Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования 18
1.1. Эволюция финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования 18
1.2. Понятие, содержание и принципы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования 40
1.3. Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах 60
Глава 2. Особенности правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации 78
2.1. Система финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования 78
2.2. Формы и методы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования 116
2.3. Финансовые правонарушения в сфере высшего образования: понятия и виды 146
Заключение 163
Библиография 170
Приложение 202
- Эволюция финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования
- Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах
- Формы и методы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования
- Финансовые правонарушения в сфере высшего образования: понятия и виды
Эволюция финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования
Анализируя финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в России, необходимо рассмотреть не только историю его развития, но и эволюцию высшего образования в российском государстве, а также проследить процесс формирования системы финансирования образования, поскольку это и обусловило тенденции развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и его содержание.
В настоящее время в научной литературе принято выделять несколько периодов развития отечественного образования:
1) X–XVIII вв. — возникновение и господство церковно-религиозного образования;
2) XVIII в. — вторая половина XIX в. — возникновение и начало доминирования государственного образования;
3) вторая половина XIX в. — 1917 г. — возникновение общественного образования;
4) 1917–1990 гг. — советское образование;
5) с 1990 г. — современное образование8.
Первые три периода составляют достаточно крупный блок дореволюционного образования, каждое заложило основу современного высшего образования, его управления и контроля.
Каждый из данных периодов характеризуется своими особенностями, связанными с формированием и развитием как высшего образования в России, так и финансового контроля в указанной сфере.
Церковно-религиозная педагогика характеризуется преобладанием религиозного мировоззрения в народном образовании, что нашло свое отражение в его содержании и организации.
В 1631 г. в Киево-Печерском монастыре была открыта православная школа, основателем которой стал Петр Могила. Данная школа за период своего развития претерпела различные изменения статуса, который окончательно сформировался к 1658 г., когда польским королевским правительством школе были предоставлены права высшего учебного заведения. В конце XVII в. данное учебное заведение называлось Киево-Могилянским коллегиумом, а затем академией. С момента образования коллегиум был высшим учебным заведением, но польское правительство долгое время запрещало присвоение ему звания академии, так как считалось, что «не может быть на православном и славянском языке высокой культуры, а значит, и науки»9. Окончательно статус высшего учебного заведения за Киево-Могилянской академией был закреплен в 1701 г. Петром I.
Обучение в данном заведении было платным, размер платы зависел от достатка родителей. Однако основным источником финансирования выступала не плата за обучение, а пожертвования. В Киево-Могилянской академии была развитая система самоуправления, так как сначала избирался ректор собранием учителей, а позже избирались учителя. Финансовый контроль в рамках общего контроля и управления средствами, поступающими в академию, осуществлял ректор, поскольку специального внутреннего подразделения для этих целей не существовало.
В 1687 г. появляется одно из первых высших учебных заведений в России — Славяно-греко-латинская академия, предназначенная для подготовки православных священнослужителей и государственных служащих10. Учитывая, что это учреждение было единичным и располагалось в новоприсоединенных к России землях говорить о наличии финансового контроля в сфере высшего образования в данный период не представляется возможным. Финансовый контроль появится несколько позже — с развитием университетского образования в Российском государстве.
Второй период развития российского образования связан с созданием учреждений светского образования, ведущую роль в котором играют органы государственной власти, непосредственно занимающиеся вопросами народного образования, которое должно было преследовать интересы империи и готовить профессионалов для службы монархическому режиму. Характерными чертами данного этапа развития российского образования можно назвать государственность, профессиональность и сословность. Соответственно, государственная система образования, светское обучение и воспитание начинают формироваться в XVIII в.
Рассматривая развитие высшего образования в России, прежде всего следует особо отметить, что страна отставала от других государств Европы не только в социально-экономическом и политическом отношении, но и в отношении образования. В Европе первые университеты были открыты в XII–XIII вв., а в России только в XVIII в. — благодаря реформам Петра I, которые привели к учреждению в 1724 г. Академического университета в Петербурге. Позже, в 1755 г., стараниями И. И. Шувалова и М. В. Ломоносова императрицей Елизаветой Петровной был открыт Московский университет, имевший при создании три факультета: юридический, медицинский и философский11. Однако формирование системы университетского образования в России происходит позднее — в первой половине XIX в.12 Медленное развитие университетского образования объяснялось как нехваткой материальных и кадровых ресурсов, так и потребностями государства, которые порождали утилитарный характер высшей школы13.
