Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы принципов бюджетной системы Российской Федерации 17
1.1. Принципы права: понятие, значение и проблемы понимания 17
1.2. Принципы бюджетного права: правовая природа, понятие и система 52
1.3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации как элемент системы принципов бюджетного права 69
Глава 2. Понятие и особенности реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации 85
2.1. Понятие и правовые формы реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации 85
2.2. Эффективность реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации 103
2.3. Гарантии реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации 126
2.4. Бюджетные меры принуждения как гарантии реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации 140
Глава 3. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации (на примере федерального бюджета) 155
3.1. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации при формировании доходов федерального бюджета 155
3.2. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации при осуществлении расходов федерального бюджета 176
3.3. Применение принципов бюджетной системы Российской Федерации судебными органами и органами бюджетного контроля 216
Заключение 231
Библиографический список 239
- Принципы права: понятие, значение и проблемы понимания
- Принципы бюджетной системы Российской Федерации как элемент системы принципов бюджетного права
- Бюджетные меры принуждения как гарантии реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации
- Применение принципов бюджетной системы Российской Федерации судебными органами и органами бюджетного контроля
Принципы права: понятие, значение и проблемы понимания
Юридическая наука к теме принципов традиционно испытывает высокий интерес. В правовых исследованиях, проводимых в рамках как общей теории права, так и отраслевых юридических наук, тематика принципов затрагивалась не единожды, что свидетельствует о значимости и проблемности данной категории как для теории права в целом, так и для различных ее областей.
Наука бюджетного права разделяет общеюридический интерес к принципам. Вместе с тем в своем развитии доктрина бюджетного права опирается на общую теорию права, в которой, однако, выработаны разные подходы к пониманию принципов. В связи с этим вначале необходимо уточнить некоторые значимые теоретические аспекты, касающиеся характеристики принципов как правовой категории.
Выдающийся русский ученый, представитель дореволюционной научной юридической мысли профессор Н. М. Коркунов справедливо указывал на главную цель общей теории права — стремление к достижению обобщенного знания о праве: «…в правоведении сильнее чем где-либо должно было сказаться стремление к обобщенному знанию. И действительно, наряду со специальными юридическими науками существует издавна стремление создать науку, которая давала бы целостное знание о праве. Такова, прежде всего, энциклопедия права: она идет первым из намеченных выше путей к обобщению знания, заботится о расширении количества знания, о соединении всего фактического материала в одной общей системе. Философия права, напротив, стремится дедуктивно построить учение о праве, учение необходимо целостное по самому своему источнику. Наконец, зарождающаяся на наших глазах общая теория права ставит себе задачей извлечь общие начала права из накопленного специальными юридическими науками материала»5. Далее ученый заключал: «Философия права и энциклопедия права одно и то же. Это только подготовительные стадии к образованию одной обобщающей дисциплины — общей теории права. Потребность в такой общей теории сознавалась уже давно»6. Так мыслил Н. М. Коркунова более века назад. Достигла ли за это время общая теория права обобщенного «целостного знания о праве» применительно к принципам?
Известный отечественный дореволюционный цивилист Н. А. Гредескул, оценивая вклад Р. Иеринга в развитие теории права, высказал следующее заслуживающее внимания суждение: «Чтобы сдвинуть юриспруденцию с мертвой точки, очевидно, надо было снова воздействовать на основной рычаг всего механизма — на теорию права»7. Данную «формулу», как представляется, уместно применить для характеристики сегодняшнего состояния юридической науки касательно принципов, поскольку единства в понимании принципов и предлагаемых авторами дефинициях не наблюдается.
