Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ключевая роль при проведении реформ, начатых в Российской Федерации в 1992 г., отводилась установлению новых принципов правового регулирования экономики. Однако с самого начала ход реформ высветил крайнюю слабость научной обоснованности такового регулирования в конкретных российских условиях, подменявшуюся слепым следованиям западным рекомендациям и наивной верой в их универсальность. Рыночные отношения в стране, где на протяжении 70 лет не было института частной собственности, свободы в сфере купли-продажи, где господствовал государственный монополизм на средства производства, планировалось "ввести" несколькими правовыми актами. Авторы реформ полагали, что этого будет вполне достаточно для поступательного развития отечественной экономики, нормализации жизни в стране.
Рынок воспринимался в начале 1990-х гг. как полный антипод государственного участия в экономике. Поэтому государство фактически самоустранилось от какого-либо контроля за трансформацией системы хозяйствования. Руководители органов государственной власти могли не бояться, что их призовут к ответу в случае, если экономический курс будет избран неверно, если преобразования обернутся ухудшением положения большинства россиян, если общий уровень жизни в стране упадет.
Между тем благоприятные тенденции в экономике не спешили проявить себя, напротив, произошел катастрофический спад производства. В условиях кризиса свою дееспособность показали только традиционно сильные сегменты рынка, чья продукция могла быть предложена и внешним покупателям - сырьевые отрасли. Соответствующая деформация структуры экономики, начавшаяся еще в советское время, в постсоветской России приобрела наиболее уродливую форму. А правовые акты, которые якобы должны были препятствовать сырьевому перекосу в развитии экономики страны, напротив, способствовали тому, чтобы этот перекос только упрочился. Единый правовой механизм, регламентирующий хозяйственную деятельность в направлении эффективного развития экономики, не складывался. В хозяйственном праве возникли обширные провалы из-за неясностей целеположения. Отсутствие же четко поставленных целей развития привело к затуманиванию национальных интересов России. Приня-
РОС НАЦИОНАЛЬНА*] КИМИОТЕКА I
тие Концепции национальной безопасности РФ, правда, несколько прояснило понимание национальных интересов, но, к сожалению, менее всего в экономической сфере.
Целостное концептуальное видение проблемы экономической безопасности выделяет те или иные стороны, определяющие систему условий, критериев и показателей, организационных форм и механизмов защиты национальных экономических интересов (НЭИ) от разного рода угроз. Жизнь убедительно показала, что это направление экономического развития, по которому продолжает в настоящее время идти Россия, противоречит ее НЭИ и потому не является ни безопасным, ни устойчивым. А современное хозяйственное законодательство всецело способствует этому пагубному для страны движению. В этой связи в нашем научном сообществе не могла не возникнуть потребность в:
понимании того, что устойчивое позитивное экономическое развитие России возможно только при обеспечении экономической безопасности страны, которая достигается защитой НЭИ и, следовательно, созданием благоприятных условий для их реализации;
выявлении жизненно важных экономических интересов (ЖВЭИ) различных слоев населения, многочисленных хозяйствующих субъектов и самого государства, формировании баланса всех этих интересов и выработки на его основе НЭИ России;
уяснении того, что именно хозяйственное право (в лице как его правотворческой, так и правоприменительной составляющих) должно стать в России самым первым и одним из наиболее мощных рычагов воздействия на экономику, способных обеспечить экономическую безопасность страны, создать условия для реализации ее НЭИ;
теоретико-правовом анализе и серьезном критическом переосмыслении всей существующей законодательной базы развития российской экономики, проводимых с позиций ее соответствия правовому обеспечению экономической безопасности России;
создании наиболее благоприятных условий устойчивого позитивного развития экономики России на существующей конституционной основе путем необходимой трансформации норм хозяйственного права, направленной на реализацию НЭИ.