Наиболее существенные реформы в сфере образования, в том числе и высшего, происходят в начале XIX в., в правление Александра I. В частности, в 1802 г. было создано Министерство народного просвещения, выработавшее план организации единой системы образования. Данный план был реализован в 1803–1804 гг. и разделял всю территорию государства на шесть учебных округов: Московский, Дерптский, Белорусско-Литовский, Казанский, Харьковский и Петербургский. В каждый учебный округ входило несколько губерний. По этому плану выделялись четыре типа учебных заведений: приходские, уездные, губернские и университеты14. Во главе каждого из округов стоял попечитель, который должен был проводить образовательную политику государства, частично он же выполнял и контрольные функции в сфере образования округа.
По утвержденному в 1804 г. Уставу университетов Российской империи (далее — Устав 1804 г.) данные учебные заведения получали некоторую автономию и коллективные формы руководства. Во время разработки проекта данного Устава велись дискуссии об уровне университетской самостоятельности, при этом обсуждали две модели: французскую и немецкую. Первая модель отличалась строгим государственным контролем за университетом, а вторая предусматривала наделение университета широкой автономией15. В итоге был выбран немецкий вариант, поэтому Устав 1804 г. оценивается как самый демократичный из четырех университетских уставов, созданных в XIX столетии16. Основное содержание Устава 1804 г. характеризовалось независимостью университетов от других государственных учреждений Российской империи и наделением их правами внутреннего самоуправления17.
Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах
Обращение к зарубежному опыту в рассматриваемой нами сфере позволяет выявить и проанализировать локальные особенности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и обосновать возможность интеграции лучших практик в российскую систему высшего образования.
Раскрывая вопросы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах, будем исходить из тех факторов, которые являются определяющими для данного процесса. По нашему мнению, финансовый контроль в наибольшей степени зависит от особенностей управления и финансирования образовательных организаций высшего образования в той или иной стране. В связи с этим можно говорить о разных моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зависимости:
1) от методов управления образовательными организациями высшего образования — американская и европейская;
2) от финансирования образовательных организаций высшего образования — бюрократическая, коллегиальная и рыночная.
В настоящее время авторы (Р. П. Булыга, К. Ю. Бурцева и др.114), исследующие вопросы управления образовательными организациями высшего образования, отмечают, что в мире принято выделять две диаметрально противоположные модели управления образовательными организациями: американскую (саморегулирующую) и европейскую (государственную). Американская модель характерна для тех стран, которые не имеют органов государственного управления высшим образованием. В них преобладает процесс саморегуляции деятельности образовательных организаций высшего образования, направленный на анализ и улучшение внутренней деятельности организаций. В странах с европейской моделью управление и регулирование в сфере высшего образования осуществляются органами государственной власти — соответствующими министерствами и ведомствами. В данной модели государственные органы власти оказывают управляющее воздействие на образовательные организации высшего образования, которое проявляется в государственном контроле, государственной аккредитации и лицензировании, в сравнении различных образовательных организаций высшего образования в целях установления их рейтинга, распределении бюджетных средств государства115.
Проводя аналогию с названными моделями управления образовательными организациями высшего образования в зарубежных странах, можно говорить и о двух моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — американской и европейской. В американской модели финансового контроля преобладает общественный и аудиторский контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, а в европейской модели — государственный финансовый контроль деятельности данных организаций. В Российской Федерации реализуется европейская модель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как очевиден приоритет контрольных органов государственной власти, а система общественного и аудиторского контроля развита недостаточно — из-за бюджетного финансирования большинства образовательных организаций высшего образования.
Рассмотрим особенности двух моделей финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на примере разных стран.
Анализируя американскую модель, логично рассмотреть финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования на примере Соединенных Штатов Америки (США).
Эффективность системы финансового контроля в сфере высшего образования является одной из ключевых характеристик механизма финансово-правового регулирования деятельности образовательных организаций в США.
