Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы деятельности казенных предприятий как субъектов финансового права .15
1.1. Становление законодательства о казенных предприятиях в России .15
1.2. Понятие и виды субъектов финансового права и финансовых правоотношений .26
1.3. Правовое положение казенных предприятий как субъектов финансовых правоотношений 38
ГЛАВА 2. Правовое регулирование финансовой деятельности казенных предприятий 53
2.1. Финансово-правовое регулирование деятельности унитарных предприятий 53
2.2. Финансовая деятельность казенных предприятий: принципы, основы, формы .73
2.3. Правовые основы управления финансовой деятельностью казенного предприятия 95
ГЛАВА 3. Контроль финансовой деятельности казенных предприятий и ответственность за нарушение финансового законодательства .126
3.1. Особенности финансового контроля за деятельностью казенных предприятий 126
3.2. Ответственность казенных предприятий за нарушение финансового законодательства 152
Заключение 177
Список использованных источников
- Понятие и виды субъектов финансового права и финансовых правоотношений
- Правовое положение казенных предприятий как субъектов финансовых правоотношений
- Финансовая деятельность казенных предприятий: принципы, основы, формы
- Ответственность казенных предприятий за нарушение финансового законодательства
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие государства на современном
этапе требует особого внимания при осуществлении финансовой
деятельности государства. Указанная функция среди прочего предполагает
поиск оптимальных способов участия публично-правовых образований в
экономических процессах. Данные аспекты находятся в сфере финансового
права, включающего в свой предмет финансовую деятельность государства и
муниципальных образований. Особое значение сегодня приобретает
эффективное использование государственного и муниципального имущества
в процессе осуществления финансовой деятельности, а также реализация
публично-правовыми образованиями социально-значимых задач, стоящих
перед государством и муниципальными образованиями. Основными
организационно-правовыми формами предприятий, создаваемых
государством или органами местного самоуправления, являются унитарные
предприятия, подразделяемые исходя из их прав по отношению к вверенному
имуществу на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения (федеральное государственное предприятие и государственное
предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие),
и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления
(федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта
Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие), именуемые
также «казенными предприятиями».
Задачи, для реализации которых создаются казенные предприятия,
характеризуют их как необходимый и значимый элемент механизма
государства не только в экономической, но и в социальной сферах. Данное
обстоятельство, безусловно, имеет место и в отношении унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, но вопрос об их
эффективности и дальнейшем развитии ставится под сомнение.
Так, государственной программой Российской Федерации «Управление
федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327, определен курс на
сокращение федеральных государственных унитарных предприятий, под
которыми программа понимает предприятия, основанные на праве
хозяйственного ведения1. Среди задач программы предусмотрено
утверждение «дорожных карт» в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в федеральные казенные предприятия или федеральные государственные учреждения, а также хозяйственных обществ, акции (доли) в уставных капиталах которых подлежат сохранению в федеральной собственности, утверждение «дорожных карт» в отношении подлежащих сохранению в федеральной собственности федеральных казенных предприятий. Вместе с этим запланировано определение целевой функции управления объектами федерального имущества для решения социально-значимых задач.
Таким образом, взят курс на уменьшение числа федеральных унитарных предприятий, включенных в перечень акционерных обществ и предприятий стратегического значения, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»2. Ежегодному мониторингу подлежит процент сокращения количества федеральных государственных унитарных предприятий по отношению к предыдущему году.
Ожидаемыми результатами к 2018 году являются:
- определение целей управления применительно к каждому федеральному государственному учреждению и федеральному казенному предприятию;
1 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы
Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // Собрание законодательства РФ, 2014, №
18 (часть III), ст. 2172.
2 Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и
стратегических акционерных обществ» (ред. от 10.02.2016) // Собрание законодательства РФ, 2004, № 32, ст.
3313.
- утверждение подлежащих сохранению в федеральной собственности
на определенный период федеральных государственных учреждений и
федеральных казенных предприятий;
- оптимизация состава и имущественного комплекса федеральных
казенных предприятий3.
С другой стороны, тенденция сохранения казенных предприятий как единственной формы предприятий публично-правовых образований будет иметь место в отношении региональных и муниципальных унитарных предприятий.
