Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые, институциональные и методологические основы аудита эффективности бюджетных расходов 18
1.1. Возникновение и развитие аудита эффективности бюджетных расходов в государственном финансовом контроле зарубежных стран 18
1.2. Особенности правового регулирования и организации аудита эффективности бюджетных расходов в деятельности высших органов аудита зарубежных стран 39
1.3. Формирование методологии осуществления аудита эффективности бюджетных расходов Международной организацией высших органов аудита (ИНТОСАИ) 56
Глава 2. Зарубежный опыт правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов 71
2.1. Содержание аудита эффективности бюджетных расходов и его трактовки в нормативных документах высших органов аудита зарубежных стран 71
2.2. Общие основы и особенности процесса осуществления аудита эффективности бюджетных расходов высшими органами аудита зарубежных стран 92
2.3. Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов, осуществляемого Европейским судом аудиторов 120
Глава 3. Развитие и правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации 135
3.1. Создание предпосылок для внедрения и применения аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации 135
3.2. Особенности процесса формирования концепции аудита эффективности бюджетных расходов и ее нормативного обеспечения в Российской Федерации 144
3.3. Особенности правового регулирования и практики осуществления аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации 162
3.4. Правовое закрепление полномочий на осуществление аудита эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов Российской Федерации 187
Заключение 210
Список литературы 221
Приложение 1. Компетенция высших органов аудита зарубежных стран в отношении объектов аудита эффективности 263
Приложение 2. Алгоритм выявления недостатков при проведении аудита эффективности Суда аудита Бразилии 264
Приложение 3. Количество запланированных контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации с наименованием проверка или аудит эффективности 265
- Возникновение и развитие аудита эффективности бюджетных расходов в государственном финансовом контроле зарубежных стран
- Содержание аудита эффективности бюджетных расходов и его трактовки в нормативных документах высших органов аудита зарубежных стран
- Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов, осуществляемого Европейским судом аудиторов
- Правовое закрепление полномочий на осуществление аудита эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов Российской Федерации
Возникновение и развитие аудита эффективности бюджетных расходов в государственном финансовом контроле зарубежных стран
Известно, что финансовый контроль является одной из неотъемлемых функций государства4. Первые упоминания о государственном аудите или, вернее сказать, о его прототипах встречаются в архивах Суда счетов Франции, датируемых 1318 годом; Национального управления аудита Великобритании, начиная с 1314 года; Суда счетов Королевства Нидерландов – с 1386 года5.На ранних этапах развития основными функциями органов государственного финансового контроля, как правило, являлись санкционирование распоряжений на выделение бюджетных средств государственным органам, осуществление контроля законности платежей после совершения государственных расходов и подготовки отчетов об использовании бюджетных средств6.
Между тем, в процессе эволюции общества неминуемо развиваются и усложняются политические и социально-экономические сферы государственной деятельности. Кроме того, проблема ограниченности ресурсов из года в год становится более острой, и, как следствие, возникает необходимость организации механизма их использования наиболее эффективным и разумным образом. В частности, современное общество предъявляет высокие требования к открытости, прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов, а также организаций, получающих бюджетное финансирование, что обязывает их предоставлять гражданам наиболее полную информацию о расходовании государственных средств.
Данными закономерностями обусловлено, что со временем у государственного финансового контроля, помимо установления законности использования бюджетных средств, появились новые задачи, для решения которых уже было недостаточно проведение лишь финансового аудита. Поэтому в середине ХХ века высшие органы аудита зарубежных стран пришли к осознанию того, что существующая на тот момент система контроля не может решить все проблемы, касающиеся процессов управления государственными средствами.
Таким образом, постепенно начался процесс создания и внедрения принципиально нового вида финансового контроля, который в совокупности с финансовым аудитом позволил бы государству наряду с законностью обеспечивать эффективность использования государственных ресурсов. Другими словами, необходимость в аудите эффективности появилась как в инструменте, способном повлиять на повышение эффективности использования бюджетных средств.
Причем со временем прототип аудита эффективности перерос из метода обнаружения фактов неэффективного расходования бюджетных средств в самостоятельный институт финансового контроля, предусматривающий, помимо прочего, разработку рекомендаций по достижению более эффективного использования государственных средств.
