Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Счетная палата Российской Федерации как высший орган внешнего государственного аудита (контроля) 20
1.1. Понятие государственного аудита (контроля) в Российской Федерации 20
1.2. Особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного аудита (контроля) 43
1.3. Политика Счетной палаты Российской Федерации как составная часть финансовой политики государства 63
Глава 2. Совершенствование направлений деятельности и правового обеспечения Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового аудита (контроля) 83
2.1. Финансово-правовое обеспечение основ независимости высшего органа государственного аудита 83
2.2. Осуществление аудита (контроля) за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов 101
2.3. Совершенствование системы государственного аудита в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере 124
Заключение 143
Библиография 163
Приложение 172
- Понятие государственного аудита (контроля) в Российской Федерации
- Политика Счетной палаты Российской Федерации как составная часть финансовой политики государства
- Финансово-правовое обеспечение основ независимости высшего органа государственного аудита
- Совершенствование системы государственного аудита в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на произошедшие в последнее время изменения в организации и правовом регулировании государственного финансового контроля и аудита в Российской Федерации, количество выявленных нарушений как в бюджетной системе Российской Федерации, так и в сфере государственных закупок в частности, ежегодно увеличивается, что указывает на неэффективность работы системы бюджетного контроля и публичного аудита в России. Так, по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации (далее – СП РФ) в 2016 году, выявлено 898 нарушений законодательства только в сфере государственных закупок на общую сумму 53,1 млрд руб., в том числе 823 нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 на общую сумму 48,8 млрд руб. (в 2015 г. – 450 нарушений на общую сумму более 17 млрд руб.) и 75 нарушений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»2 на общую сумму 4,3 млрд руб. (в 2015 г. – 20 нарушений на сумму 620 млн руб.)3.
В августе 2017 года Председатель СП РФ Татьяна Голикова указала на то, что «если по итогам всего 2016 года у нас было 965 млрд рублей и 3845 нарушений, то за первое полугодие 2017 года их стало уже 2631 и 1,13 трлн»4 – рост более чем в два раза по сравнению с аналогичным периодом 2016 года. По итогам 2017 года, по данным СП РФ, в бюджет было возвращено более 19 млрд руб., что в два раза больше, чем в 2016 году. Более того, в 2017 году удалось предотвратить незаконное расходование 12,4 млрд руб., а по
1 СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
2 СЗ РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
3 См.: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации – ach.gov.ru/press_center/news/29982 (дата
обращения:12.04.2017).
4 news.rambler.ru/business/37615206/?utm_content=news&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (дата
обращения:10.08.2017).
результатам проверок 135 материалов направлены в органы прокуратуры, правоохранительные органы, а также органы государственной безопасности. По итогам рассмотрения материалов возбуждено 35 уголовных дел, по 84 проводятся оперативно-розыскные мероприятия5. Представленная статистика наглядно показывает, что в настоящее время СП РФ и иные органы государственного финансового контроля хотя и пытаются использовать более современные критерии оценки эффективности своей работы, но по-прежнему в большей степени их деятельность направлена в основном на выявление фактов ранее совершенных правонарушений, а не на их предотвращение в будущем.
Что касается правового регулирования государственного финансового контроля и аудита в России, то стоит отметить, что в 2013 году был принят новый федеральный закон о Счетной палате6 взамен просуществовавшего более 18 лет первого закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. Вместе с принятием закона о СП РФ были внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) в разделы, посвященные государственному и муниципальному финансовому контролю, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства7.
По прошествии нескольких лет после внесения существенных изменений в законодательство о государственном финансовом контроле и аудите можно заключить, что в целом кардинально на качество и эффективность финансового контроля они не повлияли, что указывает на необходимость модернизации не отдельно взятых органов финансового контроля, а на внедрение единого системного подхода к организации и правовому регулированию деятельности всех органов, участвующих в осуществлении государственного и муниципального финансового контроля
5 См., подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году //
(дата обращения 20.05.2018).
6 Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ.
08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
7 Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //
Российская газета. 2013. 4 августа.
(аудита) в России, таких как СП РФ, Федеральное казначейство, финансово-
контрольные подразделения федеральных органов исполнительной власти,
правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований, а также иные структуры, наделенные
полномочиями по осуществлению публичного финансового контроля.
Стоит отметить, что в законодательство, регулирующее деятельность СП РФ,
по прошествии 5 лет с момента принятия нового Федерального закона
«О Счетной палате Российской Федерации» вносились изменения.
Последние изменения были сделаны в 2017 году в части конкретизации
полномочий по контролю государственных внебюджетных фондов РФ,
унификации терминологии с БК РФ в отношении объектов аудита
(контроля), методов осуществления контроля, а также в части, касающейся
организации деятельности СП РФ (содержания предписаний, оформления
результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий,
выполнения поручений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации)8.
В современной системе государственного финансового контроля и аудита именно СП РФ занимает центральное место как наиболее совершенный из всех существующих публичных органов, целью которого является обеспечение контроля за законностью и эффективностью движения государственных и муниципальных денежных фондов. Именно от качества организации деятельности СП РФ напрямую зависит успешность развития в целом всей системы государственного и муниципального финансового контроля в России.
В настоящее время все органы государства участвуют в
совершенствовании системы государственного контроля (аудита) и принимают меры по ее реформированию, что приводит к появлению очень разных и часто противоречивых подходов к дальнейшей модернизации
8 См.: Федеральный закон от 7 февраля 2017 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 13.02.2017. № 7. Ст. 1030.
института государственного (муниципального) финансового и бюджетного аудита и контроля в России.
Государственный контроль и аудит присутствуют на многих этапах аккумуляции, распределения и использования публичных финансовых средств, но не на всех. К сожалению, часть публичных финансовых отношений по-прежнему находится вне поля зрения контрольных органов. Все это подчеркивает актуальность выбранной темы.