Г. Т. Чернобель констатировал: «К сожалению, само понятие “правовые принципы” не имеет ясной научной дефиниции, четких сущностных, типовых, родовидовых, иерархических, функциональных характеристик. Логика выделения социальной приоритетности правовых принципов выглядит порой весьма упрощенной, примитивной, конъюнктурной, не связана с действительными жизненными реалиями, что, естественно, соответствующим образом сказывается на правотворческой и правоприменительной деятельности»8. Справедлива также оценка влияния на применение принципов дискуссии об их нормативности, развернувшейся среди теоретиков права, данная Е. В. Скурко: «Существующие разногласия [авторов] выходят далеко за рамки научного спора, самым негативным образом сказываясь на развитии правовой системы России в целом, так как в настоящее время отсутствуют какие-либо позитивные критерии и основания для применения тех или иных правовых принципов как на различных стадиях правотворческой деятельности, так и в ходе правоприменения — важнейших этапах функционирования правовой системы страны»9. С приведенными мнениями трудно не согласиться и сегодня.
Таким образом, в настоящее время для теории права в части принципов проблема обеспечения прочной научной основы для создания комплексного, непротиворечивого правового регулирования остается актуальной. Ведь именно теория права, изучая закономерности развития государства и права, во многом определяет будущее правового регулирования.
Вместе с тем нередко принципы рассматриваются в качестве сугубо теоретических конструкций, представляющих собой «не более чем благие пожелания, адресуемые наукой правотворческой и правоприменительной практике. Практика, в свою очередь, также воспринимала принципы права сугубо формально»10. Высказывалось также мнение, что место принципов в отечественной теории права очерчено рамками «интуитивных, рефлексивных представлений ученых-правоведов и специалистов отраслевых дисциплин»11. В связи с этим не может не возникнуть вопрос: реальны ли принципы как правовая категория или они являются лишь субъективными представлениями о праве носителей правовых статусов?
И. Кант писал: «Мы неизбежно придем к таким повергающим в отчаяние выводам [о бесконечной моральной испорченности человеческого рода], если не допустим, что чистые принципы права имеют объективную реальность, т. е. если не допустим их осуществимость»12. Между тем оценка реальности принципов, т. е. их «осуществимость», связана прежде всего с их реализацией. Именно претворение в жизнь принципов субъектами права позволяет говорить об «осуществимости» принципов, т. е. их реальности, а не декларативности.
В отечественной теории права долгое время существует дискуссия о соотношении понятий «принципы права» и «правовые принципы». Так, Е. А. Лукашова отождествляет данные категории, отмечая условность их разграничения, «поскольку, будучи воплощенными в системе права, правовые принципы остаются принципами правосознания и оказывают воздействие на функционирование всей системы правового регулирования»13.
С правосознанием связывает правовые принципы и Д. А. Керимов, который понимает под ними «устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики»14.
А. А. Пилипенко, критически оценивая точку зрения Д. А. Керимова, отмечает, что право чаще всего рассматривается как комплексная категория, в которой объединяются и правосознание, и система правовых норм. Таким образом, по мнению данного автора, целесообразно выделять принципы правосознания, в то время как принципы права и правовые принципы терминологически не различаются15.
А. В. Нестеров исходит из того, что все имеющие отношение к праву принципы следует разделять на правовые принципы и принципы права (собственно принципы права)16. При этом, согласно его мнению, правовые принципы — это «категорийная проекция принципов права на другие свойства общественных отношений, например политические, моральные или религиозные»17.
Многими авторами, как правило, с позиций нормативизма отстаивается точка зрения, согласно которой рассматриваемые категории все же следует разграничивать. В частности, Е. В. Скурко допускает разграничение правовых принципов и принципов права по критерию нормативности18. С. А. Мосин разграничивает, но не противопоставляет друг другу принципы права и правовые принципы, приходя к выводу, что «принципы права являются той основой, на которой формируется вся государственная правовая система. В соответствии с принципами права выстраивается и вся совокупность правовых принципов. Правовым принципам как руководящим положениям права придается особое значение… вследствие этого правовым принципам необходимо надлежащее и соответствующее выполняемым ими функциям нормативное закрепление»19. Одновременно с этим Г. Т. Чернобель указывает: «Как и раньше, [авторами] предлагается различать понятия “правовые принципы” и “принципы права”, что звучит тавтологично»20. Особого внимания заслуживает мнение С. С. Алексеева, подчеркивавшего, что «те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов. Они являются лишь идеями (началами) правосудия, научными выводами, но не принципами права»21. Анализ приведенной позиции исходя из ее буквальной формулировки позволяет сделать вывод, что С. С. Алексеев, с одной стороны, терминологически не разделял правовые принципы и принципы права, однако, с другой стороны, использовал нормативное закрепление в качестве критерия для разграничения двух разных правовых явлений. При этом в противовес закрепленным в правовых нормах принципам им выделяются определенные начала, которые пусть не формализованы в текстах правовых актов, пусть являются лишь «научными выводами», но все-таки уже имеют определенное значение для права, в частности для правосудия.
