Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Традиционно в теории финансового права выделяются такие виды обязательных платежей, как налоги и сборы (пошлины). Из права зарубежных стран в отечественную науку финансового права было также заимствовано понятие парафискальных платежей (парафискалитетов) – обязательных платежей, взимаемых в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, а не в пользу государства или иных публично-территориальных образований.
В российском финансовом праве понятие парафискальных платежей является доктринальным и не закреплено в нормативных правовых актах. При этом в науке нет единого мнения о том, какие платежи следует относить к парафискальным, что связано с различным пониманием природы и признаков этого платежа в имеющихся публикациях. Отсутствует и достаточное количество информации о понятии, примерах таких платежей и их правовом регулировании за рубежом, а также о зарубежной доктрине по этому вопросу.
В последнее время данное понятие все чаще используется в тех или иных научных работах и научно-практических статьях. Распространение данного понятия обусловлено тем, что в настоящее время в Российской Федерации взимается большое число обязательных платежей, формально не отнесенных налоговым законодательством к налогам и сборам, и часть из этих платежей не зачисляется в бюджет государства, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Вопросы квалификации этих платежей в научной литературе до конца не решены.
Вместе с тем понятие парафискалитета не только используется в научных публикациях для квалификации тех или иных платежей, но и применяется арбитражными судами. Сложилась ситуация, когда понятие парафискального платежа применяется на практике, не будучи закрепленным в законодательстве и достаточно разработанным в научной доктрине. Кроме того, в доктрине нет окончательной ясности по вопросу о правовых последствиях квалификации платежа как парафискального для порядка установления и взимания платежа. Это свидетельствует о том, что наука не успевает за потребностями практики.
Таким образом, актуальность выбранной темы исследования обусловлена назревшей необходимостью проведения комплексного исследования правовой природы парафискальных платежей и, соответственно, обусловленных правовой природой требований к их установлению и взиманию, с учетом подробного анализа понятия, признаков и правового режима таких платежей в зарубежных странах, из которых было заимствовано это понятие, а также анализа отечественной правовой доктрины.
Кроме того, в последнее время в научной литературе по финансовому праву появились работы, посвященные вопросу децентрализации государственных фондов, и работы, связанные с концепцией публичного начала в финансовом праве и посвященные правовым институтам публичных фондов, публичных расходов, а через эти правовые институты – вопросу о предмете финансового права, понимаемого как право публичных финансов. Исследование данных вопросов является актуальным, поскольку отражает произошедшие изменения в экономической и правовой системе страны, обусловившие необходимость включения в предмет финансового права не только государственных, но и иных публичных фондов, расширения круга субъектов финансовых правоотношений. Рассматриваемая в настоящем диссертационном исследовании проблема правовой природы парафискальных платежей находится в русле этой проблематики.
Степень разработанности темы исследования.
До последнего десятилетия понятие парафискальных платежей мало исследовалось в отечественной финансово-правовой науке. Долгое время доктрина по данному вопросу практически отсутствовала по причине заимствования данного понятия российской наукой из зарубежного законодательства и отсутствия необходимости дальнейшей его разработки в силу неиспользования данного понятия российским законодателем. Однако за последние годы понятие и признаки этих платежей неоднократно становились предметом теоретико-правового анализа в современной юридической науке.
Наибольшим по объему исследованием парафискальных платежей в отечественной науке является монография Долговой А.Ю. «Парафискальные сборы в России» 2012 г.
Непосредственно исследованию понятия и признаков парафискальных платежей также уделяли внимание такие ученые, как Васянина Е.Л., Волков В.В., Кучеров И.И., а также Гуркин А.С., Зарипов В.М., Карасева М.В., Якушев А.О. В то же время в указанных работах данный вопрос либо не являлся центральным объектом исследования, либо рассматривался в рамках научной статьи.
Различные аспекты вопросов о парафискальных платежах находили свое отражение в трудах иных ученых. В их числе следует назвать, прежде всего, работы Винницкого Д.В., в которых он неоднократно привлекал внимание к понятию и вопросам взимания парафискальных платежей в праве зарубежных стран, а также Мутуловой С.С., Турбанова А.В., Шевелевой Н.А. С 1995 г. сведения о понятии парафискального платежа со ссылкой на работы Годме П.-М. и Козырина А.Н. стали приводиться в учебных изданиях по налоговому праву под ред. Пепеляева С.Г., в которых впервые в отечественной науке о парафискалитетах говорилось как о самостоятельном виде обязательного платежа не только в сравнительно-правовом аспекте, но и в рамках общей теории налогового права. В дальнейшем такой вид обязательного платежа стал выделяться в учебных изданиях по финансовому и налоговому праву и научных исследованиях иных авторов.