В настоящее время как система организации, так и система правового регулирования публичного финансового контроля требуют, с одной стороны, глубокой модернизации, с другой стороны, определенной унификации и выработки единых подходов и механизмов правового регулирования контрольных мероприятий для всех органов публичного финансового контроля. На сегодняшний день область государственного контроля и аудита в РФ регулируют 59 федеральных законов, которые, однако, не составляют стройной, целостной системы.
Финансовым законодательством не определена значительная часть
ключевых понятий финансового контроля и аудита, что создает проблемы
при разработке единых стандартов осуществления государственного аудита и
контроля, а также порождает многочисленные споры в научном сообществе.
Ввиду этого существует острая необходимость качественных изменений
действующих законодательных актов, регламентирующих сферу
государственного аудита и контроля, а также формирования единого и непротиворечивого понятийного аппарата в данной области общественных отношений.
Структуру СП также нельзя назвать оптимальной, так как СП не имеет
постоянных территориальных подразделений на уровне субъектов РФ, что
существенно усложняет процесс контроля публичных расходов в отдаленных
от центра территориях РФ, значительно увеличивает расходы на проведение
контрольных мероприятий, не позволяет осуществлять постоянный и
повсеместный аудит и контроль за получателями средств федерального
бюджета, а лишь позволяет осуществлять выборочные контрольные мероприятия.
Практическая деятельность СП РФ и других органов государственного и муниципального финансового контроля разнородна и определяется спецификой организации самого контрольного органа.
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью разработки с научной точки зрения единых методологических подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля и аудита, путей его реформирования в России, перехода к новым современным прогрессивным формам его осуществления.
Степень научной разработанности темы исследования. В России еще в дореволюционный период начали проводиться исследования финансового контроля (государственного контроля), продолжились они и в советское время, и на современном этапе развития. Так, в этой связи стоит отметить таких исследователей, как Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтинова, Е.Ю. Грачева, И.Б. Лагутин, С.О. Шохин и др.
Изучением вопросов организации и правового регулирования деятельности СП РФ и иных органов финансового контроля занимаются, в том числе, непосредственно практики СП РФ, такие как: С.А. Агапцов, Ю.М. Воронин, В.Г. Пансков, С.В. Степашин, С.М. Шахрай, С.О. Шохин и др.
Несмотря на наличие значительного количества работ, в которых изучаются проблемы государственного контроля и аудита, следует признать, что реализация инновационных подходов в построении системы государственного аудита (контроля), целью которой должно являться повышение эффективности расходования государственных средств, диктует необходимость комплексного исследования, учитывая финансово-правовое положение СП РФ в системе государственного финансового контроля.
Теоретическую основу диссертации составили труды таких видных
представителей отечественной науки финансового права дореволюционного,
советского и современного периодов, как: Н.М. Артемов, О.В. Болтинова, Л.К. Воронова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, Н.А. Шевелева, С.О. Шохин, А.А. Ялбулганов и ряда других авторов.
Сложный и многоаспектный характер объекта исследования обусловил необходимость обращения к трудам ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права, экономической науки: Л.Я. Герцберга, С.М. Жданова, А.Н. Каменского, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Т.Н. Радько, В.М. Родионовой, В.А. Фильченкова, В.А. Четвернина и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации СП РФ своих полномочий и соответствующих функций по осуществлению государственного аудита (контроля).
Предметом исследования являются нормы, регулирующие порядок организации и осуществления публичного аудита, как непосредственно СП РФ, так и ее взаимодействии с иными органами власти, определяющие компетенцию СП РФ в системе государственного финансового контроля.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, международные договоры РФ, международные акты в которых закреплены правовые принципы независимого аудита, БК РФ, Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (федеральный закон № 41-ФЗ) и иные федеральные законы, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность СП РФ, иные документы, разработанные и принятые СП РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации
является выработка теоретических положений и практических рекомендаций,
направленных на совершенствование правового регулирования, организации
и деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля
Российской Федерации.
Данная цель конкретизируется следующими задачами:
– определить понятие и особенности публичного аудита в системе финансового контроля государства, что позволит избежать неопределенности в толковании тех или иных явлений и процессов, происходящих в системе финансового контроля;
– рассмотреть правовые основы осуществления публичного аудита в РФ и определить направления возможного совершенствования действующего законодательства;
– изучить особенности конституционно-правового статуса СП РФ и определить ее роль в системе государственного финансового контроля;
– проанализировать направление правового обеспечения принципа независимости высшего органа государственного аудита как базового элемента эффективности организации и деятельности СП РФ и выявить факторы, негативно влияющие на реализацию принципа независимости в системе государственного финансового контроля;
– выяснить особенности деятельности, основные задачи и функции СП РФ в процессе осуществления аудита за законностью расходования бюджетных средств, а также за эффективностью использования публичных денежных фондов, публичного имущества и других общенациональных ресурсов государства и органов местного самоуправления;
– на основе системного анализа организации и деятельности СП РФ выработать предложения, направленные на совершенствование структуры СП РФ и механизмов осуществляемых ею контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Методическую основу исследования составил общенаучный метод познания, позволивший рассмотреть финансово-правовое регулирование деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля, выявить внутреннее устройство системы публичного аудита, а также тенденции и перспективы развития системы государственного аудита в целом.
В ходе исследования применялись следующие методы: анализа, синтеза, дедукции, индукции, сравнительно-правовой и другие методы. Применение сравнительного метода позволило сопоставить теорию и практику организации государственного аудита в зарубежных странах. Логические методы использовались при проведении классификации нормативно-правовых актов РФ, регулирующих систему государственного аудита в целом и деятельность СП РФ в частности.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, правоприменительная практика по осуществлению публичного аудита, в том числе осуществлению аудита за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов СП РФ и иных органов финансового контроля, официальная статистика.