Как полноценный институт финансового контроля аудит эффективности бюджетных расходов (далее - аудит эффективности бюджетных расходов, аудит эффективности использования бюджетных средств или аудит эффективности) начал формироваться в странах Западной Европы и Северной Америки в период проведения реформ государственного управления, в основном направленных на децентрализацию и внедрение концепции эффективного управления. Существует мнение, что одной из основных предпосылок появления аудита эффективности являлся переход государств к применению принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Как правило, в развитых странах одновременно с административной реформой происходила переориентация на потребителя в процессе оказания услуг и производства товаров.7В некоторых исследованиях, связанных с изучением опыта зарубежных стран, ученые приводят следующую закономерность: в государствах, в которых бюджетный процесс ориентирован на достижение определенного результата, то есть построенный на принципах программно-целевого, а не сметного бюджетирования, широко применяется аудит эффективности использования бюджетных средств8.
В частности, подтверждением данного положения служит тот факт, что в 1965 году было опубликовано Руководство Организации Объединенных Наций по программному бюджетированию и бюджетированию, ориентированному на результат9. В данном документе было закреплено, что при бюджетировании, ориентированном на результат, в рамках государственных программ определяются цели и задачи, которым соответствует экономически обоснованный объем выделяемых бюджетных средств, а также устанавливаются количественные и качественные критерии для контроля за достижением поставленных ориентиров.
Данный документ получил широкое применение в зарубежных странах и послужил импульсом к развитию и внедрению новых принципов бюджетного процесса. В современном словаре Организации экономического сотрудничества и развития используется актуализированное определение программного бюджетирования, которое предполагает анализ соотношения затрат и результата от использования бюджетных средств, а также распределение средств государственного бюджета по программам и осуществление оценки результатов выполнения программ относительно поставленных целей10.
Концепция аудита эффективности зародилась как раз в тот период, когда в развитых государствах пришли к осознанию того, что государственное управление, в том числе деятельность государства по аккумулированию, распределению и использованию бюджетных средств, должны отвечать требованиям эффективности. В это время изменилось отношение к сущности эффективного государственного управления. Под эффективностью стали понимать способность государственного аппарата обеспечивать стабильность развития социально-экономической и финансовой сферы государства при наименьшем расходовании бюджетных средств.
В целях более детального рассмотрения условий возникновения аудита эффективности необходимо обратиться к опыту отдельных государств. Так, например, элементы аудита эффективности в государственном финансовом контроле Соединенных Штатов Америки присутствовали в нормативных правовых актах еще начала XX века. Законом Соединенных Штатов Америки «О государственном бюджете и отчетности»11 в 1921 году было учреждено Главное контрольное управление Соединенных Штатов Америки (The.S. General Accountability Office 12 ), которое согласно статье 312 данного закона было наделено полномочиями по расследованию процессов, связанных с аккумулированием, распределением и использованием государственных средств, а также формированию рекомендаций, направленных на повышение экономности и продуктивности государственных расходов.
Государственное контрольное управление США подотчетно Президенту Соединенных Штатов Америки в случае его запроса, а также Конгрессу Соединенных Штатов Америки (высшему законодательному органу Соединенных Штатов Америки13). До конца 1945 года Главное контрольное управление США проводило исключительно финансовый аудит, объем которого после Второй мировой войны значительно увеличился в связи с существенным ростом экономики Соединенных Штатов Америки.
Несмотря на рост численности сотрудников, Главному контрольному управлению США не удавалось проводить все запланированные мероприятия. При этом осуществление исключительно финансового аудита не позволяло ему в полном объеме и надлежащим образом обслуживать потребности растущей экономики Соединенных Штатов Америки и решать задачи государственного управления.
В 1947 году Конгресс Соединенных Штатов Америки с целью изучения структуры и деятельности исполнительной власти Соединенных Штатов Америки, а также подготовки рекомендаций по ее совершенствованию образовал Комиссию по реорганизации исполнительной власти (Commission on the Organization of the Executive Branch of Government) во главе с бывшим президентом Соединенных Штатов Америки Г.Гувером14.
