Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Отношения по финансированию образования: общие положения 35
1.1. Отношения по финансированию образования: характерные черты 35
1.2. Участники отношений по финансированию образования 52
Глава 2. Основы правового регулирования финансирования образования в России 86
2.1. Конституционные основы правового регулирования финансирования образования 86
2.2. Источники правового регулирования финансирования образования 102
2.3. Система правового регулирования финансирования образования 125
Глава 3. Международно-правовое регулирование финансирования образования 153
3.1. Международное право как регулятор финансирования образования в России 153
3.2. Правовое регулирование финансирования получения образования иностранными гражданами в России 168
Глава 4. Системообразующие источники правового регулирования финансирования образования 188
4.1. Бюджетный кодекс РФ и законы (решения) о бюджете как системообразующие источники правового регулирования финансирования образования 188
4.2. Комплексные системообразующие нормативные правовые акты и их роль в правовом регулировании финансирования образования 216
Глава 5. Иные источники правового регулирования финансирования образования 245
5.1. Прочие нормативные правовые акты, регламентирующие финансирование образования 245
5.2. Локальные нормативные акты образовательной организации, регламентирующие финансирование образования 279
5.3. Нормативные договоры и судебная практика в системе правового регулирования финансирования образования 313
Заключение 331
Список литературы 350
Приложение 1. Проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 1 Бюджетного кодекса РФ» 419
Приложение 2. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» 420
Приложение 3. Проект приказа Минздравсоцразвития РФ «О внесении изменений в единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования» 422
- Отношения по финансированию образования: характерные черты
- Международное право как регулятор финансирования образования в России
- Комплексные системообразующие нормативные правовые акты и их роль в правовом регулировании финансирования образования
- Нормативные договоры и судебная практика в системе правового регулирования финансирования образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сфера образования является важным элементом в структуре государства и общества. Построение и поддержка системы образования, обеспечивающей реализацию права на получение бесплатного образования, требует значительных усилий со стороны государства и общества. Особую роль в любой стране приобретает финансовый механизм функционирования и развития системы образования. Процесс финансирования образования может осуществляться в рамках, определенных соответствующими нормативными правовыми актами.
В связи с этим представляется важным разработать научно-практическую концепцию правового регулирования финансирования образования в России с учетом уже имеющихся в науке финансового права достижений. Также важным видится исследование системы правового регулирования финансирования образования на современном этапе, в том числе определение ее внутреннего содержания и особенностей.
Степень научной разработанности темы. Научная разработка темы, связанной с правовым регулированием финансирования образования, предполагает широкий охват направлений исследования, относящихся к различным отраслям права при ведущей роли бюджетного права.
В связи с изложенным при подготовке диссертации использовались труды представителей теории и истории государства и права — С. С. Алексеева, П. Г. Виноградова, Д. А. Керимова, О. Э. Лейста, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Г. Н. Манова, С. В. Полениной, В. В. Спасской, В. М. Сырых, И. А. Фаршатова,
B. Н. Хропанюка и других авторов.
Большое значение при изучении проблем правового регулирования финансирования образования имели исследования представителей науки конституционного права, касающиеся права на образование, статуса нормативных правовых актов, регламентирующих сферу образования, в частности
C. А. Авакьяна, И. Н. Барцица, Н. С. Бондаря, О. Е. Кутафина, А. В. Мицкевича
и других.
В основе настоящей работы лежат достижения советских и российских ученых, рассматривавших общие вопросы финансового права и финансов, включая также и бюджетное право. Среди них следует отметить Н. М. Артемова, Л. Л. Арзуманову, Е. М. Ашмарину, Э. Н. Берендтса, Е. Г. Беликова, И. В. Бит-Шабо, О. В. Болтинову, Д. В. Винницкого, Л. К. Воронову, М. Д. Загряцкова, С. В. Запольского, Е. Ю. Грачеву, О. Н. Горбунову, М. Ф. Ивлиеву, М. В. Кара-
севу, А. Н. Козырина, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохину, С. В. Мирошник,
Д. М. Мошкову, Н. В. Омелехину, С. Г. Пепеляева, А. Г. Пауля, Г. В. Петрову,
М. И. Пискотина, Н. А. Поветкину, Е. В. Покачалову, Ю.В. Пятковскую,
Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишникову, Ю. Л. Смирникову, Э. Д. Соколову, Н. И. Химичеву, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, Н. А. Шевелеву, С. О. Шохина, И. И. Янжула, А. А. Ялбулганова и иных авторов.
При подготовке настоящей диссертации использовались также исследования зарубежных ученых в области различных отраслей права, включая финансовое право, а также исследования зарубежных ученых в области экономики — Г. А. Воробья, П. М. Годме, Р. Давида, Я. де Гроофа, Дж. В. Бейли, Н. Барра, О. А. Дмитрик, Р. Саватье, В. Фишера, У. Ф. Шарпа и других.
Отдельно следует отметить представителей науки финансового права, изучавших статус государственных и муниципальных учреждений как субъектов бюджетного права: Е. Г. Беликова, О. В. Болтинову, Е. Ю. Грачеву, Л. Н. Дре-валь, Д. Л. Комягина, Е. Г. Писареву, Э. Д. Соколову и других авторов.
Кроме того, в диссертации использованы положения, касающиеся отдельных аспектов правового регулирования финансирования образования, содержащиеся в работах Д. А. Беккерской, А.П. Бердашкевича, О. В. Болтиновой, Ю. А. Варфоломеевой, Л. К. Вороновой, Л. Ю. Грудцыной, А. Н. Козырина, Э. А. Кордюковой, Д. В. Корфа, Д. М. Мошковой, Н. Ю. Пришвы, И. В. Рукавишниковой, А. Д. Селюкова, Э. Д. Соколовой, Р. А. Тория, А. А. Ялбулганова и иных исследователей.
Предмет исследования предполагал также широкое использование работ
представителей экономической науки, теории финансов, теории бухгалтерско
го учета, экономики образования: И. В. Абанкиной, А. Б. Вифлеемского,
Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, М. М. Мусарского, В. М. Никитина,
Д. А. Никитиной, Н. Ю. Кругловой, В. И. Панова, Н. А. Цаголова, Г. Р. Хами-дуллиной и других.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования финансирования образования в России.