Научная новизна диссертации заключается в расширении научных
представлений о финансово-правовом обеспечении организации и
осуществления деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля. На основе проведенного исследования выявлены факторы, негативно влияющие на осуществление СП РФ своих функций. В результате системного анализа организации и деятельности СП РФ удалось выработать качественно новые предложения по совершенствованию организационной структуры и механизмов осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на создание условий, препятствующих совершению правонарушений в области публичной финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Автором сформулированы предложения по внесению изменений в действующее финансовое законодательство, а также концепция повышения эффективности государственного аудита в современных экономических условиях.
Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту
положениях.
1. В работе предложено понимать под государственным аудитом
(контролем) урегулированную нормами права независимую деятельность
органов по управлению общенациональными ресурсами, основанную на
анализе и независимой оценке стандартизованной информации об
использовании публичных ресурсов, а также вынесению объективного
заключения о достоверности представленной информации и о соответствии
деятельности органов исполнительной власти в сфере управления
общественными ресурсами критериям законности, эффективности и
результативности.
Под системой государственного аудита (контроля) в РФ понимается многосоставное образование системообразующих элементов (органов государственного аудита и контроля), объединенных общей целью и задачами.
Независимость высшего органа аудита – это условие и преимущество, благодаря которому аудиторы могут критически и объективно оценивать процессы и явления, происходящие в публичной финансовой деятельности государства.
Аудит эффективности – контрольное мероприятие, направленное на проверку достижения получателями бюджетных средств установленных законом ключевых показателей расходования государственных средств, а также системный анализ финансово-хозяйственной деятельности объектов публичного аудита в целях повышения качества публичной финансовой деятельности.
2. Государственный аудит, осуществляемый от лица органов
законодательной власти, которые, в свою очередь, являются
представительными органами, избранными непосредственно населением,
выполняет функцию одного из важнейших инструментов легитимации
решений органов государственной власти, тем самым способствуя
укреплению стабильности политических институтов и общественно-
политической ситуации в стране.
Необходимо отметить, что не только все сообщество ИНТОСАИ9 , но и
многие другие международные институты и организации, а также
национальные парламенты во всем мире признают многосторонний характер
концепции независимости высших органов государственного аудита,
совмещающей такие типы независимости, как конституционная
независимость, политическая независимость, оперативная независимость и профессиональная независимость.
Независимость высшего органа публичного аудита является
обязательным элементом его деятельности. Несмотря на то, что
независимость системы публичного аудита четко регламентируется в рамках
международных документов, таких как Лимская и Мексиканская декларации,
а также в Международных стандартах ИНТОСАИ, она должна быть
конкретизирована в рамках финансово-правового регулирования
конкретного государства, в частности Российской Федерации.
3. Предлагается модифицировать систему органов государственного
финансового контроля путем наделения СП РФ исключительными
полномочиями по разработке единых методологических подходов к
осуществлению деятельности всех органов государственного и
муниципального финансового контроля и аудита, к проведению контрольных
и экспертно-аналитических мероприятий. Необходимо наделить СП РФ
функцией по обобщению правоприменительной практики органов
государственного и муниципального финансового контроля с целью
выработки единых механизмов его осуществления, а также критериев оценки
действий подконтрольных субъектов.
4. Детальное изучение финансово-правовых актов, регулирующих
деятельность СП РФ, позволит обратить внимание на особенности, которыми
обладает высший орган публичного аудита в своем конституционно-
правовом статусе.
Международная организация высших органов финансового контроля.
Отправной точкой для определения конституционно-правового статуса СП РФ выступают положения и нормы Конституции РФ. Тем не менее в конституционно-правовой статус СП РФ целесообразно включить: положение о ее социально-экономическом назначении; основные принципы, цели и задачи ее деятельности; финансово-правовые нормы, регулирующие организацию системы публичного аудита, положения, определяющие место СП РФ в системе государственных органов, а также полномочия по привлечению к ответственности за нарушение установленного законом порядка обращения публичных денежных средств.
Проведенное исследование показывает, что на сегодняшний день СП
РФ – это постоянно действующий высший орган публичного аудита,
обладающий особым конституционно-правовым статусом, который
необходимо определять в специальной главе Конституции РФ, а не в главе 5 «Федеральное Собрание», так как это противоречит современному статусу СП РФ.
5. Предлагается внести изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в части унификации понятий, указанных в Законе, а именно: в сфере бюджетных правоотношений и иных публичных финансовых отношений – «внешний государственный финансовый контроль» (ч. 1 ст. 13); в отношении федеральных государственных органов в части осуществления ими управленческих и иных функций в области публичных финансовых отношений – «внешний государственный аудит» (ч. 1,2,4 ст. 15).
Категории «внешний государственный аудит (контроль)» и «внешний
государственный финансовый аудит (контроль) в вышеуказанных статьях
предлагается заменить словосочетанием «государственный аудит
(контроль)». Термин «контроль» в статье 22 также требует корректировки, а именно изменения на формулировку «внешний государственный финансовый контроль».
6. Для определения особой роли СП РФ в финансовой политике государства необходимо более четко определить само понятие «финансовая политика». Многие документы, регламентирующие процедуры проведения финансовой политики и задающие ориентиры её развития, такие как «Стратегия 2020», послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и др., не содержат упоминания о финансовой политике напрямую, а рассматривают её через призму бюджетной и налоговой политики. В этой связи категория «финансовая политика» используется без раскрытия её точного содержания, что не позволяет четко определить полномочия СП РФ в этой сфере.
