Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что сохраняющаяся тенденция возрастания количества и тяжести последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС). природного и техногенного характера обоснованно заставляет рассматривать их как серьезную угрозу личности, обществу и государству, а также стабильности экономики страны.
По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), только в 2002 г. в стране зарегистрировано 1139 чрезвычайных ситуаций, что на 26,42 % больше, чем в 2001 г., в результате которых погибло 2151 человек и пострадало 343 886 человек1.
Чрезвычайные ситуации обусловили необходимость решения целого комплекса проблем, в числе которых и проблема минимизации потерь путем совершенствования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий.
На актуальность данного вопроса обращал внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин 13.11.2003 г. в своем выступлении на совместном заседании Госсовета, Совета безопасности и представителей МЧС России: «необходимо активизировать работу по ряду направлений, одно из которых - четкое взаимодействие всех структур, причастных к обеспечению безопасности» .
Актуальность темы подтверждается также и тем, что в современных научных трудах, посвященных управленческой проблематике, и в диссертационных работах пока еще не исследованы правовые и организационные проблемы взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России при
1 Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий
Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техно
генного характера в 2002 г. - М.: ФЦ ВНИИ ГОЧС, 2003. С.7.
2 На стихию найдут управу// Российская газета. 2003г. koeLuii5WUS2S2jJbHAe
БИБЛИОТЕКА I СПе 09
подготовке к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий, что сдерживает научную разработку нормативных правовых документов в этой области. Следует отметить, что вопросы взаимодействия нормативно не урегулированы в полной мере и в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС). Действует только несколько межведомственных совместных приказов, в которых закреплены вопросы взаимодействия органов управления, сил и средств только на уровне министерств и ведомств, входящих в состав указанной системы. При этом, как показывают расчеты, эффективное функционирование ее подсистем способно уменьшить размер ущерба на 25-30 %, а при отлаженном механизме взаимодействия - на 30-40 % и более1.
Особую актуальность тема исследования приобретает в силу преобразований, которые произошли в результате переподчинения Государственной противопожарной службы Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (Указ Президента Российской Федерации от 09.11.2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»2), а также в связи с утверждением Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. №7943 новой редакции «Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Степень разработанности темы исследования. Нормативный, организационный и управленческий аспекты данной темы рассматривали многие авторы: Акимов ВА, Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А., Громов
1 Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство:
- М.: Энергоатомиздат, 1997. С.120.
2 3 РФ-.-2001т№ 46: Ст.4348.
! J СЗ J*','2004. № 2: Ст.121.
MA, Долган H.H., Елагин А.Г., Жевлакович И.Д., Киреев МП., Ложкин И.Е., Майдыков А.Ф., Микеев А.К., Порфирьев Б.Н., Старостин С.А., Фалеев М.И., Федотов СБ., Шпаковский Ю.Г. и др. Ими были исследованы вопросы стратегических рисков чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами МВД России и МЧС России при участии в ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера, некоторые вопросы правового регулирования и организационного обеспечения.
Вопросы взаимодействия различных систем рассматривались Аксеновым АА, Герасимовым А.П., Головко А.Г., Готовцевым А.В., Ермаковым К.К., Жильским Н.Н., Ивановым Е.Г., Ипакяном А.П., Карахановым В.Е., Шишкиным В.М., Рашевским Ю.М., Саклаковым П.Н., Стаховым Я.Г., Тюниным В.И., Шелковниковой Е.Д. и др. Что же касается взаимодействия структурных элементов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, то эти вопросы разработаны в недостаточной степени. Это в полной мере относится и к взаимодействию МВД России и МЧС России в рамках указанной системы. Назрела необходимость и в обобщении накопленного практического опыта в рамках исследуемой темы, особенно в правовых и организационных вопросах, связанных с взаимодействием органов управления, структурных подразделений рассматриваемых министерств на различных уровнях при подготовке к чрезвычайным ситуациям и участии в ликвидации их последствий.
Объект исследования - взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Предмет исследования - правовые и организационные аспекты взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках еди-
нои государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является совершенствование правового и организационного обеспечения взаимодействия между подразделениями МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Реализация данной цели исследования связана с решением следующих задач:
1. Определение места и роли подразделений МВД России и МЧС
России в системе РСЧС.
-
Анализ и оценка действующей нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в системе РСЧС.
-
Определение сущности, признаков и принципов взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России в системе РСЧС, исследование факторов, влияющих на процесс взаимодействия.
-
Анализ сложившихся на практике форм и методов взаимодействия органов управления, структурных подразделений МВД России и МЧС России по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
-
Разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в области взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС.
Методология и методы исследования. В качестве методологической основы исследования использован диалектический метод познания, системный подход к изучению объекта и предмета исследования, общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), положения
теории социального управления, а также ее частного раздела ~ теории управления органами внутренних дел.
