Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Субсидии как форма расходов бюджета 10
1.1 Понятие формы расходов бюджета, особенности субсидирования как формы расходов бюджета 10
1.2 Тенденции в развитии субсидирования как формы расходов бюджета 28
1.3 Виды бюджетных субсидий 38
Глава 2. Субсидии как инструмент финансового обеспечения публично-частного партнерства 56
2.1 Субсидирование производителей товаров, работ, услуг 56
2.2 Субсидирование оказания государственных (муниципальных) услуг негосударственными некоммерческими организациями 75
Глава 3. Субсидирование бюджетных и автономных учреждений 86
3.1 Предпосылки перехода на субсидирование бюджетных и автономных учреждений 86
3.2 Проблемы субсидирования бюджетных и автономных учреждений 95
Глава 4. Проблемы использования договорной формы субсидирования 117
4.1 Проблемы правовой природы договоров субсидирования и пределов дискреции органов исполнительной власти в определении их условий 117
4.2 Последствия нарушений условий договоров о субсидировании 135
Заключение 148
Список использованных источников 153
- Тенденции в развитии субсидирования как формы расходов бюджета
- Виды бюджетных субсидий
- Субсидирование оказания государственных (муниципальных) услуг негосударственными некоммерческими организациями
- Последствия нарушений условий договоров о субсидировании
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Продолжение в целях повышения эффективности бюджетных расходов реформ, на значимость которых неоднократно обращалось внимание в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, признано одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации и предполагает подготовку предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления бюджетных расходов, к которым относится и предоставление субсидий. О необходимости совершенствования бюджетного законодательства, в том числе и в области осуществления публичным субъектом расходов, свидетельствует и разработка проекта нового Федерального закона «Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Следует отметить, что в последнее время роль субсидирования как инструмента, используемого публично-правовыми образованиями для решения задач на основе взаимодействия с иными субъектами экономической деятельности, возрастает, что нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ). Так, расширился круг получателей субсидий. Все большее распространение получает предоставление субсидий субъектам предпринимательской деятельности – производителям товаров (работ, услуг). В условиях реформирования государственных (муниципальных) учреждений и изменения подходов к финансовому обеспечению их деятельности получателями субсидий стали также автономные и бюджетные учреждения. В соответствии с БК РФ субсидии предоставляются и иным некоммерческим организациям в целях создания финансовой основы реализации такими организациями социальных проектов. Таким образом, субсидирование становится все более распространенной формой расходов бюджета.
В то же время, несмотря на активное применение публичным субъектом механизмов субсидирования и внесение в связи с этим в БК РФ ряда изменений, правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением и использованием бюджетных субсидий, остается рамочным и содержит большое количество отсылочных норм. Многие вопросы остались нерешенными не только в БК РФ, но и в нормати вно -правовых актах органов исполнительной власти, определяющих порядок предоставления субсидий. Так, существует неопределенность относительно природы договоров (соглашений) о бюджетном субсидировании, и, как следствие, проблема в установлении норм права, применимых при разрешении споров, возникающих из данных договоров, что подтверждается судебной практикой.
На пробелы в правовом регулировании соответствующих отношений обращается внимание и в утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и
1 Бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008, от 25.05.2009, от 29.06.2010, от 29.06.2011, от 13.06.2013.
муниципальными) финансами на период до 2018 года. Отмеченные проблемы не нашли своего разрешения и в проекте нового Федерального закона «Бюджетный кодекс Российской Федерации». Все это свидетельствует об актуальности темы исследования.
В настоящей работе предпринята попытка на основе анализа доктринальных источников, действующего законодательства, судебной практики осуществить комплексное исследование правового регулирования отношений, связанных с использованием публичным субъектом бюджетного субсидирования как формы расходов бюджета, с целью выявления существующих проблем и определения возможных направлений реформирования бюджетного законодательства.
По отдельным вопросам темы исследования изучался зарубежный опыт, поскольку без исследования существующей в других странах юридической практики невозможна эффективная коммуникация в мировом экономическом пространстве.
Степень разработанности проблемы в научной литературе.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных ученых: Алексеева С.С., Болтиновой О.В., Винницкого А.В., Вороновой Л.К., Грачевой Е.Ю., Ильина А.В., Карасевой М.В., Конюховой Т.И., Крохиной Ю.А., Кустовой М.В., Марченко М.И., Ногиной О.А., Пешковой Х.В., Писаревой Е.Г., Поветкиной Н.А., Разгильдиевой М.Б., Рукавишниковой И.В., Тихомирова Ю.А., Химичевой Н.И., Шевелевой Н.А. и других.