В целом, значительное количество работ, упоминающих понятие парафискальных платежей, связано с квалификацией конкретных платежей, взимаемых в РФ, как парафискальных. При этом в силу отсутствия разработанного понятия парафискального платежа основания такой квалификации не всегда полностью ясны.
Несмотря на постоянный интерес к данной проблеме в науке, представляется, что вопросы, связанные с исследованием правовой природы парафискальных платежей, все еще не получили достаточного освещения в науке. Не был осуществлен детальный анализ понятия и правовых признаков парафискальных платежей в зарубежных странах, включающий историко-правовые аспекты, анализ современного законодательства и доктрины, несмотря на то, что зарубежный опыт послужил источником возникновения этого понятия в отечественной правовой науке и ссылки на него, как правило, являются отправной точкой для анализа понятия парафискальных платежей тем или иным автором. Отсутствует единство мнений по вопросу о признаках и правовой природе парафискальных платежей. Пока еще мало исследовались в научных работах вопросы о правовых проблемах взимания парафискальных платежей. В отсутствие единства мнений о природе платежей не получили достаточного освещения вопросы о последствиях квалификации платежа как парафискального для правового режима его установления и взимания.
Объект диссертационного исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе установления и взимания парафискальных платежей.
Предмет диссертационного исследования.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие установление и взимание парафискальных платежей, а также материалы правоприменительной практики, отражающие особенности нормативно-правового регулирования, и существующая правовая доктрина по вопросу о парафискальных платежах.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является определение правовой природы парафискальных платежей, а также исследование правовых проблем их установления и взимания, обусловленных их правовой природой, включая требования к установлению и взиманию таких платежей.
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1) исследование понятия и признаков парафискальных платежей в зарубежном законодательстве и в зарубежной правовой науке;
2) анализ основных юридических признаков парафискального платежа с опорой на сравнительно-правовой материал и российские доктринальные разработки;
3) анализ вопроса о том, что следует понимать под поступлением платежа не в пользу государства или иного публичного-территориального образования применительно к законодательству Российской Федерации;
4) выделение конкретных платежей, взимаемых в Российской Федерации, которые соответствуют выявленным при исследовании признакам парафискальных платежей;
5) исследование соотношения парафискальных платежей с иными видами платежей публично-правовой и частно-правовой природы;
6) выделение правовых проблем, связанных с установлением и взиманием парафискальных платежей;
7) определение правовых требований к установлению и взиманию парафискальных платежей.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы познания, а также специально-юридические методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-аналитический, формально-юридический. Их применение имело целью обеспечить всесторонний, системный и объективный анализ объекта диссертационного исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов.
Существенную часть теоретической базы исследования составили труды по финансовому праву современных российских ученых и ученых стран СНГ, в особенности, Винницкого Д.В., Грачевой Е.Ю., Запольского С.В., Ивлиевой М.Ф., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Кучерова И.И., Нечай А.А., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В., Соколовой Э.Д., Толстопятенко Г.П., Турбанова А.В., Шевелевой Н.А., Щекина Д.М. Ялбулганова А.А. При работе над настоящим исследованием также учитывались труды советского периода таких ученых, как Воронова Л.К., Пискотин М.И., Химичева Н.И.
Автор также опирался на исследования теоретических вопросов финансовой науки и финансового права в трудах отечественных и зарубежных ученых периода конца XIX в.- начала XX в. – Берендтса Э.Н., Бессона Э., Боголепова М.И., Гурвича А.М., Жеза Г., Штурма Р., Янжула И.И. и др., а также на выводы и исследования, содержащиеся в работах представителей финансово-экономической науки первых лет советского периода, в частности, Соколова А.А.
Полезными для настоящего исследования также стали труды Тихомирова Ю.А., Махиной С.Н., Штатиной М.А. по вопросам теории права и административного права.
