, в которых нашли внешнее выражение нормы о ЧС, как элемента системы законодательства. Впервые определена правовая природа ЧС и ее источников как юридических фактов и показано их место в системе юридических фактов. Предложена авторская классификация гражданско-правовых последствий ЧС, раскрыта их сущность. Разработана система теоретических положений относительно способов восстановления имущественной сферы потерпевших при ЧС, а также отнесения расходов на оказание помощи пострадавшим и ликвидации последствий ЧС на ответственных лиц. Внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства. Основополагающее значение при этом имеет предложенная автором идея введения в научный цивилистический оборот понятия ЧС. Автором предложены решения и для ряда частных проблем правовых институтов непреодолимой силы, невозможности исполнения обязательства, существенного изменения обстоятельств и других.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается следующее определение понятия ЧС: обстановка (состояние общественных отношений) в определенном пространстве (в том числе на суше, где проживают люди, а также в недрах, на воде, в воздухе и в космосе), выразившаяся в значительном изменении условий жизнедеятельности физических и юридических лиц, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, иных стихийных бедствий, войны, военных действий, а также маневров или иных военных мероприятий, террористического акта, бунта, народного волнения, восстания, забастовки, иных социальных конфликтов, эпидемии, эпизоотии и других явлений, которые могут повлечь или повлекли за собой значительный имущественный и неимущественный вред.

2. ЧС является категорией, т.е. предельно широким понятием, которое должно быть универсальным и применимым в качестве межотраслевого доктринального понятия в частном и публичном праве, а также в неправовых науках для обозначения соответствующих явлений в целях унификации понятийного аппарата наук, совершенствования научной и практической деятельности.

3. Законодательство о ЧС представляет собой комплексную отрасль законодательства инкорпоративного типа, характеризующуюся предметной и функциональной связью составляющих его элементов, относительной самостоятельностью в системе законодательства, значительным объемом, важным социально-экономическим и политическим значением, а также отсутствием кодифицированного акта.

4. ЧС представляет собой бланкетный (неопределенный) юридический состав-состояние, образованный из различных юридических действий, событий, характеризующих обстановку (состояние общественных отношений). Источники природных и техногенных ЧС в системе юридических фактов являются юридическими событиями (абсолютными или относительными – для природных; относительными – для техногенных). Источниками ЧС социального характера выступают юридические действия, как правомерные (контртеррористические операции, забастовки и др.), так и неправомерные (террористические акты, незаконные забастовки и др.).

5. Обосновывается необходимость изложения в п. 1 ст. 202, п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) легального определения понятия «непреодолимая сила» в следующей редакции: «Непреодолимая сила – ЧС природного, техногенного, социального или иного характера, не зависящая от деятельности должника, последствия которой в силу исключительности и мощи своего проявления непреодолимы при данных условиях деятельности лицами, однотипными должнику по роду и условиям деятельности». Предлагается с неисполнением обязательства увязывать не источник ЧС (стихийное событие, катастрофу и т.д.), а именно ЧС (изменившуюся обстановку, измененное состояние общественных отношений), которая и должна быть признана непреодолимой силой.

6. ЧС не является юридическим фактом, влекущим прекращение обязательства невозможностью исполнения, а может только фактически привести к невозможности исполнения обязательства. Обоснован вывод, что к невозможности исполнения обязательства приводит не источник ЧС, а сама ЧС, выражающаяся в изменении обстановки, условий жизнедеятельности.

7. Применительно к существенному изменению обстоятельств ЧС характеризует обстановку (обстоятельства) в момент исполнения договора, но самим существенным изменением обстоятельств не является. В этой связи ЧС выступает признаком существенного изменения обстоятельств, но не самостоятельным юридическим фактом (элементом юридического состава), влекущим расторжение (изменение) договора.

8. Применительно к различным институтам гражданского законодательства термин «чрезвычайное обстоятельство» обозначает понятия с различным содержанием. Обоснована необходимость в каждом из правовых институтов, в которых используется указанный термин, пересмотреть терминологию и, в соответствии с целевой направленностью норм этих институтов, использовать более точную терминологию. В связи с направленностью правовых институтов реквизиции, ограничения исключительных прав в чрезвычайных обстоятельствах и другими подобными институтами на ликвидацию, преодоление последствий чрезвычайных обстоятельств, гражданско-правовые последствия указанных институтов необходимо связать именно с ЧС.