Нерешенность отечественной юридической наукой всех этих весьма насущных для страны задач свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам правового регулирования экономики не только в современной России, но и в других странах мира посвящены фундаментальные труды юристов, в которых осмысливались как философские проблемы экономического права в целом, так и отдельных его отраслей.
Многими отечественными и зарубежными учеными проблемы экономики исследовались и как объект регулирования конституционного права. Диссертанта в этой связи привлекали труды и по отдельным проблемам упомянутого права, в частности по проблемам ответственности1. В связи с этой же проблематикой был изучен и ряд современных учебников2.
Экономике как объекту правового регулирования посвящены и многие труды по истории и современности зарубежного права3. При этом в качестве одного из ключевых элементов экономической политики выделяется институт собственности4. В России особой проблемой всегда было право собственности на землю. Дореволюционные книги исследователей этого вопроса явились для автора ценным источником, позволившим посмотреть на современные проблемы с точки зрения их исторического развития5.
Значительный объем научных трудов составляют исследования по отдельным проблемам правовых основ развития экономики. Так, в последние годы в свет вышло много изданий по бюджетному праву6, налогово-
1 См.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных
стран / Под ред. проф. СА Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2001.
2 См.: Козлова Е.И., Кугафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Юристь, 1995;
Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристь,
2002.
3 См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. -
М.: НОРМА, 1997; Топорнин БА Европейское право. - М.: Юристь, 1998; Конститу
ции и декларации о государственном суверенитете государств-участников СНГ и стран
Балтии // Материалы международной конференции 26-27 апреля 1994 г. - М., 1994.
4 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы катего
рий. - М.: ООО Фирма "Инфограф", 1999; Камышанский В.П. Право собственности:
пределы и ограничения. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.
5 См.: Пешехонов АВ. Право на землю: Национализация и социализация. - П-д.: Изд.
журнала "Русское богатство", 1917; Пешехонов А.В. Земельные нужды деревни и ос
новные задачи аграрной реформы. - СПб.: Изд. журнала "Русское богатство", 1906.
6 См.: Бюджет и бюджетное финансирование. Сб. нормативных документов. - М.: Фи
нансы, 1994; СкарбекХ. Бюджетная политика в условиях перехода к рынку. - М.: Изд-
во РАГС, 1999; Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б.
Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Горбунова О.Н., Селюков АД., Другова Ю.В.
Бюджетное право России: Учебное пособие. - М.: ООО "ТК Велби", 2002; Землин АИ.
Бюджетное право: Схемы и комментарии. - М.: Юриспруденция, 2001.
му1, антимонопольному законодательству2. Автор обращался также к научным монографиям и учебникам по предпринимательскому3 и экологическому праву4.
Другим важнейшим источником исследования стали для автора книги по экономической теории и практике5.
В ходе изучения всех упомянутых выше вопросов автор использовал труды Г.В. Атаманчука, С.Д. Валентея, Е.Ю. Козловой, А.В. Колосова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, Г.В. Мальцева, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Д.Ю. Шапсугова и многих других российских ученых-правоведов и экономистов.
Однако даже при наличии столь обширного круга исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования хозяйственной деятельности, обеспечение безопасного развития экономики как целостная область законотворчества, могущая пронизать все разнообразие отраслей права, по существу никем специально не изучалось. Никто в нашей стране еще не рассматривал законодательство с позиций защиты национальных интересов в сфере экономики. Это, видимо, следует объяснить, прежде всего, тем, что НЭП России на официальном уровне все еще остаются не-сформированными.
См.: Бюджетно-налоговая сфера: эффективность, проблемы дальнейшего развития. -М: РАГС, 1996.