Исторический и сравнительно-правовой анализ, проведенный в настоящем диссертационном исследовании, опирается на работы ученых Германии и Франции по вопросам теоретических и законодательных основ взимания парафискальных платежей, в частности, работы немецких юристов Дитера Бирка, Райнера Вернсманна, Фолькмара Гетца, Фердинанда Кирхгофа, Пауля Кирхгофа, Йоахима Ланга, французских юристов Поля-Мари Годме, Франсиса Кероля, Жюльена Лаферрьера, Робера Эрцога, а также немецких и французских экономистов Фрица Карла Манна, Жана Ги Мериго и иных представителей зарубежной финансовой-правовой и финансово-экономической науки.
Нормативно-правовая и эмпирическая основы работы.
Нормативной базой настоящего исследования являются Конституция Российской Федерации, акты российского законодательства о налогах и сборах, иные нормативные правовые акты, предусматривающие взимание обязательных платежей, акты бюджетного законодательства, иные акты действующего российского законодательства, а также международные договоры и зарубежные правовые акты.
Автором также принимались во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебные акты Верховного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, а также судебные акты высших судов Франции, Германии и Суда Европейского Союза.
Научная новизна исследования заключается в выработке авторской концепции по вопросу о правовой природе парафискальных платежей, исследовании вопроса о критериях отграничения парафискальных платежей от фискальных, формулировании предложений по уточнению и дополнению понятий отдельных институтов и категорий финансового права с учетом того, что в его предмет входят парафискальные платежи, в системном исследовании и выделении правовых проблем установления и взимания парафискальных платежей, включая применимые к ним правовые требования.
В работе впервые проводится комплексное подробное исследование истории и условий взимания парафискальных платежей в таких зарубежных странах, как Германия и Франция, а также истории возникновения этого понятия.
В работе впервые принципиальное внимание уделяется не столько особенностям парафискальных платежей, сколько их общим чертам с зачисляемыми в бюджет налогами и сборами, и сделана попытка рассмотреть парафискальные платежи в рамках классических институтов и категорий финансового права.
Положения, выносимые на защиту.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Парафискальные платежи – обязательные платежи, взимаемые на основании требования публичной власти для покрытия расходов на выполнение делегированных публичных функций и зачисляемые напрямую в пользу лиц, исполняющих эти функции, а не в бюджет или иные централизованные публичные фонды. Взимание парафискальных платежей – это способ финансирования деятельности, осуществляемой третьими лицами по поручению публичной власти в децентрализованном порядке.
2. Между фискальными и парафискальными платежами различие производится по признаку, отражаются ли они в доходах фиска, т.е. поступают ли они или нет в бюджет или иные централизованные публичные фонды.
Публично-правовые платежи, зачисляемые хотя и не в бюджет, но в иные централизованные публичные фонды, по своей правовой природе однородны платежам, поступающим в бюджет, являются фискальными и не относятся к парафискальным платежам. Публично-правовые платежи, поступающие не в централизованные публичные фонды, в том числе в фонды государственных и муниципальных предприятий, учреждений (за исключением тех из них, доходы которых отражаются в бюджете), являются парафискальными.
Возможное установление платежей актом органа исполнительной власти, конкретный вид цели взимания платежей, возможность получения выгод от использования собранных средств представите лями определенной группы лиц, возможное взимание платежей с группы лиц не являются сущностными признаками парафискальных платежей как общего понятия, а являются лишь часто встречающимися характеристиками отдельных видов платежей.
3. Те парафискальные платежи, которые имеют индивидуально-возмездный характер, как и сборы, поступающие в бюджет, отличаются от гражданско-правовой платы признаком организационной монопольности совершения юридически значимого действия, в связи с которым они взимаются, что влечет монопольность построения соответствующего публичного денежного фонда; при отсутствии признака монопольности платеж является гражданско-правовой платой.
4. Единому публично-правовому характеру парафискальных и фискальных платежей (взиманию платежа по требованию публичной власти, публичной цели платежа – финансированию выполнения публичных функций, монопольности построения денежного фонда, в который зачисляется платеж) в большей степени соответствует уточнение существующего понятийного аппарата доктрины и законодательства, учитывающее особенности парафискальных платежей, чем формирование какой-либо самостоятельной системы понятий для парафискальных платежей. Зачисление платежа в бюджет государства (или иного публично-правового образования) при таком подходе не должно рассматриваться в качестве конститутивного признака налога или сбора, так как вторично в отношении цели платежа – цели финансирования деятельности государства, независимо от того, выполняется ли эта деятельность непосредственно государственными органами или опосредованно по поручению государства организациями, в пользу которых зачисляется платеж.