9. Предложена представляющая теоретический интерес и имеющая практическое значение авторская классификация основных источников восстановления имущественной сферы пострадавших в ЧС: 1) собственные средства пострадавших; 2) имущество лица-причинителя вреда; 3) государственная или муниципальная помощь пострадавшим в ЧС; 4) страховые выплаты;
   5) благотворительность, фонды.

Предлагается установить ответственность публично-правового образования за причиненный при ЧС вред, если оно не докажет, что предотвращение и (или) ликвидация последствий ЧС оказались невозможными в связи с квалификацией такой ЧС в качестве непреодолимой силы.

Обосновывается необходимость закрепления в законодательстве правовых механизмов отнесения на ответственных за наступление ЧС лиц расходов, понесенных публично-правовыми образованиями на оказание помощи пострадавшим и ликвидацию последствий ЧС.

Теоретическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные в работе выводы могут быть использованы для дальнейшего развития науки гражданского права, а также для разрешения существующих в цивилистике теоретических проблем непреодолимой силы, невозможности исполнения обязательств, существенного изменения обстоятельств и других.

Практическая значимость диссертационного исследования. Положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования имущественных и неимущественных отношений, включенных в предмет гражданского права, складывающихся при ЧС. В диссертации сделаны предложения по совершенствованию действующего законодательства, по повышению эффективности правоприменительной деятельности. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы при преподавании учебных курсов «Гражданское право», «Административное право» и других курсов, в том числе специальных, а также при разработке учебной и учебно-методической литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданского права юридического института Томского государственного университета, где проведены её обсуждение и рецензирование. Отдельные результаты исследования освещены в докладах на всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, проводившихся в юридическом институте Томского государственного университета в период 2007-2013 гг. Автором опубликованы шесть научных статей, в том числе три статьи – в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ («Вестник Томского государственного университета», «Вестник Томского государственного университета. Право»). Результаты исследования использованы автором в преподавательской деятельности филиала Томского государственного университета в г. Юрге Кемеровской области, а также при осуществлении прокурорского надзора за время работы автора в органах прокуратуры.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, семи параграфов, четырех подпараграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Чрезвычайная ситуация и непреодолимая сила: исторические корни

ЧС преследуют человечество на протяжении всего исторического пути. В чрезвычайных обстоятельствах общественные отношения нуждаются в особом правовом регулировании. В настоящей главе проведен историко-правовой анализ понятия ЧС в праве, влияние ЧС на гражданские правоотношения, анализ чрезвычайного законодательства прошлого, направленного на регулирование общественных отношений в условиях ЧС. В главе неминуемо затрагиваются вопросы регулирования административных отношений, поскольку чрезвычайное законодательство в значительной степени на регулирование указанных и направлено.

Развитие законодательства, правовой системы, науки о праве основано на тех или иных политических и правовых идеях прошлого. Историческая и историко-правовая науки, изучая и обобщая опыт прошлого, помогают познать и использовать закономерности общественного развития, избежать повторения ошибок1. Отмеченное, несомненно, повышает значение историко-правовых методов исследования в науке права.

В источниках отечественного дореволюционного права понятие «ЧС» не имеет легального определения. Не знают указанного понятия наука права и цивилистическая доктрина того времени. В этой связи, представляют научный интерес термины, использовавшиеся издревле для обозначения ЧС, явлений, возникающих вне хозяйственной сферы должника, исключительных по мощи проявления, предотвращение которых доступными должнику силами и средствами не представляется возможным, например явления природы, Божественная сила, непреодолимая сила и т.д.

Уже на заре развития цивилизации считались юридически значимым совершение тех или иных действий в условиях природной стихии, общественных бедствий. В текстах правовых актов с древности встречаются термины: «чрезвычайный», «несчастный», «бедствие», «пожар», «огонь», «наводнение», «война», «восстание», «неизбежный», «гибительный», «нечаянный», «непредвиденный», «неустранимый», «неотвратимый», «роковой», «сверхъестественные природные явления» и аналогичные.

Так, например, в законах царя Хаммурапи (XVIII в. до н.э.) содержится норма: «Если человек имеет на себе процентный долг, а Адад затопит его поле, или наводнение унесет жатву, или вследствие засухи в поле не вырастет хлеба, то он может в этом году хлеб своему заимодавцу не возвращать и уничтожить свой документ; также и проценты за этот год он может не отдавать»". Указанная норма, как видно, закрепляет важнейшее правовое последствие ЧС - наводнения - в качестве основания освобождения должника от ответственности.