В то же время в российской юридической литературе отсутствуют исследования, которые освещали бы целостно и комплексно субсидии как форму расходов бюджета с учетом особенностей, присущих правовым режимам отдельных видов субсидирования.
Именно поэтому настоящее исследование, базирующееся на трудах ученых в области теории права, финансового права, государственно-частного партнерства, призвано всесторонне проанализировать правовые проблемы бюджетного субсидирования и сформировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства в целях повышения эффективности осуществления публичных расходов.
Цели и задачи исследования.
Целью настоящей работы является разработка теоретических и практических основ правового регулирования субсидирования как формы расходов бюджета и формирование конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию российского бюджетного законодательства в целях повышения эффективности использования инструмента субсидирования.
Достижение поставленной цели возможно при решении следующих задач:
а) определение содержания понятия формы расходов бюджета, выделение
общих и особенных черт отдельных форм расходов;
б) выявление тенденций в развитии бюджетного законодательства о
субсидировании;
в) исследование субсидирования как формы финансирования публично-
значимой деятельности, выявление общих и отличительных черт отдельных видов
субсидий;
в) анализ механизмов финансового обеспечения деятельности бюджетных и
автономных учреждений, связанного с изменением правового статуса таких
учреждений;
г) исследование параметров применения механизма субсидирования в
публично-частном партнерстве;
д) изучение договоров о бюджетном субсидировании, определение их видов
и правовой природы.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в российском правопорядке, складывающихся в процессе предоставления бюджетных средств в форме субсидий.
Предметом исследования является система правового регулирования отношений бюджетного субсидирования, судебная практика и научные труды по названной теме.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
В процессе исследования применялись общенаучные методы анализа, синтеза, аналогии. Поставленные задачи обусловили применение таких частнонаучных методов как сравнительно-правовой метод, метод историко-правового анализа, метод анализа правовых текстов и др., что позволило обеспечить всесторонность изучения исследуемого явления.
Общетеоретическую основу работы составили труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов – специалистов в области общей теории права, финансового права, государственно-частного партнерства.
Автор использовал теоретические положения, сформулированные учеными, занимающимися проблемами финансового права, а также теории права: С.С.Алексеева, О.В. Болтиновой, А.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Е.Н.Горловой, Е.Ю. Грачевой, Е.В. Гриценко, С.Г. Еремина, А.В. Ильина, М.В.Карасевой, Т.И. Конюховой, Ю.А. Крохиной, М.В. Кустовой, М.И.Марченко, О.А. Ногиной, Н.А. Поветкиной, А.В. Полякова, Х.В. Пешковой, Е.Г. Писаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой, В.А. Яговкиной и других.
В процессе работы над диссертацией были изучены и использованы труды ученых в области государственно-частного партнерства, в частности труды А.В.Белицкой, И.А. Губанова, И. Левина, Н.Н. Литягина, Д.А. Любинина, В.Н.Мочальникова, В.Ф. Попондопуло, а также иностранных ученых, таких как Г.Манссен, О. Баллер, Ш. Вагнер.
При осуществлении всестороннего анализа соглашений о бюджетном субсидировании автор обращался к работам ученых-цивилистов, в частности М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.П. Сергеева, О.Н. Садикова.
Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, проекты таких актов, международные договоры по вопросам субсидирования, а также акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и судов нижестоящих инстанций по спорам, связанным с субсидированием.
Поскольку с 2006 года в рамках реформирования бюджетного процесса в направлении более эффективного и результативного использования публичных
финансов наблюдается пересмотр параметров бюджетного субсидирования, для целей исследования было отобрано более 80 нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении субсидий физическим лицам и организациям разной организационно-правовой формы, принятых с этого времени. Выборка производилась с позиций включения в рамки исследования актов с различающимися целями и условиями субсидирования, а также критериями отбора получателей субсидий в целях обеспечения наиболее широкого охвата возникающих в практике субсидирования проблем и сопоставления правовых режимов разных видов субсидирования.
Для целей исследования проанализировано также более 70 судебных актов по спорам, касающимся вопросов субсидирования физических лиц и организаций, за период с 2008 года с учетом формирования судебной практики на основе изменяющегося правового регулирования.
Научная новизна исследования состоит в том, что в данной работе впервые проводится комплексное исследование субсидирования как формы расходов бюджета, на базе которого предлагается ряд теоретических положений по определению общих черт субсидирования как самостоятельной формы расходов и особенностей отдельных его видов.
