Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие и виды автомобильных дорог как объекта гражданских прав, их оборотоспособность 17
1.1. Правовая характеристика автомобильных дорог как объекта гражданских прав .17
1.2. Оборотоспособность автомобильных дорог 52
1.3. Правовая классификация автомобильных дорог по законодательству РФ 60
2. Проблемы реализации правомочий собственника автомобильной дороги как объекта общественной (публичной) инфраструктуры 73
2.1. Право публичной собственности на автомобильные дороги .73
2.2. Правомочия публичного собственника автомобильной дороги как объекта общественной (публичной) инфраструктуры. Содержание автомобильной дороги как основное правомочие и обязанность собственника 104
2.3. Право частной собственности на автомобильные дороги. Проблемы реализации правомочий собственника 131
3. Способы управления автомобильными дорогами как объектами общественной (публичной) инфраструктуры .146
3.1. Способы управления автомобильными дорогами, находящимися в публичной собственности .146
3.2. Особенности использования организационно–правовой формы государственной компании как специального способа управления 158
Заключение .171
Список использованных правовых актов и литературы 176
- Правовая характеристика автомобильных дорог как объекта гражданских прав
- Право публичной собственности на автомобильные дороги
- Право частной собственности на автомобильные дороги. Проблемы реализации правомочий собственника
- Особенности использования организационно–правовой формы государственной компании как специального способа управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования заключается в нескольких аспектах:
1) Социально–экономический. Развитие дорожной инфраструктуры
является одной из приоритетных задач Российского государства. В настоящее
время на условиях концессионных соглашений, государственно–частного
партнерства реализуется строительство крупнейших инфраструктурных
проектов, возводятся платные автомобильные дороги. В числе приоритетных
направлений развития транспортной инфраструктуры страны выделяются
строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования, в
том числе скоростных магистралей.
Развитие автомобильной дорожной сети связано с осуществлением стратегических задач по строительству и модернизации общественной (публичной) инфраструктуры, назначение которой связано как с решением социально–экономических проблем государства, так и с обеспечением интересов неопределенного числа лиц, пользователей автомобильных дорог.
Автомобильные дороги являются ключевыми элементами
производственной и социальной инфраструктуры. Требуется расширение национальных и мировых грузо– и пассажиропотоков, повышение качества транспортного обслуживания, обеспечение безопасности и устойчивости транспортной системы, повышение конкурентоспособности российской транспортной системы, улучшение качества транспортных услуг для населения, снижение транспортных издержек, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации за счет повышения мобильности уполномоченных служб.
Решение перечисленных задач осложняется недостаточными объемами реконструкции и строительства инфраструктурных объектов, плохим состоянием автомобильных дорог, недостаточным развитием региональных дорожных сетей. Указанные проблемы требуют совершенствования нормативно–правового обеспечения развития автомобильной транспортной системы, эффективного регулирования вещно–правового режима нахождения автомобильных дорог в публичной и частной собственности.
2) Правотворческий. Необходимо признать, что российское
законодательство об автомобильных дорогах и дорожной деятельности не
является совершенным. Недостаточность правового регулирования проявляется
в нечеткости легального определения автомобильной дороги и, как следствие, в
неоднозначности вопроса отнесения автомобильных дорог к объектам
недвижимого имущества; отсутствии на законодательном уровне возможности
приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в
государственной либо муниципальной собственности, в случае вхождения
1 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утв. Правительством РФ от 14.05.2015 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: (дата обращения: 14.03.2017).
данных автомобильных дорог в состав государственных либо муниципальных предприятий; недостаточным объемом регламентации особенностей содержания права публичной и частной собственности на автомобильные дороги общего пользования; необходимости достижения единства в определении содержания понятий и правовых категорий норм публичных правовых актов, связанных с автомобильными дорогами как объектами гражданских прав и норм гражданского законодательства.
В условиях активного развития транспортной инфраструктуры, в частности
с применением модели государственно–частного партнерства,
совершенствование действующего законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности представляется как никогда необходимым.
3) Правоприменительный. Несовершенство и противоречивость законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности является логическим следствием увеличения нагрузки на судебные органы.
Отсутствие информации о собственнике и виде разрешенного использования автомобильной дороги порождает юридические коллизии и споры, связанные с вопросами права пользования автомобильными дорогами, а также их содержания, что препятствует упорядочиванию отношений в транспортной сфере. Суды при рассмотрении данной категории дел для получения сведений об автомобильной дороге (в частности о собственнике, виде разрешенного использования автомобильной дороги) направляют запрос в уполномоченные государственные органы о предоставлении соответствующей информации. Зачастую данные сведения отсутствуют, и судам приходится самостоятельно, основываясь на материалах дела, определять собственника и вид разрешенного использования автомобильной дороги, однако данный вопрос требует законодательного разрешения.
Необходима выработка единого подхода к решению споров по заявлениям третьих лиц к частным собственникам автомобильных дорог не чинить препятствия в пользовании автомобильной дорогой.
Отсутствие глубоко разработанной теоретической базы, связанной с правовой характеристикой автомобильных дорог как объекта недвижимого имущества, порождает различные подходы к государственной регистрации права собственности на автомобильные дороги.
Перечисленные вопросы и проблемы требуют совершенствования правового регулирования автомобильных дорог как объекта гражданских прав; четкой правовой регламентации отношений собственности на автомобильные дороги; ужесточения требований к собственникам и иным лицам, ответственным за содержание автомобильных дорог; обоснования целесообразности приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в публичной собственности.
Изложенные выше проблемы предопределили тему настоящего диссертационного исследования, а также ее актуальность.
Степень разработанности темы. Объекты общего пользования
изучались дореволюционными цивилистами Н.Л. Дювернуа,
К.П. Победоносцевым, В.И. Синайским, В.М. Хвостовым, Г.Ф. Шершеневичем. В советский период развития гражданского права вопросы правового регулирования объектов общего пользования (и автомобильных дорог в частности) практически не рассматривались по причине их нахождения исключительно в государственной собственности.