Принципы бюджетной системы Российской Федерации как элемент системы принципов бюджетного права
Отсутствие в доктрине упорядоченного представления о системе принципов бюджетного права, наличие формализованных в БК принципов бюджетной системы РФ приводят к тому, что в юридической литературе отдельные принципы, в том числе принципы бюджетной системы РФ, порой называются в качестве «принципов бюджетного устройства РФ»181, что поднимает вопрос о соотношении данных категорий, который осложняется дискуссионностью теоретико-правового понимания категории «бюджетное устройство».
Вместе с тем, исходя из того что «собственные» принципы бюджетного права, формализованные в настоящее время в БК в качестве принципов бюджетной системы РФ, являются требованиями, представляется необходимым задаться вопросом: к чему именно они предъявляются? Думается, что в самом общем виде ответить на него следует так: к бюджетной деятельности публично-территориальных образований. Точно так же, как финансовое право подчинено генеральной идее правового обеспечения финансовой деятельности публично-территориальных образований, бюджетное право, по большому счету, направлено на правовое обеспечение бюджетной деятельности.
Финансовая деятельность представляет собой деятельность «по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств»182. Бюджетная деятельность является ее частью и осуществляется в сфере централизованных фондов публичных денежных средств — бюджетов бюджетной системы РФ. Хотя включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов является предметом отдельной научной дискуссии183, тем не менее согласно ст. 10 БК они все же включены в состав бюджетной системы РФ.
Необходимость осуществления бюджетной деятельности предполагает, что в государстве создана бюджетная система, установлена система доходов и расходов бюджетов всех уровней, регламентированы основы бюджетного процесса, распределены бюджетные полномочия всех входящих в его состав публично-территориальных образований, установлено правовое регулирование межбюджетных отношений, установлена система бюджетного контроля и т. д. Бюджетная деятельность не может осуществляться вне правового поля, т. е. без правовой регламентации данных сфер общественных отношений. Но как корректно описать правовое упорядочивание сфер общественных отношений, на которые мы в самых общих чертах указали ранее? Правовое регулирование данных сфер имеет весьма объемные границы.
Такая постановка вопроса наталкивает на мысль, что наиболее подходящей в данном случае является категория «бюджетное устройство», так как она способна вместить в себя всю совокупность правового регулирования указанных сфер общественных отношений, которое минимально необходимо для «устроения», т. е. организации и осуществления, бюджетной деятельности каждым публично-территориальным образованием в Российской Федерации. Однако изучение соотношения принципов бюджетного устройства РФ с формализованными принципами бюджетной системы РФ обусловливает необходимость остановиться подробнее на содержании категории «бюджетное устройство».
Исходя из буквального толкования структуры разд. I «Бюджетное устройство Российской Федерации» БК законодателем в бюджетное устройство включаются бюджетная классификация, бюджетная система РФ и принципы бюджетной системы РФ. Однако в доктрине бюджетного права не единожды критиковался такой подход, причем с разных позиций. При этом необходимо отметить, что в проекте БК категория «бюджетное устройство» не используется.
В то же время еще М. А. Гурвич относил к бюджетному устройству права публично-территориальных образований (бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся)184.
В. В. Бесчеревных к бюджетному устройству относил нормы бюджетного права, определяющие структуру бюджетной системы и порядок разграничения доходов и расходов между ее звеньями185.
В литературе также высказывалась точка зрения, согласно которой бюджетное устройство представляет собой организацию форм и методов взаимоотношений органов власти при осуществлении государством бюджетной деятельности186.