В результате исследования предложено понятие формы расходов бюджета, выявлены особенности субсидирования как формы расходов бюджета, позволяющие отличать его, в том числе от расходов в форме оплаты государственных (муниципальных) контрактов, дана авторская классификация субсидий, определены особенности правовых режимов различных видов субсидирования.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Форма расходов бюджета может быть определена как правовой режим выделения публично-правовыми образованиями казенных средств иным субъектам экономической деятельности, обусловленный особенностями правового основания возникновения соответствующих расходных обязательств публичного субъекта с учетом специфики решаемой с привлечением средств бюджета публичной задачи.
-
Самостоятельность субсидирования как одной из форм расходов бюджетов предопределяется его использованием в качестве публичного инструмента вовлечения в решение государственных (муниципальных) задач иных субъектов экономической деятельности – получателей субсидий на основе заключения с ними соответствующего публичного соглашения (договора), имеющего содержанием целевое финансирование субъектов, поддерживающих в согласованных параметрах осуществление публично значимых функций. Это предопределяет особенности правового режима субсидирования, предполагающего внедрение и развитие публичных механизмов обеспечения надлежащего предоставления, а также использования бюджетных субсидий в целях достижения планируемого результата.
3. Разнообразие задач публичного субъекта, решаемых с использованием
инструмента субсидий, предопределяет дифференциацию правил субсидирования
в зависимости от характера таких задач и особенностей статуса вовлекаемых в соответствующие отношения субъектов.
Тем самым при сохранении общих признаков субсидирования как формы расходов бюджета появляются основания для выделения различных видов субсидирования, характеризующихся наличием специальных правил осуществления бюджетных расходов в зависимости от особенностей формирования такими субъектами волеизъявления на участие в соответствующих отношениях. С этих позиций в качестве самостоятельных видов могут рассматриваться субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг; субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию социальных проектов; субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в виде имущественного взноса; субсидии производителям товаров, работ, услуг в целях поддержки их деятельности; гранты.
4. Использование механизма субсидирования как публичного инструмента
поддержания интереса производителей товаров (работ, услуг) к осуществлению
значимой для государства и муниципальных образований деятельности нацелено
на оптимизацию расходов бюджета с учетом использования экономического
потенциала получателей субсидии. Наличие у производителей товаров (работ,
услуг) собственного интереса в осуществлении соответствующей деятельности
исключает необходимость полного покрытия публичным субъектом
возникающих у них в связи с производством товаров (работ, услуг) затрат.
Экономическая сущность такого субсидирования принципиально отлична от компенсации затрат (выпадающих доходов) производителям товаров (работ, услуг), вовлекаемым в односторонне-властном порядке в предоставление третьим лицам предусмотренных законодательством льгот и компенсаций. Учитывая необходимость соблюдения конституционно предопределенного уровня возмещения затрат, понесенных частными субъектами в отсутствие их волеизъявления на участие в соответствующих отношениях, представляется не оправданным использование в последнем случае инструмента субсидирования.
5. Переход к использованию инструмента субсидирования для
финансирования деятельности автономных и бюджетных учреждений в условиях
признания их экономической обособленности от публично-правовых образований
не привел к устранению двойственности статуса таких учреждений.
Несмотря на формальное исключение учреждений из числа участников бюджетного процесса, режим их финансирования на основе субсидирования позволяет усматривать отличия от финансирования деятельности получателей бюджетных средств лишь в части финансирования выполнения государственного (муниципального) задания, грантов. Что же касается предоставления иных субсидий, предусмотренных абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, субсидий на выполнение публичных обязательств, а также инвестиционных субсидий, то в этой части режим использования субсидий бюджетными и автономными учреждениями не содержит существенных отличий от режима расходования казенных средств получателями (администраторами расходов).
Тем самым, хотя формально средства бюджета в форме субсидий предоставляются в этом случае самостоятельным по отношению к публично-правовому образованию субъектам, однако фактически правовой режим их использования по существу становится тождественным режиму расходования казенных средств получателями (администраторами расходов). В связи с этим такое субсидирование по существу утрачивает качество самостоятельной формы расходов бюджета.
6. Сближение правовых режимов субсидирования и бюджетных грантов фактически привело к утрате сколько-нибудь существенных различий в определении порядка их предоставления, что не позволяет усматривать в грантах самостоятельную форму расходов, отличную от субсидирования. Вместе с тем, обладая всеми существенными признаками субсидии как формы расходов бюджета, гранты в сравнении с предложенными в БК РФ видами субсидий имеют особенности в режиме их предоставления, позволяющие занять самостоятельное место в системе бюджетного субсидирования.