Кроме того, в настоящее время идет процесс изменения
законодательства, направленный на унификацию и совершенствование
правового статуса участников экономических отношений, в том числе
предприятий с участием публично-правовых образований. Так, изменены
основные положения об унитарном предприятии, регулирующие порядок их
создания, предусматривающие дополнительные условия охраны и
обеспечения эффективности имущества, переданного казенному
предприятию. В условиях проходящей реформы особое внимание должно уделяться финансово-правовой деятельности казенных предприятий, поэтому необходимо проведение системного анализа данных предприятий как субъектов финансового права.
Степень разработанности темы исследования. Среди субъектов
финансового права казенным предприятиям как субъектам рассматриваемой
сферы уделялось недостаточное внимание, что объясняет отсутствие
специальных комплексных исследований, посвященных финансово-
правовому статусу казенных предприятий.
В общих чертах вопросы финансовой правосубъектности казенных предприятий затрагивались в исследованиях, посвященных тематике субъектов финансового права, таких ученых, как: А.А. Алексеев, И.В. Бит-3 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // Собрание законодательства РФ, 2014, №18 (часть III), ст. 2172.
Шабо, С.Н. Братусь, В.А. Вануркина, В.Ф. Гапоненко, А.М. Гурвич, В.П. Горюнов, Е.Ю. Грачева, Л.Н. Древаль, С.А. Ершова, Т.А. Лахтина, Д.М. Мошкова, Л.В. Перцов, Е.Г. Писарева, Р.А. Сергиенко, Р.О. Халфина, Ю.Ю. Чалой и других, в том числе в работах, связанных с финансовой деятельностью государства (Д.А. Лисицын, Э.Д. Соколова).
Тематика казенных предприятий затрагивалась в финансово-правовых исследованиях деятельности унитарных предприятий А.А. Анненковым, А. Ахмедуевым, В.А. Вануркиной, И. Гарновым, Г. Касьяновой, Ю.Л. Кулешовой, Н.В. Ласкиной, П.И. Москаленко, А.А. Фридляндом, С.Г. Юсуповой.
Казенные предприятия подробно рассматривались в гражданско-правовых исследованиях В.А. Рыжова, С.Б. Селецкой, В.А. Степанова, В.А. Сысоева, Н.В. Татневой. Отдельно необходимо отметить комплексные исследования таких авторов, как О.В. Беднов, А.В. Городняя, А.А. Куликова, М.Г. Лепина, А.В. Фролова.
Казенные предприятия были объектом исследования в научных
работах по экономике В.Н. Алферова, А.Ю. Барановой, В.А. Болдырева, С.А. Бурцевой, Э. Маркварта, Н.Ю. Федорова, Н.Н. Федоровой, М.О. Ярыгиной и других.
Несмотря на то что отдельные вопросы деятельности казенных предприятий затрагивались в работах ученых, юристов и экономистов, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования казенных предприятий как субъектов финансового права.
Объектом диссертации выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления казенными предприятиями финансовой деятельности.
Предметом исследования являются нормы федеральных законов и
иных федеральных нормативных правовых актов, законов и других
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
регулирующих финансовую деятельность казенных предприятий,
направленную на формирование, распределение и использование их децентрализованных денежных фондов, правоприменительная практика, научная и учебная литература по теме исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является
разработка теоретических и практических положений, научно обоснованных выводов по финансово-правовому регулированию деятельности казенного предприятия как субъекта финансового права, а также рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения в целях повышения эффективности финансово-правовой деятельности казенного предприятия.
Для выполнения поставленной цели формулируются следующие задачи:
- рассмотреть становление законодательства, регулирующего
финансовую деятельность казенных предприятий в России;
- исследовать понятие и виды субъектов финансового права и
финансовых правоотношений;
- изучить правовое положение казенных предприятий как субъектов
финансового права и финансовых правоотношений;
- рассмотреть финансово-правовое регулирование унитарных
предприятий;
определить формы, принципы финансовой деятельности казенных предприятий;
исследовать управление и организацию финансовой деятельности казенного предприятия;
- дать характеристику финансового контроля и определить особенности
аудита казенных предприятий;
- исследовать ответственность казенных предприятий за нарушения
финансового законодательства;
- сформулировать предложения по совершенствованию
законодательства о казенных предприятиях.