Т. А. Вершило не дает определение бюджетного устройства, но приводит следующее его описание: «…бюджетное устройство… позволяет получить представление о том, как организована бюджетная система, какова ее структура и организационно-правовые принципы взаимосвязи между отдельными уровнями бюджетной системы по линии доходов и расходов, какими бюджетными полномочиями обладают органы власти и т. д.»187.
Ряд авторов исходит из узкой трактовки содержания бюджетного устройства. Согласно позиции Н. И. Химичевой бюджетное устройство — «основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов в сфере их доходов и расходов»188. Основываясь на взглядах Н. И. Химичевой, на рациональность определения содержания бюджетного устройства в качестве бюджетной системы и принципов ее построения указывала и Ю. А. Крохина189. Однако бюджетное устройство при такой трактовке скорее напоминает не самостоятельную правовую категорию, а категорию, которой в теории бюджетного права отводится «техническая» роль, значение которой при таком подходе фактически сведено к практичной возможности единовременного обозначения бюджетной системы РФ и принципов ее построения.
В последнее время все чаще высказываются мнения о необходимости широкого понимания содержания бюджетного устройства. Например, Д. Л. Комягин отмечает, что межбюджетные отношения в качестве раздела могут быть отнесены к бюджетному устройству190. Х. В. Пешкова выступает за включение в его содержание бюджетной системы РФ и принципов ее построения, целевых фондов в составе бюджетной системы РФ, бюджетных полномочий, доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов, межбюджетных трансфертов, бюджетной классификации, ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, государственного (муниципального) долга, бюджетного процесса и бюджетного контроля191. Так, она считает, что бюджетное устройство «вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием»192.
Можно предположить, что при широком толковании содержания бюджетного устройства к нему можно отнести практически все институты бюджетного права, поскольку регулируемые ими общественные отношения так или иначе связаны с бюджетной деятельностью, осуществляются в рамках отношений, возникающих по поводу средств бюджетов бюджетной системы РФ. Однако это не соответствует действительности, так как привело бы к охвату данной категорией всего круга общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права.
Представляется, что в содержание бюджетного устройства следует включать нормативное регулирование тех общественных отношений, без осуществления которых вовсе невозможна бюджетная деятельность («сердцевина» бюджетного права). Иными словами, такие общественные отношения являются критически важными, т. е. отсутствие правового регулирования хотя бы части из них делает невозможным осуществление бюджетной деятельности.
Таким образом, с нашей точки зрения, принципы бюджетной системы РФ могут быть условно названы принципами бюджетного устройства РФ, под которыми подразумеваются минимально необходимые требования, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование тех общественных отношений, без которых невозможна «устроенность», т. е. организация и осуществление, бюджетной деятельности публично территориальных образований. Вместе с тем, будучи доктринальной, категория «принципы бюджетного устройства РФ» не обладает самостоятельным содержанием в том смысле, что не увеличивает количественный состав известных в теории права принципов, но включает в себя формализованные принципы бюджетной системы РФ, что обусловлено рассмотрением бюджетной системы РФ и принципов ее построения как части бюджетного устройства Российского государства. В связи с этим, по нашему мнению, принципы бюджетной системы РФ могут рассматриваться как формализованная форма принципов бюджетного устройства РФ наряду с общеправовыми принципами, присущими российской правовой системе (законность, разделение властей, федерализм и др.).
Бюджетные меры принуждения как гарантии реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации
Установление норм права и обеспечение их реализации проявляются только в связи с государством, которое устанавливает гарантии их действия за счет различных средств правового воздействия, в том числе за счет принуждения354. Например, Б. И. Пугинский указывает, что для законодательной регламентации всякой деятельности необходимо определить, кто и при каких условиях должен следовать установлениям нормы, в чем состоит устанавливаемое правило, какие меры государственного принуждения могут быть применены в случае нарушения требований правовой нормы355. Таким образом, обеспеченность реализации бюджетно-правовых норм возможностью применения мер принуждения является условием их функционирования, имеющим первостепенное значение.
Необходимость анализа обеспеченности реализации принципов бюджетной системы РФ мерами принуждения, возможность применения которых установлена нормами бюджетного законодательства, обусловливает изучение института бюджетных мер принуждения, сохраняющего дискуссионность в доктрине. Формирование теории правового принуждения в бюджетно-правовой сфере сталкивается с вопросами соотношения принуждения и санкций, выделения финансово-правовой и бюджетно-правовой ответственности в рамках классификации самостоятельных видов юридической ответственности и др. Прямое указание на бюджетные меры принуждения как на санкции в БК отсутствует, в связи с чем в рамках настоящей работы указанные меры рассматриваются на предмет гарантирования реализации принципов бюджетной системы РФ. Подробное же изучение вопроса об отнесении (неотнесении) бюджетных мер принуждения к числу санкций выходит за рамки данного исследования. Также в доктрине нет единства мнений и о том, что следует понимать под правовой санкцией356. Вместе с тем названные меры применяются за совершение бюджетных нарушений (п. 1 ст. 3062 БК), которые выявляются в результате проведения контрольных мероприятий органами государственного (муниципального) финансового контроля.
Обычно соотношение государственного (муниципального) финансового контроля и юридической ответственности сводится к пониманию «ответственности как формы реализации контрольных мероприятий»357. Такая позиция представляется убедительной и применительно к бюджетным мерам принуждения, однако в современной доктрине бюджетного права сложились разные подходы к пониманию правовой природы бюджетных мер принуждения. Дискуссия осложнена тем, что процесс выделения в доктрине бюджетно-правовой ответственности (как самостоятельного вида юридической ответственности или как разновидности финансово-правовой ответственности) столкнулся в 2013 г. с реформированием бюджетного законодательства в данной сфере.
Юридическая ответственность всегда выступала реакцией государства на нарушение норм права. Формализованные в БК принципы бюджетной системы РФ также могут быть нарушены.
Отметим, что, хотя БК напрямую не называет бюджетные меры принуждения юридической ответственностью, при том, что преамбула и ст. 1 БК дают некоторую основу для трактовки норм, образующих институт бюджетных мер принуждения, в качестве бюджетно-правовой ответственности (ответственности за нарушение бюджетного законодательства), а в доктрине бюджетного права по вопросу правовой природы бюджетных мер принуждения сложились разные мнения358, данные меры могут быть рассмотрены как правовые гарантии, обеспечивающие реализацию принципов бюджетной системы РФ.
Пункт 1 ст. 3061 БК перечисляет участников бюджетного процесса, к которым предполагается применение бюджетных мер принуждения. При этом гл. 29 и 30 БК не устанавливают наличие вины в качестве обязательного признака бюджетного нарушения. Подчеркнем, что, с нашей точки зрения, само по себе отсутствие данного признака не является решающим аргументом против существования бюджетно-правовой ответственности. Концепция «ответственности без вины», или «безвиновной ответственности», не является абсолютно новой для российской правовой системы, хотя так же обладает некоторой дискуссионностью. В то же время высказываются предложения о расширении случаев такой ответственности в гражданском праве359. В любом случае отсутствие вины может быть объяснено через ее презюмирование360 в связи с профессионализмом участников бюджетного процесса. Сказанное позволяет отнести бюджетные меры принуждения к сфере объективного вменения. Более дискуссионными представляются слова Д. Л. Комягина о том, что «нет уверенности, что их [участников бюджетного процесса] можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это скорее институциональные единицы государственного управления, части единого механизма»361.
Тем не менее указанное, на наш взгляд, свидетельствует, что важность правовой охраны бюджетных отношений подкрепляется возможностью «безвиновного» применения бюджетных мер принуждения. Иными словами, гарантированность реализации принципов бюджетной системы РФ через применение указанных мер не ставится законодателем в зависимость от отсутствия (наличия) вины нарушителя бюджетного законодательства, к которому применяются данные меры, что, указывает на исключительную важность принципов бюджетной системы РФ, так как БК предусматривается подобное «упрощенное» (в связи с отсутствием необходимости устанавливать вину) основание для применения бюджетных мер принуждения, применяемых в обеспечение реализации данных принципов.