Финансовая политика представляет собой основополагающее начало
социально-экономической политики, устанавливающее и
систематизирующее цели, задачи, принципы, направления и способы
финансово-правового регулирования, а также формы деятельности всех
ветвей государственной власти по формированию, распределению и
управлению национальными ресурсами, а также осуществлению
государственного аудита за использованием публичных денежных фондов во всех сферах жизнедеятельности государства с целью повышения уровня жизни населения.
Для оптимизации подходов к финансовой политике следует определить
ее цели: 1) систематическое развитие уровня жизни населения и сохранение
уже достигнутого; 2) стабильность и устойчивость финансовой системы,
включая систему государственного аудита; 3) повышение эффективности
бюджетных расходов; 4) выравнивание бюджетных ассигнований; 5)
повышение качества и доступности государственных услуг; 6) стабильность
и безусловное исполнение принятых расходных обязательств РФ; 7)
повышение эффективности государственного аудита; 8) развитие
программно-целевых методов управления.
Конечной целью проводимой СП РФ политики как составной части
финансовой политики государства должна стать стабильность,
сбалансированность и справедливость финансовой системы государства в целом.
7. В настоящее время главной целью государственного аудита является
обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное
использование, создание качественной системы бюджетного финансирования
и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины, выявление
отклонений от принятых стандартов.
Для большинства государств характерно первостепенное значение предварительного внешнего аудита, основной целью которого является повышение результативности управленческих решений в области публичных финансов. Деятельность органов государственного аудита должна быть направлена не только на проверку правильности движения публичных денежных средств, но и на совершенствование системы государственного аудита в целом.
Органы государственного аудита должны стимулировать принятие должностными лицами наиболее результативных решений. В этой связи требуется создание комплексной системы оценки эффективности расходов бюджета, выработка четких критериев эффективного использования бюджетных средств и иных национальных ресурсов, с помощью которых можно определить эффективность расходования бюджетных средств.
К тому же применение аудита эффективности использования бюджетных средств и национальных ресурсов в первую очередь направлено на оценку рациональности использования средств бюджета, тогда как предмет, подлежащий данной оценке, значительно шире. Необходим анализ полноты и качества социально-экономических процессов, а также степени удовлетворенности населения качеством предоставляемых ему услуг.
8. В работе предлагается устранить противоречие между статьями 7, 8
и 9 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации», в которых устанавливается процедура назначения
на должность Председателя СП РФ, заместителя Председателя СП РФ, а
также аудиторов, и положениями Конституции РФ, в которой не содержится норм об участии Президента РФ в назначении Председателя СП РФ, его заместителя, а также аудиторов.
Данный способ формирования СП РФ в значительной мере усиливает роль института Президента РФ и отражает степень «независимости» СП РФ, о которой говорится в Лимской и Мексиканской декларациях, а также Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». Так, ч. 2 статьи 2 указывает, что в рамках задач, определенных законодательством РФ, СП РФ обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Принципиальным моментом, затрагивающим независимость СП РФ, является то, что в Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Ввиду того что СП РФ осуществляет внешний государственный аудит в отношении государственных органов субъектов РФ (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной БК РФ и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», возникает конфликт при участии представителей регионов в процедуре назначения заместителя Председателя и половины состава аудиторов СП РФ.
В связи с этим целесообразно в период, установленный
законодательством, создание специальной рабочей группы из числа членов Совета Федерации, Государственной Думы, а также представителя Президента РФ, которая бы осуществляла выборы и назначение на должности Председателя СП РФ, заместителя Председателя СП РФ, а также аудиторов высшего органа внешнего государственного аудита.
9. Одним из способов повышения эффективности государственного
аудита является его вертикальная централизация по территориальному
принципу путем создания специальных органов государственного аудита на местах и наделения их правом проведения контрольных мероприятий в отношении всех субъектов, участвующих в движении бюджетных средств, а также иных средств, при расходовании которых должны учитываться публичные интересы.
Необходимо оптимизировать структуру СП РФ с целью создания постоянных подразделений СП РФ во всех регионах РФ. В этой связи предлагается контрольно-счетные органы субъектов РФ сформировать на новой методологической основе в форме двойного подчинения – с одной стороны – СП РФ, с другой – законодательным органам субъектов РФ, одновременно наделив их полномочиями по проверке федеральных бюджетных средств и федерального имущества. Данная реформа позволит повысить статус контрольно-счетных органов субъектов РФ, сделать их более независимыми от региональных органов власти и создать в России единую структуру органов внешнего финансового контроля (аудита).
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Проведенное исследование расширяет научные знания о финансово-правовом регулировании деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля. Так, в частности, комплексно оценены последствия начавшейся в 2011 году реформы системы публичного аудита, рассмотрено состояние и определены перспективы дальнейшего развития и финансово-правового регулирования системы государственного аудита, осуществления аудита за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов.
В работе сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в действующее финансовое законодательство, которые могут найти свое отражение в нормотворческой деятельности законодательных и иных органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Положения и выводы диссертации могут использоваться в учебном
процессе, а именно при проведении лекционных и практических занятий по
учебным дисциплинам «Финансовое право», «Бюджетное право»,
«Государственный финансовый контроль» и основанным на них специальным курсам. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке монографий, учебников, учебных пособий, научных статей, касающихся вопросов финансово-правового регулирования деятельности СП РФ.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором статьях в научных периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата наук.
Соответствие паспорту специальности. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 12.00.04 – Финансовое право; налоговое право; бюджетное право, а именно пункту 3.16 «Бюджетный контроль и бюджетный аудит».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами
исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие государственного аудита (контроля) в Российской Федерации
Граждане каждой страны должны в полной мере пользоваться своими правами и чувствовать себя причастными к демократии и государственному суверенитету. Наиболее полноценным способом реализации данных возможностей является создание и функционирование на государственном уровне института, который фактически действует от лица общества, выступает гарантом равноправия и решает ряд задач по ограничению личного обогащения, борьбы с коррупцией и привилегиями в системе государственного и муниципального управления. Несомненно, таким институтом на федеральном уровне выступает Счетная палата РФ, на региональном и местном уровнях – контрольно-счетные органы субъектов РФ (далее – КСО) и муниципальных образований.