Теоретическую основу диссертационной работы составили
современные исследования представителей финансового права: Л.Л. Арзумановой, Н.М. Артемова, И.В. Бит-Шабо, О.В. Болтиновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Н. Древаль, С.А. Ершовой, И.С. Иванова, А.В. Карташова, Г. Касьяновой, Ю.А. Крохиной, Н.С. Макаровой, В.А. Мачехина, Д.М. Мошковой, А.А. Мусаткиной, Н.Ю. Орловой, К.А. Пономаревой, Л.В. Перцова, Т.Э. Рождественской, Ю.В. Рудовер, Н.В. Сердюковой, Ю.Л. Смирниковой, А.А. Ситника, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Ю.Ю. Чалой, В.А. Яговкиной.
Для рассмотрения общетеоретических аспектов использовались труды в области теории государства и права (Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Т.Н. Радько, В.М. Сырых, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Д.В. Шепелева). В рамках анализа казенных предприятий также поднимались вопросы гражданско-правового статуса казенных предприятий, рассмотренные в работах О.В. Беднова, В.В. Залесского, А.А. Куликовой, М.Г. Лепиной, М.М. Рассолова, В.А. Рыжовой, С.Б. Селецкой, А.Н. Сергеева, Д.И. Степанова, В.А. Сысоева, Н.В. Татневой, М.Ю. Тихомирова, Ю.К. Толстого.
Вместе с этим теоретический интерес представили труды, посвященные непосредственно казенным предприятиям или унитарным предприятиям в целом в контексте их финансово-правового регулирования. Здесь следует отметить таких авторов, как А.А. Анненков, А. Ахмедуев, И.Г. Гараев, И. Гарнов, А.В. Городняя, Ю.Л. Кулешова, Н.В. Ласкина, П.И. Москаленко, Т.А. Русанова, А.А. Фридлянд, С.А. Юсупова.
Нормативная основа диссертационного исследования включает в
себя Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство,
акты законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, в том
числе программного характера, акты федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования состоит из судебных актов, уставов
казенных предприятий, актов федеральных органов исполнительной власти,
носящих разъяснительный характер. Также в ходе исследования
использовались такие материалы эмпирического характера, как
программные, организационно-распорядительные документы казенных предприятий, определяющие их финансовую деятельность (сметы, программы деятельности и т.д.).
Методология исследования основана на использовании современного научного инструментария. Достижение целей исследования посредством реализации поставленных задач предопределило использование широкого спектра методов общенаучного и специального характера. К общенаучным принципам исследования следует отнести принцип всесторонности исследования, принцип системности и комплексности. Достижению достоверности и обоснованности результатов исследования способствовало применение историко-правового метода, системно-структурного анализа, формально-юридического, сравнительного, логико-теоретического методов, а также методов анализа, синтеза, дедукции, индукции.
Научная новизна определяется поставленными целями и задачами, теоретическим осмыслением и комплексной оценкой состояния финансово-правового регулирования деятельности казенных предприятий, а также полученными выводами и является одним из первых комплексных финансово-правовых исследований выбранной темы.
В рамках диссертационной работы сформулированы цели, принципы и формы деятельности казенных предприятий, определено место казенных предприятий в системе субъектов финансового права, предложены критерии эффективности субсидирования с целью их закрепления в действующем законодательстве.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в следующих
основных положениях, выносимых на защиту:
1. Установлено, что сущность финансово-правовой деятельности
казенных предприятий предопределена реализацией публичных интересов и
связана с обеспечением первоочередных социально значимых задач
государства и муниципальных образований. Отмечается, что казенные
предприятия являются организационной правовой формой, наилучшим
образом позволяющей осуществлять финансово-правовую деятельность,
необходимую для публично-правовых образований, независимо от их
прибыльности или убыточности.