Предметом исследования является современное нормативно-правовое регулирование финансирования образования в России, судебная практика, сформировавшаяся на их основе правоприменительная практика органов управления образованием, а также идеи и представления в российской и зарубежной юридической науке по данной проблематике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в формировании системной научно-практической концепции правового регулирования финансирования образования в России, основывающейся на выделении в рамках бюджетного законодательства взаимосвязанных и взаимозависимых источников права, формирующих систему правового регулирования финансирования образования.
К числу основных задач научного исследования можно отнести следующие задачи:
формирование концепции правового регулирования финансирования образования, включающей определение основных особенностей и элементов системы правового регулирования финансирования образования;
введение в научный оборот авторских дефиниций понятий: «правовое регулирование финансирования образования», «система правового регулирования финансирования образования», «отношения по финансированию образования»;
выявление характерных черт отношений по финансированию образования;
оценка значения правового регулирования финансирования образования для реализации конституционного права граждан Российской Федерации и иных лиц на образование;
исследование значения Конституции Российской Федерации в правовом регулировании финансирования образования;
систематизация и классификация источников регулирования финансирования образования на различных уровнях: федеральном, региональном, местном и локальном;
исследование особенностей правового регулирования финансирования образования на различных уровнях с учетом потребностей практики деятельности органов управления образованием;
выделение системообразующих источников регулирования финансирования образования, определение их места в системе правового регулирования финансирования образования;
исследование содержания влияния международно-правовых норм на правовое регулирование финансирования образования в России;
разработка научно обоснованных рекомендаций для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления по созданию и (или) изменению и применению нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, по совершенствованию
государственной политики в сфере правового регулирования финансирования образования в целом.
Методология исследования. Основные положения работы базируются в первую очередь на общих принципах теории права и государства, методологии системного подхода, позволяющей учесть все аспекты, касающиеся правового регулирования финансирования образования в их взаимосвязи и взаимодействии, и обеспечить выявление специфики финансово - правового регулирования отношений по финансированию сферы образования.
В работе использовался диалектический метод познания, позволивший всесторонне исследовать систему правового регулирования финансирования образования, выявить присущие данной системе связи, структурные закономерности, значение Конституции РФ, международных договоров, а также системообразующих нормативных правовых актов и локальных нормативных актов образовательных организаций в указанной системе, исследовать взаимосвязи между правовым регулированием финансирования образования и государственной политикой в сфере образования.
Также в работе применялись общенаучные методы, включая анализ, синтез, индукцию, дедукцию, абстрагирование, конкретизацию, аналогию, которые обеспечили возможность формирования концепции правового регулирования финансирования образования, разработки подходов к систематизации и дифференциации разнообразных нормативных правовых актов, включаемых в систему правового регулирования финансирования образования.
Важное значение при подготовке работы придавалось формально-юридическому, историко-правовому, сравнительно-правовому методам, благодаря которым в работе проведена периодизация процесса развития системы правового регулирования финансирования образования, использованы сравнения между российским и зарубежным опытом правового регулирования финансирования образования, обеспечено формирование методологической базы системы правового регулирования финансирования образования, включая исследование нормативных правовых актов, регулирующих статус участников отношений по финансированию образования.
При написании работы были использованы достижения иных, кроме финансового права, юридических наук (теории права, конституционного, административного трудового, гражданского, международного права), а также достижения представителей других наук, в частности экономики.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной и административной практики в сфере правово-
го регулирования финансирования образования, правореализационные документы, статистические данные органов управления образованием, материалы научно-практических конференций, форумов и других мероприятий в сфере образования, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики, локальные акты и иные документы образовательных организаций, материалы исследовательских организаций в сфере образования.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой новое для науки финансового права комплексное научное исследование, которое охватывает все элементы и уровни правового регулирования финансирования образования — начиная с федерального и международного и заканчивая локальным уровнем — и при этом обеспечивает систематизацию норм, направленных на правовое регулирование финансирования образования. Также в исследовании сформирована методологическая база финансово-правового регулирования финансирования образования, включающая необходимые термины и определения.
В работе отражено новое научное направление, основанное на системном подходе, междисциплинарном анализе и комплексном рассмотрении норм, регламентирующих финансирование образования. Содержание нового научного направления раскрывается в концепции правового регулирования финансирования образования, включающей новые для науки финансового права положения.
Исследование доктринальной литературы и нормативного материала позволило автору обосновать новые для науки финансового права теоретические выводы и сформулировать предложения по совершенствованию финансового и образовательного законодательства и практической деятельности органов управления образованием.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
1. Основой для исследования правового регулирования финансирования образования выступает представленная в работе концепция, которая базируется на выделении в рамках бюджетного законодательства многообразных взаимосвязанных и взаимозависимых норм права, формирующих систему правового регулирования финансирования образования. Данные нормы содержатся в Конституции РФ, международных договорах, законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, а также в локальных нормативных актах российских образовательных организаций.
При этом систему правового регулирования финансирования образования предлагается определить как совокупность взаимоувязанных источников права, содержащих финансово-правовые нормы, обеспечивающие правовое регулиро-
вание финансирования образования и отграниченные по содержанию от других финансово-правовых норм в зависимости от цели правового регулирования. Цель системы правового регулирования финансирования образования — обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетов различных уровней.
2. Представленная в настоящей работе концепция правового регулирования финансирования образования предполагает необходимость совершенствования государственной политики в сфере образования, обеспечивающего повышение эффективности использования бюджетных средств в рамках системы правового регулирования финансирования образования. К числу мер, способствующих такого рода совершенствованию, можно отнести: введение новой системы оплаты труда в образовательных организациях и дальнейшее ее улучшение; развитие кадрового потенциала образовательных организаций; оптимизацию сети образовательных организаций; обновление материальной, методической, информационной базы образовательных организаций; развитие государственно-частного партнерства; снижение административно-бюрократической нагрузки; введение системы дополнительного поощрения успешных обучающихся; внедрение адекватной, независимой для образовательных организаций системы оценки качества деятельности; повышение эффективности системы управления сферой образования; совершенствование конкурсных процедур поступления в организации высшего образования; повышение доступности дошкольного образования; создание условий для внедрения инноваций; повышение эффективности правового регулирования обучения иностранных граждан в российских образовательных организациях за счет бюджетных средств; развитие сетевых форм образования и другие.
К факторам, негативно влияющим на эффективность использования бюджетных средств в системе образования в России, можно отнести: недостатки государственной политики в сфере образования, связанные с некритическим заимствованием опыта других стран, без учета особенностей российской системы образования (например, опыта применения Болонской системы); излишнюю степень бюрократизации образовательных организаций; множественность официальных оценочных процедур; отсутствие взаимосвязи между бюджетным финансированием и государственным контролем качества образования; непрозрачность бюджетных потоков; чрезмерную степень концентрации полномочий и финансов на федеральном уровне; диспропорции в направлениях и объемах подготовки кадров; неполное соответствие подготавливаемых кадров требова-
ниям рынка труда; сохраняющийся низкий уровень материального обеспечения педагогических работников.