Памятники права Древней Индии (Артхашастра, Законы Ману) признают в качестве юридически значимого обстоятельства нападение разбойников, пожар, а также «всякие сверхъестественные природные явлення». В тексте Законов Ману (II век до н.э.) имеется норма: «... когда молния, гром и дождь (появляются одновременно), или когда большие огненные метеоры падают по всем направлениям, чтение (изучение Веды - ред. наша) должно быть приостановлено до того же момента (следующего дня)....Нужно знать, что когда разбойники нападают на деревню и при смятении, вызванном пожаром, чтение следует прервать до того же времени [следующего дня]; также при всяких сверхъестественных природных явлениях .

Древнеиндийский трактат Артхашастра (IV в. до н.э.), содержащий в себе морально-этические, религиозные и правовые нормы содержит целый раздел, посвященный вопросам принимаемых мер против стихийных бедствий. Важнейший правовой акт Древней Индии определяет восемь великих бедствий, посланных судьбою: пожары, наводнения, болезни (эпидемии), голод, крысы, хищники, змеи и злые духи, а также возлагает на участников соответствующих правоотношений обязанности по охране местности от бедствий . В анализируемых нормах содержатся задатки системы профилактики ЧС и их последствий. Так, например, сельские жители должны в летнее время готовить пищу вне дома или же должны быть снабжены основными принадлежностями. В период дождей жители деревень, расположенных на берегах рек, должны в течение времени наводнений устроить свои жилища поодаль. Они должны обзавестись досками, камышами и лодками. В дни фаз луны должны быть произведены чествования огня с жертвоприношениями и молитвами. В периоды фаз луны должны производиться почитания рек. Сведущие в колдовских действиях и знатоки вед должны заклинать дождь . Видно, что системе профилактики ЧС по Артхашастре присущ мистический, «шаманский» характер.

Нормы Артхашастры выполняли не только регулятивную функцию, но и функцию охранительную, вводя юридическую ответственность за непринятие мер помощи в условиях ЧС. Так, при бедствиях, причиняемых крысами, на них пускаются кошки и ихневмоны. Если таковые (т. е. кошки и ихневмоны) ловятся и

Соотношение понятия чрезвычайной ситуации со смежными понятиями

Правовая природа - это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой . Целесообразным представляется рассмотрение правовой природы ЧС через определение места норм о ЧС в системе права, нормативных правовых актов о ЧС системе законодательства, а таюке связанных с ЧС соответствующих категорий, понятий, общественных отношений и т.д. в ряду важнейших правовых явлений, таких как, юридическая наука и учебная дисциплина, юридический факт, правоотношение. Соотношение ЧС с прочими правовыми явлениями проводится в настоящем исследовании в рамках цели и задач последнего. Какое место занимает ЧС в системе права и системе законодательства? Ответ на поставленный вопрос дается с учетом специальности гражданско-правового исследования. Как уже было показано, термин «ЧС», впервые использованный в административном праве, встречается в текстах нормативных правовых актов различных отраслей законодательства и в том числе, хотя и медленно, но включается в сферу гражданского права.

Синхронно процессу распространения понятия ЧС по отечественной правовой системе развивается процесс включения понятия «непреодолимая сила»,

Антипова Е. П. Уголовно-правовое регулирование налоговых отношений в чрезвычайных ситуациях : дне. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 103. традиционно считающегося исконно гражданско-правовым, в прочие отрасли законодательства. Тенденция введения понятия «непреодолимая сила» и смежных с ним понятий в тексты актов и частного, и публичного права ранее отмечалась Е.С. Каплуновой1. На этот вывод наталкивает проведенный анализ текстов ряда нормативных правовых актов, в которых содержится понятие «непреодолимая сила», в частности, Трудового кодекса Российской Федерации (ред. от 28.07.2012)", Налогового кодекса Российской Федерации (ред. от 29.06.2012) , Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 20.07.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» , Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об исполнительном производстве» , Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об акционерных обществах»6, Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О воинской обязанности и военной службе» , Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ июля 1997 г. № 117-ФЗ : (ред. от 7 дек. 2011 г.) // КонсультантПлюс : справ, правовая система. Версия Проф. М., 2011. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та. размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы. В соответствии с положениями ст. 58 НК РФ в случае, если в связи со стихийным бедствием или иным обстоятельством непреодолимой силы денежные средства, принятые от налогоплательщика (налогового агента), не могут быть внесены в установленный срок в банк или организацию федеральной почтовой связи для их перечисления в бюджетную систему Российской Федерации, указанный срок продлевается до устранения таких обстоятельств. Руководствуясь п. 1 ч. 2 ст. 64 НК РФ отсрочка или рассрочка по уплате налога может быть предоставлена заинтересованному лицу, финансовое положение которого не позволяет уплатить этот налог в установленный срок, однако имеются достаточные основания полагать, что возможность уплаты указанным лицом такого налога возникнет в течение срока, на который предоставляется отсрочка или рассрочка, в частности, при причинении этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы. Статья 112 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об исполнительном производстве» определяет непреодолимую силу как чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства. Статья 7 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О воинской обязанности и военной службе» признает уважительной причину неявки гражданина по повестке военного комиссариата при условии документального подтверждения причины неявки вследствие препятствия, возникшего в результате действия непреодолимой силы, или иного обстоятельства, не зависящего от воли гражданина.