2. Обосновано, что особенностью казенных предприятий как
коллективных субъектов финансового права является их особый правовой
статус (прежде всего финансово-правовой), а также властно-
распорядительный (императивный) метод учреждения. Особенности
финансово-правового статуса казенных предприятий связаны с
совокупностью их прав и обязанностей, ответственностью как субъектов
финансового права и определяются, с одной стороны, реализацией целей и
задач, поставленных государством, а с другой - получением прибыли.
3. Под финансовой деятельностью казенных предприятий предложено
понимать урегулированный нормами финансового права процесс по
формированию (включая бюджетное финансирование и бюджетное
кредитование), распределению (перечисление прибыли в бюджет, уплата
налогов и сборов, др.) и использованию казенными предприятиями их
децентрализованных фондов денежных средств в целях функционирования и
достижения поставленных перед ними целей и задач (прежде всего,
обеспечение публичных интересов).
4. Доказано, что в основе финансовой деятельности казенных
предприятий лежат принципы, которые подразделяются на общие правовые
принципы финансовой деятельности и специальные правовые принципы
деятельности казенных предприятий.
Сформулированы следующие специальные правовые принципы финансовой деятельности казенных предприятий:
целевой правосубъектности, обусловленный тем, что финансовая деятельность казенных предприятий носит строго целевой характер и должна быть направлена на реализацию целей и задач, установленных собственником;
социальной значимости казенных предприятий, предопределенный тем, что казенные предприятия имеют публично-правовую природу и создаются для обеспечения потребностей государства, муниципальных образований и общества;
эффективности деятельности казенных предприятий, заключающийся в достижении ими целей деятельности при минимально возможном расходовании их фондов денежных средств.
5. Обосновано, что реализация специального принципа эффективности,
закрепленного в праве, возможна при наличии критериев оценки
эффективности субсидирования казенных предприятий, для чего
предлагается использовать соотношение количественных показателей
производственной деятельности с конкретным временным периодом, на
который предоставляется субсидия. Критерии эффективности следует
закрепить в отношении федеральных, региональных и муниципальных
казенных предприятий исходя из особенностей их отраслевой
принадлежности.
6. Под финансовым контролем за деятельностью казенных
предприятий понимается регламентируемая нормами права деятельность
собственника казенного предприятия (Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований) в лице его органов, в т.ч. контрольно-
надзорных, обладающих специальной компетенцией, а также аудиторов,
организаций и граждан по соблюдению законности и обеспечению
своевременности, правильности и целесообразности финансовой
деятельности казенного предприятия.
7. Обосновано, что действующий порядок открытия лицевых счетов
для учета операций с субсидиями, выделяемыми федеральным казенным
предприятиям, несмотря на сложную процедуру их получения,
представляется перспективным в применении на долгосрочный период,
поскольку позволяет осуществлять системный и последовательный
финансовый контроль со стороны собственника и Федерального
казначейства РФ с целью укрепления финансовой дисциплины казенных
предприятий в отношении санкционирования операций с субсидиями.
8. Для устранения пробелов в действующем законодательстве
предложено внести изменения в следующие нормативные правовые акты:
1) Дополнить часть 1 статьи 109 Налогового кодекса Российской
Федерации «Обстоятельства, исключающие привлечение лица к
ответственности за совершение налогового правонарушения» пунктом 5,
изложив его в следующей редакции: «отсутствие или задержка
финансирования казенного предприятия», что может способствовать
стабильному планированию и организации финансовой деятельности
казенных предприятий в целом.
2) Дополнить п. 20 Постановления Правительства РФ от 15 декабря
2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных
казенных предприятий» нормой, закрепляющей начисление пени за
нарушение сроков перечисления чистой прибыли в федеральный бюджет, а
именно взыскание с казенного предприятия пени в размере, равной учетной
ставке Центрального банка Российской Федерации от суммы не внесенного
платежа за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего за
установленным сроком внесения платежа, по день фактической уплаты
включительно. В случае задержки или отсутствия финансирования казенных
предприятий обязать собственника предоставлять казенному предприятию
рассрочку (отсрочку) перечисления прибыли без начисления пени.
Аналогичные меры предлагается закрепить в нормативных актах
субъектов Российской Федерации (постановлениях администраций) и
нормативных актах органов местного самоуправления (постановлениях администраций), учреждающих казенные предприятия соответствующих уровней.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования вытекает из актуальности темы исследования и ее новизны. Теоретическая значимость находит свое выражение в дальнейшем формировании и развитии теоретической базы казенных предприятий как субъектов финансового права и участников финансовых правоотношений.