Отдельные аспекты правового регулирования автомобильных дорог
освещались в монографиях и публикациях следующих современных авторов:
В.А. Вайпана, О.С. Карпенюка, Н.В. Ласкиной, С.Ю. Морозова,
Н.К. Науменкова, Д.Е. Потяркина.
Институт публичной собственности объектов общего пользования рассматривался в трудах Г.Н. Андреевой, Г.А. Гаджиева, А.В. Винницкого, В.Д. Мазаева, Е.В. Моисеевой, А.А. Саурина.
Деятельность Государственной компании «Российские автомобильные дороги» отражалась в работах Е.В. Грицко, С.П. Гришаева, А.Х. Нуриева, О.А. Серовой.
Представляется необходимым также отметить единственное до настоящего времени диссертационное исследование И.Ю. Карлявина, посвященное правовому режиму автомобильных дорог, – «Гражданско–правовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации». Однако необходимо отметить, что указанное диссертационное исследование было написано в 2007 году до принятия Федерального закона от 08.11.2007 № 257– ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
До настоящего времени, с момента принятия законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, не проводилось самостоятельных правовых исследований, посвященных понятию автомобильных дорог как объектов гражданского оборота, содержанию правомочий их собственника.
Цель исследования состоит в выработке целостного научного представления об автомобильных дорогах как объекте гражданских прав, относящемуся к общественной (публичной) инфраструктуре, влиянии данной характеристики на применяемые правовые средства и правовые механизмы, регулирующие включение автомобильных дорог в гражданский оборот.
Исходя из указанной цели, автор ставит следующие задачи:
– изучение правовых норм и доктринальных подходов об автомобильных дорогах как объекте гражданских прав в их исторической трансформации;
– исследование признаков автомобильной дороги как объекта гражданских прав, выявление характеристик автомобильной дороги как единого недвижимого комплекса;
– рассмотрение признаков оборотоспособности автомобильных дорог с последующим решением вопроса о возможности приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в публичной собственности;
– анализ правовой классификации автомобильных дорог по значению и видам разрешенного использования;
– рассмотрение понятия объекта общественной (публичной) инфраструктуры применительно к автомобильным дорогам общего пользования;
– изучение содержания права публичной и частной собственности на автомобильные дороги;
– рассмотрение основной обязанности собственника по содержанию автомобильных дорог;
– анализ способов управления автомобильными дорогами как объектами общественной (публичной) инфраструктуры;
– анализ судебной практики по спорам, связанным с пользованием автомобильными дорогами, государственной регистрацией права собственности на автомобильные дороги, привлечением к гражданско– правовой ответственности собственников автомобильных дорог;
– формирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу автомобильных дорог как объекта гражданских прав.
Предметом исследования выступают закрепленные в российском законодательстве правовые нормы, направленные на правовое регулирование автомобильных дорог как объекта гражданских прав; практика арбитражных судов Российской Федерации и судов общей юрисдикции по применению вышеуказанных норм; представления отечественных цивилистов об особенностях правовой регламентации рассматриваемых отношений и предполагаемые ими подходы к решению выявленных проблем.
Методологическая база исследования. При написании диссертационного исследования применялись общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, диалектический метод) и частнонаучные методы (историко– правовой, системно–структурный, формально–юридический, метод анализа документов, метод правового моделирования).
Кроме того, в связи с проведением комплексного исследования правоприменительной практики использовался сравнительно–правовой метод, что позволило установить общие подходы, а также коллизионные вопросы и противоречия, сложившиеся в правоприменительной практике.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили
работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, А.П. Анисимова,
В.М. Архипова М.А. Астаховой, З.А. Ахметьяновой, В.А. Белова,
Е.С. Болтановой, Н.С. Бондаря, М.В. Бородача, М.И. Брагинского, В.А.
Вайпана, М.М. Валеева, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского,
А.В. Винницкого, Ю.В. Виниченко, В.Г. Голубцова, С.П. Гришаева,
М.А. Димитриева, Ю.Ф. Дружининой, А.С. Еременко, Т.В. Закупень,
О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.С. Карпенюка, П.В. Крашенинникова,
В.А. Лапача, А.М. Лаптевой, Н.В. Ласкиной, Н.В. Лукьянцевой,
К.М. Маштакова, Д.И. Мейера, Л.Ю. Михеевой, В.П. Мозолина,
С.Ю. Морозова, Н.К. Науменкова, А.А. Незнамовой, И.Б. Новицкого,
М.А. Рожковой, В.А. Рыбакова, В.И. Сенчищева, К.И. Скловского,
В.Н. Соловьева, В.Н. Сусликова, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Л.И. Шевченко, Д.В. Шорникова, Е.Е. Ягуновой, В.Ф. Яковлева.
Нормативная основа исследования. При написании диссертации автором проанализировано дореволюционное российское законодательство, законодательство советского периода, действующие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления.
Проведен анализ нормативно установленных требований, предъявляемых к проектированию и строительству автомобильных дорог: ГОСТы, СНиПы, технические регламенты Таможенного союза.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили акты высших судебных инстанций: постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, а также судебная практика: постановления и определения федеральных арбитражных судов округов и арбитражных апелляционных судов, решения арбитражных судов субъектов, решения районных судов общей юрисдикции.
В качестве эмпирического материала диссертационного исследования использовались договоры, инвестиционные соглашения, локальные акты хозяйствующих субъектов, связанных со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог. Использован опыт ФРГ, Республики Польша, Республики Беларусь по эксплуатации автомобильных дорог и объектов дорожного сервиса, входящих в состав общественной (публичной) инфраструктуры.
Научная новизна диссертационного исследования связана с комплексной характеристикой автомобильной дороги как объекта гражданских прав, отнесением ее к объектам общественной (публичной) инфраструктуры.
Исследован вопрос о возможности приватизации автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального, межмуниципального и местного значения в случае вхождения данных автомобильных дорог в состав государственных либо муниципальных предприятий.
Определена специфика права публичной и частной собственности на автомобильные дороги, в том числе рассмотрены вопросы объектов и субъектов права публичной и частной собственности; проведен анализ прав и обязанностей публичного и частного собственника автомобильных дорог; проанализированы способы управления автомобильными дорогами, находящимися в публичной собственности.
Автором выдвигается предложение по разграничению объектов транспортной инфраструктуры на автомобильные дороги и дороги, обосновано
предложение о закреплении на федеральном уровне единых критериев автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения.
Представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства, в частности сформулировано определение автомобильной дороги в целях отражения в действующем законодательстве характеристики автомобильной дороги как единого недвижимого комплекса.
Новизна диссертации определяется результатами исследования, полученными выводами и положениями, выносимыми на защиту.
Научная новизна диссертационного исследования отражается в следующих
основных положениях, выносимых на защиту:
1. В диссертации определено понятие автомобильной дороги как единого
недвижимого комплекса, состоящего из совокупности взаимосвязанных
объектов, связанных технологической связью, в состав которого помимо
непосредственно самой автомобильной дороги («ядра» автомобильной дороги),
могут входить иные сооружения транспортной инфраструктуры: мосты,
путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска
автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев
автотранспортных средств, светофорные объекты, пункты учета интенсивности
движения, информационные щиты, объекты дорожного сервиса, а также иные
объекты транспортной инфраструктуры.
2. В диссертационном исследовании разграничены понятие
«автомобильная дорога» как объекта транспортной инфраструктуры,
предназначенного для движения транспортных средств, соответствующего
нормативным требованиям, предъявляемым к проектированию и строительству
автомобильных дорог, и понятие «дорога». Дорогой является обустроенная или
приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса
земли либо поверхность искусственного сооружения. Данным термином
охватываются не только специально обустроенные, но также и пригодные или
используемые для дорожного движения полосы земли, например, дороги
промышленных, строительных, лесных и иных производственных предприятий,
проселочные дороги, переправы в зимний период года, горные дороги и т.д.
3. В диссертации сформулировано доктринальное определение объекта
общественной (публичной) инфраструктуры, под которым понимается
недвижимое имущество, используемое для обеспечения социально–значимых
потребностей неопределенного круга субъектов. К основным признакам
объектов общественной (публичной) инфраструктуры относятся: целевой
характер принятия решения о необходимости создания таких объектов;
недопустимость изменения назначения владения и пользования объектами,
входящим в состав общественной (публичной) инфраструктуры; требование о
распространении права пользования данным объектом на широкий круг лиц, не
связанных с собственником объекта договорными или иными связями;
инвестиционный потенциал объекта для решения задач социально–
экономического развития страны и отдельных регионов.
4. В исследовании обоснован дифференцированный подход к определению оборотоспособности автомобильной дороги как объекта гражданских правоотношений. Автомобильные дороги общего и необщего пользования федерального, регионального (межмуниципального) и местного значения относятся к объектам, ограниченным в гражданском обороте в силу возможности данной категории объектов принадлежать только публично– правовым образованиям как участникам гражданского оборота. К автомобильным дорогам, не ограниченным в обороте, относятся частные автомобильные дороги общего и необщего пользования, в отношении них могут заключаться любые гражданско–правовые сделки.
5. В диссертации предложены критерии отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам регионального и межмуниципального значения: – соединяющие административный центр субъекта РФ с административными центрами муниципальных образований;
– соединяющие между собой административные центры субъектов РФ (за исключением автомобильных дорог федерального значения); – соединяющие административный центр муниципального образования с автомобильной дорогой общего пользования федерального значения; – соединяющие между собой две и более автомобильные дороги федерального или регионального значения;
– соединение дорогой автомобильных дорог федерального и регионального значения с объектами регионального значения (аэропорты, морские порты, железнодорожные узлы и т.д.).
6. В исследовании определено, что особенности содержания права
собственности на автомобильную дорогу общего пользования как объект
общественной (публичной) инфраструктуры связаны с установлением
нормативной гарантированности назначения дороги и целевым использованием
ее в публичных целях. Эти задачи превалируют над формальной
принадлежностью автомобильной дороги определенному лицу (закрепленным
правом собственности на автомобильные дороги).
Права собственника автомобильных дорог общего пользования ограничены обязанностью использовать имущество в установленных общественно значимых целях. С указанной обязанностью корреспондирует право неопределенного круга лиц на пользование данным имуществом.
7. В работе выделены способы управления автомобильными дорогами как
объектами общественной (публичной) инфраструктуры: непосредственный,
связанный с деятельностью уполномоченных государственных
(муниципальных) органов по управлению автомобильными дорогами,
находящимися в государственной (муниципальной) собственности;
опосредованный – путем создания государственных (муниципальных)
учреждений и унитарных предприятий; смешанный – путем учреждения
государственной компании, сочетающей в себе функции государственного
органа и юридического лица, действующего как субъект частного права.
Последний способ управления представляется наиболее перспективным с
позиции решения социально–экономических задач развития сети автомобильных дорог с использованием инвестиционных механизмов.
Предложения по совершенствованию законодательства. Обоснованы следующие предложения по совершенствованию законодательства.
-
В целях отражения в действующем законодательстве характеристики автомобильной дороги как самостоятельного объекта недвижимого имущества предложено закрепить в Федеральном законе от 08.11.2007 № 257–ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определение «автомобильная дорога», под которым понимается объект транспортной инфраструктуры, представляющий собой единый недвижимый комплекс, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
-
Обоснована необходимость закрепления на федеральном уровне единых критериев для определения автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, это позволит устранить проблему отсутствия единообразия в критериях, установленных субъектами РФ, которые зачастую являются причиной споров, возникающих в правоприменительной практике в связи с содержанием автомобильных дорог. На основании утвержденных критериев субъектами РФ будут самостоятельно утверждаться перечни автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, что сохранит самостоятельность субъектов РФ в вопросе использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
3. В диссертации обоснована целесообразность законодательного
закрепления возможности перехода в частную собственность автомобильных
дорог необщего пользования федерального, регионального,
межмуниципального и местного значения с последующим изменением
значения приватизируемой автомобильной дороги на частную автомобильную
дорогу.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость состоит в том, что сформулированное в работе комплексное представление об автомобильных дорогах как объекте гражданских прав и разработанные признаки автомобильной дороги как объекта общественной (публичной) инфраструктуры вносят вклад в развитие науки гражданского права. Содержащиеся теоретические выводы могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований
правового режима непосредственно автомобильных дорог, правового режима объектов общего пользования и транспортной инфраструктуры.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения сформулированных выводов и предложений в процессе совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики. В том числе при разрешении судебных споров о пользовании неограниченным кругом лиц объектами общего пользования, привлечении собственника автомобильной дороги к ответственности за ненадлежащее содержание принадлежащего ему имущества, при формировании условий инвестиционных соглашений, соглашений о государственно–частном партнерстве, связанных с проектированием, строительством и эксплуатацией автомобильных дорог.
Результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций,
проведении семинаров по курсам «Гражданское право»,
«Предпринимательское право». Также они представляют интерес с точки зрения сравнительного правоведения.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование, его результаты обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского права и процесса юридического института Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта».
Основные результаты работы отражены в публикациях автора по теме диссертационного исследования, в том числе в ведущих рецензируемых научных изданиях, перечень которых утвержден Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации («Вопросы российского и международного права», «Право и экономика», «Проблемы экономики и юридической практики», «Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда»), а также положены в основу научных сообщений на научно–практических конференциях: Международной научно–практической конференции «Проблемы правового регулирования и правоприменительной практики в условиях социально–экономических изменений: год 2014» (Балтийский федеральный университет им. И. Канта, г. Калининград, 21–22 ноября 2014 г.); Международной научно–практической конференции «Проблемы правового регулирования и правоприменительной практики в условиях социально–экономических изменений: год 2015» (Балтийский федеральный университет им. И. Канта, г. Калининград, 4 декабря 2015 г.); II Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием «Общество в эпоху перемен: современные тенденции развития» (Сибирский институт управления – филиал РАНХиГС, г. Новосибирск, 19–20 ноября 2015 г.); Всероссийской студенческой научно–практической конференции «Современные проблемы правотворчества и правоприменения» (Иркутский юридический институт (филиал) ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции РФ», г. Иркутск; 11 марта 2016 г.); VI ежегодной международной научно–
практической конференции «Коршуновские чтения» (Московская академия экономики и права, г. Москва, 17 июня 2016 г.); IX Международного экономического форума молодых ученых «Экономика глазами молодых» (Белорусский государственный экономический университет, г. Минск, 16–17 сентября 2016 г.); Международной научно–практической конференции, посвященной 50–летию юридического института БФУ им. И. Канта «Современные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Балтийский федеральный университет им. И. Канта, г. Калининград, 11 апреля 2017 г.).
Результаты исследования применяются диссертантом в его практической деятельности в качестве юриста в организации, осуществляющей строительство и реконструкцию автомобильных дорог, а также в качестве консультанта по вопросам привлечения собственников автомобильных дорог к административной и гражданско–правовой ответственности за причинение вреда, возникшего в результате ненадлежащего содержания автомобильных дорог.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами научного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка нормативных правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы.
Правовая характеристика автомобильных дорог как объекта гражданских прав
Определение автомобильной дороги закреплено в отечественном законодательстве в п. 1 ст. 3 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее – Закон об автомобильных дорогах). Автомобильная дорога представляет собой объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств, включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
На основе вышеуказанного определения можно выделить следующие характеристики автомобильной дороги: во–первых, она является комплексным объектом транспортной инфраструктуры; во–вторых, имеет специальное назначение.
Под объектами транспортной инфраструктуры в отечественном законодательстве понимаются сооружения и производственно–технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств3.
Как можно заметить, легальное определение автомобильной дороги не связывает ее признаки с характеристиками объекта гражданских прав. По этой причине до настоящего времени отсутствует четкое представление о признаках автомобильной дороги, с точки зрения объектов гражданского права.
Данная проблема отмечалась руководителем группы разработчиков Закона об автомобильных дорогах В.А. Вайпаном, который отмечал нечеткость легального определения автомобильной дороги, допускающим различные толкования в подзаконных актах и правоприменительной практике, что усложняет введение автомобильных дорог в гражданский оборот. По мнению ученого, легальное определение автомобильной дороги должно характеризовать ее как самостоятельный объект недвижимого имущества, представляющий собой единый имущественный комплекс, состоящий из различных видов имущества. Нынешнее же определение, по его мнению, трактует автомобильную дорогу как некий объект транспортной инфраструктуры, состоящий из совокупности самостоятельных объектов – земельных участков, конструктивных элементов, дорожных сооружений, не характеризующих автомобильную дорогу как объект недвижимого имущества (недвижимого комплекса) право собственности, на который может закрепляться одним документом. В силу чего, до настоящего времени открыт вопрос об отнесении автомобильных дорог к объектам недвижимого имущества4. Легальное определение автомобильной дороги, так же подвергалось критике в работах А.В. Мандрюкова5 и О.С. Карпенюк6.
В немногочисленных статьях и монографических исследованиях, посвященных понятию автомобильной дороги, отсутствует единое определение данного объекта, которое бы отражало сущностные характеристики автомобильной дороги как объекта гражданского права.
Нет определенности в научной сфере об отнесении автомобильных дорог к объектам публичного пользования, правовым последствиям такой квалификации, месту, которые данные объекты должны занимать в системе объектов гражданских прав. Вместе с тем, развитие законодательства и правоприменительной практики, активное строительство автомобильных дорог с использованием таких инструментов как государственно–частное партнерство, концессионные соглашения диктуют потребность в выработке четкой, единой позиции по всем вышеперечисленным вопросам.
Большинство исследователей в дореволюционной России относили «большие дороги» как объекты общего пользования к государственной собственности, на которые не распространяется действие частного (гражданского) права (см. Н.Л. Дювернуа7, Г.Ф. Шершеневич8), либо рассматривали их как объекты, изъятые из гражданского оборота (см. В.Е. Васьковский9, К.Н. Анненков10).
Весьма примечательной представляется позиция К.П. Победоносцева11 и Б.Н. Чичерина12, относивших «большие дороги» как объекты общего пользования исключительно к государственному имуществу, в тоже время, допуская нахождение железных дорог общего пользования в частной собственности.
В.И. Синайский так же придерживался позиции отнесения «больших дорог» к государственной собственности, отмечал недопустимость отнесения объектов общего пользования к внеоборотным объектам, рассматривая право общего пользования через призму ограничения права собственности13.
В советский период развития гражданского права данный вопрос практически не затрагивался в научных исследованиях в сфере гражданского права, по причине нахождения автомобильных дорог исключительно в государственной собственности. В подтверждение тому приведем п. 2 Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 09 июня 1959 года № 93014. Согласно названному документу автомобильные дороги со всеми входящими в их состав сооружениями (мостами, трубами, переправами, зданиями линейно – эксплуатационной службы и автотранспортными сооружениями, зелеными насаждениями, снегозащитными и путевыми ограждениями, укрепительными устройствами и дорожными знаками) являлись социалистической государственной собственностью и были предназначены для общего пользования15.
Современные ученые в большинстве своем относят автомобильные дороги к объектам гражданских прав, однако достаточно часто, не аргументируя свою позицию, сразу переходят на поиск места автомобильных дорог в системе объектов гражданских прав, не затрагивая вопросы особенностей правовой природа данных объектов, их характеристик и пр16.
Для изучения вопроса отнесения автомобильных дорог к объектам гражданских прав, представляется необходимым рассмотрение понятия объекта гражданского права, а также анализа его признаков.
Понятие «объект права» в отечественной цивилистике связано с римским правом, где выделялись «rescorporals» и «resincorporales», под которыми понимались составные части имущества17. Первое упоминание термина «объект гражданского права» в отечественном законодательстве берет свое начало в ГК РСФСР 1922 года18. В дальнейшем, на протяжении длительного времени вышеупомянутый термин не употреблялся, однако вновь нашел свое отражение в действующей редакции ГК РФ19.
Согласно легальному определению (ст. 128 ГК РФ) к объектам гражданских прав относятся вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; результаты работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Как можно заметить, законодатель не раскрывает содержания термина «объект гражданского права», ограничиваясь лишь установлением перечня.
В правовой доктрине по вопросу содержания понятия «объект гражданских прав» единое мнение отсутствует. Как отмечает ряд авторов, проблема данного понятия занимает одно из центральных мест в теории и практике гражданско– правового регулирования20.
В дореволюционной теории права и цивилистической науке относительно вопроса содержания понятия объекта права существовало два диаметральных противоположных направления: монистическое и плюралистическое. В соответствии с монистической концепцией (представители: В.И. Синайский21, Н.М. Коркунов22, П.Г. Виноградов23 и др.) объект права определяется через одну категорию, будь то материальные и нематериальные блага или действия лиц. Представители плюралистической концепции: Г.Ф. Шершеневич24, В.М. Хвостов25, Д.И. Мейер26, Д.Д. Гримм27, В.Е. Васьковский28 и др. к объектам права относили множество категорий, будь то вещи, личность субъекта права, материальные и нематериальные блага и действия других лиц.
Право публичной собственности на автомобильные дороги
До недавнего времени вопрос о праве собственности на автомобильные дороги практически не был объектом научного исследования. Появление платных дорог в стране стало отправной точкой для возникновения интереса к определению особенностей вещно–правовых отношений, применительно к рассматриваемым объектам.
В рамках рассмотрения особенностей осуществления правомочий, входящих в содержание права собственности на автомобильные дороги в Российской Федерации, представляется необходимым остановиться на краткой характеристике института вещного права, как подотрасли гражданского права, являющейся предметом изучения не одного поколения правоведов.
В рамках настоящего диссертационного исследования мы не будет ставить перед собой задачу внести какие–либо новые положения в дискуссию, относительно правовой природы вещных прав, экономического и юридического содержания отношений собственности, содержания права собственности. Задача, поставленная нами, представляется в ином – в попытке выстроить категориальный ряд и методологическую основу, на которых будет опираться дальнейшая логика определения особенностей правового режима автомобильных дорог как объекта гражданских прав, где значимое место имеют отношения права собственности.
В первой главе данной диссертационной работы сформулированы особенности правовой природы автомобильных дорог как объекта гражданских прав. Указанные особенности оказывают определенное воздействие на весь спектр правового регулирования их участия в гражданском обороте. Длительное время вопрос о природе отношений собственности на автомобильные дороги практически не затрагивался в науке по причине их нахождения исключительно в государственной собственности. На настоящий момент времени, изменения экономического порядка, возможность приобретения права частной собственности на автомобильные дороги и разграничение права государственной и муниципальной собственности требуют системного подхода.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных вопросам вещного права, вплоть до сегодняшнего времени в отечественной цивилистике отсутствует единый общепризнанный подход к определению вещного права, его признакам, соотношению понятий «право собственности» и «формы собственности»173. Одной из главных причин этого является отсутствие в отечественном законодательстве до начала 90–х гг. прошлого века самой категории вещных прав174, а также незавершенность реформы законодательства о вещных правах в гражданском праве РФ современного периода175.
В дореволюционной период в отечественной цивилистике сложились различные подходы к определению понятия и признаков вещного права. В.И. Синайский рассматривал вещное право как юридические отношения между собственником и всеми третьими лицами по поводу объекта собственности176. Г.Ф. Шершеневич раскрывал понятие вещного права, путем выделения его существенных признаков: исключительность и полноту владельца над вещью и независимость воли владельца от воли третьих лиц177. К.П. Победоносцев отождествлял вещные права с вотчинными, характеризуя их следующими признаками: непосредственное господство лица над вещью, исключительность и предпочтение, защита нарушенного права путем применения специальных вотчинных исков178. Е.В. Васьковский выделял следующие особенности вещного права: прямая непосредственная связь между лицом и вещью, абсолютный характер, абсолютная защита179.