Указанное обстоятельство возводит органы публичного аудита в особый ранг, наделяя их особенным, не свойственным ни одному иному органу государства статусом, что, в свою очередь, влечет появление у органов государственного аудита (контроля) наивысшей степени ответственности – ответственности перед обществом.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ таким органом является СП РФ, именуемая никак иначе, как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), где характеристика «высший» означает отсутствие каких-либо вышестоящих структур, способных влиять на деятельность СП РФ, а характеристика «внешний» указывает на полную ее независимость, как организационную, так и процессуальную, и в процессе принятия решений кого и как проверять, и в процессе непосредственной реализации своих полномочий.
Важно отметить, что в настоящее время все высшие органы государственного аудита, которые существуют на практике (где-то при небольшой модернизации уже столетия, а где-то не так давно), во всех современных государствах считаются необходимым (обязательным) инструментом (элементом) контроля органов исполнительной власти со стороны законодателя, представляющего интересы граждан данного государства. Именно поэтому в большинстве стран такие структуры именуются – «парламентские органы публичного финансового контроля или публичного аудита».
Стоит отметить, что в РФ термин внешний указывает в первую очередь на организационную независимость СП РФ от всех без исключения субъектов, в отношении которых она осуществляет государственный аудит, выступая внешним контрольным органом. В РФ – это единственный орган, который обладает такой организационной независимостью, несмотря на формальное отношение СП РФ к законодательной власти (Федеральное Собрание непосредственно участвует в формировании состава СП РФ, ему же Счетная палата и подотчетна). Фактически на практике СП РФ является государственным органом, который не относится ни к одной из ветвей власти, что очень важно, так как на содержание Государственной Думы и Совета Федерации выделяются средства из федерального бюджета, что делает указанные структуры подконтрольными СП РФ, что при наличии прямой подконтрольности Федеральному собранию вызвало бы прямой конфликт интересов в процессе осуществления СП РФ своих полномочий в области контроля и аудита. В этой связи статус государственного органа является наиболее оптимальной формой организации в России высшего внешнего органа государственного финансового контроля (аудита).
Важно понимать, что в современных рыночных условиях, как никогда остро, стоит вопрос эффективного финансово-экономического управления публичными органами власти. В настоящее время происходит поэтапная перестройка системы государственного финансового контроля, в результате чего возникают новые формы публичной финансовой деятельности, что, в свою очередь, влечет за собой появление новых понятий и терминов, используемых в области публичных финансов и финансового права РФ, таких, например, как:
– публичный аудит;
– государственный аудит;
– внешний аудит;
– внешний государственный финансовый контроль;
– внешний государственный аудит (контроль);
– внешний государственный финансовый аудит.
Важно понимать, что введение новых понятий и терминов должно преследовать конкретную цель, направленную на совершенствование процессов и явлений, возникающих в любой юридической деятельности, в том числе в публичной финансовой деятельности, при этом ни в коем случае нельзя допускать введение новых понятий ради технического усложнения правового регулирования.
Так, на практике очень часто как должностные лица контрольных органов, так и подконтрольные субъекты фактически не различают понятия «контроль» и «аудит», считая их синонимами, понимая, что различаются они исключительно своими правовыми последствиями, а именно, по результатам контроля может наступить ответственность в отношении должностных лиц, а по результатам аудита нет. Хотя по своей сути и правовой природе эти формы публичной финансовой деятельности отличаются, так как они призваны достичь совершенно разных целей и решить разноуровневые задачи. Контроль направлен в первую очередь на обеспечение законности движения публичных денежных фондов, а аудит – на повышение эффективности публичного финансового управления.
Итак, далее необходимо более детально разобраться с понятиями «контроль» и «аудит» применительно к публичной финансовой деятельности СП РФ.
Достаточно подробно понятия контроль и аудит анализируются в диссертационном исследовании И.Б. Лагутина, который анализирует самые разные этимологические значения указанных определений11. Стоит отметить, что И.Б. Лагутин бюджетный контроль понимает как «деятельность специализированных и неспециализированных органов бюджетного контроля и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности движения публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества посредством использования установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система», а под бюджетным аудитом «отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита, КСО субъектов РФ и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства»12.
В толковом словаре С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки (государственный контроль, система органов проверки)13. Также о происхождении понятия «контроль» писал В. Дурденевский, указывавший, что слово «контроль» буквально значит «счет столбцов»14.
Понятие «аудит» появилось в России в современном понимании его значения на рубеже XIX–XX века и означало проверку бухгалтерской отчетности коммерческих хозяйствующих субъектов. К контрольной деятельности государства за бюджетными средствами первоначально оно не применялось. Стоит отметить, что в России принят Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». В ч. 3 ст. 1 аудит – это «независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности»15, осуществляется аудиторская деятельность индивидуальными аудиторами и аудиторскими организациями. При этом в ст. 9 Федерального закона № 41-ФЗ указывается на существование должностей аудиторов, которые, в свою очередь, осуществляют государственный аудит (контроль). Следовательно, в российском законодательстве схожий термин применяется к совершенно разным по своей правовой природе общественным отношениям, что порождает определенную путаницу в используемой терминологии, как при обучении, так и при проведении научных исследований.
Политика Счетной палаты Российской Федерации как составная часть финансовой политики государства
Стоит вначале отметить, что в современные языки и культуры термин «политика» вошел как заимствование из древнегреческого «» – государственная деятельность. Он основывается на древнегреческих понятиях, связанных с государством, властными отношениями, наукой руководства людьми и обществом.