По мнению Д. В. Корфа, специфика финансового контроля деятельности образовательных организаций в США детерминируется следующими факторами:
1) удельный вес расходов на образование в структуре региональных, местных бюджетов, а также в консолидированном бюджете США;
2) существенная роль финансово-правового механизма регулирования деятельности образовательных организаций для федеральных органов власти, включая реализацию федеральной образовательной политики;
3) социальная значимость образования в государстве;
4) сложность определения потребностей субъектов образовательной среды в финансовом обеспечении;
5) наличие большого количества нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования116.
Для всестороннего анализа структуры отношений, возникающих в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США, важно определить объект, субъекты и содержание данных отношений.
Поскольку объектом финансового контроля является финансовая деятельность каких-либо субъектов, следует предположить, что объектом государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США является движение денежных средств в процессе финансовой деятельности в сфере высшего образования.
При характеристике субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США стоит иметь в виду, что американские образовательные организации высшего образования существуют как государственные и частные организации.
Субъектами государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США (преимущественно государственных организаций) являются соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Основными органами финансового контроля на федеральном уровне в США являются:
— Главное контрольно-финансовое управление США (U.S. Department of the Treasury)117;
— Министерство финансов США (U.S. Government Accountability Office (GAO)118;
— Служба управления и бюджета Администрации Президента США (Office of Management and Budget (OMB))119;
— Департамент образования США (U.S. Department of Education)120.
Указанные органы государственной власти осуществляют государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что общегосударственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в США осуществляют Главное контрольно-финансовое управление и Министерство финансов. Департамент образования США реализует ведомственный финансовый контроль, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор Департамента образования.
Для формирования комплексного представления о финансовом контроле в сфере образования в США необходимо проанализировать деятельность вышеуказанных контрольных органов.
Главное контрольно-финансовое управление США (далее — Управление) было образовано в 1921 г. Его создание стало результатом бюджетной реформы, направленной на укрепление бюджетных полномочий Президента США в рамках бюджетного процесса. Возглавляет данное Управление генеральный контролер, который назначается Президентом США на 15 лет. Кандидатов на пост главы Управления предлагает Конгресс США121.
Формы и методы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования
В настоящее время в науке финансового права отсутствует единый подход к пониманию форм и методов финансового контроля: для разных видов финансового контроля определены разные формы и методы, не совпадающие друг с другом. В связи с этим в настоящей работе будут рассмотрены общие подходы к пониманию форм и методов финансового контроля, а также определены те из них, которые характерны для финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.
В Большой советской энциклопедии под формой (лат. forma — вид, образ) понимается в том числе внешнее выражение какого-либо содержания216.
В научной литературе формы контроля рассматриваются многоаспектно. Ряд авторов — Э. Г. Вайнштейн, Л. М. Крамаровский, В. М. Митрофанов и др. — представляют формы контроля как виды в зависимости от времени осуществления контрольных действий, поэтому выделяют три формы: предварительную, текущую и последующую217.
По мнению Ф. Ф. Бутынца, под формой контроля следует понимать внешнее выражение конкретных действий, совершаемых определенными субъектами218. Такой подход соответствует философскому пониманию понятия формы. Ф. Ф. Бутынец различает три формы контроля — количественный, качественный и стоимостной219. Такой подход является узким и достаточно часто подвергается критике.
Н. Г. Белов определяет понятие формы контроля через методологические аспекты, указывая на технику его проведения. По его мнению, в зависимости от признака, связанного с конкретным методологическим подходом, можно выделить различные формы хозяйственного контроля. Основными признаками являются: время его проведения, источники контрольных данных, способы его осуществления220.
По мнению Е. Ю. Грачевой, форму финансово-хозяйственного контроля следует рассматривать как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля221.
По нашему мнению, форму финансового контроля следует отождествлять с внешним выражением какого-либо содержания или отдельных его сторон. При характеристике форм финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования будем ориентироваться на подходы к формам бюджетного контроля, нормативно закрепленные в предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), среди которых выделялись – предварительная, текущая и последующая222.
Критерием разграничения указанных форм является время осуществления контрольных действий в отношении процессов формирования и использования денежных фондов. В связи с этим современная редакция БК РФ определяет данные формы как виды, что еще раз подтверждает сложность определения содержательных характеристик данных понятий в сфере финансового права.