В советский период доктрина вещных прав была подвержена изменениям, связанным со сменной экономической формации. Большинством авторов того периода выдвигалась идея несостоятельность категории вещных прав180.
На современном этапе развития гражданского права так же отсутствует единообразие в подходах к вопросу о понятии и признаках вещных прав. З.А. Ахметьянова раскрывает понятие вещного права через систему его признаков: юридическая связь субъекта с вещью; господство над ней; возникновение права в отношении вещи (имущества), т.е. объектом вещного права является именно вещь (имущество); возможность обладателя вещного права удовлетворить свой интерес без посредства других лиц; обязанность иных лиц не препятствовать осуществлению обладателем вещного права принадлежащих ему правомочий; абсолютный характер защиты; право следования181. Б.М. Гонгало указывает, что вещные права оформляют принадлежность вещей определенным субъектам, их объектом является индивидуально–определенная вещь, носители вещного права удовлетворяют свой интерес путем непосредственного воздействия на вещь, вещные права защищаются особыми способами защиты182. П.В. Крашенинников рассматривает вещное право как юридически обеспеченную возможность управомоченного лица владеть, пользоваться и распоряжаться индивидуально– определенной вещью своей волей и в своем интересе в пределах, установленных действующим законодательством183. Е.А. Суханов, рассматривая вещное право, как установленное законом абсолютное субъективное гражданское право, предоставляющее своему обладателю возможность непосредственного господства над индивидуально–определенной вещью и отстранения от нее всех других лиц, защищаемое специальными гражданско–правовыми исками, выделяет следующие характерные признаки вещных прав: юридическая прочность; абсолютный характер вещных прав; хозяйственное господство лица над вещью; закрытый перечень вещных прав (numerus clausus); принцип публичности (publizitatsgrundsatz); особые вещно–правовые способы защиты вещных прав (виндикационный и негаторный иски) которые, подобно самим вещным правам, отличаются абсолютным характером и могут быть предъявлены управомоченным лицом к любым третьим лицам, нарушившим абсолютное вещное право; а так же преимущество применения вещных прав перед обязательственными правами184.
Несмотря на определенную близость вышеперечисленных позиций, целостной картины вещного права так и не было сформировано. Отчасти, как отмечает С.А. Синицын, этому способствует неточность в определении основных признаков, характерных для всех вещных прав и факультативных признаков, характерных для отдельных групп вещных прав, отождествление вещных и абсолютных прав185. Суханов Е.А. считает, что отсутствие ясности и единства в понимании вещно–правовых институтов связано с длительным отсутствием в российском правопорядке вещного права и соответствующих теоретических исследований186. Нельзя не отметить, что реформа гражданского законодательства относительно системы вещного права так и не состоялась.
В действующем законодательстве признаки и система вещных прав нормативно не определены. Правоприменительная практика руководствуется существующими доктринальными подходами. Выделяются следующие характерные признаки вещных прав: абсолютный характер защиты (его носителю соответствует обязанность неопределенного круга лиц воздерживаться от нарушения вещных прав этого лица); присущее им право следования (в случае перехода вещного права к другому лицу (правопреемнику) переходят и обременения этого права); круг вещных прав (в отличие от обязательственных) исчерпывающим образом определен в статьях 209, 216, 292, 334 ГК РФ187.
Выделение специфических признаков вещных прав позволяет отделить его от смежных институтов частного права, в частности от института обязательственных прав. Вещные и обязательственные права характеризуют два принципиально разных гражданско–правовых режима. Вещные права дают управомоченным лицам возможность удовлетворения своих потребностей собственными действиями, обязательственные же права наделяют управомоченных лиц возможностью удовлетворения своих потребностей путем исполнения обязанными лицами обращенных к ним требований управомоченного лица.
Наиболее широким вещным правом, представляющим собой основное юридическое средство удовлетворения имущественных интересов субъектов гражданского права, является право собственности188.
В юридической литературе, понятие «собственность» характеризуется многоаспектным характером. В советский период широкое распространение имело определение К. Маркса, который рассматривал собственность в качестве присвоения индивидом или коллективом средств и продуктов производства189.
В настоящий момент в отечественной цивилистике отмечается двойственность в характеристике категории собственности, как отношений, возникающих по поводу определенного имущества, и как самих материальных благ, являющихся объектом производственных отношений190. В традиционном представлении понятие собственности рассматривается как экономическая категория, представляющая собой производственные отношения, связанные с состоянием присвоенности, принадлежности материальных благ отдельным лицам, либо группа лиц191
Право частной собственности на автомобильные дороги. Проблемы реализации правомочий собственника
Особенностью объектов публичной инфраструктуры является их значительная стоимость. Данные объекты выполняют важнейшую функцию в современном государстве302, на базе объектов публичной инфраструктуры «формируются, функционируют и развиваются все другие, помимо инфраструктурных, отрасли национальной экономики»303. Они являются необходимым условием для модернизации экономики, привлечения инвестиций304. Затраты на создание объектов публичной инфраструктуры, их реконструкцию и модернизацию ранее нес только бюджет государства. В настоящее время, несмотря на то, что государством выделяются значительные финансовые средства, эксперты отмечают, что «доходы бюджета несопоставимы с потребностями в финансировании развития общественной инфраструктуры»305. Это обстоятельство является основой развития новых форм сотрудничества между бизнесом и государством в крупномасштабных проектах. Право частной собственности, в особенности в отношении объектов публичного назначения, становится все более и более распространённым явлением. В сегодняшних условиях институт частной собственности является определяющим для существования и развития рыночных отношений, оказывающим регулятивное воздействие на все отношения собственности вне зависимости от субъекта и объекта 306.