Важность охраняемых через возможность применения указанных мер отношений, в рамках которых реализуются принципы бюджетной системы РФ, при такой трактовке может быть поставлена в один ряд с важностью оснований «безвиновной» ответственности, предусмотренных ст. 1100 ГК362 (вред, причиненный жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности; вред, причиненный гражданину в результате его незаконного осуждения, и др.).
С. А. Полякова задается вопросом: можно ли все бюджетные меры принуждения относить к мерам бюджетной ответственности или же некоторые из них нужно относить к иным видам государственного принуждения? К разновидностям государственного принуждения относятся: меры юридической ответственности; меры пресечения правонарушений; меры предупреждения правонарушений и иных нежелательных явлений; меры защиты, или правовосстановительные меры363.
Отграничение мер защиты от мер юридической ответственности, на наш взгляд, является принципиально важным и характерно для права в целом. Вместе с тем, как справедливо отмечает В. В. Кожевников, в теории права эти меры зачастую безосновательно отождествляются364. Названный автор согласен с точкой зрения, в соответствии с которой меры защиты — это меры государственного принуждения в целях восстановления и защиты нарушенных прав (например, принудительное взыскание алиментов, изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов и др.), где нарушитель не испытывает лишений, как при юридической ответственности, а принуждается к исполнению юридической обязанности365.
Соглашаясь в основном с точкой зрения С. А. Поляковой, отметим, что бюджетные меры принуждения могут рассматриваться как обособившаяся в системе мер государственного принуждения система мер принудительного характера, установленная в БК, гарантирующая реализацию принципов бюджетной системы РФ, среди которых меры юридической ответственности могут выступать лишь одной из разновидностей. Далее обратимся к анализу каждой бюджетной меры принуждения применительно к гарантированию реализации принципов бюджетной системы РФ.
Как указывалось ранее, все принципы бюджетной системы РФ взаимосвязаны и взаимообусловлены и реализуются вместе. Применение бюджетных мер принуждения, безусловно, направлено на укрепление бюджетной дисциплины, что, в свою очередь, является залогом надлежащей правореализации всех принципов бюджетной системы РФ. Вместе с тем возможность применения бюджетных мер принуждения в рамках конкретных составов бюджетных нарушений может сильнее проявляться в обеспечении реализации одного или нескольких из названных принципов.
Применение принципов бюджетной системы Российской Федерации судебными органами и органами бюджетного контроля
Правоприменительная практика всегда воспринималась правоведами как ценный источник информации о праве, материал для поиска и научного изучения проблем правового регулирования. Теория бюджетного права не является исключением. Учитывая изложенное, для раскрытия темы настоящего исследования рассмотрим вопросы применения принципов бюджетной системы РФ в контексте деятельности уполномоченных органов.
В рамках своей компетенции практически все государственные органы или сами применяют принципы бюджетной системы РФ, или так или иначе задействованы в процессе их применения другими государственными органами.
Например, согласно п. 1 ст. 1601 БК к бюджетным полномочиям главного администратора доходов бюджета относятся, в частности:
- представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
- представление сведений для составления и ведения кассового плана;
- формирование и представление бюджетной отчетности главного администратора доходов бюджета.
Им корреспондирует полномочие администратора доходов бюджета, согласно которому тот «в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета» (абз. 6 п. 2 ст. 1601 БК). При этом бюджетная отчетность формируется каждым администратором (главным администратором) доходов бюджета.