3. Исследованы содержание и особенности разнообразных взаимосвязей
между элементами системы образования с позиций финансового права.
На основе изучения указанных взаимосвязей выявлены отношения между элементами системы образования, относящиеся к сфере бюджетного права и определяющие специфику финансово-правового регулирования финансирования образования.
К ним отнесены отношения:
между органами управления образованием различных видов и уровней;
между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Также в работе выявлены особенности взаимосвязей между элементами системы образования, имеющих иную правовую природу и регулируемых нормами в основном иных отраслей права — трудового, административного и других. Однако данные взаимосвязи предложено охарактеризовать как производные (примыкающие) от отношений по финансированию образования, регулируемых бюджетным правом, так как без отношений по финансированию образования не может возникнуть и производных отношений. Таким образом, установлено определяющее значение в системе образования отношений, регулируемых бюджетным правом.
4. Теоретический анализ вопросов правового регулирования финансиро
вания образования позволяет определить отношения по финансированию обра
зования как особый вид общественных отношений, которые основываются на
взаимодействии между органами управления образованием различных видов и
между указанными органами и подведомственными им организациями, осу
ществляющими образовательную деятельность, и направлены на обеспечение
конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетов различных
уровней.
Характерными чертами отношений по финансированию образования являются:
— регулирование нормами бюджетного права;
сложный, многоуровневый характер взаимодействия между участниками, обеспечивающего управление системой образования;
множественность участников, включая федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, образовательные организации;
в основе отношений лежат взаимосвязи между органами управления образованием различных видов и взаимосвязи между указанными органами и образовательными организациями, получающими бюджетное финансирование;
обеспечительный характер по отношению к конституционным гарантиям прав на образование;
регулярное выделение и использование бюджетных средств в целях обеспечения функционирования системы образования при наличии возможности использования иных источников средств, включая средства от платных образовательных услуг;
тесная связь с иными важными для сферы образования отношениями, например, с отношениями по оплате труда в образовательных организациях.
5. В работе выявлена специфика реализации конституционно-правовых норм в системе правового регулирования финансирования образования, в частности обоснован вывод о том, что обеспечение права на доступность и бесплатность образования, предусмотренного статьей 43 Конституции РФ, должно выступать основным ориентиром для правотворчества и правоприменительной практики в сфере финансирования образования и детализироваться в различных и многообразных нормативных правовых актах, входящих в систему правового регулирования финансирования образования.
Особое место в этом смысле занимает часть 5 статьи 43 Конституции РФ, которая легализует применение в целях правового регулирования финансирования образования такого нормативного правового акта, как федеральный государственный образовательный стандарт. Данный стандарт, содержащий требования к финансовым условиям реализации основных образовательных программ, фактически устанавливает пределы бюджетного финансирования образовательных организаций и в связи с этим может быть отнесен к источникам финансового права.
Обоснован подход к дифференциации конституционных норм, регламентирующих отношения по финансированию в сфере образования. В частности, выделены нормы Конституции РФ, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования, и нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования. В свою очередь, группу норм Конституции РФ, опосредованно регулирующих финансирование образования, можно разделить на две подгруппы: «социальные нормы», обеспечивающие реализацию права на образование в рамках государственной политики в социальной сфере в целом, и нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.
В работе установлено, что такого рода дифференциация норм Конституции РФ, входящих в систему правового регулирования финансирования образования, позволит лучше адаптировать их к правотворческому процессу как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и обеспечить более эффективное использование норм Конституции РФ в конкретных случаях правоприменения в деятельности органов управления образованием.
6. В рамках настоящей работы в целях систематизации нормативных пра
вовых актов, развития теории финансового права и практики применения выяв
лены внутренние структурные закономерности системы правового регулирова
ния финансирования образования. Данные закономерности позволяют выде
лить группу системообразующих нормативных правовых актов, являющихся
основополагающими, обеспечивающими регулирование взаимодействия между
органами управления образованием различных видов и между данными орга
нами и подведомственными им организациями, осуществляющими образова
тельную деятельность, направленную на обеспечение конституционных прав на
получение образования. Без каждого из данных актов существование системы
правового регулирования финансирования образования видится невозможным.
Особенности финансово-правового регулирования сферы образования позволяют в рамках группы системообразующих нормативных правовых актов выделить комплексные нормативные правовые акты, которые, помимо норм, относящихся к бюджетному праву, содержат также нормы иных отраслей права. Иные, кроме системообразующих, нормативные правовые акты, регулирующие финансирование образования, включаются в значительную по объему категорию «прочих» и относятся к федеральному, региональному и муниципальному уровням регулирования. Данные нормативные правовые акты могут быть дифференцированы на акты, регламентирующие отдельные сегменты сферы образования, включающие бюджетные вопросы, а также на поощрительные, стимулирующие, компенсационные, планово-программные, организационные акты.
7. В системе правового регулирования финансирования образования воз
можно применение иных критериев дифференциации источников правового ре
гулирования, наиболее важными из которых являются дифференциация по
уровню правового регулирования (международно-правовой, федеральный, уро
вень субъектов Российской Федерации, уровень местного самоуправления, ло
кальный уровень — уровень образовательных и иных организаций), а также
дифференциация по юридической силе, предмету правового регулирования,
сфере действия в части видов образования, содержанию и другие.
Обосновано особое значение разделения источников правового регулирования финансирования образования на типичные (нормативные правовые акты, международные договоры) и нетипичные (письма, рекомендации, телеграммы и другие), что позволяет осуществлять дальнейшие исследования особенностей статуса данных источников в рамках финансового права. Особое значение в системе правового регулирования финансирования образования имеют судебная практика, представленная судебными актами Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, выступающая ориентиром для законотворчества, и нормативные договоры, роль которых обусловливается многоуровневым характером системы образования.