Вещное право собственника имущества публичного назначения переплетается с обязанностью владельца использовать имущество в общественно значимых интересах. Как отмечается в правоприменительной практике, отличительной особенностью объектов частной собственности публичного назначения является их гарантированное назначение и строго регламентированное использование в публичных целях, которые, превалируют над тем, что данное имущество находится в частной собственности.307 При этом с подобной обязанностью корреспондирует право третьих лиц требовать использования имущества в закрепленных целях. Подобные конструкции, как отмечает А.В. Винницкий, не вписываются в рамки частного права, где отношения собственности предстают в виде абсолютных правоотношений, в которых управомоченной стороной выступает собственник имущества, а в качестве обязанной стороны – все третьи лица, которые должны воздерживаться от воспрепятствования осуществлению его прав. По этой причине, по мнению В.А. Тархова и В.А. Рыбакова308, объекты частной собственности, обремененные публичным назначением, следует относить к институту публичной собственности, поскольку данные объекты призваны обеспечивать удовлетворение публичного интереса, не ограниченного исключительно интересами государства и должностных лиц. А.В. Винницкий, напротив полагает, что имущество общего пользования, находящееся в собственности физических и юридических лиц, несмотря на наличие возможных признаков публичности следует отграничивать от объектов публичной собственности, поскольку для частных собственников – публичное назначение имущества – это ограничение права собственности, в то время как для государства и муниципальных образований – это элемент самого права, его основа, условие возникновения и сохранения309.
Мы не можем полностью разделить позицию А.В. Винницкого. Несомненно, к публичной собственности относится все имущество, принадлежащее государству и муниципалитетам вне зависимости от его назначения. Но и существующие ограничения (например, автомобильные дороги необщего пользования оборонного значения, находящиеся в ведомстве Министерства обороны РФ, не являются объектами общего пользования в силу своего особого правового режима), и особенности содержания отдельных правомочий публичного собственника вполне полноценно могут регулироваться нормами частного права. Отсутствие разработанности соответствующих правовых конструкций, в том числе и в доктринальном плане, связаны с советской правовой традицией и длительным нахождением ряда объектов исключительно в государственной собственности. Но в настоящее время тенденция к увеличению числа частных автомобильных дорог будет проявляться все более четко.
Праву частной собственности на автомобильные дороги посвящена норма ч. 12 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, которая носит бланкетный характер, отсылая к положениям гражданского и земельного законодательства. Согласно данной норме, к собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельном законодательством порядке земельных участках или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством РФ. Как можно заметить, законодателем установлены иные основания возникновения права собственности на автомобильные дороги у физических и юридических лиц, в отличие от автомобильных дорог, находящихся в публичной собственности.
Важно отметить, что строительство частной автомобильной дороги, так же, как и строительство любой автомобильной дороги, должно осуществляться с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил на земельных участках, отведенных для этих целей. Автомобильная дорога, построенная с несоблюдением данных условий в соответствии с положениями п. 1 ст. 222 ГК РФ следует относить к самовольным постройкам, что влечет наступление последствий, установленных в п. 2 вышеуказанной статьи. Анализ немногочисленной судебной практики, связанной с требованиями о сносе автомобильных дорог как самовольного строительства, подтверждает, что ст. 222 ГК РФ в полной мере распространяется на подобные объекты310.
Частные автомобильные дороги, по сравнению с автомобильными дорогами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, по мнению С.Ю. Морозова являются наиболее сложной категорией, поскольку именно в отношении них возникает ряд проблем в части обеспечения общего пользования311. В действительности вопрос пользования частной автомобильной дорогой неограниченным кругом лиц является крайне актуальным, в правоприменительной практике. В большинстве случаев суды рассматривают споры, связанные с незаконным строительством автозаправочных станций, придорожных объектов, строений, связанных с автомобильной дорогой и пр. И это обстоятельство вполне объяснимо, так как строительство автомобильной дороги, в отличие от возведения иных объектов недвижимости, зданий, сооружений, не приносит немедленного финансового результата. Строительство автомобильной дороги относится к наиболее затратным строительным сферам. В связи с чем, отсутствуют какие–либо экономические стимулы к нарушению ст. 222 ГК РФ.
В соответствии с ч. 12 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах к частным автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц, не оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. Иные частные автомобильные дороги относятся к дорогам необщего пользования.
Частные собственники автомобильных дорог, считая принадлежащие им автомобильные дороги, дорогами необщего пользования, оборудуют их устройствами, ограничивающими проезд автотранспортных средств. Однако вопреки положению, установленному ч. 15 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах, в судебной практике оборудование частной дороги устройствами, ограничивающими проезд автотранспортных средств, не является признанием данной дороги дорогой необщего пользования. Так, арбитражный суд Северо– Западного округа обязал организацию не чинить препятствия в пользовании автомобильной дорогой, принадлежащей данной организации на праве собственности и демонтировать шлагбаум и бетонные блоки, которые перекрывают дорогу для проезда транспорта312.
Как можем заметить, обеспечение государством социальной функции права собственности обуславливает наложение дополнительного бремени на частного собственника имущества.
В ряде европейских стран на конституционном уровне подчеркивается социальная функция частной собственности. Право собственности рассматривается не только со стороны субъективного права, представляющего собой меру возможного поведения управомоченного лица, но и как юридическая обязанность, являющаяся мерой должного поведения. Подобный подход отражен в частности в конституциях Итальянской республики, Испании, ФРГ и др.313. В положениях же Конституции РФ (ст. 8 и ст. 35 Конституции РФ) провозглашаются охрана и защита частной собственности, и отсутствуют положения, закрепляющие определенные обязанности, связанные с правом частной собственности. По мнению ряда отечественных ученых, отсутствие в Конституции РФ упоминания относительно социальной функции собственности является конституционным пробелом314.
Несмотря на отсутствие нормативной дефиниции, посвященной социальной функции права собственности, нельзя не отметить стремление отечественного законодателя к усилению своей роли в социальной сфере,315 что, в свою очередь, способствует возникновению интереса у современных ученых в исследовании социальной функции собственности316.