2 См.: Орлова Т.А Антимонопольное регулирование конкурентной среды (на примере металлургической отрасли): Автореф.дис... канд.экон.наук / Каф.теории и практики регулирования рыночной экономики РАГС. - М, 2000; Тотьев К.Ю. Антимонопольное право России. - М.: ИЧП "Издательство Магистр", 1997; Бондарева Ю.Э. Антимонопольное регулирование в условиях переходной экономики. Автореф. дис... канд.экон.наук/ Каф.теории и практики регулирования рыночной экономики РАГС. -М., 1997; Солодков ВТ. Антимонопольная деятельность и защита прав потребителей: Учеб. пособие. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1996.
См.: Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учеб. для вузов. - М, 1999.
4 См.: Экологическое право: Учебник для вузов. - М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право,
2000.
5 См.: Глазьев СЮ. Теория долгосрочного технико-экономического развития. - М:
ВлаДар, 1993; Сильвестров С.Н. Проблемы регулирования социально-экономических
процессов в условиях глобализации. - М.: Изд-во РАГС, 2002; Стратегия экономиче
ского развития России / По материалам общероссийской дискуссии, проведенной Ко
митетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству
совместно с Отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и
"Российским экономическим журналом" // Российский экономический журнал. - 2000.
-№7.
Вместе с тем, многочисленные проблемы современной российской экономики, порожденные, прежде всего, незащищенностью экономических интересов нашей страны, крайне нуждаются в разрешении с надежных правовых позиций. Стране особенно необходима лигитимизация противодействия упомянутым выше нежелательным структурным и территориальным деформациям экономики, обеспечения ее устойчивого позитивного развития. Для этого необходимо обратить пристальное внимание на разработку методологии для прогностического правотворчества, благодаря чему Россия могла бы в опережающем порядке создавать необходимые условия для гармоничного развития своей экономики.
Таким образом, высокая актуальность и крайне слабая разработанность избранной автором темы исследования привели его к выводу о необходимости поставить перед собой и решить научную проблему, состоящую в определении роли и места права в защите НЭИ нашей страны и обеспечении благоприятных условий для их реализации.
Рабочая гипотеза исследования состоит в том, что в настоящее время государственное регулирование развития экономики России необходимо проводить на основе реализации ее НЭИ, что гарантирует позитивность и устойчивость такого развития. Для этого хозяйственное российское законодательство должно иметь своим основным предназначением, прежде всего защиту НЭИ. В отсутствии такого предназначения диссертант усматривает едва ли не основную причину неэффективности нашего законодательства для обеспечения подлинно устойчивого позитивного развития экономики страны. В этой связи российской юридической науке необходимо обеспечить законодательную увязку прав хозяйствующих субъектов, провозглашенных в Конституции РФ, и национальных интересов в сфере экономики, обозначенных в Концепции национальной безопасности РФ.
Исходя из того, что избранная тема исследования может трактоваться по-разному и затрагивать аспекты, содержащиеся и в смежных темах исследований, автор счел необходимым зафиксировать некоторые границы своего исследования, состоящие в следующем:
- экономическая безопасность России рассматривается как такое состояние хозяйственной системы нашей страны, когда функционирование всех элементов, ее составляющих, направлено на реализацию НЭИ. При этом постулируется, что в каждый конкретный момент времени в данной хозяйственной системе существует некоторое, довольно ограниченное
число элементов, то или иное развитие которых, по существу, и определяет направленность работы всей системы, ее настроенность на достижение (или игнорирование) целей, преследуемых НЭИ. В настоящее время в российской экономике такими элементами являются: 1) не адекватная упомянутым целям отраслевая структура, в которой чрезмерно преобладает сырьевой и топливный сектора; 2) нарастающий разрыв в экономическом развитии российских регионов (субъектов РФ). Современное развитие именно этих элементов российской экономики уже превратилось в основные угрозы НЭИ нашей страны. Вот почему создание правовой основы для необходимой трансформации именно этих элементов российской экономики и принято автором в качестве правового обеспечения экономической безопасности России;
- полномасштабное формирование правовой основы обеспечения
экономической безопасности России есть задача, посильная только всей
законодательной системе страны. Поэтому для достижения цели настояще
го исследования автором изначально предполагалось исследование не
всех, а только решающих по своему воздействию на рыночную систему
хозяйствования, составляющих правового регулирования и отраслей права,
таких, в частности, как: конституционно-правовые режимы собственности
и справедливой конкуренции, налоговое и бюджетное законодательство;
- современное состояние экономики страны, происходящие в ней не
гативные процессы, разумеется, имеют и свои социальные последствия.