Настоящая исследовательская работа может быть использована в иных теоретических изысканиях, касающихся финансово-правового статуса предприятий с участием публично-правовых образований.
Также результаты данной исследовательской работы могут
представлять практическую значимость в целях совершенствования законодательства и правоприменительной практики в практической деятельности казенных предприятий с целью достижения ими эффективных результатов.
Настоящая диссертационная работа может быть полезна в научной и учебной деятельности при исследованиях в сфере финансового права, а также преподавании соответствующих дисциплин в юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на
кафедре финансового права Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), основные положения, выводы
и заключения диссертанта обсуждены и одобрены на заседании данной
кафедры. Отдельные научные положения проведенного исследования
докладывались на научно-практических конференциях, в частности
Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения»
(2015), а также при проведении практических занятий и семинаров по курсу
«Финансовое право» в Московском государственном юридическом
университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные положения и
выводы диссертации отражены в 7 научных статьях диссертанта, из которых 4 опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата наук.
Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Понятие и виды субъектов финансового права и финансовых правоотношений
Необходимо отметить, что в данный период отсутствовало системное правовое регулирований казенных производств. Данное обстоятельство и специализированная приказная система управления развивали децентрализацию казенных предприятий в XVII веке. Казенная промышленность и производства продолжали развиваться вплоть до революционных событий 1917 года, пройдя несколько этапов реформирования. Периодизацию дореволюционного развития казенной промышленности в России приводит М.Г. Лепина: 1) XVII в. - первая четверть XVIII в. – формирование системы казенных предприятий; 2) 1730 – 1750-е гг. – 1880-е гг.– нарушение равновесия в деятельности казенных предприятий, а именно передача их частным компаниям, продажа от частных лиц и возвращение частным лицам; 3) 1880-е гг. - 1917 г. – новый виток в деятельности казенных предприятий6. Иную периодизацию приводит П.И. Дойников, выделяющий: - «XVII в. как первый этап, характеризующийся отсутствием в системе центральных учреждений специального органа, который бы сосредоточил в себе все управление казенной промышленностью, а также и единого законодательного акта, регулирующего его деятельность; - XVIII в., второй этап, отмеченный созданием и эволюцией центральных отраслевых органов управления в целом, и казенной промышленностью в частности, а также принятием специальных законов: Регламента Мануфактур-коллегии и Берг-привилегии; - XIX в., третий этап, определяется становлением и развитием министерской системы управления казенной промышленностью и обновлением законодательного ее регулирования»7. 19.
Отметим, что в начале XVIII века, связанного с периодом правления Петра I, происходит развитие фабрик и мануфактур, которые стали признаваться недвижимым казенным имуществом. С принятием в 1717 году указа Петра I «О штате коллегий и о времени открытия оных»8 в числе коллегий была образована Берг-Мануфактур-коллегия, которой было поручено осуществлять управление фабриками и мануфактурами.
В 1722 году Берг- и Мануфактур-коллегии были разделены. В 1723 году был принят регламент Мануфактур-коллегии. Данный документ определил направления развития и управления государственной промышленностью, закрепив за Мануфактур-коллегией статус централизованного органа управления государственным производством9. Первыми промышленными казенными предприятиями стали прежде всего предприятия, отвечающие военным задачам, – укреплению и обеспечению армии, а также горные предприятия.
В 1718 году горные и оружейные заводы были переданы в ведение объединенной Берг-Мануфактур-коллегии, а позже относились к ведению Мануфактур-коллегии. Со временем сложилась ситуация, в которой Мануфактур-коллегия управляла казенными мануфактурами, обеспечивала управление и контроль частными сферами промышленности, а Берг-коллегия управляла казенными и частными горными заводами.
В 1731 году произошло слияние Берг-, Коммерц- и Мануфактур-коллегии. Отметим, что в этот период начинает складываться тенденция передачи промышленности частным лицам.