Особенности использования организационно–правовой формы государственной компании как специального способа управления
Государственная компания «Автодор» создана на основании специального федерального закона в 2009 году366. Это единственная в Российской Федерации государственная компания367, не имеющая членства и созданная РФ на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 145–ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Правовая природа государственных компаний, как и государственных корпораций, вызывала многочисленные споры в научной литературе. Отмечалась отсутствие в ГК РФ общих положений о государственных компаниях, несмотря на то, что в отношении большинства организационно–правовых форм в ГК РФ выдержана общая логика определения некоммерческих организаций. Подобный подход со стороны законодателя не согласовывался с существующими потребностями регламентаций правового статуса некоммерческих организаций368. А.В. Винницкий скептически отзывался о применении законодателем такого вида юридического лица, как государственная компания, отмечая при этом отсутствие качественных различий вышеуказанной организационно–правовой формы с государственными корпорациями: данные виды юридических лиц создаются, реорганизуются и ликвидируются на основании отдельного федерального закона, учреждаются РФ в публичных целях, формально признаются некоммерческими и имеют идентичную систему органов управления369. Тем не менее, определенные отличия существуют. Государственная компания действует на иных имущественных основаниях. Автомобильные дороги остаются в собственности государства и передаются ГК «Российские автомобильные дороги» в доверительное управление. Государственные компании и публично–правовые компании, которые теперь включены в ст. 50 ГК РФ, являются собственниками своего имущества370, в том числе имущественного взноса учредителя.
И государственные корпорации, и государственные компании критиковались, на наш взгляд, по нескольким причинам. В науке гражданского права отсутствовал единый подход к концепции юридических лиц публичного права. Ведущие цивилисты относились к этой идее критически371. Во–вторых, сама идея появления новых юридических лиц с государственным участием воспринималась неоднозначно. Одни авторы рассматривают эту концепцию как новый путь и новую форму для повышения эффективности управления государственной собственностью, «уход» от унитарных предприятий и государственных учреждений, которые являются наследием советского прошлого, и неизвестны западным правопорядкам372. Другие ученые аргументировано доказывали неэффективность новой модели, опасность заложенных в ней коррупционных механизмов373.
Неоднократно в правовой литературе отмечалось преобразование «Автодор» в акционерное общество с сохранением полномочий концендента374, которое в соответствии с Планом–графиком мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденного Председателем Правительства РФ 29.12.2010 № 6793п–13375 должно было произойти в I квартале 2013 года. Суть данной реформы заключалась во введении организационно–правовой формы «юридическое лицо публичного права» и преобразовании в нее ныне существующих государственных корпораций376. Однако, вплоть до настоящего времени указанная реформа так и не была проведена.
А.В. Винницкий, сравнивает правовое положение ГК «Автодор» с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее (монопольное) положение на рынке соответствующих услуг, в частности ОАО «Российские железные дороги». ГК «Автодор» создана специально для оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, что требует организации финансирования текущей деятельности в форме субсидий, на оказание государственных услуг на основе выдаваемых заданий, по аналогии с бюджетными учреждениями377. Представляется, что данная позиция не учитывает правовую природу этого юридического лица, прежде всего, с позиции гражданского права. Вопросы финансирования, как правило, не затрагивают основные признаки юридических лиц.
Представляется, что цель создания специальной государственной корпорации по управлению автомобильными дорогами была более широкой, и включала в себя не только выполнение государственного задания, что, действительно, может быть поручено государственному учреждению. Целью создания ГК «Автодор» в соответствии с положениями закона является оказание государственных услуг и выполнение иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог (ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 145–ФЗ). То есть содержание деятельности связано не только с содержанием дорог, но и развитием их как соответствующей инфраструктуры. Следовало бы более четко определить данную особенность, указав ту роль, которая возлагается на государственную компанию именно в части развития всей отрасли в целом непосредственно в законе о данной компании. Однако указанная цель содержится в иных нормативных документах. В частности, в Программе деятельности ГК «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010–2020 годы)378 указано, что целью программы является создание условий для обеспечения экономического роста, повышения конкурентоспособности отраслей экономики и улучшения качества жизни населения за счет формирования сети магистральных и скоростных автомобильных дорог Российской Федерации, обеспечивающих спрос на перевозки с требуемыми показателями скорости, надежности, безопасности и ценовой доступности для потребителей. То есть цель государственной компании связаны с реализацией государственной функции по управлению отраслью хозяйства (экономики). При этом использован механизм юридического лица, который предоставляет большие организационно–экономические возможности, чем конструкция уполномоченного государственного органа и подотчетных ему государственных учреждений.
Наряду с Федеральным законом от 17.07.2009 № 145–ФЗ ГК «Автодор» руководствуется регламентом, утверждённым Правительством РФ379, который содержит порядок, правила осуществления полномочий и выполнения функций, возложенных на государственную компанию.
Деятельность данной госкомпании в соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.07.2009 № 145–ФЗ условно разделена на три направления: 1) доверительное управление автомобильными дорогами; 2) организация строительства и реконструкция автомобильных дорог; 3) иная деятельность, направленная на достижение целей функционирования «Автодора».
Таким образом, через исследование цели создания государственной компании как юридического лица мы можем обнаружить принципиальные отличия от всех иных юридических лиц, названных в ГК РФ, где разграничение по цели деятельности связано с коммерческими и некоммерческими организациями. Но государственная компания не связана напрямую ни с целью систематического извлечения прибыли, ни с иными целями, свойственными традиционным некоммерческим организациям. Государственная компания выполняет часть функций, связанных с государственным управлением, что, как правило, не свойственно классической конструкции юридического лица частного права. При этом вполне вмещается в теоретические представления о природе юридических лиц публичного права. В рамках данного диссертационного исследования невозможно подробно рассмотреть содержание дискуссии о данной правовой категории. Можно лишь констатировать, что в отсутствие единой принятой теории, фактически в законодательстве, в том числе гражданском, концепция юридического лица публичного права уже реализована. Без опоры на данное понятие объяснить специфику государственной компании как юридического лица не представляется возможным.