Предварительная форма финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования выражается в том, что контрольное мероприятие проводится до начала осуществления хозяйственной деятельности. Например, в рамках государственного контроля это проявляется в проверке проекта федерального бюджета, в котором содержатся расходы на финансирование высшего образования, а в рамках внутриорганизационного контроля — в проверке бухгалтерией проекта сметы образовательной организации высшего образования на будущий финансовый год.
Текущая форма финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования заключается в оперативной документальной и фактической проверке их хозяйственной деятельности.
Преимущественно эту форму реализует бухгалтерия в рамках внутриорганизационного контроля.
По мнению Э. А. Вознесенского, нецелесообразно выделять текущую форму контроля, так как предварительный и последующий контроль осуществляются в процессе текущей деятельности223. По нашему мнению, выделение таких форм необходимо, поскольку оно позволяет определить эффективность различных способов финансового контроля применительно к каждой его форме. Следует иметь в виду, что все контрольные действия взаимосвязаны и свидетельствуют о непрерывности процесса хозяйственной деятельности.
Последующая форма финансового контроля в рамках внутриорганизационного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования характеризуется рассмотрением и утверждением отчетов об исполнении смет образовательных организаций высшего образования, а при осуществлении государственного финансового контроля происходит проверка целевого или нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на финансирование высшего образования.
Переходя к рассмотрению методов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, следует определиться с трактовкой данного понятия. В справочной литературе метод понимается как совокупность приемов или операций, необходимых для решения какой либо задачи224. С. И. Ожегов определяет метод как способ практического осуществления чего-либо225. В философии метод представляет собой способ построения и обоснования системы знаний226. Опираясь на приведенные характеристики, можно сказать, что методы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования представлены конкретными способами осуществления контрольных мероприятий.
Поскольку в научной литературе и законодательстве нет единого подхода к системе методов, при характеристике отдельных способов будем исходить из вида финансового контроля.
В рамках государственного финансового контроля, а именно бюджетного, выделяют такие методы, как: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций227. Данные методы характерны и для финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, среди которых наиболее значимы ревизия, проверка, наблюдение, инвентаризация, обследование и анализ.
Ревизия может быть характерна как для внешнего, так и для внутриорганизационного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.
По мнению Е. Ю. Грачевой, ревизия отличается рядом признаков, которые делают ее наиболее значимой по отношению к другим формам и методам финансового контроля:
— особый порядок ее назначения, поскольку необходимо решение уполномоченных субъектов;
— специальный субъектный состав в лице контрольно-ревизионных органов;
— периодичность;
— объем проверяемых операций228.
И. Б. Лагутин указывает на то, что ревизия осуществляется на месте и основывается на проверке первичных документов, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств, поэтому она представляет собой детальное исследование финансовой деятельности подконтрольного объекта на предмет ее законности, целесообразности и эффективности229.
Финансовые правонарушения в сфере высшего образования: понятия и виды
Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования позволяет выявить нарушения финансовой дисциплины в данной сфере, что и было отмечено в предыдущем параграфе.
Выявленные правонарушения по своему содержанию могут быть административными, уголовными и финансовыми. Для настоящего исследования интерес представляют именно финансовые правонарушения. В связи с этим необходимо проанализировать понятие, признаки и содержание данных правонарушений с позиций науки финансового права.
По данным Федеральной службы финансово-бюджетного надзора277 сфера образования входит в одну из 5 сфер бюджетного финансирования, подверженных хищению278.
Традиционно нарушения в сфере образования рассматривают с позиций юридических, экономических и социологических наук. Наиболее близкими к юридическим аспектам изучения нарушений финансовой дисциплины в сфере высшего образования являются исследования вопросов экономического характера в образовании, раскрытые в трудах Н. Н. Жилина, Р. В. Ростовского, Д. В. Корфа, О. Ю. Мамедова и др., а также анализ проблем некоррупционного характера в сфере российского и советского образования, проведенный И. Л. Мармутом, Я. А. Обуховым и др.279
По мнению Ю. В. Тарасовой, финансовые нарушения в сфере образования в зарубежной и отечественной научной литературе обычно раскрывают в аспекте коррупционных проявлений в данной сфере независимо от научной специальности (например, работы Ю. П. Стребкова, С. В. Плохова, Е. А. Борисова, Е. В. Денисова-Шмидт, Э. О. Леонтьева, М. М. Соколова, М. М. Юдкевич, Ф. Э. Шереги и др.)280.
В рамках настоящего исследования рассматриваются нарушения финансовой дисциплины в сфере высшего образования, за которые предусмотрены разные виды ответственности: административная, уголовная и финансовая (бюджетная и налоговая).
Анализ российского законодательства позволяет выделить составы правонарушений, связанных с нарушением законодательства и финансовой дисциплины образовательными организациями:
1) административные правонарушения:
— нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ);
— нарушение правил уведомления уполномоченных государственных органов об обучении или о прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях (ст. 18.19 КоАП РФ);
— нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП РФ) 281);
2) уголовные преступления:
— нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ282);
3) бюджетные правонарушения:
— нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ);
— невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ);
— неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ);
— нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ);
— нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ) 283;
4) налоговые правонарушения:
— грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (базы для исчисления страховых взносов) (ст. 120 НК РФ);
— неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ);
— невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов (ст. 123 НК РФ);
— непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126 НК РФ);
— представление налоговым агентом налоговому органу документов, содержащих недостоверные сведения (ст. 126.1 НК РФ) 284.
Для настоящего исследования интерес представляют именно финансовые правонарушения в сфере высшего образования, за которые предусмотрена финансово-правовая ответственность.
В современной научной литературе вопрос о сущности и содержании финансовых правонарушений является дискуссионным, так как российское законодательство не закрепляет данное понятие. Ряд ученых, таких как: О. В. Болтинова, А. А. Гогин, Е. Ю. Грачева, И. Ш. Килясханов, Ю. А. Крохина, А. А. Мусаткина, С. А. Полякова, Н. В. Сердюкова, Ю. Л. Шумских и др.285, считают, что финансовые правонарушения необходимо выделить в качестве самостоятельного вида правонарушения.
В частности, Н. В. Сердюкова указывает на то, что выделение данного вида правонарушения обусловлено прежде всего тем, что существует самостоятельная отрасль права, в данном случае — это финансовое право, следовательно, может существовать финансовое правонарушение286.
Е. Ю. Грачева, поддерживая положение Н. И. Химичевой о наличии самостоятельного вида ответственности — финансово-правовой, отмечает, что данная ответственность применяется за нарушения в сфере финансовой деятельности государства и муниципального образования, а именно в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства и муниципальных образований, необходимых для реализации ими собственных функций. Соответственно, правонарушения, совершаемые в ходе данной деятельности, связаны с нарушением правил как минимум в бюджетной и налоговой сферах287.
Одной из первых проанализировала понятие финансового правонарушения А. А. Мусаткина288. Она указывает на то, что в основе данного понятия заложено общее содержание понятия правонарушения, разработанное теорией права. В связи с этим она определяет финансовое правонарушение как общественно опасное, виновное, противоправное деяние, посягающее на финансовые отношения, за которое предусмотрены меры финансово-правовой ответственности. Из данного определения А. А. Мусаткина выделяет следующие признаки финансового правонарушения: общественная опасность; финансовая противоправность; волевое деяние; финансовая ответственность за совершенное деяние; виновность289.
Рассматривая бюджетное правонарушение как вид финансового правонарушения, О. В. Болтинова указывает на существование данного правонарушения с определенными его подвидами290.
По мнению А. А. Гогина, обособленность финансового правонарушения определяется не законодателем, а предметом правового регулирования конкретной отрасли. Поэтому несмотря на то, что ответственность за нарушение финансового законодательства закреплена в различных актах нормативно-правового характера, можно говорить о наличии финансового правонарушения291.
По мнению С. А. Поляковой, любое финансовое правонарушение является правонарушением в области финансов, но не всякое правонарушение в области финансов будет относиться к финансовым правонарушениям292. Для того чтобы понимать, какое правонарушение является финансовым, необходимо обозначить его признаки.
К данным признакам Ю. Л. Шумских добавляет специфичность субъекта, указывая на участника финансовых правоотношений. В частности, такими субъектами могут выступать налогоплательщики, налоговые агенты, финансовые органы, распорядители бюджетных средств и др. — в зависимости от вида финансового правонарушения293.