Одним из первых термин «политика» в научный оборот ввел античный философ Платон (428 или 427 – 348 или 347 до н.э.). Он считал политику «искусством жить вместе», определяя её как общественное, общезначимое для всех граждан дело.
Данная трактовка политики отражает представление Платона об идеальном государстве-полисе, где каждый гражданин является источником и субъектом государственной власти, непосредственно и обязательно учувствует в управлении делами государства. Несмотря на то что полисная демократия еще в его эпоху стала безвозвратно ушедшим идеалом общественно-государственного устройства, платоновское определение политики и по сей день является весьма актуальным в рамках телеологического осмысления государственной политики62.
Ученик Платона, Аристотель (384 – 322 до н.э.) определял политику как цивилизованную форму общности, служащую достижению общего блага и счастливой жизни.
М. Вебер трактовал термин «политика» как отношения по поводу власти, т.е. как конкуренцию индивидов и групп за право доступа и распоряжения самым сильным и желанным ресурсом – властью. В рамках данного понимания политики возможность политического участия рядовых граждан и широких групп общественности постепенно сводится на нет, политическая сфера становится все более закрытой от общественного контроля, общие интересы нередко служат лишь прикрытием для удовлетворения интереса частного и приносятся в жертву последнему63.
Толковый словарю С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет политику как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»64.
По мнению А.П. Угроватова, политика – всеохватывающий феномен общественной жизни, пронизывающий все её формы и включающий в себя все формы социальной активности людей, все виды деятельности по их организации и руководству в рамках процессов производства65.
На современном этапе развития государственности, во времена, когда приоритетом политики государства являются права и свободы человека и гражданина, первоочередной задачей политики является поиск компромисса между: личностью и обществом; политическим (этническим, экономическим) большинством и меньшинством; различными социально-экономическими группами.
Учеными выделяются наиболее значимые функции современной государственной политики:
1) регулятивная функция – суть которой заключается в систематизировании и обеспечении интересов различных экономических, социальных, религиозных, этнических и иных групп граждан;
2) стратегическая функция – под которой подразумевается определение общей концепции путей развития государства и общества;
3) социальная функция – глобальное повышение продолжительности жизни населения и её уровня;
4) внешнеполитическая функция – цель которой состоит в сохранении и поддержании мирового экономического и геополитического равновесия при сохранении государственного суверенитета;
5) глобалистская функция – решение общезначимых для всего человечества проблем, одной из которых в настоящее время является международный терроризм.
Различаются уровни государственной политики:
1) стратегический;
2) тактический;
3) конъюнктурный. Первый представляет собой деятельность по определению целей и задач, стоящих в долгосрочной перспективе перед всем обществом и государством.
Второй конкретизирует стратегии для поэтапного достижения макрозадач общественного развития.
Третий обеспечивает гибкость государственно-политической системы, а также её оперативного реагирования на случайные неблагоприятные факторы окружающей среды. Следует отметить, что конъюнктурная политика может противоречить тактическому и стратегическому курсам, если этого требует ситуация.
Политика неразрывно связана с публичными финансовыми ресурсами, управление которыми является важнейшим направлением деятельности государства в любой исторический период.
Именно финансы способствуют экономическому, социальному и политическому росту любой страны. Благодаря финансам реализуется непосредственное взаимодействие государства, общества и отдельно взятого гражданина.
По мнению В.А. Лебедева, без финансов государство не может обойтись. Ими обусловливается экономический и политический рост государства, социальный прогресс. Много политических перемен и потрясений в общественном быту произошло из-за расстроенных финансов, и может быть, политическая карта каждого государства была бы иная, если бы оно не переживало финансовых кризисов66.
И.И. Янжул справедливо указывал то, что «финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление»67.
Финансово-правовое обеспечение, регулирующее финансовые отношения, создает сферу пересечения двух направлений – экономики и права.
Еще 17 мая 1918 года, на Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов, В. И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике».
Финансовая политика и её успешная реализация является залогом результативного воздействия финансов на развитие социальной и экономической сфер общества.
Степень развития государства, выполнение им своих функций, полностью зависят от финансовой политики, представляющей собой комплекс мер государства по использованию финансовых отношений.
Политические процессы в области финансов тесно взаимосвязаны с финансовым правом.
М.В. Карасева отмечает, что финансовое право, как и любая другая отрасль права, – явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право – наиболее эффективный проводник выраженной в нем политики68.
По ее мнению, высокая степень зависимости финансового права от политики проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил69.
Н.М. Артёмов, Е.М. Ашмарина, О.В. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, Н.В. Исаков, Е.В. Покачалова и другие представители российской науки финансового права не раз обращались в своих трудах к понятию «финансовая политика».
Е.Ю. Грачева отмечает, что «Финансовая политика – самостоятельная сфера деятельности государства в области финансовых отношений. Финансовая политика – это определение целей и задач, на решение которых направляется процесс формирования, распределения и перераспределения общественного богатства для обеспечения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводительного процесса и удовлетворения отдельных конкретных потребностей воспроизводства»70.
Финансово-правовое обеспечение основ независимости высшего органа государственного аудита
Первая проблема, которая возникает на пути такого демократического института контроля, как орган высшего государственного аудита, – это проблема его независимости.
На практике трудно определить, что представляет собой указанное понятие, ведь никто из нас, ни человек, ни организация, ни частное лицо, ни публичное не может пользоваться полной, ничем не ограниченной, независимостью и свободой.
Вопрос независимости является одним из приоритетных в системе государственного аудита.
Перед тем как перейти к исследованию данной категории, которой уделяется особое внимание в международных финансово-правовых актах, стоит прежде проанализировать сущность самого государственного аудита.
В свою очередь, общественный контроль представляет собой способ саморегуляции общественной системы, обеспечивающий упорядоченное и согласованное функционирование ее элементов и воспроизведение ее существенных структур90.