Таковыми в настоящее время следует признать увеличение имущественной
дифференциации населения, криминализацию общества и хозяйственной
деятельности и т.д. Их, несомненно, также следует признать угрозами на
циональным интересам. Однако это скорее социальные, чем собственно
экономические интересы, вследствие чего правовое противодействие этим
угрозам следует отнести к проблематике социальной безопасности, что, по
мнению диссертанта, лежит вне темы настоящего исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является формирование на основе решения упомянутой выше научной проблемы основных направлений обеспечения безопасности России в сфере экономики путем совершенствования законодательства, которое должно опираться на уже существующую в стране конституционную основу.
Необходимость достижения поставленной цели обусловила последовательность решения следующих исследовательских задач:
проведение анализа современного состояния обеспечения экономической безопасности РФ, выявление слабых сторон в ее правовом оформлении, определение путей совершенствования отечественного законодательства в области регулирования рыночных отношений в стране для создания условий устойчивого позитивного развития ее экономики, а также для преодоления многочисленных угроз НЭИ;
исследование в контексте экономической безопасности правовых предпосылок формирования и развития экономического законодательства в РФ, выделяя в нем не только ключевые отрасли права, но и особенности законодательства субъектов РФ;
обобщение международного опыта формирования и развития конституционно-правовых основ промышленной и сельскохозяйственной политики, политики в области ограничения монополий и создания конкуренции, регулирования деятельности естественных монополий в целях определения роли, функций государства и его институтов по обеспечению необходимых стандартов жизни граждан, их экономической безопасности;
проведение сравнительного анализа правовых актов РФ в области стимулирования экономической деятельности и выравнивания структурных и территориальных диспропорций промышленного развития для определения направлений корректирующей политики в данной сфере;
изучение условий и причин коренного изменения правовых режимов существования отдельных отраслей, прежде всего топливно-энергетического комплекса как определяющего в настоящее время развитие экономики РФ, для обеспечения экономической безопасности страны;
определение необходимых направлений правового обеспечения экономической безопасности РФ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы по проблемам промышленности и сельского хозяйства с особенным выделением данных о состоянии топливно-энергетического комплекса как ключевого для современного развития России, статистические сведения, которые характеризуют экономическую безопасность РФ, динамику изменений в отдельных отраслях промышленности и сельского хозяйства и в целом в стране.
В ходе исследования диссертант рассматривал обширный, требующий скрупулезного анализа эмпирический материал и нормативно-правовые документы, прежде всего Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента РФ, конституции,
уставы, законы субъектов РФ, другие правовые акты РФ, а также конституции зарубежных стран.
Важными источниками настоящего исследования стали документы министерств и ведомств, в том числе проекты различных программ в области модернизации экономики России, основные направления развития отраслей промышленности.
В качестве объекта диссертационного исследования была избрана экономическая безопасность России.
Предметом диссертационного исследования стало правовое обеспечение экономической безопасности России.
Теоретической основой настоящего исследования явились положения теории государства и права; общей теории национальной безопасности, теории интересов, основные положения Концепции национальной безопасности РФ; законодательные основы хозяйственного права.