Данная комиссия разработала новый способ формирования федерального бюджета, названный «эффективным бюджетом» (performance budget), который был переходным этапом от сметного к программно-целевому бюджетированию. Сходство терминов «performance budget» и «performance audit» позволяет ученым делать вывод о существующей связи между происхождением аудита эффективности и государственными реформами Соединенных Штатов Америки в области бюджетного процесса15.
Содержание аудита эффективности бюджетных расходов и его трактовки в нормативных документах высших органов аудита зарубежных стран
Как следует из предыдущей главы, в международных стандартах высших органов аудита третьего и четвертого уровней закреплено множество положений относительно сущности и содержания аудита эффективности. Однако, как показал проведенный анализ стандартов ИССАИ, самостоятельное и полноценное определение аудита эффективности впервые по иерархии закрепляется в стандарте ИССАИ 300, остальные стандарты обозначают его отличительные характеристики и основные приоритеты.
В связи с этим, прежде чем непосредственно перейти к исследованию понятийного аппарата, используемого высшими органами аудита зарубежных стран, представляется необходимым рассмотреть основные термины и их определения, закрепленные международными стандартами высших органов аудита ИНТОСАИ.
Так, в пункте 22 стандарта ИССАИ 100, в первую очередь, дается определение более широкого понятия государственного аудита как систематизированного процесса получения и объективной оценки необходимых доказательств с целью установления их соответствия утвержденным критериям. По его результатам органы государственной власти и общество получают беспристрастную и объективную информацию относительно процессов аккумулирования, распределения и использования бюджетных средств128.
В то же время в стандарте ИССАИ 100 не содержится отдельное определение аудита эффективности, но раскрывается его содержание посредством установления основных принципов использования бюджетных средств (экономности, продуктивности и результативности), соблюдение которых являются предметом оценки. Необходимо отметить, что в стандартах ИССАИ закреплены две категории принципов, которые следует разграничивать: принципы осуществления государственного аудита, в частности аудита эффективности, а также принципы использования бюджетных средств. Так, экономность, продуктивность и результативность единообразно обозначаются в положениях стандартов ИССАИ как принципы использования бюджетных средств.
Что же касается определения сущности аудита эффективности, то оно дано в стандарте ИССАИ 300, согласно пункту 9 которого аудит эффективности представляет собой независимую, объективную и достоверную оценку государственных обязательств, систем, операций, программ, действий или организации на предмет соответствия принципам экономности, продуктивности и результативности, а также определение возможностей для совершенствования. Посредством аудита эффективности образуются новые аналитические данные, предоставляется независимое заключение высшего органа аудита, а также формируются рекомендации по повышению качества и эффективности использования бюджетных средств129. Далее приведенное выше определение аудита эффективности дублируется в положениях стандартов ИССАИ 3000 и ИССАИ 3100, а также в приложениях к ним.
Помимо закрепления указанного определения в стандарте ИССАИ 3000 содержится отсылка к утратившим силу положениям Стандартов аудита ИНТОСАИ 1992 года130, согласно которым аудит эффективности представляет собой аудит экономности, продуктивности и результативности использования государственных средств, в том числе:
- аудит экономности использования бюджетных средств в соответствии с принципами административно-хозяйственной деятельности, а также политикой управления;
- аудит продуктивности использования трудовых, финансовых, материальных и прочих ресурсов, включая оценку информационных систем, критериев и показателей эффективности, а также анализ выполнения соглашений и деятельности объекта аудита, связанной с использованием бюджетных средств;
- аудит результативности в части контроля за достижением объекта аудита установленных целей, а также сопоставление полученных и запланированных результатов деятельности.
В соответствии со стандартом ИССАИ 3000 основной целью осуществления аудита эффективности является способствование экономному, продуктивному и результативному использованию бюджетных средств, а также повышению подотчетности и прозрачности деятельности объектов аудита 131 . Причем, согласно указанному стандарту, концепция аудита эффективности исходит из принципов безусловной ответственности и подотчетности бюджетополучателей за экономность, продуктивность и результативность использования бюджетных средств.
Анализ закрепления определения аудита эффективности в иерархии стандартов ИССАИ является лишь одним из примеров того, что в содержании стандартов имеется множественное дублирование положений, а также отсылочные нормы к утратившим силу документам. Следует отметить, что различие определений содержания аудита эффективности, равно как и толкование унифицированного определения в нескольких стандартах, приводит к возникновению сложностей при пользовании стандартами.
Приведенное дает основание еще раз подчеркнуть , что стандарты ИССАИ по проведению аудита эффективности требуют значительной переработки, главным образом, как было указано выше, посредством четкого разграничения предметов регулирования различных стандартов, устранения повторяющихся положений и утративших силу отсылочных норм.
В международных стандартах высших органов аудита на английском языке аудит эффективности обозначается термином «performance audit». Однако в национальном законодательстве и стандартах по осуществлению аудита эффективности в зарубежных странах, как правило, используется один из двух следующих терминов: «performance audit» или «value-for-money audit».
В частности, в Австралии, Бразилии, Дании, Канаде, Соединенных Штатах Америки, Швеции для обозначения аудита эффективности используется термин «performance audit», в Бангладеш, Великобритании, Ирландии, Кении, Уганде – «value-for-money audit». Между тем, анализ содержания данных терминов подтверждает их тождественность.
Определение аудита эффективности, закрепленное в международных стандартах высших органов аудита, является рамочным и призвано дать лишь обобщенную характеристику данного вида финансового контроля. В то же время, в нормативном правовом регулировании зарубежных стран существуют отличия в формулировках содержания аудита эффективности, которые обусловлены, главным образом, национальными особенностями, различиями правовых систем, а также действующими в них моделями государственного аудита.
Так, например, в соответствии со статьей 6 Закона Великобритании «О государственном аудите» Генеральный контролер и аудитор вправе осуществлять оценку экономности, продуктивности и результативности расходования средств государственными органами и учреждениями в рамках выполнения своих функций132. В соответствии со статьей 4 Закона Швеции «О государственном аудите» аудит эффективности направлен на контроль управления бюджетными средствами, использования бюджетных средств, а также достижения установленных целей133.
В соответствии с пунктами 2.10 – 2.11 государственных стандартов аудита Соединенных Штатов Америки аудит эффективности определяется как контроль экономности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств, системы внутреннего контроля, соответствия деятельности объекта аудита установленным требованиям, основанный на оценке достаточных и надлежащих доказательств в соответствии с установленными критериями.
Согласно указанным стандартам посредством аудита эффективности осуществляется объективный анализ, направленный на предоставление правительству и другим органам необходимой информации с целью повышения эффективности выполнения отдельных государственных функций и программ, сокращения расходов, а также обеспечения подотчетности государственных органов перед обществом134.
В соответствии с Руководством по проведению аудита эффективности Управления Генерального аудитора Канады аудит эффективности представляет собой контроль использования бюджетных средств, включающий планирование, осуществление и формирование отчета по результатам его проведения в соответствии с установленными требованиями. В рамках аудита эффективности осуществляется контроль экономности, продуктивности и результативности использования средств государственного бюджета, а также воздействие на окружающую среду, оказанное в процессе осуществления государственной деятельности135.
Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов, осуществляемого Европейским судом аудиторов
Многолетний процесс создания Европейского союза начался с подписания Королевством Бельгии, Королевством Нидерландов, Люксембургом, Французской Республикой, Федеративной Республикой Германией и Итальянской Республикой Парижского договора об учреждении Европейского объединения угля и стали в 1951 году.217 В целях углубления интеграции в Риме 25 марта 1957 года были подписаны договоры, учреждающие Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии218. Положениями данных договоров предусматривалось создание независимых органов финансового контроля (Комитетов контроля) за бюджетом соответствующего сообщества.
Договор о слиянии, подписанный 8 апреля 1965 года в Брюсселе, запустил процесс объединения бюджетов Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии219. В статье 21 данного договора, предусматривающей поправки в статью 78 Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, закреплено образование Аудиторского совета как единого органа финансового контроля. Так, в 1967 году в полномочия Аудиторского совета включено осуществление контроля за административными расходами Совета министров, Комиссии, Парламента и Суда Европейских сообществ.
Тем временем, в 1970 году были внесены поправки в Римский договор 1957 года в части бюджетных полномочий, направленные на создание единого бюджета Европейских сообществ220. В том числе, были закреплены положения о создании системы собственных ресурсов, в которую включались сельскохозяйственные сборы, таможенные пошлины и отчисления в размере установленного процента от налога на добавленную стоимость, взимаемого государствами-членами. Появление собственного единого бюджета Европейских сообществ повлекло за собой необходимость организации финансового контроля за его исполнением. Перед Европейским парламентом был поставлен вопрос о создании нового органа финансового контроля - Европейского суда аудиторов, который был учрежден в соответствии с Брюссельским договором в июле 1975 года и начал функционировать в октябре 1977 года221.
Создание Европейского суда аудиторов первоначально вызвало сопротивление со стороны государств-членов Европейского союза, которые усматривали в его деятельности ограничение национального суверенитета. Между тем, постоянное увеличение расходов бюджета и несовершенство финансового законодательства привели в конце 1970-х – начале 1980-х годов к возникновению проблемы бюджетной неустойчивости, политических конфликтов между Европейским парламентом и Советом Европейского союза, усугубляющих трудности в бюджетном процессе, а также к увеличению количества фактов мошенничества в отношении собственных бюджетных средств Европейского союза, что лишь подтвердило необходимость существования внешнего органа финансового контроля.
В соответствии со статьей 7 Маастрихтского договора о Европейском союзе 1992 года Европейский суд аудиторов был наделен статусом института Европейского союза наряду с Европейской комиссией, Советом Европы, Советом министров, Судом Европейского союза 222 . Закрепление данного положения усилило значение Европейского суда аудиторов для функционирования Европейского союза, а также послужило дополнительной мерой для обеспечения независимости высшего органа аудита.
В 1997 году Амстердамским договором компетенция Европейского суда аудиторов была дополнена полномочиями по контролю за расходами в сферах внешней политики и безопасности, правосудия и внутренних дел223. Кроме того, был урегулирован вопрос взаимодействия национальных органов аудита государств-членов и Европейского суда аудиторов, которое должно осуществляться путем проведения, при необходимости, совместных контрольных мероприятий в пределах компетенции соответствующих органов на паритетных началах с учетом принципа независимости. Впоследствии положениями Ниццкого договора от 26 февраля 2001 года и Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 года был подтвержден высокий статус Европейского суда аудиторов224.
В современных условиях роль Европейского суда аудиторов приобретает все большее значение, так как он способствует повышению прозрачности и подотчетности деятельности распорядителей бюджета, а также в связи с тем, что он осуществляет контроль за надлежащим управлением общественными средствами от имени налогоплательщиков стран Европейского союза. Европейский суд аудиторов является наднациональным институтом финансового контроля Европейского союза. Порядок формирования Европейского суда аудиторов, его основные задачи и полномочия, а также механизм сотрудничества с другими институтами Европейского союза закреплены положениями Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 года.
Следует отметить, что финансовый контроль в рамках Европейского союза осуществляет не только Европейский суд аудиторов, но и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), полицейская служба Европейского союза Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), а также национальные высшие органы финансового контроля 225 . Наряду с указанными органами отдельными полномочиями по осуществлению финансового контроля в рамках Европейского союза обладают Европейский Совет, Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд Европейского союза.
В связи с тем, что в компетенцию Европейского суда аудиторов входят полномочия по контролю за использованием бюджетов всех органов и институтов Европейского союза, нередко возникают коллизии в его отношениях с Европейской комиссией и Советом Европейского союза. Однако, в подобных ситуациях Европейский суд аудиторов находится в менее выгодном правовом положении в связи с отсутствием юрисдикционных полномочий.
Европейский суд аудиторов является уникальным органом, поскольку в настоящее время ни одно другое объединение государств не имеет подобного наднационального органа. Он осуществляет внешний аудит в рамках Европейского союза с целью защиты финансовых интересов граждан, а также обеспечения развития системы финансового управления. Европейский суд аудиторов способствует обеспечению большей подотчетности и прозрачности деятельности институтов и учреждений Европейского союза, оказывая содействие Европейскому парламенту и Совету в осуществлении надзора за исполнением бюджета Европейского союза.
Так, в соответствии со статьей 285 консолидированной версии договоров о Европейском союзе и о функционировании Европейского союза Европейский суд аудиторов осуществляет независимый внешний финансовый контроль использования средств бюджета Европейского союза в интересах сообщества.226 Кроме того, на основании статьи 161 Регламента Европейского парламента и Европейского совета о правилах и процедурах, применяемых к общему бюджету Европейского союза, Европейский суд аудиторов имеет доступ к любой информации, необходимой для осуществления аудита227.
Одной из гарантий обеспечения независимости и объективности данного органа является способ его формирования. Согласно 286 статье консолидированной версии договоров о Европейском союзе и о функционировании Европейского союза состав Европейского суда аудиторов утверждается Советом Европейского союза по согласованию с Европейским парламентом из числа квалифицированных представителей каждого государства-члена Европейского союза на шестилетний срок полномочий.
Правовое закрепление полномочий на осуществление аудита эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов Российской Федерации
Как известно, в Конституции Российской Федерации, являющейся федеративным государством, существует разграничение федерального, совместного и регионального предметов ведения332. Так, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьями 71-73 Конституции Российской Федерации относятся обеспечение соответствия региональных законов и нормативных правовых актов федеральному законодательству, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 3 статьи 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формирование, исполнение, а также контроль за исполнением регионального бюджета с соблюдением требований федерального и регионального законодательства являются исключительной компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации333.
В свою очередь, главой 8 Конституции Российской Федерации гарантировано местное самоуправление для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В частности, населением самостоятельно определяется структура органов местного самоуправления, посредством которых впоследствии осуществляется управление муниципальной собственностью, формирование, исполнение и контроль местного бюджета.
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, как постоянно действующие органы внешнего государственного (муниципального) контроля, согласно статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» образуются соответствующим региональным или муниципальным законодательным (представительным) органом, которому являются подотчетными 334 .Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
Таким образом, Счетная палата Российской Федерации на федеральном уровне и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на региональном и местном уровне являются самостоятельными независимыми органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, не составляющими единую централизованную систему органов.
Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является одной из ее функций, установленной в подпункте 22 статьи 13. Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». В рамках своих полномочий Счетная палата Российской Федерации оказывает им организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь. В свою очередь, региональные и муниципальные органы внешнего финансового контроля в соответствии со статьей 30 указанного закона обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты Российской Федерации информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» отсутствуют полномочия контрольно-счетных органов на проведение аудита эффективности, но установлены их полномочия по организации и осуществлению контроля за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Между тем, полномочия контрольно-счетных органов на осуществление аудита эффективности предусмотрены на уровне федерального законодательства в пункте 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации335, а на региональном и муниципальном уровне – в правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Однако, согласно результатам анкетного опроса 48 из 83 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации относительно применения аудита эффективности, 20,8 % опрошенных контрольно-счетных органов считают, что у них отсутствует установленное законом право на проведение аудита эффективности использования бюджетных средств336.
В рамках настоящего исследования проведен анализ нормативной правовой базы 85 субъектов Российской Федерации, в том числе законодательства Республики Крым и города федерального значения Севастополя в связи с вхождением в состав Российской Федерации в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 года337, результаты которого показывают, что существуют различные способы закрепления полномочий контрольно-счетных органов по проведению аудита эффективности бюджетных расходов, которые можно разделить на следующие группы.
Первую группу составляют нормативные правовые акты трех субъектов Российской Федерации, в которых законодатель пошел по пути закрепления бланкетных норм, отсылающих к федеральному законодательству. Другими словами, в данной группе нормативных правовых актов прямо не прописаны полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, а их установление и изменение напрямую зависит от указанного положения федерального законодательства.
Так, в Законе Республики Калмыкия «О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия» прямо не закреплены полномочия контрольно-счетного органа на осуществление аудита эффективности. Статья 2 указанного закона содержит открытый перечень полномочий Контрольно-счетной палаты Калмыкии со ссылкой на федеральное законодательство338.
В статье 13 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» установлено, что полномочия Контрольно-счетной палаты Иркутской области определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами339.
Согласно части 1 статьи 10 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа» региональная счетная палата автономного округа осуществляет полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"340.
Во вторую группу входят нормативные правовые акты, в которых косвенно закреплены полномочия регионального контрольно-счетного органа на проведение аудита эффективности. Законодатели в 50 субъектах Российской Федерации, руководствуясь положениями Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», закрепляют полномочия контрольно-счетного органа по осуществлению не аудита эффективности, а контроля за результативностью (эффективностью и экономностью) и определяют результативность как более широкое понятие по отношению к эффективности и экономности использования средств бюджета.