Развитая система общественного контроля – один из признаков гражданского общества и правового государства. Являясь осмысленным результатом человеческой деятельности, общественный контроль направлен не только на контроль за индивидуумом (человеком, гражданином), но в большей мере его объектом является деятельность государства (как на федеральном, так и на региональном уровне) и органов местного самоуправления.
Не одно общество, какой бы социально-исторической эволюции оно не достигло, не может осуществлять контроль финансовой деятельности государства без специальных институтов, инструментов и методов.
Именно государственный аудит, осуществляемый специально уполномоченным органом от лица всего общества, является таким инструментом и представляется незаменимым элементом системы общественного управления государственными средствами и другими национальными ресурсами.
В современных странах, где признание индивидуальных прав и свобод человека и гражданина является высшей ценностью гражданского общества, государственный аудит достиг в своем развитии достаточно высокого уровня.
Государственный аудит, вектор которого направлен на само государство, призван выявлять и предотвращать всевозможные отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общенациональными благами, в целях своевременного предотвращения возможного нанесения ущерба, а также профилактики принятия неверных решений в будущем.
Его миссией является исключение препятствования развитию общества и выполнение возложенных на него регулятивных и конструктивных функций.
Основным результатом эффективного функционирования системы государственного аудита является предоставление обществу независимой объективной информации о качестве и уровне работы государства в лице его уполномоченных органов. Его целью является повышение степени демократичности, прозрачности и эффективности работы органов государственной власти.
Государственный аудит может быть представлен в виде трех имеющих общее стремление к конечному результату элементов, образующих единую систему.
Во-первых, государственный аудит – это институт, который состоит из совокупности норм, содержащих способы, методы и формы регулирования специализированных общественных отношений.
Во-вторых, государственный аудит подразумевает под собой вид конкретной деятельности, осуществление которой невозможно без специального органа, наделенного особым конституционно-правовым статусом.
В-третьих, государственный аудит может пониматься как процесс, в ходе которого проводится независимая оценка систематизированной и стандартизированной информации органов государственной власти об использовании ими государственных средств, общенациональных ресурсов и даче объективной оценки о достоверности этой информации.
Кроме того, в процессе осуществления полномочий государственного аудита специализированный орган выявляет соответствие органов исполнительной власти, управляющих бюджетными средствами и другими национальными ресурсами, критериям законности, эффективности и результативности.
Специализированные государственные органы, наделенные правом осуществления внешних проверок деятельности национальных правительств по управлению государственными финансами и другими национальными ресурсами, имеют общее, устоявшееся в мировой практике название – высшие органы аудита.
В настоящее время высшие органы аудита осуществляют свою деятельность в подавляющем большинстве стран мира, включая РФ.
Финансово-правовое регулирование государственного аудита в зарубежных странах различается в зависимости от правового статуса высшего органа аудита; организационной структуры высшего органа аудита.
В свою очередь, высшие органы государственного аудита можно подразделить на три основных вида:
1) органы, которые обладают юридической функцией91;
2) коллегиальные органы, не наделенные судебной функцией92;
3) органы с иерархической структурой, в обязанности которых входит
обеспечение деятельности единоличного Генерального аудитора93.
Организационно-правовая форма осуществления государственного аудита в различных странах именуется по-разному. В одних государствах это счетные ведомства, счетные суды, суды аудита, счетные трибуналы, в других – офисы генерального аудита, генеральные государственные инспекции, департаменты контроля государственных расходов, счетные подразделения в верховном суде и счетные палаты.
Высшие органы аудита поддерживают свою деятельность развитой сетью различных по наименованию, но преследующих одинаковые цели специализированных институтов, а также связанных с ней международных организаций. Самой большой и наиболее влиятельной из них является неправительственная Международная организация высших органов аудита, именуемая сокращенно ИНТОСАИ, которая была образована в 1953 году, в столице Республики Куба – Гаване, где проходил ее первый в истории Конгресс.
Однако лишь в 1992 году, в Соединенных Штатах Америки, в Вашингтоне, на 14-м по счету Конгрессе ИНТОСАИ, был принят устав Международной организации высших органов аудита.
В соответствии с положениями данного устава, ИТОСАИ была объявлена самостоятельной, независимой и неполитической организацией, целью которой является обеспечение обмена опытом и идеями между высшими органами аудита государств всего мира. Стоит отметить, что на сегодняшний день ИНТОСАИ объединяет высшие органы аудита свыше 190 стран.
ИТОСАИ имеет статус учреждения, которое осуществляет сотрудничество с Организацией Объединенных Наций (ООН) и открыто как для его членов, так и для специализированных агентств.
Штаб-квартира ИНТОСАИ расположена в Австрии, в городе Вена. Органами, входящими в состав Международной организации высших органов аудита.
Стоит также обратить внимание на то, что региональные рабочие группы образуют свои подгруппы, такие как, например:
- ЕВРОСАИ (Европейская организации высших органов аудита);
- АЗОСАИ (Азиатская организация высших органов аудита);
- АРАБОСАИ (Арабская организация высших органов аудита) и др. Немаловажную роль в осуществлении аудита и гарантировании качества аудиторской деятельность во всем мире имеет Комитет по международным стандартам аудита и подтверждения достоверности информации, образованный в 1978 году и являющийся независимым органом, разрабатывающим стандарты аудита, а также обзорные проверки и другие задания, способствующие осуществлению специализированными органами государственного аудита своих функций и задач94.