Методологической основой настоящего исследования стали системный подход к правовому регулированию процессов формирования и развития институтов рыночной экономики, осуществляемому в соответствии с требованиями экономической безопасности страны, а также сравнительный анализ эволюции конституционно-правовых положений в отношении роли государства как регулятора социально-экономических процессов, выработанных в российском и зарубежном законодательстве.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
— впервые в российской юридической науке законодательство в об
ласти экономики было рассмотрено как важнейший стимул реализации
НЭИ и достижения национальных экономических целей;
- выдвинуто положение о том, что основной причиной того, что су
ществующее российское законодательство не обеспечивает устойчивого
позитивного развития экономики страны, является его несоответствие
НЭИ;
— обосновано положение о том, что хозяйственное правотворчество в
условиях рыночных отношений должно быть нацелено на создание благо
приятных условий для реализации НЭИ, для чего следует упомянутые ин
тересы надежно защитить, то есть обеспечить экономическую безопас
ность России;
- доказано, что в России такая нацеленность полностью отсутствует,
вследствие чего для нашей страны крайне необходимо активное использо
вание закона как механизма, с помощью которого можно эффективно
формировать и совершенствовать рыночные отношения, направлять их не на удовлетворение корыстных интересов отдельных социальных групп, а на повышение уровня жизни всего населения и восстановление экономического могущества страны.
В целом же достигнутые диссертантом результаты исследования вносят заметный вклад в выявление закономерностей развития и функционирования правовых основ рыночной экономики, что предъявляет повышенные требования к российскому законодательству, главными чертами которого должны стать комплексность, взаимоувязка отдельных отраслей права, федерального и регионального законодательства в единый механизм регулирования экономических процессов в стране.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
обоснование сущности и содержания хозяйственного права в правовом регулировании развития экономики России как системы мер, закрепленных на уровне соответствующих положений Конституции РФ, федеральных законов и развивающих их иных нормативных актов, в обязательном порядке удовлетворяющих требованиям обеспечения экономической безопасности страны;
логическая структура стратегии устойчивого поступательного развития экономики России на основе научно сформированных НЭИ и национальных целей, а также стратегии реализации НЭИ, выраженных в нормах права и в правоприменительной практике и направленных на обеспечение экономической безопасности страны;
результаты критического анализа существующего федерального и регионального экономического законодательства России (налогового, бюджетного, антимонопольного и др.), подтверждающие его противоречивость, разнонаправленность и в целом негативное воздействие на обеспечение экономической безопасности, то есть создание благоприятных условий для устойчивого позитивного развития российской экономики;
предложения о выработке в РФ правового режима, способствующего преодолению уродливой сырьевой ориентации российской экономики и стимулирующего ускоренное развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей, отвечающее национальным интересам России;
основные направления совершенствования правового обеспечения экономической безопасности и создания наиболее благоприятных условий для устойчивого позитивного развития экономики России.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, имеют сугубо прикладную направленность и практическую значимость, так как помогают работникам государственного и муниципального управления, руководителям предпринимательских структур, специалистам в области хозяйственного права уяснить подлинные побудительные мотивы функционирования хозяйствующих субъектов в рыночной экономике нашей страны. Они также раскрывают большие правовые возможности использования этих мотивов в целях ускорения экономического развития и восстановления былого экономического могущества России; вооружают органы государственной власти нашей страны конкретными методами совершенствования их деятельности по правовому регулированию процессов формирования более прогрессивной структуры российской экономики на основе опережающего развития высокотехнологичных отраслей и производств. Материалы исследования могут быть использованы для курсов лекций в системе подготовки и переподготовки специалистов широкого профиля в области государственного и муниципального управления, а также более узких специалистов-правоведов, экономистов, политологов и социологов.
Апробация результатов настоящего исследования осуществлялась в ходе выступлений автора на ряде научных и научно-практических конференциях, в частности, на 40-й Международной Кондратьевской конференции "Диалог и взаимодействие цивилизаций Востока и Запада: альтернативы на XXI век", состоявшейся в 2001 г. на 5-й международной конференции "Информационное общество, информационные ресурсы и технологии коммуникации", проведенной в ВИНИТИ в 2000 г., а также в выработке соответствующих предложений и рекомендаций органам государственного управления.
Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.