Таким образом, наметилась тенденция введения понятия непреодолимой силы в правовые акты не только частного, но и публичного права. Такое положение в законодательстве, по мнению Е.С. Каплуновой, указывает на преодоление отраслевой замкнутости группы норм о непреодолимой силе, ставших сквозным элементом в системе законодательства. В данной ситуации Е.С. Каплунова делает вывод о формировании комплексного института законодательства, включающего нормы различной отраслевой принадлежности о понятии непреодолимой силы . Схожее мнение высказано Е.Н. Афанасьевой, которая полагает, что реквизиция представляет собой, в частности, межотраслевой институт законодательства, который имеет свои особенности, но является частью чрезвычайного законодательства . Указанным исследователем также отмечалось использование термина «реквизиция» в текстах нормативных правовых актов з различных отраслей законодательства . Дают ли отмеченные тенденции распространения в отечественном законодательстве понятий «ЧС», «непреодолимая сила», «реквизиция» и других основания рассматривать законодательство о ЧС в качестве самостоятельной отрасли законодательства? Дает ли это основание считать нормы о ЧС самостоятельным структурным подразделением российского права?

Дискуссионным является вопрос о существовании комплексных отраслей права. Некоторые исследователи признают существование комплексных отраслей права, которые представляют собой систему норм различных отраслей права, регулирующих комплекс разнородных общественных отношений . Другие же склонны рассматривать комплексные образования в праве лишь в качестве комплексных отраслей законодательства (комплексные общности, комплексные массивы и т.д.), а не права . По их мнению, комплексная отрасль законодательства законодательства представляет собой систему нормативных правовых актов, содержащих нормы различных отраслей права, а комплексных отраслей права не

Гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций

Иная точка зрения высказана Е.С. Мухачевой, согласно которой сохранение обязательства следует связывать не с сохранением интереса, а с волей сторон. Указанный автор предлагает закрепить в п. 1 ст. 416 ПС РФ формулировку, в соответствии с которой обязательство прекращается невозможностью исполнения, если иное не предусмотрено законом или договором .

Правильнее учитывать интересы и кредитора, и должника: при восстановлении возможности исполнения вопрос о восстановлении обязательства решать по их взаимному согласию. При этом, поскольку обязательство было ранее прекращено, возникает новое обязательство.

В целях совершенствования законодательства предлагаем изложить п. 1 ст. 416 ГК РФ в следующей редакции: «Обязательство прекращается в результате фактической невозможности реального исполнения обязательства, существующей в момент наступления срока исполнения и вызванной обстоятельствами, за которые стороны не отвечают. При восстановлении возможности исполнения обязательство восстанавливается по соглашению сторон. Невозможность исполнения, существовавшая в момент совершения сделки, не свидетельствует о недействительности сделки, если стороны не знали и не должны были знать о такой невозможности».

Помимо фактической невозможности исполнения обязательства ЧС может в совокупности с прочими обстоятельствами повлечь юридическую невозможность исполнения обязательства: если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части (ст. 417 ГК РФ). Юридическая невозможность исполнения обязательств как вид выделяется и доктриной . Анализ норм действующего законодательства показывает, что юридическая невозможность исполнения может возникнуть в результате введения чрезвычайного, военного положения, режима повышенной готовности, режима ЧС, чрезвычайного положения. Так, на основании ст.ст. 11-13 ФКЗ «О чрезвычайном положении», ст. 7 ФКЗ «О военном положении», ч. 5 ст. 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ в определенных условиях возможно принятие решений об ограничении доступа людей и транспортных средств на соответствующую территорию, возможно принятие решений о приостановлении деятельности организаций, об установлении особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, об эвакуации материальных и культурных ценностей, о введении карантина и других.

Невозможность исполнения, вызванная ЧС, спецификой не обладает и также как и прочая может быть первоначальной и последующей, неопределенной по продолжительности, так и определенной по продолжительности, постоянной или временной.

Конструкция нормы ст. 416 ГК РФ при первом приближении позволяет сделать вывод о том, что юридический состав прекращения обязательства заключает в себе 1) фактическую невозможность исполнения; 2) причинную связь между определенным обстоятельством и невозможностью исполнения; 3) само обстоятельство, приводящее к невозможности исполнения; 4) отсутствие оснований для гражданско-правовой ответственности. В действительности юридический состав включает в себя лишь фактическую невозможность исполнения и отсутствие оснований для гражданско-правовой ответственности. Указанный вывод можно сделать путем оценки значения двух элементов, которые нами не включаются в юридический состав: исключение этих элементов никак не отражается на наступлении правовых последствий. Обстоятельство, которое привело к невозможности исполнения (а вместе с ним и причинная связь между этим обстоятельством и невозможностью исполнения), безразлично к наступлению последствий обнаружившейся невозможности исполнения, поскольку из смысла закона и сущности института невозможности исполнения следует, что фактическая невозможность исполнения, наступившая без возможности для применения ответственности, прекращает обязательство.

Какое значение имеет ЧС применительно к указанному юридическому составу? Представляется необходимым разделение последствий на юридические и фактические. Приведенный выше юридический состав влечет за собой юридические последствия в виде прекращения обязательства. ЧС может привести к невозможности исполнения как к фактическому последствию: она может привести к появлению юридического факта (элемента состава) — фактической невозможности исполнения. На судьбу обязательства ЧС как таковая не оказывает непосредственного влияния, поскольку ЧС не является юридическим фактом, влекущим прекращение обязательства невозможностью исполнения.

В результате ЧС изменяются условия жизнедеятельности, при которых исполнение может сделаться невозможным. Представляется, что к невозможности исполнения приводит не источник ЧС, а сама ЧС, выражающаяся в изменении обстановки, условий жизнедеятельности. Этот вывод применим даже к невозможности исполнения обязательств, предметом которых являются индивидуально-определенные вещи, и в случае гибели последних в результате стихийных бедствий. Обстоятельством, приводящим к невозможности исполнения, является не само по себе стихийное бедствие (например, удар молнии, землетрясение и т.д.), а изменение условий жизнедеятельности, в которых создается невозможность сохранения вещи, происходит выбытие вещи из оборота, прекращение права собственности на нее, возникает невозможность ее передачи кредитору. Немаловажное значение имеет тот факт, что изменение условий жизнедеятельности при ЧС заключается, в том числе, в непринятии мер противодействия явлениям, создающим невозможность исполнения, или в том, что такие меры оказались безуспешными, а также в способности принять соответствующие меры или в отсутствии таковой. Приведенное таюке следует отнести к обстоятельствам, приводящим к невозможности исполнения обязательства. А раз источник ЧС не характеризуется указанным, то обстоятельством, приводящим к невозможности исполнения, может выступить только ЧС. Применительно к обязательствам, объектом которых выступает выполнение работ, оказание услуг и других, вывод о том, что к невозможности исполнения приводит именно ЧС, а не ее источник, еще более очевиден. Выполнение работы, оказание услуги, прежде всего, становятся невозможными не в результате самой стихии, а в результате изменившихся условий жизнедеятельности.

Основанием для прекращения обязательства в силу юридической невозможности исполнения является следующий юридический состав: акт компетентного государственного органа или органа местного самоуправления ; невозможность исполнения, в силу того, что исполнение будет противоречить требованиям акта; отсутствие оснований для ответственности сторон (в частности принятие акта не должно быть обусловлено неправомерными действиями сторон"). При этом обстоятельство-основание для введения соответствующего административного режима или принятия акта (в частности ЧС) не входит в юридический состав, поскольку незаконные акты, принятые при отсутствии оснований, и не обжалованные в установленном порядке, таюке влекут прекращение обязательства. Следовательно, говорить о юридической невозможности исполнения обязательства как о последствии ЧС можно лишь опосредованно.

Прочие гражданско-правовые последствия чрезвычайных ситуаций

Конституционного Суда, о том, что возмещение вреда на основании Закона РФ от 15.05.1991 г. № 1244-1 не подразумевает гражданско-правового подхода возмещения вреда в полном объеме (объем ущерба и его возмещения устанавливается на основе норм гражданского права в индивидуальном порядке), в то время как в конституционно-правовом порядке объем ущерба и его возмещения устанавливается всеобщим методом, на основе специального закона .