Совершенствование системы государственного аудита в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
Человеческое общество может оказаться, время от времени, перед необходимостью нелегкого выбора между двумя основополагающими принципами организации жизни: социальной справедливостью и порядком, сознавая при этом, что в сложившейся ситуации одно исключает другое. Причем если в первом случае несправедливое решение при условии последующего восстановления справедливости может быть допустимо как временная мера, то во втором случае даже самое правильное решение перестает быть таковым, когда оно порождает хаос. Принято считать, что правосудие слепо, однако правитель должен видеть последствия своих решений – иначе он будет путать малодушие с осмотрительностью, безрассудство с отвагой. Впрочем, если для некоторых несправедливость лучше беспорядка, для других «несправедливы все, относящиеся к праву других людей, поступки, максимы которых несовместимы с публичностью»133.
Порядок, публичность, право и критика государства – важные элементы социальной организации в развитых демократических странах. Это элементы системы, в задачу которой входит осведомление об управлении государством представителями граждан. К сожалению, на пути внедрения этого, по сути, этического принципа стоит инерция «бюрократического правительства, каковым является правительство, исключающее всякую публичность»134.
В нашей культуре человека, не интересующегося делами государства и не стремящегося принимать в них участие135, принято считать не только пассивным, но и отчасти бесполезным для общества. Вместе с тем, такое участие возможно только при условии обладания необходимыми знаниями, при условии полной прозрачности государственного управления, доступности (и ясности) технического анализа и оценки использования государственных средств для тех, кому предназначена эта информация в конечной инстанции, а именно – для простых граждан страны. Именно на этом этапе сильнее всего ощущается сопротивление бюрократии, о котором говорил Вебер. Здесь мы вплотную подходим к понятию управляемости государства, включающему в себя понятие добросовестного управления, трактуемое как некая добровольная предрасположенность правителей к саморегулированию, как некий этический кодекс государственной администрации, призванный гарантировать эффективное, бескорыстное и транспарентное управление государственными средствами с целью укрепления доверия к государственным институтам как внутри страны, так и за ее пределами.
Властные полномочия лиц и организаций обусловлены выполнением определенных требований и достижением намеченных целей. При этом высшее руководство администрации не может упускать из виду тот факт, что у истока предъявляемых к нему требований и поставленных целей стоят заинтересованные группы населения, от которых зависит легитимность власти. Три принципа влияют на признание права руководителя управлять от имени граждан:
1) эффективность, понимаемая как способность добиться достижения поставленных стратегических целей;
2) бескорыстие как подчинение личных интересов общим;
3) транспарентность как публичность и осязаемость действий правителя и результатов его правления.
В 2017 году Счетная палата усилила свое присутствие в социальных медиа. Ведомство уже было успешно представлено в таких социальных сетях, как Вконтакте, Одноклассники, Facebook, Twitter, Instagram и YouTube136.
Роль СП РФ в этой связи постоянно растет. В особенности, это касается повышения эффективности и результативности государственного управления и активной роли усиления подотчетности и транспарентности органов, ответственных за работу государственного сектора экономики и финансовое состояние государства.
Помимо тяжелых экономических и социальных последствий для всего общества в целом, переживаемый сегодня экономический и финансовый кризис повлек за собой резкое ухудшение состояния государственных финансов в виде повышения бюджетного дефицита и государственного долга, что ставит под угрозу финансовую стабильность всего государственного сектора экономики.
В этих условиях деятельность СП РФ приобретает особую важность, причем не только в том, что касается соблюдения законности, принципов добросовестного управления, но и в таких аспектах, как выполнение целей бюджетной и финансовой стабилизации.
Осуществляя государственный аудит на всех этапах бюджетного процесса, СП РФ должна уделять первостепенное внимание выполнению требований, выдвигаемых к подотчетности государственного сектора за каждый отчетный период. При это ее работа должна распространяться на все сферы экономической и финансовой деятельности государства, в том числе и на часто применяемые в последнее время юридические инструменты, государственный характер которых трудно доказуем, но которые, тем не менее, являются частью финансово-экономической деятельности государства.
В качестве примеров можно привести организации с преобладанием частного капитала, которые, несмотря на это, находятся под контролем государства, различные ассоциативные и чисто инструментальные образования, новые виды договоров государственных закупок, инструменты частногосударственного партнерства и другие.
Чтобы успешно выполнять поставленные задачи, СП РФ должна развивать свою деятельность по двум направлениям:
– интенсифицировать контроль работы органов и организаций государственного сектора (как с точки зрения законности и соблюдения принципов экономии, эффективности и результативности, так и в разрезе выполнения требований бюджетной и финансовой стабильности);
– распространять контрольные функции на все без исключения явления и юридические сделки, связанные с деятельностью государства, в том числе на те, которые традиционно находились за пределами ее компетенции.
Ставя эти задачи, нельзя забывать о роли СП РФ в обеспечении выполнения требований транспарентности и добросовестного управления, которые приобретают растущее значение в современном демократическом государстве.
При этом необходимо учитывать, что орган внешнего государственного аудита работает в крайне сложной и важной сфере экономики. Он отвечает не только за проверку отчетных документов, за правильность использования государственных фондов и средств, но и за оценку деятельности государства в целом.
Всем известно, что отличительной чертой демократического общества является повышенный интерес к любой информации, связанной с государственным управлением, стремление граждан активно участвовать в этом процессе. Граждане не только требуют лучших результатов в управлении государством, но и более полного осведомления о состоянии государственных финансов. Любое развитое общество стремится к максимальной транспарентности и доступности информации о деятельности государства, которая должна быть открыта для граждан.
В 2017 году Счетная палата продолжила работу по обеспечению обратной связи с населением в сфере обеспечения контроля наиболее проблемных участков экономики и органов исполнительной власти для достижения социально значимых целей.
Счетная палата (начиная с апреля 2016 года) проводит опросы граждан с использованием государственной информационной системы «Официальный сайт Российской Федерации в информационно телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений» о качестве выполнения объектами контроля и аудита Счетной палаты своих государственных функций и оказания услуг населению.