В процессе исследования использовались методы анкетирования, статистики и сравнительного анализа. Сбор информации, необходимой для решения задач исследования, осуществлялся в процессе изучения нормативной правовой базы, опыта взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России в условиях ликвидации последствий крупных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Научная новизна исследования. В работе осуществлено изучение и обобщение ряда теоретических и практических проблем, не являвшихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В частности:
- определены состояние и недостатки действующей нормативной
правовой базы, регламентирующей взаимодействие подразделений МВД'"
России и МЧС России;
сформулировано авторское определение понятия «взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС»;
установлены факторы, влияющие на процесс взаимодействия различных подсистем в рамках РСЧС;
определены принципы, характерные для взаимодействия в" системе РСЧС;
подготовлены предложения по совершенствованию взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС» как объективно необходимой, основанной на законе совместной либо согласованной деятельности струк-
турных подразделений и их органов управления по достижению общих целей, выполнению стоящих задач в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
-
Характерные для РСЧС принципы взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД России и МЧС России, других министерств и ведомств в рамках РСЧС: приоритет жизни и здоровья человека; заблаговременная подготовка к проведению соответствующих мероприятий по предупреждению ЧС и максимально возможному снижению потерь в случае их возникновения; максимальный учет факторов, влияющих на действия сторон; необходимая достаточность или максимально возможное использование имеющихся сил и средств.
-
Основные факторы, влияющие на характер взаимодействия органов управления, структурных подразделений МВД России и МЧС России при участии в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в рамках РСЧС: административно-правовой режим, в период действия которого будут реализовывать свои полномочия субъекты взаимодействия; вид ЧС; регион страны, на территории которого могут происходить ЧС; уровень РСЧС (федеральный; региональный; территориальный; местный; объектовый) и привлекаемые силы и средства этих уровней; компетентность должностных лиц соответствующих органов управления; степень отработки взаимодействия между органами управления и подразделениями МВД России и МЧС России при участии в подготовке и ликвидации последствий ЧС в рамках РСЧС.
-
Предложения по совершенствованию структуры органов управления и координирующих органов РСЧС, в том числе:
- введение в состав органов управления РСЧС федерального уровня структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных решать задачи в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
передача полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральном округе функций и задач по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на региональном уровне (в пределах соответствующего федерального округа);
упразднение Межведомственных комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и по пожарной безопасности, образование вместо них Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности;
изменение названия комиссий по чрезвычайным ситуациям и уточнение их функций и задач.
5. Проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования в определенной мере устраняют пробел, имеющийся в настоящее время в исследуемой проблеме. В работе раскрыты недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности взаимодействия при подготовке и участии в ликвидации чрезвычайных ситуаций. Сформулировано авторское видение понятия взаимодействия отдельных элементов в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Существенное значение представляют выявленные диссертантом факторы, влияющие на особенности взаимодействия в рамках указанной системы.
Практическую значимость имеют разработанные предложения по совершенствованию взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России. В частности, предложены примерные схемы такого взаимодействия и проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Разработанные автором предложения позволяют сделать процесс взаимодействия подразделений рассматриваемых министерств более организованным иэффективным.
Изложенные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
в целях совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие сил, участвующих в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
в практической деятельности министерств и ведомств, входящих в состав РСЧС;
в образовательных учреждениях МВД России и МЧС России в процессе преподавания дисциплин, связанных с изучением деятельности сил указанных министерств при подготовке и участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся вопросов взаимодействия компонентов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Достоверность и обоснованность полученных результатов основывается на анализе действующих в настоящее время законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, использовании научных методов исследования, а также репрезентативностью эмпирического мате-
риала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты исследований нашли свое отражение в новой редакции «Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794, совместных приказах МВД России и МЧС России «О порядке взаимодействия органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России с органами внутренних дел Российской Федерации при раскрытии и расследовании преступлений, связанных с пожарами» и «Вопросы взаимодействия дежурных частей системы МВД России и дежурных служб МЧС России по обмену информацией о происшествиях и чрезвычайных ситуациях»; «Примерном положении о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД России, МЧС России и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий»; в проекте «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения, и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Основные положения и выводы, полученные диссертантом в ходе проведенного исследования, реализованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Правовые основы гражданской защиты», «Административное право», «Правоведение» в Академии гражданской защиты МЧС России, апробированы на занятиях со специалистами, проходящими подготовку и повышение квалификации в Институте развития МЧС России.
Предложенный автором проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техноген-'
ного характера» использован при разработке соглашения о взаимодействии подразделений МВД России и МЧС России на территории Республики Хакасия, Сахалинской и Владимирской областей. В результате рассмотрения указанного проекта Министерством обороны Российской Федерации при-знанр возможным его использование при разработке аналогичного Положения о взаимодействии между Министерством обороны и МЧС России.
Материалы диссертационного исследования использованы в научно-практических комментариях к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении».
Основные положения и выводы диссертации докладывались на международных и межведомственных научно-практических конференциях «Молодые ученые: гражданская оборона и защита в чрезвычайных ситуациях» (Новогорск, 2003 г.), «Безопасность больших городов. Проблемы и решения. Международный опыт» (Москва, 2003 г.), «Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов» (Москва, 2003 г.), «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие (Москва, 2003 г.), «Гражданская оборона, состояние обеспечения безопасности, защиты населения и территории Чувашской Республики на современном этапе» (Чебоксары, 2003 г.).
Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили ее структуру и логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.