8. Среди особенностей, отличающих систему правового регулирования
финансирования образования от правового регулирования иных «бюджетных»
сфер, можно выделить следующие:
наличие специфического конституционно-правового механизма регулирования бюджетных отношений, включающего статью 43 Конституции РФ, устанавливающую гарантии прав на доступность и бесплатность образования;
включение в систему правового регулирования обширного перечня различных источников правового регулирования, относящихся к финансовому праву, в том числе международных договоров Российской Федерации, локальных актов образовательных организаций, актов «мягкого» права;
включение в систему правового регулирования финансирования образования таких специфических для финансово-правового регулирования нормативных правовых актов, как федеральные государственные образовательные стандарты, статус которых урегулирован Конституцией РФ.
В рамках работы выявлены особенности взаимосвязей между системой правового регулирования финансирования образования и системой образования как таковой. В частности, изменения в системе правового регулирования финансирования образования объективно вызываются необходимостью реализации назревших общественных потребностей, связанных с повышением эффективности сферы образования, как, например, в части введения нормативно-подушевого финансирования образовательных организаций, появления новых типов образовательных организаций — государственных и муниципальных автономных и бюджетных учреждений.
9. В настоящей работе осуществлена периодизация процесса развития со
временной системы правового регулирования финансирования образования в
России, включающая следующие периоды:
-
первый период: 1992–2000 годы — был связан с формированием новой системы финансирования образования и основ правового регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации в целом, а также с внедрением рыночных механизмов в сфере образования. Для данного периода были характерны негативные явления, связанные с существенным недофинансированием образования;
-
второй период: 2000–2006 годы — начинается с момента принятия федеральной программы развития образования как инструмента, обеспечивавшего функционирование и устойчивое развитие системы образования, в том числе в части финансирования. Для данного периода характерны определение полномочий федеральных органов управления образованием, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части финансирования образования и связанная с этим активизация правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
-
третий период: 2006 год — настоящее время — характеризуется принятием законов, урегулировавших статус казенных, автономных, бюджетных учреждений, совершенствованием экономических механизмов в сфере образования, распространением государственно-частного партнерства, а также механизмов хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, обновлением материальной, методической базы образовательных организаций. В этот период был принят принципиально важный, системообразующий Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Названные периоды позволяют определить временные рамки рассматриваемой темы, отразить специфику того или иного этапа развития законодательства, регламентирующего финансирование образования, обеспечить более углубленное изучение современного состояния законодательства в данной сфере и установить факторы как способствующие, так и препятствующие более эффективному расходованию бюджетных средств, выделяемых для финансирования сферы образования.
10. В работе обоснован вывод о том, что особая роль многосторонних международных договоров как специфических источников финансового права, включаемых в систему правового регулирования финансирования образования, в первую очередь заключается в том, что они устанавливают гарантии прав на образование, предполагающие их имплементацию в российское законодательство, в том числе гарантии предоставления соответствующего образования на бесплатной основе.
Также выявлена специфика финансово-правового регулирования финансирования образования посредством международных договоров Российской Федерации, согласно которым Российская Федерация в целях осуществления соответствующей образовательной политики принимает на себя обязательства в области финансирования предоставления на безвозмездной основе тех или иных видов образования в отношении определенных категорий иностранных граждан.
При этом установлено, что в настоящее время фактически все обязательства Российской Федерации, предусмотренные международными договорами по обучению иностранных граждан на безвозмездной основе, включаются в количественный показатель квоты, устанавливаемый Правительством РФ. Однако международные договоры, содержащие обязательства Российской Федерации по обучению иностранных граждан и обязательства Российской Федерации в части обеспечения обучения иностранных граждан в рамках квоты, представляют собой самостоятельные основания для предоставления иностранным гражданам возможности бесплатного обучения. В связи с этим в работе подчеркивается, что включение всех обязательств Российской Федерации по бесплатному обучению иностранных граждан в количественный показатель квоты не соответствует законодательству и требует принятия соответствующих мер.
Учитывая изложенное, обоснована необходимость решения важной для правового регулирования финансирования образования проблемы, связанной с наличием противоречия между упомянутым Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в части предоставления возможности обучения в рамках квоты соотечественникам — гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за рубежом, которые не могут претендовать на обучение в рамках указанной квоты.
11. В работе обоснован вывод о системообразующей роли кодифицированного акта — Бюджетного кодекса РФ — в системе правового регулирования финансирования образования, имеющего приоритет перед иными законами в сфере правового регулирования финансирования образования.
Также отражена специфика федерального закона о федеральном бюджете как системообразующего нормативного правового акта в системе регулирования отношений по финансированию образования, содержащего объем расходов на образование, который включает расходы не только органов управления образованием, но и практически всех органов государственной власти. При этом в
диссертации определена значимость различных документов, используемых в качестве оснований для формирования проекта бюджета в части образования.
Установлено, что государственные программы, предусматривающие достижение за установленный период времени определенных количественно (качественно) измеримых целей, обеспечивают финансирование развития образования и содержат положения, определяющие в конечном итоге эффективность расходования бюджетных средств в сфере образования. Данные акты подразделяются на программы, в которых ответственным исполнителем или одним из ответственных исполнителей выступает Минобрнауки России1, и на программы, в которых Минобрнауки России выступает не ответственным исполнителем, а участником (одним из участников).
12. Обоснован вывод о том, что комплексный характер системообразующего Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обусловлен в том числе наличием смешанных институтов, например, института платных образовательных услуг, содержащего как финансово-правовые нормы, так и нормы, относящиеся к гражданскому праву.
При этом Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», содержащий финансово-правовые нормы, регламентирующие особенности финансового обеспечения образовательных организаций (в том числе регламентирующие установление нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования и компетенцию соответствующих органов управления образованием в финансово-правовых вопросах), определяет особенности финансирования сферы образования из бюджетов различных уровней, не урегулированные в Бюджетном кодексе РФ и в иных федеральных законах.
С учетом изложенного сделан вывод о том, что включение такого рода финансово-правовых норм в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обеспечивает адаптацию всей отрасли образования к процессу выделения, распределения и использования бюджетных средств, урегулированному БК РФ, и своего рода сложное «сочленение» образовательного и бюджетного законодательства. В связи с этим функцию Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и других отраслевых законов в системе
1 Согласно пункту 2 Указа Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 2018. № 21. Ст. 2981) Министерство образования и науки Российской Федерации преобразовано в Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и Министерство просвещения Российской Федерации.
регулирования финансирования той или иной бюджетной сферы предложено охарактеризовать как адаптационную.
13. В работе сделан вывод о том, что при определении статуса государ
ственных и муниципальных учреждений оправданным является сформировав
шийся в науке финансового права широкий подход, предусматривающий вклю
чение в предмет финансового права отношений, возникающих не только непо
средственно в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований, но и в деятельности государства, обусловливающей содержание
финансово-правовых институтов, направленных на обеспечение публичных ин
тересов.
В развитие данного тезиса в исследовании обоснован вывод об отнесении к субъектам бюджетного права образовательных организаций в статусе бюджетных и автономных учреждений. Данные учреждения обеспечивают реализацию конституционных прав на получение бесплатного образования. Кроме того, статус государственного (муниципального) задания, которое опосредует передачу из соответствующего бюджета средств, необходимых для обеспечения функционирования указанных учреждений, регламентируется БК РФ.
При этом принятие федеральных законов, регламентирующих финансово-правовой статус автономных и бюджетных учреждений, следует рассматривать в качестве механизма повышения эффективности деятельности именно системы образования.
-
Обосновано мнение о финансово-правовой природе локальных актов образовательных организаций, включаемых в систему правового регулирования финансирования образования. Важнейшей функцией данных локальных актов является создание условий для того, чтобы средства из соответствующего бюджета были получены и использованы образовательной организацией для обеспечения реализации конституционных прав граждан на образование. Также в работе обоснован подход к уставу образовательной организации как к акту, содержащему финансово-правовые нормы, в том числе нормы, определяющие компетенцию органов управления образовательной организации с точки зрения необходимости принятия тех или иных локальных актов, входящих в систему правового регулирования финансирования образования.
-
Определено, что иные, кроме устава, локальные акты, входящие в систему правового регулирования финансирования образования, разделяются на две группы. Первая группа полностью относится к области финансового права и включает акты, направленные на регламентацию собственно отношений по финансированию образования. Это, например, план финансово-хозяйственной
деятельности, бюджетная смета, акты, регламентирующие в том числе организацию бухгалтерского учета в образовательной организации — государственном или муниципальном учреждении, документооборот в сфере бюджетных отношений, локальные акты, направленные на установление выплат обучающимся со стороны образовательной организации.
Локальные акты, относящиеся ко второй группе, направлены на комплексное регулирование различных отношений и включают в себя положения, относящиеся не только к финансовому праву, но и к другим отраслям права. Данные локальные акты, в частности, регулируют отношения по предоставлению платных образовательных услуг, отношения, связанные с установлением системы оплаты труда в образовательной организации, с закупками за счет бюджетных средств, отношения, связанные со статусом должностных лиц, осуществляющих управление финансовыми потоками в образовательных организациях, включая главного бухгалтера.
В рамках работы проведено исследование финансово-правового содержания образовательных программ как локальных актов образовательной организации, регулирующих финансирование образования, на основе которых формируются требования к финансовым условиям образовательной деятельности.
16. В рамках диссертационной работы сформулированы актуальные предложения по изменению нормативных правовых актов, содержащиеся в приложениях 1–3. Данные предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях повышения качества работы органов управления образованием различных уровней и образовательных организаций.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в диссертации осуществлено комплексное исследование вопросов правового регулирования финансирования образования и сформирована концепция правового регулирования финансирования образования, содержащая новые для науки финансового права положения, выносимые автором на защиту. Данная концепция позволит осуществлять дальнейшие научные исследования по указанной проблематике в рамках науки финансового права.
Указанная концепция основывается на выделении в рамках бюджетного законодательства взаимосвязанных и взаимозависимых норм права, формирующих систему правового регулирования финансирования образования, включающую предельно широкий круг источников регулирования, начиная с Конституции Российской Федерации и международных договоров и заканчивая локальными нормативными актами образовательных организаций.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно содержит обоснованные рекомендации для органов государственной власти, местного самоуправления по созданию и (или) изменению и применению нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, и рекомендации по совершенствованию государственной политики в сфере правового регулирования финансирования образования в целом. Также в работе сформулированы авторские предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались автором:
— при осуществлении практической деятельности, включая разработку
проектов нормативных правовых и локальных актов, в качестве начальника от
дела по кадровой и правовой работе Агентства профессионального образования
и науки администрации Красноярского края, проректора Красноярского госу
дарственного педагогического университета имени В. П. Астафьева и Москов
ского педагогического государственного университета, руководителя Управле
ния правового, инструктивного и аналитического обеспечения, заместителя ру
ководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки
(Рособрнадзора), руководителя Управления сотрудничества в сфере образова
ния и науки и управления правового и кадрового обеспечения Федерального
агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников,
проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудниче
ству (Россотрудничества);
— при разработке предложений по проекту федерального закона «Об об
разовании в Российской Федерации», проектам изменений в указанном законе
от имени Рособрнадзора, Евразийской ассоциации педагогических университе
тов, а также при разработке предложений по проектам иных нормативных пра
вовых актов;
— при чтении лекций и проведении практических занятий, подготовке
учебно-методических пособий для обучающихся, включая практических работ
ников образования, повышающих квалификацию по направлениям, связанным
с финансовым правом;
— в докладах на международных и российских научно-практических кон
ференциях, форумах, круглых столах различного уровня, включая Байкальский
образовательный форум, конференции, организованные Московским государ
ственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Москов
ским педагогическим государственным университетом, Высшей школой эконо-
мики, Российской ассоциацией развития педагогических университетов и институтов, Институтом проблем образовательной политики «Эврика», другими образовательными и иными организациями;
— в ходе практической деятельности в качестве члена редакционных коллегий журналов «Справочник руководителя образовательного учреждения», «Справочник руководителя дошкольного образовательного учреждения».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, охватывающих 12 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Отношения по финансированию образования: характерные черты
В настоящее время трудно переоценить значение сферы образования для развития России. Российское образование за последние 20 лет характеризовалось значительными изменениями, начало которым было положено принятием Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»1, который существенно изменил саму систему правового регулирования сферы образования.
Сегодняшний период развития российского образования тесно связан с принятием и реализацией Федерального закона 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Закона об образовании), содержание которого отразило результаты осмысления опыта применения указанного Закона РФ «Об образовании».
Закон об образовании в статье 2 содержит определение термина «образование». Данное определение объединяет два смысловых элемента:
1) образование — единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;
2) образование — совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.
В отличие от ранее действовавшего Закона РФ «Об образовании», Закон об образовании в части 3 статьи 4 относит к основным задачам правового регулирования отношений в сфере образования, в том числе задачу создания финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.
Решение данной задачи предполагает необходимость правового регулирования:
— статуса лиц, участвующих в обеспечении финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;
— взаимодействия данных лиц между собой, которое обеспечивает бюджетное финансирование сферы образования;
— обеспечение конституционных прав на образование посредством организации финансирования сферы образования.
С точки зрения правового регулирования указанных вопросов принципиальное значение имеют категории «финансы» и «финансирование».
Категория «финансы», являясь главной в науке финансового права, достаточно подробно исследована1. Тем не менее в литературе отмечается множественность подходов к определению термина «финансы» в науке финансового права2.
В науке финансового права распространен подход к определению понятия «финансы» как экономической категории1. Такого рода подход к финансам был обоснован в частности Э. Д. Соколовой2.
В свою очередь, в экономической литературе финансы определяются как наука о том, как формируются и расходуются фонды денежных средств в течение определенного периода времени3.
По словам А. И. Худякова, наиболее распространенным является определение, согласно которому под финансами понимают совокупность экономических отношений по собиранию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов4.
Следует также отметить, что И. И. Янжул определял финансы как механизм, обеспечивающий удовлетворение потребностей государства 5 , связывая, таким образом, данную категорию с расходами государства.
Учитывая изложенное считаем возможным согласиться с Э. Д. Соколовой, которая связывала финансы с потребностью в создании и использовании различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения общественных потребностей. Особо ярко эта потребность проявляется в обществе, где действуют товарно-денежные отношения 6.
Следует также согласиться с выдвинутой в экономической литературе идеей о том, что финансы отражают вторичные отношения, при том, что первичными отношениями выступают хозяйственные, экономические отношения1.
Бюджетный кодекс РФ оперирует понятиями «денежные средства» (например, статьи 6, 13, 14 и другие), «средства бюджетов» («бюджетные средства») (например, статьи 21, 28, 31 и другие). Денежные средства, или деньги, определяются как особые знаки, чье наименование закреплено в нормативных правовых актах, в соответствии с которыми таким знакам придается платежная сила, выраженная в количестве денежных единиц, а также определяется порядок эмиссии и обращения, с тем, чтобы они служили законным платежным средством на всей территории данного государства2.
Следовательно, термин «финансы» в первую очередь коррелирует с понятиями «денежные средства», «деньги», которые образуются и распределяются, в том числе в рамках централизованных денежных фондов.
В свою очередь, в литературе по управлению термин «финансирование» определяется как предоставление денежных средств на какие-либо мероприятия, деятельность 3 . Словарь современного русского языка определяет термин «финансировать» как «снабжать денежными средствами, финансами кого-либо, что-либо»4.
С точки зрения экономической науки термин «финансирование» используется для обозначения процесса обеспечения необходимыми финансовыми средствами кого-либо, начиная от регионов, заканчивая гражданами5.
Таким образом, финансирование образования или какой-либо другой сферы предполагает, прежде всего, обеспечение ввода денег в соответствующую сферу. В науке финансового права используется термин «финансирование народного хозяйства» в контексте включения норм, регламентирующих такого рода финансирование в институт бюджетного права1.
В связи с этим под термином «финансирование» можно понимать определенные отношения, предполагающие наличие волевого действия субъекта, наделенного полномочием по выделению финансовых средств на необходимые цели. При этом указанное отношение предусматривает существование и другого субъекта (субъектов), который выступает объектом финансирования.
Данный субъект не обязательно играет пассивную роль получателя финансовых средств. Само по себе принятие денежных средств, выделенных на определенные цели и в необходимом объеме, также является активным волевым актом принимающего лица, которое к тому же приобретает права и обязанности, необходимые для использования финансовых средств.
В связи с этим заслуживает внимания точка зрения С. В. Запольского, считающего, что финансирование обозначает особое правовое состояние двух и более субъектов, которое может реализовываться в различных вариантах и, тем самым, создает тело и дух финансового механизма2.
Для доведения финансовых средств до получателя, как правило, необходимо не одно, а несколько волевых действий уполномоченных лиц — серия таких действий. Например, для выделения финансовых средств в целях финансирования образования потребуется принятие серии следующих друг за другом решений представительных органов различных уровней, равно как и на уровне органов исполнительной власти и даже на уровне образовательных организаций, получающих бюджетное финансирование.
Международное право как регулятор финансирования образования в России
В системе правового регулирования финансирования образования важнейшую роль играет международное право.
В науке финансового права вопросы, связанные с международными договорами как источниками финансового права, не получили должного развития. Это обстоятельство можно связать с наследием советского периода, когда международные договоры СССР рассматривались несколько обособленно от общей советской системы права.
Д. В. Винницкий отметил, что бюджетное право считалось и считается до сих пор защищенным от внешнего воздействия международных правовых механизмов регулирования 1 . Тем не менее практика показывает, что международное право всегда играло заметную роль в регулировании финансовых отношений.
В свое время С. Ю. Марочкин справедливо отмечал, что «общая теория права пока не преодолела свою традиционную ориентацию лишь на внутригосударственное право, многие понятия и положения выработаны без учета МП, и вряд ли можно сказать, что она готова к объяснению нового феномена правовой действительности «нормы МП в правовой системе России» 2 . Подобная точка зрения будет верна и по отношению к сегодняшнему дню.
В настоящее время международные договоры рассматриваются как источник финансового права, и эту позицию можно считать основной. В частности, на международные договоры как на источник финансового права указывали Э. Д. Соколова 1 . Г. В. Петрова отметила, что правовое регулирование международной финансовой деятельности осуществляется международными договорами, актами внутреннего (национального) законодательства, обычаями (обыкновениями) делового финансового оборота, судебной арбитражной практикой и доктриной2.
Международные договоры либо рассматриваются как самостоятельные источники финансового права3, либо включаются в более общий комплекс источников, объединяемый термином «нормативные договоры»4. Считаем, что международные договоры, которые обладают основными чертами нормативных договоров, целесообразно рассматривать как отдельный источник финансового права вследствие той особой роли, которую играют международные договоры, в том числе в системе правового регулирования финансирования образования.
В науке финансового права достаточно активно разрабатываются вопросы, связанные с международным аспектом финансового права5. Более того, международное финансовое право выделяется в качестве отдельной области научных исследований 6.
Однако направления разработок в сфере международного финансового права в основном касаются международных налоговых, страховых, долговых, валютно-расчетных, кредитных отношений. Так в литературе международные договоры в РФ в области бюджетных отношений сводятся к кредитным договорам, заключенным от имени Российской Федерации, договорам о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, договорам о реструктуризации и списании долга иностранного государства (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией1.
За рамками такого подхода остается значительный массив международных договоров, влияющих напрямую на бюджетные обязательства Российской Федерации в области образования. Роль данных договров усиливается в связи с тенденцией, связанойн с глобализацией сферы образования. В связи с этим мы не можем согласиться с вышеуказанным подходом.
Исследователи в сфере международного права отмечают слабую степень исследованности международных финансовых отношений специалистами в сфере международного права 2 . Тем не менее нормы международного права могут напрямую влиять на национальное законодательство, в том числе регулирующее финансирование образования. В ряде источников отмечается формирование международного бюджетного права в качестве отдельного института 3.
Взаимодействие норм международного права и российского финансового права в первую очередь опосредуется Конституцией РФ. Часть 4 статьи 15 Конституции РФ закрепляет приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации перед законами Российской Федерации.
Данное положение отражено также в БК РФ. В развитие статьи 15 Конституции РФ Бюджетный кодекс также устанавливает приоритет норм международных договоров по отношению к российскому бюджетному законодательству. Исходя из статье 4 БК РФ следует, что БК РФ в части установления примата международных договоров пошел дальше Конституции РФ, установив возможность непосредственного применения данных договоров к бюджетным правоотношениям.
Таким образом, международные договоры могут регулировать вопросы, связанные с финансированием образования, входящие в предмет бюджетного права.
Но при этом следует согласиться с тем, что Конституция РФ по своему правовому статусу в сфере правового регулирования финансирования образования имеет приоритет перед международными договорами.
Таким образом, международные договоры (в первую очередь — многосторонние), регламентирующие право на образование, являются частью системы правовых актов, регламентирующих финансирование российского образования. Роль многосторонних международных договоров заключается в том, что они устанавливают гарантии прав на образование, предполагающие их имплементацию в российское законодательство. Мнение о том, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией РФ, также поддерживалось О. Е. Кутафиным1.
Следует отметить, что нормы о примате международных договоров в настоящее время подвергаются критике2. Более того, в литературе звучат предложения об исключении из Конституции РФ принципа приоритета международного права, так как этот принцип ограничивает суверенитет Российской Федерации3. В ответ на данную позицию К. А. Бекяшев отмечал, что любое государство не подпишет договор, а тем более не ратифицирует его, если он будет противоречить Конституции РФ, возможно и законодательству РФ1.
Учитывая направленность на обеспечение доступности образования, сохраняющееся в новых условиях влияние вышеуказанных международных правовых актов на российскую правовую систему в части регулирования образования следует признать положительным явлением. Данный тезис также подтверждается тем, что право на образование устанавливается для человека, а не только для гражданина РФ.
То есть согласно частям 2 и 3 статьи 43 Конституции РФ бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях и бесплатность высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии на конкурсной основе гарантируются для всех людей на территории Российской Федерации, а не только для граждан России.
Стоит отметить, что приоритет международных договоров над внутренними законами характерен и для ряда европейских стран, законодательство которых относится к романо-германской правовой семье2.
Данное обстоятельство свидетельствует об особой роли статьи 15 Конституции РФ в регулировании финансирования образования. Эту норму можно охарактеризовать как легализующую возможность применения международно-правовых договоров, направленных на регулирование вопросов финансирования российского образования. Благодаря рассматриваемой норме становится возможным применение международных договоров Российской Федерации для регулирования финансирования образования в России.
Комплексные системообразующие нормативные правовые акты и их роль в правовом регулировании финансирования образования
Система правового регулирования финансирования образования включает достаточно разнообразный перечень комплексных нормативных правовых актов, относящихся к выделенной нами категории системообразующих.
Н. И. Химичева отмечала, что «среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы и других отраслей права — конституционного, административного, гражданского и др. К ним относятся законы о местном самоуправлении, о банках, об организации страхования и др.»1.
Данная позиция в особом виде отражается в сфере финансирования образования. В первую очередь речь идет о федеральных законах, регламентирующих сферу образования. Так А. Н. Козырин отмечал, что «в отдельных случаях финансово-правовые нормы могут содержаться в источниках образовательного права»2.
Комплексные системообразующие законы, регламентирующие сферу образования, возможно разделить на три группы:
1) первая группа включает Закона об образовании и соответствующие законы субъектов Российской Федерации «Об образовании», относящиеся к законодательству об образовании;
2) вторая группа включает федеральные законы, регламентирующие статус государственных и муниципальных образовательных организаций;
3) третья группа включает федеральные законы, регламентирующие статус органов управления образованием.
Основная роль в первой группе принадлежит Закон об образовании. До момента вступления в силу этого Федерального закона в России действовали два основных закона, регламентирующих сферу образования, в том числе в части ее финансирования, — Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»1, Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».
В настоящее время Закон об образовании практически исчерпывающим образом регламентирует все вопросы, связанные с образованием.
Тем не менее согласно части 1 статьи 4 Закона об образовании отношения в сфере образования регулируются не только указанным Федеральным законом, но и другими федеральными законами.
Например, отдельные аспекты финансирования сферы высшего, послевузовского образования в связи с осуществлением научной, научно технической, инновационной деятельности регулируются также Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» 2 . В статье 15 этого Закона регулируется финансовое обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности, в частности определены механизмы финансового обеспечения указанных видов деятельности в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации.
Таким образом, могут быть и другие законы, регламентирующие сферу образования, включая ее финансирование. Однако, эти законы предполагают регламентацию отдельных вопросов, связанных с финансированием образования.
По своему статусу и значению Закон об образовании коррелирует с БК РФ, выступая своего рода «образовательным кодексом»1. Подтверждением данной корреляции выступает наличие и в БК РФ, в главе 5, и в Законе об образовании, в статье 3, принципов, лежащих в основе правового регулирования. Значение принципов права заключается в том, что они «обладают настолько мощным регулятивным потенциалом, что способны самостоятельно брать на себя регулирующую нагрузку, даже в тех случаях, когда отсутствуют иные правовые предписания»2.
Однако если БК РФ регламентирует строго определенную сферу со своими границами в рамках одной отрасли права, то Закон об образовании содержит множество норм, относящихся к различным отраслям права, включая финансовое. В этом проявляется его комплексность.
Анализ Закона об образовании свидетельствует о том, что он включает в себя нормы, регламентирующие имущественные, трудовые, финансовые и иные отношения в сфере образования.
Следовательно, в рамках комплексного правового явления, каковым следует считать правовое регулирование сферы образования, бюджетное законодательство взаимодействует с образовательным законодательством.
В свое время С. В. Полениной была выдвинута концепция так называемых «пограничных» институтов, которые возникают вследствие тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единое, по существу, общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. В процессе специализации, то есть развития «пограничных» институтов в сторону той или иной отрасли, нередко наступает момент, когда число «материнских» и заимствованных черт как бы уравновешивается. Если состояние подобного равновесия длится достаточно долго, возможна своеобразная мутация взаимодействующих в рамках данного комплексного института черт смежных однородных отраслей права1.
С. С. Алексеев также отметил формирование смешанных институтов, которые образуются на стыках отдельных правовых сфер, в точках их соприкосновения и отражают генетические и функциональные связи между правовыми институтами, отраслями2.
Совершенно очевидно, что Закон об образовании как раз представляет собой определенную стадию развития не одного, а множества смешанных институтов.
Например, регулирование платных образовательных услуг неизбежно предполагает применение норм гражданского права, особенно в части их основы — договора. В то же время условия, порождающие возможность предоставления платных образовательных услуг, использования полученных от платных образовательных услуг средств, относятся к сфере, регулируемой финансовым правом.
Так, Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.08.2013 № 706 3 , в пункте 3 предусматривают, что платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных средств. Средства, полученные исполнителями при оказании таких платных образовательных услуг, возвращаются лицам, оплатившим эти услуги. Согласно пункту 4 указанных Правил организации, осуществляющие образовательную деятельность за счет бюджетных средств вправе реализовывать за счет средств физических и (или) юридических лиц платные образовательные услуги, не предусмотренные установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.
В связи с этим нет оснований соглашаться с В. В. Кваниной в том, что указанные имущественные и неимущественные отношения только гражданско-правовые 1 . Правовое регулирование предоставления платных образовательных услуг является примером, оправдывающим широкий подход к предмету финансового права с точки зрения наличия публичного интереса, связанного с финансовым обеспечением конституционных прав граждан на получение образования.
Другой пример такого рода: финансирование образовательных организаций в статусе бюджетных и автономных учреждений на основании государственного (муниципального) задания регламентируется финансовым правом, но также неизбежно предполагает применение норм гражданского права, в части определения правового статуса учредителя и подведомственного учреждения.
Н. А. Саттарова при исследовании межотраслевых связей финансового права отмечала, что «в силу объективных причин финансовое право теснейшим образом взаимодействует с правовыми инструментами, используемыми другими отраслями публичного и частного права»2.
Нормативные договоры и судебная практика в системе правового регулирования финансирования образования
Нормативные договоры и судебная практика относятся к выделенным нами нетипичным источникам. Наиболее ярко их значение проявляется на федеральном уровне. Более того, именно к федеральному уровню относится большая часть значимых нетипичных источников, влияющих не только на федеральный, но и на региональный, муниципальный и локальный уровни правового регулирования финансирования образования.
Согласно пункту 1 статьи 84 БК РФ договор (соглашение) между различными органами государственной власти и местного самоуправления закрепляется в качестве одного из оснований для возникновения расходного обязательства. Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления упоминаются также в статье 31.1 БК РФ.
В применении к науке финансового права нормативный договор также признается источником финансового права1. При этом роль нормативных договоров в финансовом праве подчеркивалась еще М. Д. Загряцковым2.
В теории права нормативный договор определяется как соглашение двух сторон или более, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права3.
М. Н. Марченко отмечал, в качестве основного отличия нормативно-правового договора от иных разновидностей договорных актов наличие в содержании правовых норм — правил общего и обязательного характера, в результате чего он выступает актом правотворчества а не правоприменения. Также в отличие от частноправовых договоров, нормативно-правовой договор может содержать в себе принципы права4.
Важный признак нормативного договора как источника правового регулирования финансирования образования состоит в цели его заключения сторонами— обеспечение конституционных прав на получение бесплатного образования. Само существование нормативных договоров как источников правового регулирования финансирования образования обусловлено многоуровневым характером системы образования, предусматривающим необходимость межбюджетного взаимодействия между различными органами управления образованием.
В сфере образования нормативные договоры имеют особое значение, обусловленное следующими причинами:
— многоуровневый характер сферы образования предполагает необходимость активного межбюджетного взаимодействия между различными уровнями управления образовательными организациями, в частности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации;
— необходимость учета конкретной ситуации субъекта Российской Федерации при выстраивании межбюджетных отношений, обусловленная сильной степенью дифференциации между субъектами Российской Федерации в части образования;
— необходимость индивидуализировать отношения между органами управления образованием различных уровней, при том, что эти отношения с заключением нормативного договора приобретают нормативное, общеобязательное выражение.
Как указывается в литературе, сами формулировки договорных предписаний отличны от формулировок тех же законодательных предписаний. В договорных актах — документах употребляются обороты типа «стороны договорились», «стороны условились», «стороны обязуются» и т.п. Таким образом внешне проявляется согласительная природа договорных нормативных установлений1.
Учитывая изложенное, в части, касающейся регулирования финансирования образования, к наиболее распространенным нормативным договорам, как источникам правового регулирования финансирования образования возможно отнести договоры, регулирующие предоставление субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на проведение мероприятий, связанных с организацией сферы образования.
Например, приказ Минобрнауки РФ от 30.03.2015 № 3292 утверждает форму соглашения между Минобрнауки РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов. Кроме того, данный приказ устанавливает формы отчета уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации: о достижении значения показателя результативности использования указанной субсидии, об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является данная субсидия, о реализации мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, включенных в программу (план) субъекта Российской Федерации, предусматривающую осуществление на территории субъекта Российской Федерации указанных мероприятий, а также форму заявки о перечислении этой субсидии1.
Соглашения, заключаемые в рамках рассматриваемого приказа, регламентируют предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в этих субъектах сети общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов.
В качестве примера можно привести также следующие приказы: — приказ Минобрнауки РФ от 16.02.2015 № 92 «Об утверждении формы соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти образовательных организаций, обеспечивающих поддержку региональных систем инклюзивного профессионального образования инвалидов. субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучшим учителям образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования…»1;
— приказ Минобрнауки РФ от 11.02.2015 № 83 «Об утверждении формы соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования…»2;
— приказ Минобрнауки РФ от 10.02.2015 № 78 «Об утверждении формы соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятия физической культурой и спортом …»3.
В качестве примера также возможно привести и другие аналогичные приказы, регламентирующие статус нормативных договоров, заключаемых между Минобрнауки РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Естественно, что в соответствии с данными приказами заключаются нормативные договоры между органами государственной власти, регламентирующие отношения по финансированию образования.