В связи с этим в ходе осуществления государственного управления в сфере движения бюджетных средств важным является именно унификация форм первичных учетных документов. По данному вопросу Минфин России указал, что принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК) проявляется в разработке унифицированных форм первичной учетной документации класса 05 «Унифицированная система бухгалтерской финансовой, учетной и отчетной документации организаций государственного сектора» Общероссийского классификатора управленческой документации (ОКУД)530 (куда в том числе входит документация по бюджетной отчетности — код 0503000), поскольку он означает единство бюджетного законодательства и единство форм бюджетной документации, применяемых и разрабатываемых в соответствии с бюджетными полномочиями Минфина России по определению методологии бюджетного учета и бюджетной отчетности в рамках осуществления бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Минфин России, формулируя данный вывод, помимо названного принципа, указал также на ст. 6, 7, 28 БК (см. письмо Минфина России от 03.04.2018 № 02-07-10/21628531). В научных концепциях развития законодательства, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, спрогнозировано, что «в условиях нестабильности национального и глобального контекстов нормативные модели финансового регулирования могут отставать от потребностей меняющейся реальности, что усилит роль подзаконного правового регулирования и судов»532. Учитывая изложенное и принимая во внимание, что практически любой государственный орган, как было отмечено, косвенно или напрямую вовлечен в процесс применения принципов бюджетной системы РФ, обратимся к практике судебных органов. Помимо нее, достаточно иллюстративной представляется также практика органов, уполномоченных на осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере. Результаты анализа позволяют привести ряд примеров реализации принципов бюджетной системы РФ в форме применения в конкретных правовых ситуациях.
1. Практика Верховного суда РФ по реализации принципов бюджетной системы РФ в форме применения является достаточно однородной.
Так, Верховный Суд РФ указал, что принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК) применим при определении оснований, порядка, размера и условий реализации дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, так как это относится к полномочиям субъекта РФ и зависит от финансовых возможностей его бюджета. В связи с этим Верховный Суд РФ отметил, что в силу названного принципа, а также ст. 8, п. 2 ст. 85 БК нормы закона субъекта РФ об ограничении объема предоставляемых определенной категории лиц мер дополнительной социальной поддержки не противоречат федеральному законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов данной категории лиц533.
Приведем еще один пример. Верховный Суд РФ пришел к выводу, что принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципу единства кассы не соответствуют нормы закона субъекта РФ о бюджете, согласно которым по одному из КБК не были отражены объемы поступлений от доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, остающихся после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством. Требования о признании недействующими данных норм закона субъекта РФ о бюджете были выдвинуты прокуратурой РФ, указавшей, что они нарушают принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК), положения ст. 42 БК, согласно которым все доходы, в том числе и доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской деятельности, должны быть отражены в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме. Суд первой инстанции поддержал доводы прокуратуры РФ, в кассационном производстве решение суда первой инстанции было оставлено без изменения Верховным Судом РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 05.12.2007 № 87-Г07-6 «Об оставлении без изменения решения Костромского областного суда от 11.09.2007, которым удовлетворено заявление в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Костромской области “Об областном бюджете на 2007 год” от 25.12.2006 № 95-4-ЗКО»534).
В рамках еще одного разбирательства Верховный Суд РФ рассмотрел принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК) и принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК) в качестве требований, установленных в отношении закона субъекта РФ о бюджете, нарушение которых ведет к несоответствию такого закона БК (см. определение Верховного Суда РФ от 28.10.2002 по делу № 1-Г02-93).
2. Помимо судебной практики, принципы бюджетной системы РФ применяются в ходе внешнего государственного аудита (контроля), что находит отражение в соответствующих актах применения права — представлениях и предписаниях.
Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Например, Счетная палата РФ пришла к выводу, что принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК) реализуется при подготовке обоснований к окончательному прогнозу доходов федерального бюджета. В частности, Счетная плата РФ указала, что в силу того, что Росрыболовством был сформирован нереалистичный расчет (прогноз) доходов на 2015 г. по основному администрируемому виду доходов «Плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям», учтенный в параметрах федерального бюджета, названный принцип Росрыболовством не был соблюден (см. представление Счетной палаты РФ от 31.05.2016 № ПР 09-85/09-02 «О результатах контрольного мероприятия “Проверка исполнения Федерального закона “О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов” и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2015 год в Федеральном агентстве по рыболовству”»535).
Счетной палатой РФ также отмечалось, что принцип эффективности использования бюджетных средств реализуется в том числе при осуществлении конкретных бюджетных расходов, в частности при оплате государственных контрактов. Так, данным контрольным органом было указано, что «расходы федерального бюджета в размере 460,0 тыс. рублей по оплате этапа № 2 контракта № 50-юр произведены Рострудом без соблюдения принципа эффективности, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса»536.