В 1742 году Мануфактур-коллегия вновь обрела самостоятельный статус и продолжала являться центральным органом управления
государственной промышленностью и ведомственного регулирования до ликвидации коллегии в 1779 году. Несколько ранее, в 1775 году, было принято Учреждение о губерниях, согласно которому управление и регулирование государственной промышленностью осуществляется на местах10.
Тем самым в период 1775-1779 годов ведение казенной промышленностью и производством переходило в губернское управление, а в 1781 году «попечение» о казенных фабриках окончательно закрепилось в компетенции Губернской Казенной палаты. В 1796 году Мануфактур-коллегия была восстановлена с прежним самостоятельным статусом11, но управление и развитие казенных фабрик и заводов оставалось в ведении губернских структур. Это свидетельствует о сложившейся к концу XVIII века смешанной структуре управления казенными предприятиями. При этом все еще отсутствовали нормативные акты, регулирующие общие вопросы статуса государственных предприятий и производств. Их регулирование происходило на внутриведомственном уровне.
Учреждение в 1802 году министерств определило новый виток в развитии государственного обеспечения казенных предприятий. Берг-коллегия была преобразована в Горный департамент, существовавший до 1810 года в структуре Министерства коммерции, а после - Министерства финансов. Преобразованная в Главное Правление Мануфактур Мануфактур-коллегия в 1811 году стала Департаментом мануфактур Министерства внутренних дел, а в 1819 году также передана в Министерство финансов.
Правовое положение казенных предприятий как субъектов финансовых правоотношений
Финансовая деятельность находится в центре внимания науки финансового права85. В большинстве случаев финансовая деятельность рассматривается через деятельность государства или отдельных хозяйствующих субъектов, анализируемых во взаимосвязи с финансовыми правоотношениями, под которыми принято понимать общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств.
Особый интерес представляют отдельные авторские подходы к определению именно финансовой деятельности как таковой. Например, Э.Д.Соколова определяет финансовую деятельность как человеческую деятельность, имеющую различную степень обобщенности и выражающуюся в разных формах - от действий государства до действий граждан, обусловленную наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленную на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, без которых немыслимо в условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности. Финансовая деятельность, по мнению Э.Д. Соколовой, подразделяется на финансовую деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность)86. Важнейшим видом финансовой деятельности является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обеспечивающая финансовыми ресурсами жизнедеятельность общества в целом. Исходя из этого, Э.Д. Соколова определяет финансовую деятельность государства как особый вид государственной деятельности, выражающийся в осуществлении органами государства всех трех ветвей власти организационных, юридических и фактических действий, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых в условиях рынка для финансового обеспечения жизнедеятельности общества и государства87.
Данные тезисы представляются нам теоретически обоснованными и обобщающими подходы к определению финансовой деятельности. Но отдельного внимания требует отличие, проводимое Э.Д. Соколовой, между финансовой и хозяйственной (действия по производству, изготовлению материальных ценностей; по продвижению их от производителя к потребителю; по выполнению различных видов работ и оказанию услуг; по созданию необходимых условий для функционирования органов государства и местного самоуправления) деятельностью. Так, финансовая и хозяйственная деятельность, хотя и находятся в тесной взаимосвязи, но отражают разные направления деятельности человека88.
По нашему мнению, сочетание финансовой и хозяйственной деятельности не только возможно, но и объективно существует в деятельности различных субъектов финансового права, в том числе казенных предприятий. Это обосновано тем, что сама природа казенных предприятий предполагает сочетание, взаимосвязь и взаимозависимость финансовой (регулируемой преимущественно нормами финансового права) и хозяйственной (нормами гражданского права) деятельности. Несмотря на это, с точки зрения теоретической значимости, полагаем целесообразным и обоснованным такое разделение в части определения и содержания исследования финансовой деятельности отграничено от хозяйственной.