Таким образом, государство и муниципальные образования не обязаны возмещать в полном объеме причиненный ЧС вред. На этой же позиции стоит судебная практика .

У рассматриваемых норм и гражданско-правовых норм о возмещении вреда разные цели, функции, природа. Во-первых, нормы об оказании государственной (муниципальной) помощи носят административно-правовой характер (их участники юридически неравноправны, инициатива исходит от уполномоченных, наделенных властью участников регулируемых этими нормами отношений). Во-вторых, оказание государственной (муниципальной помощи) осуществляется не в качестве ответственности за нарушение, в отличие от гражданско-правовых норм (ст.ст. 1064, 1068, 1079 ГК РФ). В-третьих, оказание государственной (муниципальной) помощи пострадавшим в ЧС не направлено на восстановление имущественного положения потерпевших, в котором они находились до ЧС, в отличие от гражданско-правовой ответственности.

Административно-правовую природу указанной помощи подчеркивают нормы абз. 2 п. 2 Постановления Правительства РФ от 07.06.1995 № 56, а также п. 16 Правил выделения бюджетных ассигнований, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 № 750, в соответствии с которыми выплаты гражданам и выдача государственных жилищных сертификатов осуществляются независимо от страховых выплат страховщиков по заключенным договорам страхования.

Безусловно, применение гражданско-правовых норм о возмещении вреда в полном размере, если есть ответственное за его причинение лицо, более эффективно обеспечит защиту пострадавших. Но и оказываемая государством помощь имеет свои преимущества: быстрота решения вопроса материального обеспечения пострадавших, отсутствие необходимости представлять доказательства размера причиненного вреда и другие.

Присоединяемся к точке зрения о том, что компенсация причиненного вреда гражданам основывается на принципах социального обеспечения . Социальное обеспечение - осуществляемые государством за счет общественных и (или) обобществленных средств меры и мероприятия алиментарного характера по оказанию помощи и содержанию нуждающихся граждан по закрепленным действующим законодательством нормам и нормативам . Выплаты гражданам, пострадавшим в ЧС, соответствуют понятию социально-обеспечительная помощь по признаку утраты источника существования по причинам временного характера.

Необходимо признать, что понятие государственной материальной помощи, оказываемой при ЧС, шире социально-обеспечительной помощи, поскольку первая оказывается также и юридическим лицам (в частности при террористических актах).

По нашему мнению, социально-обеспечительная помощь гражданам и другая помощь обусловлена специфическими функциями, присущими государству, и оказывается без учета того обстоятельства, что в соответствии с гражданским законодательством собственник несет риск случайной гибели или повреждения принадлежащего ему имущества. Административно-правовая природа оказываемой государственной материальной помощи делает ее независимой от тех или иных гражданско-правовых явлении. Так, учитывая приведенные выше размышления, а также анализ положений указанных нормативных правовых актов и правовую природу соответствующих норм права можно сделать вывод, что государство приняло на себя обязанность возмещать вред, причиненный ЧС, даже если последняя стала возможной вследствие виновных действий (бездействий) третьих лиц или даже самого государства.

Возможно ли предъявление государством требований о компенсации соответствующих расходов с виновников техногенных ЧС? При внешней кажущейся простоте решение этого вопроса на основании действующего законодательства осуществлено быть не может в виду отсутствия правовых норм, на основании которых публично-правовые образования могли возместить свои расходы на оказание помощи пострадавшим и ликвидацию последствии ЧС. Вместе с тем решение его должно быть положительным в целях экономии бюджетных средств, исключения случаев неосновательного обогащения ответственных за возникновение ЧС лиц, стимулирования их к добросовестному, осторожному поведению.

Возможность применения п. 1 ст. 1081 ГК РФ, предусматривающей возникновение у лица, возместившего вред, причиненный другим лицом, права регресса к причинителю вреда, к отношениям по возмещению расходов государства за счет ответственных за возникновение ЧС лиц неоднозначна. Следует учитывать публично-правовую природу норм, на основании которых государственная помощь оказывается. Несмотря на то, что п. 1 ст. 1081 ГК РФ не устанавливает какого-либо специального основания для возмещения потерпевшему вреда лицом, не являющимся его причинителем, думается, возникновение права на регресс не может быть обусловлено фактическим возмещением вреда, без какого-либо основания произведенным. Такое основание может следовать из закона или договора