Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертации
Утверждение в январе 2000 года Указом Президента Российской Федерации новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепции) явилось результатом осознания недееспособности прежней Концепции 1997 года и стало важным этапом на пути формирования скорректированной государственной стратегии в этой жизненно важной сфере. Но, вместе с тем, очевидно, что с принятием видоизмененной Концепции работу по формированию механизма защиты национальных интересов страны нельзя считать завершенной. Требуются подкрепление, детализация и уточнение ее содержания через систему законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к сфере обеспечения безопасности по всему спектру внутренних и внешних угроз. Таким образом, вопрос правового обеспечения национальной безопасности России видится как приоритетный в работе всех ветвей власти Российской Федерации. В эту правовую основу необходимо заложить принцип, согласно которому процесс законотворчества должен осуществляться в соответствии с определенной программой, с переходом от общего к частному, планомерно укрепляя основы государственного устройства.
Анализ нынешней законодательной базы в области национальной безопасности привел автора диссертации к заключению, что она носит не системный, а частично-фрагментарный характер, порождая разрозненные несбалансированные массивы правовых норм, касающихся отдельных видов национальной безопасности. Положение усугубляется тем, что проводимые с начала 90-х годов правовая реформа, а также организационно-штатная и структурная реорганизация спецслужб, не явились оптимальным решением с точки зрения долгосрочных интересов государства. Поэтому серьезные недоработки в создании соответствующей законодательной базы лишь подчеркнули остроту ситуации, поскольку привели к существенному снижению эффективности функционирования спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности государства.
Будучи, несомненно, правовыми категориями, само понятие национальной безопасности и ее основные составляющие до настоящего времени в правовом отношении недостаточно развиты, что затрудняет процесс формирования правовой базы в области национальной безопасности.
Вполне естественной и объективно предопределенной является также потребность в правовом обеспечении координации деятельности спецслужб, четком определении их статуса и организационных начал взаимодействия в этой сфере с другими государственными органами.
Таким образом, объективно становится все более актуальной необходимость в совершенствовании правового регулирования деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы.
В отечественной и зарубежной политологической и юридической литературе
достаточно широко изучены вопросы обеспечения безопасности государства и
гражданского общества. Исследования, проведенные Ю.И.Авдеевым,
А.В.Возжениковым, И.Н.Глебовым, Ю.А.Дмигриевым, В.П.Ерошиным,
С.В.Кортуновым, В.И.Кривохижей, И.А.Лазаревым, В.Л.Маниловым, С.З.Павленко, В.С.Пирумовым, АА.Прохожевым, МВ.Рацем, Э.Г.Шевелевым, В.Л.Шульцем и другими авторами, ценны своими выводами и предложениями, раскрывающими весьма широкий комплекс вопросов в вышеуказанной сфере.
Изучение научных источников, посвященных проблемам обеспечения безопасности бывшего СССР и современной России, позволило определить два основных этапа формирования концептуальных подходов к проблеме обеспечения национальной безопасности в целом.
На первом из них (с середины 30-х до начала 90-х гг.) доминировала идея приоритета интересов государства - основного объекта и субъекта обеспечения безопасности.
Второй этап (с начала 90-х гг. до настоящего времени) характеризуется становлением новых подходов к проблеме национальной безопасности, в основе которых в качестве главных объектов безопасности выдвинуты личность, общество и государство.
В этот период с именами Ю.А.Дерюгина, Н.Н.Ефимова, КХ.Ипполитова,
В.И.Коваева, С.Э.Кургиняна, Н.В.Михалкина, В.А.Рубанова, В.В.Серебрянникова,
ППТимохина, Л. И. Шершнева и других исследователей связана разработка
фундаментальных основ теории и. политики национальной безопасности, ее
методологии и концептуальных проблем.
Важные аспекты военного, геополитического, экономического, информационного, социологического и общетеоретического характера отражены в трудах О.А.Белькова, А.П.Дмитриева, Д.Г.Евстафьева, С.Ф.Зыбина, Н.Д.Казакова, А.П.Курило, Л.П.Малышева, Н.Г.Мехеда, С.А.Модестова, А.И.Позднякова, Н.И.Турко, В.В.Чебана и других авторов.
В поле зрения ученых и практиков постоянно находились также проблемы правового обеспечения деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью и обеспечивающих государственную безопасность.
Однако проводимые исследования в большей мере касались вопросов становления и развития законодательства Российской Федерации и правового закрепления отдельных аспектов нормативного статуса силовых ведомств, в частности, оперативно-розыскной деятельности. В гораздо меньшей степени раскрывались вопросы системного подхода к проблеме законодательного обеспечения национальной безопасности.
До настоящего времени отсутствует обобщенная система теоретических и практических наработок, отражающих целостную концепцию, а также правовую основу деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности страны. В свою очередь, именно системный подход позволяет установить общие закономерности, характерные для развития правовой базы в указанной сфере.
Потребности развития науки и практики побуждают шире развернуть комплексные исследования с целью выявления путей и методов наиболее эффективной реализации идей, заложенных в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в военной доктрине государства.
Исходя из этого, возникают научные предпосылки к разработке концепции правового регулирования деятельности спецслужб Российской Федерации и организации адекватного механизма контроля за их работой. Без этого нельзя с научно
обоснованных позиций подойти к созданию правовой основы функционирования данных структур как одного из важнейших условий построения правового демократического государства.
Цель диссертационного исследования заключается, во-первых, в систематизации правовых норм в сфере обеспечения национальной безопасности на основе всестороннего анализа российского законодательства, законодательной базы стран СНГ и ряда государств дальнего зарубежья; во-вторых, в разработке научно обоснованной концепции правового регулирования деятельности спецслужб и подготовке на ее базе ряда законодательных актов, создающих предпосылки для решения задач в сфере национальной безопасности на современном этапе; в-третьих, в подготовке рекомендаций по вопросам правового обеспечения национальной безопасности в адрес законодательных органов России.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
изучить современную правовую базу обеспечения национальной безопасности в контексте ее историчесхой динамики;
определить сущность и основные признаки правовой категории "национальная безопасность";
проанализировать содержание основных законодательных актов и готовящихся законопроектов в сфере обеспечения национальной безопасности, а также сформировать на этой основе систему правовых норм и принципов, регламентирующих деятельность спецслужб России;
проанализировать совокупность факторов, воздействующих на процесс реформирования федерального законодательства в сфере национальной безопасности, определить предпосылки его становления и развития;
на основе совершенствования законодательной базы разработать научно-обоснованные направления повышения эффективности использования спецслужб в общей системе обеспечения национальной безопасности России;
- исследовать вопросы парламентского контроля за деятельностью спецслужб и
разработать рекомендации по совершенствованию правовых форм, методов, целей и
условий его организации.
Объект и предмет исследования
Объект исследования - система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования - правовое регулирование деятельности спецслужб Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности на современном этапе.
Методологическая и теоретическая основа исследования
В качестве методологической основы исследования диссертантом использован системный подход к анализу теоретических и практических проблем правового обеспечения национальной безопасности. В этих целях автором были применены следующие методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический и исторический.
При подготовке работы диссертант опирался на положения Конституции Российской Федерации, нормы Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации, а также на положения уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и административного законодательства Российской Федерации.
В ходе подготовки работы путем контент-анализа исследованы тексты законодательных актов и законопроектов, определяющих правовой статус КГБ СССР, а также спецслужб Российской Федерации: МБ РФ, ФСК России, ФСБ России, СВР России, ФАПСИ при Президенте Российской Федерации, ҐУСПР Президента Российской Федерации, ФПС России, ФСО Российской Федерации, а также спецслужб стран СНГ.
Все это обусловило достоверность и объективность диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Новые научные результаты, полученные автором, заключаются в обосновании и разработке варианта решения крупной общегосударственной задачи - повышения эффективности деятельности специальных служб Российской Федерации на основе совершенствования правового механизма их функционирования в системе обеспечения национальной безопасности России.
1. Разработана научно-обоснованная концепция правовой основы
деятельности спецслужб в общей системе обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации на основе совершенствования законодательной
базы. Ее основное содержание включает в себя выявление закономерной связи между Конституцией Российской Федерации, другими нормативно-правовыми актами в сфере национальной безопасности и кодифицированным российским законодательством в целом. Обосновано основное положение концепции, состоящее в том, что надежное правовое обеспечение национальной безопасности возможно лишь при условии достижения сбалансированной гармоничной связи всех элементов системы правовых норм, регулирующих деятельность спецслужб в сфере обеспечения национальной безопасности России.
Предложена законодательная формула, образующая правовую основу для реализации комплекса мер по созданию, обеспечению функционирования и совершенствованию организационной структуры специальных служб в общей системе правоохранительных органов Российской Федерации.
2. На основе политологического и юридического анализа разработаны
предложения по созданию законодательных актов, содержащих, во-первых,
общегосударственные меры политического, экономического, правового и
организационного характера, реализация которьіх позволит повысить эффективность
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, во-вторых, меры,
предполагающие создание и функционирование системы правоохранительных органов,
призванных обеспечить защиту конституционного строя, суверенитета и
территориальной целостности, экономического, научно-технического и
оборонного потенциала, а также жизненно важных интересов граждан от внешних и
внутренних угроз.
Исходя из концепции правового регулирования деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности России, а также особенностей ее использования в современных условиях, предложен перечень дополнительньк правовых норм, ояределяощих:
- принципы деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 3);
- правовую основу, регламентирующую нормативно-правовой статус и
деятельность спецслужб (Приложение к диссертации, таблица № 5);
- задачи органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение
к диссертации, таблица № 6);
основные направления их деятельности, основания и обязанности (Приложение к диссертации, таблица № 8);
законодательное закрепление структуры органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 10);
назначение и роль этих органов в структуре государственной власти (Приложение к диссертации, таблица № 11);
законодательную основу контроля и надзора за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 12);
- права органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение
к диссертации, таблица № 13);
- легитимность сбора соответствующей информации (Приложение к
диссертации, таблица № 14);
4. На основе анализа и разработки моделей законодательных актов,
представляющих правовую основу деятельности системы обеспечения национальной
безопасности разработаны предложения по совершенствованию правового механизма в
данной области и порядка взаимодействия силовых структур государства.
5. Обоснована необходимость создания универсального механизма
государственного и общественного контроля за деятельностью спецслужб,
предусматривающего гармоничное сочетание президентского, парламентского,
правительственного и ведомственного контроля. Разработаны формы и методы его
реализации на основе принципа разделения властей, а также разграничения предметов
ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие теоретические и практические положения:
1. Научное обоснование и практическая разработка концепция правовой основы деятельности спецслужб Российской Федерации как необходимое условие
10 повышения эффективности их функционирования в общей системе обеспечения национальной безопасности.
2. Предложения по оптимизации федеральных законов и других нормативных
правовых актов, создающих правовую основу деятельности спецслужб Российской Федерации.
-
Модели законодательных актов, позволяющих скорректировать комплекс мер, регулирующих принципы, условия и основные направления деятельности российских спецслужб на современном этапе.
-
Теоретическое обоснование необходимости создания института государственного и общественного контроля за деятельностью спецслужб России и разработка на этой основе универсального механизма его реализации, руководствуясь конституционным принципом разделения властей.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке самостоятельного и качественно нового направления общей теории национальной безопасности в виде законодательного обеспечения национальной безопасности как в целом, так и в специфической сфере функционирования спецслужб России. В частности, на основе научного анализа содержания соответствующих законов осуществлена систематизация и кодификация норм законов, определяющих нормативно-правовой статус спецслужб России; разработаны модели законов, отражающих подходы автора к определению базовых правовых категорий национальной безопасности Российской Федерации. Сформулированы и обоснованы предложения по оптимизации содержания федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, нормы которых имеют основополагающее значение для эффективного функционирования спецслужб в общей системе правоохранительных органов национальной безопасности Российской Федерации.
Практическая значимость работы определяется результатами комплексного исследования правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, итоги и выводы которого важны для организационно-структурного построения и совершенствования правоприменительной практики спецслужб России. В диссертации разработаны рекомендации, ориентированные на существенное повышение качества ведомственной регламентации деятельности спецслужб адекватно
основным направлениям их функционирования.
Практическое значение работы обусловлено также тем, что теоретические
новации по проблеме правового обеспечения национальной безопасности явились
основой разработки практических предложений по совершенствованию
законодательной базы и организационно-методических аспектов функционирования
российских спецслужб в современных условиях.
Разработан и обоснован новый раздел общей теории национальной безопасности "Правовое обеспечение национальной безопасности", который оформлен в виде специального учебного курса для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, неоднократно докладывались на парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам национальной безопасности, на научно-практических конференциях в РАГС при Президенте Российской Федерации, Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, Всероссийской научно-практической конференции "Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии" (Москва, 1997 г.), обсуждались на заседании кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации, где лолучили положительную оценку.
Материалы исследования используются в научно-исследовательской работе кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации и кафедры уголовного права Академии управления МВД Российской Федерации.
Теоретические выводы, предложения и рекомендации автора реализованы в законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе при разработке и обсуждении законопроектов. "О борьбе с терроризмом", "О Федеральной службе безопасности в Российской Федерации", "О государственной границе", "О государственной охране", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации ", "О внешней разведке", "О милиции" и других законодательных актов.
Материалы диссертации использованы при подготовке аппаратом Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны широкого спектра аналитических документов, предложений и экспертных оценок в сфере правового обеспечения национальной безопасности, а также по проблемам организационно-структурного построения и взаимодействия сил обеспечения безопасности Российской Федерации.
Результаты исследования автора получили отражение в монографии, учебных пособиях, лекциях, научных статьях, учебно-методической литературе. Кроме того, они реализованы в учебном процессе, в том числе в преподавании курсов "Общая теория национальной безопасности", "Правовое обеспечение национальной безопасности" в РАГС при Президенте Российской Федерации.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложения. Объем диссертации^й^сграниц.