Исходя из того, что казенные предприятия представляют государственный или муниципальный сектор, деятельность казенных предприятий должна рассматриваться через финансовую деятельность государства или финансовую деятельность органов местного самоуправления, то есть публичную финансовую деятельность. Как отмечает Ю.Л. Смирникова, «публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) целью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений с использованием финансово-правовых средств воздействия»
Финансовая деятельность казенных предприятий: принципы, основы, формы
Кроме того, казенное предприятие Тамбовской области обязано ежеквартально представлять для осуществления контроля органу исполнительной власти Тамбовской области, осуществляющему координацию и регулирование деятельности данного государственного унитарного предприятия Тамбовской области, и органу исполнительной власти Тамбовской области в сфере имущественных отношений Тамбовской области бухгалтерскую отчетность и иные документы в порядке, объемах и сроки, определяемые администрацией Тамбовской области.
Орган исполнительной власти области, осуществляющий координацию и регулирование деятельности казенного предприятия Тамбовский области: - ежегодно до 1 декабря текущего года разрабатывает на следующий календарный год и вносит на утверждение в администрацию Тамбовской области показатели экономической эффективности деятельности государственного унитарного и казенного предприятия Тамбовской области и осуществляют контроль за их выполнением; - ежегодно до 1 декабря текущего года разрабатывает на следующий календарный год и вносит на утверждение в администрацию Тамбовской области план (программу) финансово-хозяйственной деятельности государственного унитарного и казенного предприятия Тамбовской области; - ежегодно до 1 июня текущего года, следующего за отчетным, представляет в администрацию Тамбовской области информацию о финансовом состоянии государственных унитарных и казенных предприятий Тамбовской области, о соответствии результатов их деятельности за прошедший год утвержденным показателям экономической эффективности деятельности и показателям планов финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных и казенных предприятий Тамбовской области, а также о принятых мерах по повышению экономической эффективности их деятельности140.
Согласно п. 3 порядка составления и утверждения планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных и казенных предприятий области, хозяйственных обществ с долей государственной собственности области, утвержденного постановлением администрации Тамбовской области от 26 декабря 2014 года № 1701, предприятие ежегодно направляет в комитет и орган исполнительной власти области одновременно с годовым отчетом доклад о финансово хозяйственной деятельности предприятия. В соответствии с п. 8 указанного положения руководители предприятий ежеквартально в сроки, установленные для сдачи квартальной и годовой бухгалтерской отчетности (нарастающим итогом с начала отчетного года), соответственно в течение 30 дней по окончании квартала и 90 дней по окончании года представляют информацию о выполнении утвержденных планов, в том числе плановых показателей экономической эффективности деятельности. Контроль за выполнением показателей плана и показателей экономической эффективности согласно п. 9 положения возлагается на руководителей предприятий и на органы исполнительной власти области, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления)141.
Рассмотрение отчетов о финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц, оценка итогов их финансовой деятельности, подготовка рекомендаций по устранению выявленных недостатков и нарушений, а также осуществление контроля за их выполнением является основной задачей специально созданной балансовой комиссии.
Руководители и представители казенного предприятия, приглашаемые на заседания балансовой комиссии, извещаются об этом за 15 дней до его проведения и не позднее чем за 15 дней до утверждения годовой бухгалтерской отчетности предоставляют в распоряжение балансовой комиссии следующие документы: - годовой бухгалтерский отчет; - материалы проверок и ревизий контролирующих органов; - проект доклада руководителя юридического лица об итогах своей деятельности за отчетный период.
В ходе осуществления своей деятельности балансовая комиссия может вносить руководству предприятия рекомендации по устранению нарушений в деятельности юридического лица и осуществлять контроль за их выполнением, отслеживать перечисление казенными предприятиями области в бюджет области отчислений части чистой прибыли, а также начисленных хозяйственными обществами дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности области, возможности изъятия имущества у казенного предприятия области, по результатам проверки соответствия фактически достигнутых показателей запланированным показателям вносит предложения о премировании руководителя юридического лица по итогам работы за прошедший отчетный период. Кроме того, балансовая комиссия полномочна по результатам рассмотрения представленных отчетов, докладов руководителя юридического лица, оценки эффективности деятельности за отчетный период вносить предложения о соответствии руководителя юридического лица занимаемой должности и дальнейшем исполнении им возложенных обязанностей142.