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что основные предложения и рекомендации, сформулированные в работе, имеют целью способствовать совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере и могут быть использованы при дальнейших исследованиях субсидирования как формы расходов бюджета. Материалы исследования могут применяться в процессе преподавания финансового права, а также при проведении специальных курсов по проблемам финансового права.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. Отдельные результаты исследования легли в основу докладов: на научно-практической конференции «Имущественные притязания налогоплательщика к казне: формирование теоретической модели и развитие правоприменительной практики» (26-27.11.2010, Санкт-Петербург); на российско-германской научной конференции «Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: правовые предпосылки привлечения частных субъектов к решению публичных задач» (23-25.11.2011, Санкт-Петербург), организованной в германо-российский год образования, науки и инноваций (2011/2012) на основе кооперации Санкт-Петербургского государственного университета, Университета Регенсбурга и Института восточно-европейского права Мюнхен/Регенсбург при поддержке Федерального министерства образования и научных исследователей Германии и Фонда имени Ханса Фильберта. Выводы и положения, содержащиеся в работе, используются в научно-педагогической деятельности на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета, а также нашли отражение в опубликованных научных статьях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованных источников.
Тенденции в развитии субсидирования как формы расходов бюджета
Следует отметить, что широкое распространение получила практика предоставления субсидий на основании статьи 78 БК РФ государственным (муниципальным) предприятиям вместо размещения государственного (муниципального) заказа. В связи с этим с 2012 года наблюдается тенденция увеличения количества проверок антимонопольными органами деятельности муниципальных унитарных предприятий на предмет субсидирования последних.33 Антимонопольные органы полагают, что предоставление субсидий муниципальным предприятиям в области благоустройства, освещения, озеленения, оказания транспортных услуг и т.д. нарушает требования Закона о защите конкуренции, поскольку в этом случае на рынок оказания соответствующих услуг не допускаются другие хозяйствующие субъекты.
Встречаются отдельные судебные акты, в которых суд признает допустимым предоставление на основании статьи 78 БК РФ субсидий государственным (муниципальным) предприятиям и не соглашается с тем, что в этом случае происходит нарушение Закона о конкуренции. Вместе с тем в большинстве случаев суды поддерживают решения антимонопольных органов, соглашаясь с выводами о нарушении конкуренции и необходимости вместо использования механизмов субсидирования муниципальных предприятий обеспечивать размещение государственного (муниципального) заказа.35 При этом суды, рассматривая такие споры, обосновывают необходимость размещения государственного (муниципального) заказа тем, что финансируемая из бюджета деятельность осуществляется для государственных (муниципальных) нужд. 36 Установив, что речь идет об обеспечении государственных (муниципальных) нужд, суды делают вывод о необходимости в этих случаях размещения государственного (муниципального) заказа на основании Закона № 44-ФЗ. Следует отметить, что указанный критерий используется судами и в случае правового обоснования необходимости размещения государственного (муниципального) заказа вместо субсидирования автономных и бюджетных учреждений.37
При этом чтобы определить, обеспечивает ли та или иная деятельность нужды, например, муниципального образования, указанная деятельность соотносится судами с вопросами местного значения, которые перечислены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 38 (далее – Закон № 131-ФЗ). Однако представляется, что такой подход все же не проясняет ситуацию.
Закон № 44-ФЗ, хоть и оперирует понятием государственные (муниципальные) нужды, однако не определяет его содержание, на что обоснованно обращается внимание в литературе.39 Вместе с тем в ранее действовавшем Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»40 (далее – Закон № 94-ФЗ) под государственными (муниципальными) нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств государственных (местных) бюджетов потребности государства (муниципальных образований), государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для государственных (муниципальных) заказчиков (статья 3 Закона № 94-ФЗ).
Таким образом, под государственными (муниципальными) нуждами традиционно понимаются потребности государства (муниципального образования) в соответствующих товарах, работах, услугах. Причем речь идет о потребности государства (муниципального образования), то есть - о нуждах, обеспечиваемых в общем интересе (в отношении неопределенного круга лиц). В этом контексте представляется неудачной попытка определить нужды как виды деятельности через соотношение с вопросами местного значения, поскольку это только усложняет ситуацию. К тому же решение ряда вопросов местного значения может обеспечиваться как на основе партнерского взаимодействия с производителями товаров, работ, услуг, так и путем создания муниципальных бюджетных и автономных учреждений с установлением им муниципальных заданий и предоставлением субсидий на их исполнение.
Важно отметить, что антимонопольные органы настаивают на размещении государственного (муниципального) заказа в случае, если существует конкурентный рынок предоставления товаров, работ, услуг. Обосновывая нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольные органы, указывают на то, что, предоставив субсидию определенным организациям (например, муниципальным унитарным предприятиям), органы исполнительной власти ограничивают конкуренцию. Так, например, заместитель начальника Контрольно-финансового управления ФАС России Е.А. Рыбаченко отмечает, что деятельность в сферах жилищно-коммунального хозяйства, ритуальных услуг, транспортного обслуживания, общественного питания, содержания и благоустройства территорий, охранных услуг, образовательных услуг возможна посредством привлечения частных предприятий на конкурсной основе.41 В этом контексте представляется справедливым отметить, что критерии, позволяющие сделать вывод о наличии рынка соответствующих услуг, должны сложиться объективно. При этом важно учитывать, что существуют и такие конкурентоспособные сферы деятельности, в которых конкуренция пока не возникла, хотя обнаруживаются предпосылки для ее развития.
Таким образом, механизм государственного (муниципального) заказа, направленный на обеспечение добросовестной конкуренции, эффективен именно при наличии рынка оказания соответствующих услуг, присутствия на рынке организаций, способных предоставить товары, оказать услуги (выполнить работы) и заинтересованных в доступе к публичному ресурсу. В условиях существования рынка товаров (работ, услуг) между частным и публичным субъектом складываются товарно-денежные отношения, что предполагает полную (эквивалентную) оплату поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Тем самым между частным и публичным субъектами возникают эквивалентно-стоимостные отношения, что характерно для государственного (муниципального) заказа. Следствием таких отношений является получение товара либо выполнение работы (оказания услуги) по эквивалентной цене, которая сложилась на основе рыночных механизмов.
Виды бюджетных субсидий
Между тем, как отмечается исследователями в научной литературе, список форм партнерства многообразен и не является исчерпывающим.109 Так, например, в юридической литературе указывается на повышение значимости такого инструмента финансового обеспечения возложенных на исполнительные органы задач и функций как субсидии, правовой режим которых подвергается на уровне закона существенному уточнению, что открывает новые возможности для его использования в рамках публично-частного партнерства.110 Определенные основания для таких выводов дает действующее законодательство. Например, пунктом 6 части 1 статьи 5 Закона Алтайского края от 11.05.2011 № 55-ЗС «Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве» предусмотрено, что участие Алтайского края в государственно-частном партнерстве осуществляется, в том числе и в форме предоставления субсидий частному партнеру в соответствии с действующим законодательством. При этом одни региональные законы, регулирующие партнерство, относят субсидирование непосредственно к видам (формам) участия в государственно-частном партнерстве111, другие же рассматривают субсидирование как государственную поддержку государственно-частного партнерства.112 На уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются нормативно-правовые акты, регламентирующие использование инструмента субсидирования в рамках реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства.113
Использование механизма субсидирования при реализации проектов публичного партнерства встречается не только в России, но и в других странах, например, в Германии. Так, Штефан Вагнер отмечает, что муниципальные проекты публично-частного партнерства часто могут быть реализованы только с помощью государственных субсидий114.
Кроме того, и в Бюджетном кодексе РФ нашло отражение получившее распространение на практике использование механизма субсидирования в рамках реализации проектов публично-частного партнерства, в частности при заключении концессионных соглашений, которые относятся к одной из самых распространенных форм партнерства. Федеральным законом от 02.07.2013 № 181-ФЗ в статью 78 БК РФ были внесены изменения. Как следует из пункта 6 статьи 78 БК РФ, с уб сид и и м о г ут пред о ст авляться в со о т ветств и и с услов и я м и и сроками, предусмотренными концессионными соглашениями согласно законодательству о концессионных соглашениях. Это позволяет сделать вывод, что на данном этапе развития отношений законодатель распространил правила статьи 78 БК РФ на порядок предоставления субсидии как меры государственной поддержки, оказываемой в рамках партнерских отношений на основе концессионного соглашения. Поскольку речь идет о предоставлении бюджетных средств в форме субсидий в рамках концессионных соглашений, то при заключении таких соглашений учитываются императивные положения закона, касающиеся правил предоставления бюджетных средств. Так, абзацем вторым пункта 6 статьи 78 БК РФ предусматривается, что заключение концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов, возможно на основании принятия решения специально уполномоченного органа.115 Симптоматично, что в рамках рассмотрения отдельных споров суд делает вывод о том, что предоставление субсидий в связи с реализацией проектов публично-частного партнерства на основе концессионного соглашения осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 78 БК РФ.116 Правовое регулирование не изменилось и в проекте Федерального закона «Бюджетный кодекс Российской Федерации», пунктами 8 и 9 статьи 79 проекта предусмотрено предоставление субсидий в рамках концессионных соглашений.
Таким образом, не вызывает сомнений возможность использования механизма субсидирования в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства. Кроме того, Федеральным законом от 29.12.2015 № 406-ФЗ в пункт 6 статьи 78 БК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми прямо закрепляется, что субсидии, предусмотренные названной статьей, могут предоставляться из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными соглашениями о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, концессионными соглашениями.
Между тем, в условиях уточнения законодателем режима субсидирования, а также с позиций широкого подхода к возможным формам реализации партнерских отношений, субсидирование производителей и некоммерческих организаций можно рассматривать и как одну из форм такого взаимодействия, направленного на совместное решение той или иной публичной задачи. При этом финансовое участие публичного субъекта в решении определенной задачи реализуется в создании и поддержании стимулов для ее решения заинтересованными частными субъектами117.
В соответствии со статьей 78 БК РФ субсидии предоставляются производителям товаров, работ, услуг. Получателями таких субсидий являются как юридические лица, так и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.118 Как и для других видов субсидирования, для данного вида характерно безвозмездное и безвозвратное предоставление бюджетных средств на условиях их целевого вложения, что обеспечивается контролем за расходованием таких средств (пункт 5 статьи 78 БК РФ), необходимостью предоставления получателем субсидий отчетов об использовании.
Согласно уже обозначенной тенденции расширился перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать акты, регламентирующие порядок предоставления субсидий. Так, до внесения Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ изменений в статью 78 БК РФ предусматривалось, что порядок предоставления субсидий определяется только нормативно-правовыми актами (муниципальными правовыми актами) Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации). В свою очередь, после внесения изменений в эту норму указанный порядок может быть определен не только вышеназванными органами, но и актами уполномоченных ими федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления).
Субсидии предоставляются на основании закона о бюджете (акта представительного органа местного самоуправления) и принимаемых в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти (муниципальными актами местной администрации) либо уполномоченными ими органами в зависимости от уровня бюджета (пункт 2 статьи 78 БК РФ). Указанные изменения не являются нововведением, а фактически отразили сложившуюся практику119.
В пункте 3 статьи 78 БК РФ содержатся обязательные требования, которые должны определяться нормативно-правовыми актами (муниципальными актами), регулирующими порядок предоставления бюджетных субсидий. К таким требованиям относятся необходимость установления критериев отбора организации, имеющей право на получение субсидии; цели, условия и порядок предоставления субсидий; определение порядка возврата в случае нарушения условий предоставления, включая требования о возврате остатков неиспользованных в отчетном финансовом году субсидий; а также положения относительно проведения проверок целей, условий, предоставления бюджетных субсидий. Таким образом, следует отметить, что статья 78 БК РФ в части определения порядка предоставления субсидий содержит отсылочные нормы. Это позволяет говорить о самом общем регулировании соответствующих вопросов законодателем, который оставляет в этом отношении органам исполнительной власти весьма широкие пределы дискреции. Вместе с тем, в условиях рамочного регулирования рассматриваемых отношений положения Бюджетного кодекса РФ обнаруживают ряд правовых проблем, требующих своего решения.
В качестве цели субсидирования производителей товаров, работ, услуг законодатель называет возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, и не определяет критериев организаций, которые могут претендовать на получение субсидий. Это открывает весьма широкие возможности использования инструмента субсидирования для достижения самых разных целей.
Субсидирование оказания государственных (муниципальных) услуг негосударственными некоммерческими организациями
На федеральном уровне субсидии для осуществления бюджетных инвестиций поступают на лицевой счет, который открывается в органах федерального казначейства. Приказом Министерства финансов от 16.07.2010 № 72н утвержден Порядок санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах федерального казначейства, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 БК РФ. Указанные субсидии предоставляются на определенные цели – капитальные вложения, и их использование (осуществление расхода с лицевого счета) возможно после заключения учреждением гражданско-правового договора (контракта) с контрагентом в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ. Так, согласно положениям действующего законодательства для предоставления средств с лицевого счета учреждению необходимо представить документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств (пункт 19 Порядка санкционирования расходов).
Как справедливо отмечается и другими исследователями, изменение механизма финансирования можно объяснить тем, что предыдущий порядок не вписывался в обновленную бюджетно-правовую концепцию, в рамках которой учреждения, лишенные статуса получателя бюджетных средств, не могли наделяться статусом государственного (муниципального) заказчика и осуществлять бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности от имени публично-правового образования210.
Вместе с тем стремление к последовательности в определенности статуса бюджетных и автономных учреждений, а также унитарных предприятий как отличных от публично-правовых образований, самостоятельных субъектов экономической деятельности не повлияло на подходы к определению режима предоставления и использования инвестиционных субсидий. Формально, прибегая в этом случае к инструменту субсидирования, законодатель, тем не менее, сохранил в рамках его регламентации все существенные положения, характеризующие режим бюджетного инвестирования. Это не позволяет в условиях обновленного регулирования усматривать качественных различий между прямым бюджетным инвестированием и инвестированием за счет инвестиционных субсидий, что свидетельствует о сближении в этой части статуса бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий со статусом получателя бюджетных средств.
И все же определенные различия в предоставлении бюджетных средств по правилам статьи 78.2 БК РФ и статьи 79 БК РФ можно усмотреть. Заключая государственный контракт с контрагентом в рамках переданных полномочий государственного заказчика бюджетное (автономное) учреждение принимает обязательства от имени публично-правового образования (государственного (муниципального) заказчика), а расходование средств в данном случае осуществляется со счета получателя бюджетных средств. Представляется, что в этом случае механизм ответственности за неисполнение перед контрагентом обязательств по договору должен быть сопоставим с механизмом ответственности, реализуемым в случае неисполнения таких обязательств субъектом, выступающим в бюджетном процессе получателем бюджетных средств.
В случае же предоставления инвестиционных субсидий в порядке статьи 78.2 БК РФ, организация, заключая гражданско-правовой договор, принимает обязательства перед контрагентом от своего имени. Вместе с тем получателю бюджетных средств, заключившему с организацией соглашение о предоставлении инвестиционных субсидий, предоставлена возможность включить в соглашение условие об уменьшении субсидий в связи с уменьшением лимитов бюджетных обязательств. Однако ответственность перед контрагентом по договору в размере реального ущерба в этом случае будет нести бюджетное или автономное учреждение, государственное (муниципальное) унитарное предприятие (абзац второй пункта 5 статьи 78.2 БК РФ). Тем самым на получателей инвестиционных субсидий в определенной мере перекладываются риски неисполнения обязательств перед контрагентами вследствие сокращения бюджетного финансирования на соответствующие цели. При этом законодатель оставляет без внимания вопросы защиты в этих случаях имущественных интересов получателей инвестиционных субсидий, признаваемых самостоятельными субъектами экономической деятельности.
Противоречивость в статусе учреждений обнаруживается также и при предоставлении субсидий на исполнение публичных нормативных обязательств. Законодательство, не ограничиваясь уже рассмотренными выше видами субсидий бюджетным и автономным учреждениям, предусматривает возможность субсидирования учреждений для исполнения публичных обязательств. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Аналогичная норма закреплена в пункте 3.12 статьи 2 Закона об автономных учреждениях.
Особенность данного вида финансирования расходов состоит в том, что они непосредственно не связаны с задачами и целями деятельности самого государственного (муниципального) учреждения, а фактически предоставляются для исполнения обязательств непосредственно публичного субъекта. Это предопределяет и специфику в режиме использования этих средств. Так, операции по расходованию средств на осуществление соответствующих функций от имени и по поручению органов власти, а также по исполнению публичных обязательств и обязательств перед физическими лицами осуществляются в специальном порядке. В соответствии с пунктом 9 статьи 30 Закона № 83-ФЗ операции по исполнению публичных обязательств, обязательств перед физическими лицами учитываются на лицевом счете, открытом соответствующему получателю бюджетных средств.
Обязательства по выплате указанных средств возникают из соответствующих нормативно-правовых актов. Так, учреждениям предусматриваются бюджетные средства на исполнение публичных обязательств на социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Законом Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»
Последствия нарушений условий договоров о субсидировании
Внимания также заслуживает вопрос о возможности утверждения мирового соглашения в целях урегулирования спора между уполномоченным органом и получателем субсидии. В судебной практике такие случаи встречаются.286 Так, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа утвердил мировое соглашение между Министерством поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области и обществом с ограниченной ответственностью «Ридал» о возврате бюджетных средств, предоставленных в форме субсидии.287 Несмотря на то, что судебной практике известны случаи заключения мирового соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений288, сомнения применительно к ситуациям субсидирования все-таки остаются.
Может ли уполномоченный орган по договоренности с организацией, нарушившей условия предоставления субсидии, на стадии рассмотрения спора подписать мировое соглашение, согласовав, например, условие о возврате в соответствующий бюджет суммы субсидии в меньшем размере?
Формально юридически статья 190 АПК РФ не запрещает возможность урегулирования спора, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, по правилам главы 15 АПК РФ, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Не отрицая в целом возможности заключения указанного соглашения, представляется, что в целях защиты публичного интереса пределы дискреции органов исполнительной власти в решении этого вопроса должны быть определены, как в части предоставления уполномоченному органу права на заключение мирового соглашения, так и в части определения круга вопросов, которые могут быть урегулированы данным соглашением.
Например, представляется допустимым заключение мирового соглашения в части сроков возврата субсидии, использованной не по целевому назначению. Вместе с тем сама потребность в заключении таких соглашений может свидетельствовать и о недостатках правового регулирования, которое не учитывает тех или иных ситуаций. Речь идет, например, о невозможности организации вернуть в определенных случаях использованные нецелевым образом или с нарушением условий предоставления средства немедленно по требованию уполномоченного органа. При этом вопросы в части сроков возврата субсидий могли бы быть урегулированы путем включения в законодательство норм, предоставляющих возможность отсрочки, рассрочки возврата указанных средств.
Выше речь шла о правовых последствиях нарушения условий договоров получателями субсидии. Между тем не вызывает сомнений, что нарушения могут быть допущены и со стороны уполномоченного органа, предоставляющего бюджетные средства в форме субсидий. Причем такие нарушения возможны как на стадии выбора организации-претендента на получение субсидии еще до заключения договора (соглашения), так и после заключения указанного договора (соглашения). Однако если защите публичного интереса законодатель уделяет внимание, определяя те последствия, которые наступают за нарушение целей и условий предоставления и использования субсидий получателем, то, как представляется, защите частного интереса не уделяется должного внимания.
Очевидно, что административная ответственность, установленная в отношении уполномоченных органов (часть 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ), направлена на защиту публичного интереса. В свою очередь, в рамках действующего правового регулирования существует неопределенность относительно выбора способов защиты прав частными субъектами. Это приводит к тому, что организации защищают свои права как в рамках искового производства, обращаясь с требованиями о взыскании сумм субсидий на основании договора (соглашения), так и с заявлениями об обжаловании действий уполномоченных органов по неперечислению (непредоставлению) сумм субсидий, поданными по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Такие споры возникают в судах как по требованиям организаций, претендующих на получение субсидии в порядке статьи 78 БК РФ (производители товаров, работ, услуг), так и некоммерческих организаций289.
Отсутствие определенности в правовом регулировании объясняет применение судами при разрешении споров норм гражданского законодательства о ненадлежащем исполнении обязательств. В этой связи важным является определение пределов применения указанных норм ГК РФ. Например, сомнительным представляется возможность взыскания упущенной выгоды в случае непредоставления субсидии, поскольку субсидии предоставляются на безвозмездной основе в качестве мер поддержки на возмещение затрат (недополученных доходов).
Таким образом, в целях создания правовой определенности, во избежание противоречивой судебной практики, на уровне БК РФ было бы оправданным закрепить отдельные положения, касающиеся порядка возврата бюджетных субсидий. Представляется необходимым введение системы гарантий прав участников отношений, позволяющих получателю субсидии в случае допущения нарушения условий устранить указанные нарушения, получив уведомление уполномоченного в области контроля. Возможность устранения допущенных при получении субсидий нарушений, предоставляемая частному субъекту, служит дополнительной гарантией его имущественных прав.
Также представляется обоснованным введение института приостановления выплаты субсидии в случае нарушения условий использования указанных средств. В отдельных нормативных актах органов исполнительной власти о предоставлении субсидий предусматривается возможность приостановления выплаты субсидий, однако поскольку соответствующее положение отсутствует в БК РФ, это порождает споры о законности положений нормативных актов, предусматривающих возможность приостановления выплаты субсидий, о чем свидетельствует судебная практика. Так, например, Верховный Суд РФ признал допустимым включение в нормативно-правовой акт положения об основаниях приостановления выплаты субсидий уже в условиях действующего правового регулирования и отказал в признании незаконным акта, предусматривающего такое приостановление.290
Итак, проведенный анализ свидетельствует о том, что субсидирование все более становится формой финансирования публично-значимой деятельности, осуществляемой организацией на основе взаимодействия с публичным субъектом в рамках заключенного договора (соглашения).
Предпочтительным является вывод о публичной природе договора субсидирования независимо от вида предоставляемых субсидий. Об этом свидетельствуют и положения, которые отражены в новом проекте БК РФ. Учитывая особенности природы складывающихся отношений, следует признать обоснованным развитие законодательства в направлении формирования публично-правового инструментария регулирования данных отношений.
Особенности складывающихся между сторонами отношений о предоставлении бюджетных субсидий свидетельствуют о том, что указанные договоры (соглашения) не укладываются в рамки гражданско-правового регулирования и нуждаются в базовой публично-правовой регламентации на уровне БК РФ. В связи с этим предлагается определить в БК РФ пределы применения гражданского законодательства к указанным правоотношениям, например, в части допустимости применения к отношениям, связанным с предоставлением субсидий, положений статьи 395 ГК РФ.