Как следствие, парафискальные платежи в рамках данного подхода не могут быть признаны особым видом обязательных платежей, а по своей правовой природе должны признаваться налогами либо сборами (пошлинами), зачисляемыми не в централизованные публичные фонды. О парафискальных платежах возможно говорить как о разновидности налогов и сборов (парафискальные налоги, парафискальные пошлины). Термин «парафискальный» при таком подходе указывает на разновидность целевого налога либо сбора, зачисляемого с санкции государства (иного публично-правового образования) не непосредственно в бюджет или иной централизованный публичный фонд, а напрямую в фонд субъекта, который по поручению государства (иного публичного образования) выполняет задачи публичного характера.
Деление на фискальные и парафискальные платежи и деление на конкретные виды обязательных платежей (налоги, сборы) в рамках такого подхода представляют собой разные основания классификации публично-правовых платежей. Налоги и сборы могут являться фискальными (по общему правилу) и парафискальными (при отступлении от общих принципов бюджетного законодательства).
5. Существующая в рамках взимания парафискальных платежей децентрализация в сфере отношений по образованию, перераспределению и использованию публичных фондов влечет необходимость уточнения понятий ряда категорий и институтов финансового права (понятий публичных фондов, финансовой деятельности, публичных расходов, субъектов финансового права, предмета финансового контроля, а также, в рамках предложенного подхода, понятий налога и сбора).
6. Установление и взимание парафискальных платежей сопряжено с правовыми проблемами, возникающими в связи с их зачислением не в централизованные фонды государства и иных публично-правовых образований. Основными из них являются следующие:
- отступление от принципов бюджетного законодательства, а именно от принципа общего (совокупного) покрытия расходов и от принципа полноты бюджета;
- отступление от принципов и требований налогового законодательства, относящихся к установлению и взиманию налогов и сборов, прежде всего, возможное отступление от принципа установления налоговых платежей законом, а также возможное нарушение принципа равного налогового бремени при взимании платежей с группы лиц;
- риск отсутствия либо недостаточности финансового контроля по сравнению с взиманием налогов и сборов в бюджет.
Как следствие, в отношении установления и взимания парафискальных платежей, а также расходования собранных денежных средств должны быть соблюдены определенные правовые требования с целью уменьшения возможных отрицательных для публичных интересов правовых последствий, связанных с отступлением от названных принципов и требований. Это обосновывает выделение категории парафискальных платежей в доктрине и законодательстве.
7. С целью избежания нарушения принципа равного налогового бремени при взимании парафискальных платежей с определенной группы лиц в качестве правового требования к их установлению представляется возможным предложить уже выработанные в зарубежной практике требования: однородность группы плательщиков, четко и объективно отличающейся наличием общих интересов либо общими особенностями деятельности; нахождение финансируемой задачи в сфере ответственности группы.
С целью противодействия нецелевому расходованию публичных средств должен обеспечиваться финансовый контроль (парламентский и административный) за взиманием и расходованием поступлений от парафискальных платежей, по общему правилу, в том же объеме, как если бы это были бюджетные средства, прежде всего, контроль Счетной палаты РФ.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется научной новизной исследования. Содержащиеся в исследовании теоретические положения и выводы развивают и дополняют научную теорию по вопросу парафискальных платежей и теоретических основ налогообложения.
Практическая значимость исследования.
Выводы исследования, а также правовые подходы, изложенные в исследовании, могут способствовать формированию научно-обоснованного подхода при толковании, разработке новых и совершенствовании действующих актов российского законодательства, связанных с установлением и взиманием парафискальных платежей.
Содержащиеся в исследовании выводы также могут быть использованы в учебном процессе: при преподавании общего курса финансового права, а также бюджетного, налогового права.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, обсуждены на заседании кафедры финансового права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Выводы диссертационного исследования докладывались на VIII Международной научно-практической конференции «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (Москва, апрель 2011 г., организаторы конференции: журнал «Налоговед», Финансовый университет при Правительстве РФ, Школа права «Статут»).
Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.