На муниципальном уровне контроль за деятельностью казенного предприятия осуществляется местной администрацией, представительным органом и контрольно-счетным органом муниципального образования в пределах их полномочий. В муниципальных казенных предприятиях, как и по общему правилу, руководители по окончании отчетного периода представляют в администрацию города бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется администрацией. Также бухгалтерские и иные документы предоставляются в контрольно-счетный орган. Состав и случаи предоставления документов контрольным органам определяются собственником, чьи функции осуществляет местная администрация.
Ответственность казенных предприятий за нарушение финансового законодательства
Исходя из этого, мы можем отметить, то в систему контролирующих органов казенных предприятий включаются собственник и уполномоченные им органы, контрольно-надзорные органы, обладающие специальной компетенцией, аудиторы, а также граждане и организации как субъекты общественного контроля.
Также контроль может быть предварительным (осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) и последующим (осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности).
Методами контроля за финансовой деятельностью казенного предприятия могут быть проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций, а также аудит, общественное обсуждение закупок казенного предприятия.
Следует отметить, что финансовый контроль за казенными предприятиями направлен на своевременное и полноценное перечисление ими прибыли, целевое использование субсидий, а также на целесообразность заимствований казенных предприятий. В этом контексте собственник осуществляет контроль за эффективностью предприятия, что выражено в оценке планов финансово-хозяйственной деятельности, а также в оценке использования имущества казенного предприятия. Специальный контроль за финансовой деятельностью казенного предприятия предусматривает контроль за осуществлением им заимствований и эффективностью использования имущества, в частности земельных участков.
Ответственность казенных предприятий может носить комплексный характер, а именно гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой, а также финансово-правовой. Согласно общему правилу об ответственности казенного предприятия оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, казенное предприятие не несет ответственности по обязательствам государства и его органов или органов местного самоуправления. При недостаточности имущества казенного предприятия собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия. Данный аспект отражает основную особенность ответственности казенного предприятия. Однако ее связь с финансовой деятельностью носит опосредованный характер, так как выражает гражданско-правовую ответственность казенных предприятий.
Во многом ответственность за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности связана с обеспечением финансовых операций по перечислению прибыли, осуществлению бюджетных заимствований, обеспечением эффективности использования имущества предприятия, предоставлением собственнику и уполномоченному органу необходимой информации. Так, требования финансовой дисциплины казенных предприятий обосновывают решение вопроса об ответственности предприятий за неперечисление прибыли в бюджеты бюджетной системы. Однако данный вопрос не урегулирован на законодательном уровне и на практике решается через привлечение руководителя к ответственности. В целях полноценного функционирования механизма правового регулирования финансовой деятельности казенного предприятия, на наш взгляд, на нормативном уровне необходимо разрешить вопросы, связанные с ответственностью казенного предприятия за неперечисление либо несвоевременное перечисление части прибыли в бюджет, применением имущественных санкций к предприятию в связи с нарушением порядка перечисления прибыли, а также с резервированием или принудительным списанием средств, подлежащих перечислению в бюджет. Ввиду этого предлагается установить в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий», а также в аналогичных актах применительно к региональным и муниципальным казенным предприятиям правило о применении к казенному предприятию финансовых санкций в виде взыскания пени в размере, равном действующей учетной ставке Центрального банка Российской Федерации от суммы не внесенного платежа за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего за установленным сроком внесения платежа, по день фактической уплаты включительно.
Надлежащее обеспечение механизма правового регулирования финансовой деятельности казенного предприятия требует разрешения на нормативном уровне вопросов, определяющих ответственность казенного предприятия и его руководителя за неперечисление либо несвоевременное перечисление части прибыли в бюджет, применение имущественных санкций к предприятию в связи с нарушением порядка перечисления прибыли, а также резервирование или принудительное списание средств, подлежащих перечислению казенным предприятием в бюджет.
Подводя итоги настоящего исследования, отметим, что казенные предприятия выделяются среди субъектов финансового права исходя из своего особого правового статуса (прежде всего финансово-правового) и властно-распорядительного (императивного) метода учреждения. В отношении финансов казенные предприятия находятся в государственном или муниципальном подчинении уполномоченных органов, влияющих на финансовую деятельность и самостоятельность казенных предприятий. Совершенствование финансовой деятельности казенных предприятий как предприятий с участием публично-правовых образований является одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства.