Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии 16
1.1. Общественные отношения, складывающиеся в сфере использования атомной энергии: история, источники и принципы правового регулирования 16
1.2. Государственные корпорации в системе финансовых правоотношений 36
1.3. Государственная корпорация «Росатом» как участник финансовых правоотношений 68
Глава II. Финансовая деятельность Государственной корпорации «Росатом» 94
2.1. Правовые основы финансирования деятельности Государственной корпорации «Росатом» 94
2.2. Налоговые правоотношения с участием Государственной корпорации «Росатом» 116
2.3. Финансовый контроль за деятельностью Государственной корпорации «Росатом» 134
Заключение 162
Библиография 169
- Общественные отношения, складывающиеся в сфере использования атомной энергии: история, источники и принципы правового регулирования
- Государственная корпорация «Росатом» как участник финансовых правоотношений
- Правовые основы финансирования деятельности Государственной корпорации «Росатом»
- Финансовый контроль за деятельностью Государственной корпорации «Росатом»
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Атомная отрасль является одной из ведущих отраслей российской экономики. На сегодняшний день атомная промышленность России включает в себя более 340 предприятий, осуществляющих полный комплекс мероприятий в сфере использования атомной энергетики, начиная от добычи урановой руды и заканчивая реализацией высокотехнологичных проектов в области строительства атомных электростанций, атомного ледокольного флота, ядерной медицины и иных проектов.
Значение атомной отрасли трудно переоценить. Ядерные технологии – основа обеспечения национальной безопасности и суверенитета Российской Федерации. Предприятия атомной энергетики вырабатывают более 18 % всей потребляемой в нашей стране энергии, а осуществление предпринимательской деятельности в рассматриваемой области обеспечивает поступление более 164 млрд. рублей налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации1.
Ведущая роль атомной промышленности в обеспечении устойчивого
развития Российской Федерации, в том числе в поддержании энергетической
безопасности и финансовой устойчивости российской экономики, диктует
необходимость выработки эффективной модели управления и
финансирования атомной отрасли. Российский подход к решению данного вопроса во многом является уникальным и не характерным для иных промышленно развитых государств – указанные функции переданы Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее также – Государственная корпорация «Росатом», Корпорация).
Специфика правового положения Государственной корпорации
«Росатом» проявляется в том, что данная организация одновременно является
1 См. подробнее: Публичный годовой отчет. Итоги деятельности Государственной корпорации «Росатом» за 2015 год. С. 240. URL: (дата обращения 17.01.2017).
хозяйствующим субъектом и органом, ответственным за проведение
государственной политики, осуществление нормативно-правового
регулирования, оказание государственных услуг и управление
государственным имуществом в области использования атомной энергии,
развития и безопасного функционирования организаций атомного
энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации и т.д.2 Кроме того, Государственная корпорация «Росатом» является органом, осуществляющим от имени государства финансовую деятельность в сфере использования атомной энергии. Корпорация – центральный элемент системы государственного финансирования атомной отрасли, обеспечивающий перераспределение бюджетных средств в данной сфере.
Помимо этого Государственная корпорация «Росатом» выступает участником внешнеэкономических отношений, выполняющим обязательства по соглашениям Российской Федерации, обеспечивает централизацию казначейской функции в атомной отрасли, а также является субъектом финансового контроля, следящим за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов акционерными обществами Корпорации, их дочерними организациями, а также подведомственными предприятиями.
Все вышеперечисленные особенности финансово-правового положения Государственной корпорации «Росатом» в конечном итоге и предопределили научный интерес к теме диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. До
сегодняшнего дня вопросы финансово-правового регулирования
общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии, не получили должного освещения в науке финансового права.
2 См.: ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
В рассматриваемой теме особого внимания заслуживает докторская диссертация Л.Н. Древаль3, в которой было проведено теоретико-правовое исследование субъектов российского финансового права, а также кандидатская диссертация Д.М. Мошковой4, посвященная изучению правового положения государственных корпораций как субъектов финансовых правоотношений.
Отдельные аспекты правового статуса государственных корпораций и юридических лиц публичного права были затронуты в работах А.В. Винницкого, А.В. Губаревой, В.В. Долинской, А.Я. Курбатова, И.И. Кучерова, О.М. Олейник, Н.А. Поветкиной, И.В. Пановой, Ю.Л. Смирниковой, К.А. Смирнова, Э.Д. Соколовой, С.А. Старостина, Е.А. Суханова, А.В. Турбанова, В.Е. Чиркина, О.А. Ястребова и некоторых других ученых.
В то же время следует подчеркнуть, что работы вышеперечисленных авторов в большей степени направлены на выработку общетеоретической конструкции правового статуса государственных корпораций и практически не затрагивают проблем, связанных с правовым положением Государственной корпорации «Росатом».
Объектом диссертации является совокупность общественных
отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии в Российской Федерации и процессе функционирования Государственной корпорации «Росатом».
Предметом исследования выступают правовые нормы, определяющие
порядок осуществления финансовой деятельности Государственной
корпорации «Росатом» в процессе выполнения функций уполномоченного органа управления использованием атомной энергии, а также материалы
3 Древаль Л.Н. Субъекты российского финансового права: теоретико-правовое исследование: дис. … докт.
юрид. наук. – Хабаровск, 2009. – 469 с.
4 Стриханова (Мошкова) Д.М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений:
дис … канд. юрид. наук. М., 2010. – 213 с.
практической деятельности, статистические данные и основные показатели консолидированной финансовой отчетности.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе критического
рассмотрения нормативных правовых актов, научных трудов, обобщения
правоприменительной практики выработать концепцию, отражающую
особенности финансово-правового статуса государственной корпорации
«Росатом», а также сформулировать предложения, направленные на
совершенствование теории и практики применения финансового
законодательства.
Для достижения поставленной цели автором были определены следующие научные задачи:
– изучить историю развития атомной отрасли России и выявить особенности правового регулирования данной сферы на отдельных исторических этапах;
– выделить особенности финансово-правового статуса Государственной
корпорации «Росатом», а также классифицировать финансовые
правоотношения, субъектом которых может выступать данная Корпорация;
– исследовать порядок финансирования деятельности Государственной корпорации «Росатом»;
– выявить специфические признаки, влияющие на правовое положение
Государственной корпорации «Росатом» как субъекта налоговых
правоотношений;
– рассмотреть систему финансового контроля за деятельностью Государственной корпорации «Росатом».
Эмпирическую базу диссертации составили финансовая отчетность
Государственной корпорации «Росатом», материалы контрольных
мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и органов
внутрихозяйственного контроля Корпорации, а также статистика,
характеризующая основные финансово-экономические показатели атомной
отрасли Российской Федерации.
Теоретической основой исследования явились труды таких
современных представителей науки финансового права, как:
Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, О.Ю. Бакаева, О.В. Болтинова, О.С. Высоцкая, Е.Ю. Грачева, Л.Н. Древаль, Г.В. Комарова, И.И. Кучеров, Д.М. Мошкова, В.А. Парыгина, А.Б. Пронин, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, А.А. Ситник, А.А. Тедеев, А.В. Турбанов, Н.И. Химичева и др.
Сложный и многоаспектный характер объекта исследования обусловил необходимость обращения к трудам ученых в области гражданского права, банковского права, энергетического права и иных отраслей российского права, таких как: В.А. Болдырев, В.В. Бондаренко, Н.В. Брянцева, А.В. Винницкий, А.И. Грищенко, В.Е. Дементьева, В.В. Долинская, В.А. Желтов, К.К. Кожевников, А.Я. Курбатов, Т.А. Лахтина, О.С. Маслова, О.М. Олейник, В.В. Романова, О.В. Романовская, Е.А. Суханов, Р.О. Халфина А.Ю. Червякова, В.Е. Чиркин, О.А. Ястребов и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и
частнонаучные методы. Использование общенаучного метода
диалектического познания позволило рассмотреть процесс правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии, в его развитии. Формально-догматический метод применялся для описания и анализа финансово-правовых норм и правоотношений, участником которых является Государственная корпорация «Росатом», их толкования и классификации, сравнительно-правовой метод – при обращении к опыту правового регулирования правительственных корпораций в США, исторический – для выделения этапов правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии, системный метод позволил рассмотреть атомную отрасль как единое целое, выявить особенности перераспределения денежных средств внутри отрасли.
Научная новизна диссертации определяется тем, что на сегодняшний
день она является первым комплексным исследованием проблем финансово-7
правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии. Впервые в науке финансового права разработана концепция оценки процесса финансирования в атомной отрасли, выделены его принципы, определены особенности финансово-правового положения Государственной корпорации «Росатом» в различных финансовых правоотношениях, раскрыт ее финансово-правовой статус, обоснована публичная природа фонда денежных средств рассматриваемой Корпорации, рассмотрен и проанализирован процесс осуществления финансового контроля за деятельностью Государственной корпорации «Росатом».
Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту положениях.
1. Для более глубокого понимания проблем финансово-правового
регулирования деятельности Государственной корпорации «Росатом» были
определены особенности системы государственного управления и
финансирования атомной отрасли и нормативно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии, на различных исторических этапах:
– на первом этапе (1890-е – 1930-е гг.) отсутствовала централизованная система управления научными исследованиями в области ядерной физики, а все работы проводились отдельными исследователями или группами исследователей;
– второй этап (1930-е – 1945 гг.) характеризуется началом процесса централизации институтов, занимающихся ядерными исследованиями, а основным органом, координирующим работу ученых-атомщиков, становится Академия наук СССР;
– на третьем этапе (1945 – 1953 гг.) образуется первый
специализированный государственный орган управления атомной отраслью
(Специальный комитет при Государственном комитете обороны), появляются
первые нормативные правовые акты, которые, тем не менее, носят закрытый
характер;
– четвертый этап (1953 – 1989 гг.) связан с интенсивным развитием атомной науки, появлением большого числа оборонных промышленных предприятий, становлением атомной энергетики, изменением системы управления атомной отраслью (основным органом являлось Министерство среднего машиностроения СССР). Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии этого периода, характеризуется преобладанием технических норм, а в нормативных правовых актах приоритет отдавался поддержанию режима секретности в сравнении с проблемой обеспечения безопасности объектов атомной промышленности;
– пятый этап (1989 – 2007 гг.) связан с пересмотром парадигмы правового
регулирования общественных отношений в сфере использования атомной
энергии (приоритет отдается вопросам обеспечения безопасности), а также
характеризуется резким снижением государственного финансирования
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в
рассматриваемой сфере, началом коммерческого использования достижений отечественной атомной отрасли, поиском оптимальной модели ее управления;
– на шестом этапе (2007 – н.в.) – функции управления атомной отраслью переходят к Государственной корпорации «Росатом».
2. Политическая и экономическая значимость атомной промышленности
для обеспечения безопасности Российской Федерации как суверенного
государства детерминирует необходимость организационного и
имущественного обособления экономико-управленческой структуры в лице Государственной корпорации «Росатом», деятельность которой направлена на обеспечение функционирования атомной промышленности исходя из принципа структурного единства составляющих ее компонентов и их эффективного организационно-имущественного взаимодействия.
Характер экономико-управленческой деятельности Государственной
корпорации «Росатом» обусловливает особенности финансово-правового
регулирования деятельности Корпорации как специально уполномоченного
лица на ведение публичной финансовой деятельности от имени Российской Федерации и лица, осуществляющего финансовую деятельность в интересах развития Корпорации как хозяйствующего субъекта.
3. Государственная корпорация «Росатом» обладает особым финансово-
правовым статусом, который позволяет сочетать функции управления
атомной отраслью с решением хозяйственных задач. Публичный характер
целевого назначения, наличие властных полномочий, осуществляемых на
основании нормативных правовых актов, и специальная хозяйственная
компетенция позволяют отнести данную государственную корпорацию к
юридическим лицам публичного права, предопределяя ее место в системе
субъектов финансовых правоотношений.
-
Выявлено, что понятие «юридическое лицо публичного права» в доктрине российского права имеет различное содержание, что ведет к неоднозначному толкованию данного термина. В связи с этим предлагается рассматривать понятие юридического лица публичного права в широком и узком смыслах. В широком смысле под юридическим лицом публичного права понимается любое юридическое лицо, созданное государством (муниципальным образованием) в целях реализации его публичных функций (органы государственной власти и органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Счетная палата Российской Федерации и т.д.). В узком смысле юридическое лицо публичного права – это созданная государством (муниципальным образованием) и обладающая властными полномочиями некоммерческая организация (государственная корпорация, бюджетное, автономное, казенное учреждение) или же коммерческая организация с преимущественной долей участия государства, которая относится к числу естественных монополий (ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» и т.д.). Подобный подход позволит исключить разночтения в понимании рассматриваемого термина.
-
Фонд денежных средств Государственной корпорации «Росатом» в
финансовой системе является отраслевым внебюджетным публичным
децентрализованным фондом денежных средств. Публичный характер фонда денежных средств Государственной корпорации «Росатом» обусловливается следующим:
– в отличие от частных финансов, ориентированных на получение прибыли, Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» определяется, что получение прибыли Корпорацией не является основной целью ее деятельности;
– государственная корпорация «Росатом» создается и действует в публичных целях;
– источники формирования имущества Корпорации, за счет которых осуществляется финансирование ее деятельности, определены Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»;
– расходование фонда денежных средств Государственной корпорации «Росатом» осуществляется в соответствии с финансово-плановыми актами, утверждаемыми и/или согласуемыми с органами государственной власти;
– государство наделило Государственную корпорацию «Росатом» правом взимания обязательных платежей (парафискалитетов) в целях формирования специальных резервных фондов.
6. Для отражения ключевых особенностей финансово-правового статуса Государственной корпорации «Росатом» определено, что данный субъект может быть участником следующих финансовых правоотношений:
– вертикальных финансовых правоотношений в качестве подчиненного (пассивного) субъекта (налогоплательщик, валютный резидент, объект финансового контроля), а также в качестве властного (активного) субъекта, наделенного государством полномочиями по образованию, распределению (перераспределению), использованию и контролю за использованием государственных финансов в публичном интересе (главный распорядитель бюджетных средств, субъект финансового контроля);
– горизонтальных финансовых правоотношений в качестве одной из равноправных сторон публичного договора в финансовом праве.
7. Установлено, что соглашения Государственной корпорации «Росатом»
с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации
являются публичными нормативными договорами в финансовом праве в связи
с тем, что:
– данные соглашения направлены на реализацию публичного интереса – социально-экономическое развитие соответствующих территорий;
– сторонами договора выступают публичные субъекты – правительство субъекта Российской Федерации, являющееся органом исполнительной власти, с одной стороны, и государственная корпорация, относящаяся к юридическим лицам публичного права и действующая в публичном интересе – с другой;
– положения рассматриваемых соглашений носят императивный характер;
– подписание соглашения о сотрудничестве может повлечь за собой необходимость внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.
Рассмотрение соглашений Государственной корпорации «Росатом» с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации в качестве публичных договоров в финансовом праве позволяет понять особенности порядка их заключения и исполнения, специфику прав и обязанностей сторон договора, его предмета – перераспределение доходов бюджетов бюджетной системы, осуществляемое в процессе финансовой деятельности субъектов финансовых правоотношений.
8. Доказано, что отчисления, уплачиваемые в специализированные
резервные фонды Государственной корпорации «Росатом», следует отнести к
парафискальным платежам в связи с тем, что:
– они устанавливаются нормативными правовыми актами;
– конкретные нормативы осуществляемых организациями отчислений средств на формирование резервов утверждаются федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией «Росатом», осуществляющими государственное управление использованием атомной энергии;
– денежные средства фондов не являются доходами бюджетов
бюджетной системы РФ, поскольку поступают в собственность
хозяйствующего субъекта, которым выступает Государственная корпорация «Росатом»;
– вводятся в целях выполнения публично значимых функций, связанных
с обеспечением безопасности на объектах атомной промышленности,
физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных
веществ и радиоактивных отходов, вывода из эксплуатации, по обеспечению
нового строительства, расширения, реконструкции, технического
перевооружения объектов атомной промышленности, на захоронение радиоактивных отходов.
Правовая квалификация отчислений, уплачиваемых в
специализированные резервные фонды Государственной корпорации «Росатом» как парафискальных платежей, позволит применить надлежащий режим правового регулирования, повысить уровень правовых гарантий защиты прав и законных интересов плательщиков данных платежей, усилить финансовый контроль за их взиманием.
Теоретическая значимость работы проявляется в том, что результаты проведенного исследования расширяют научные представления о финансово-правовом статусе государственных корпораций, особенностях финансово-правового положения Государственной корпорации «Росатом», специфике перераспределения финансовых ресурсов в атомной отрасли, финансового обеспечения территорий присутствия Корпорации, порядке налогообложения и финансового контроля за деятельностью Государственной корпорации
«Росатом». Диссертация расширяет и совершенствует категориальный
аппарат науки финансового права. Материалы работы могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, комментариев и учебно-методических материалов по учебным дисциплинам, связанным с изучением вопросов правового статуса субъектов финансового права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и положения работы могут найти свое отражение в деятельности законодательного органа Российской Федерации для совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере использования атомной энергии, Государственной корпорацией «Росатом», в процессе принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты и локальные правовые акты Корпорации, иных нормотворческих органов, в деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля за деятельностью Государственной корпорации «Росатом». Также материалы диссертации могут быть использованы иными государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями и другими юридическими лицами публичного права в целях рецепции положительного опыта Государственной корпорации «Росатом». Выводы и предложения настоящей работы могут быть использованы для чтения лекций и проведения практических занятий по финансовому праву и основанным на нем спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором статьях в научных периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, а также на V Международной научной
конференции «Тенденции развития современной юриспруденции»,
состоявшейся 31 августа 2015 года в городе Санкт-Петербург.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере использования атомной энергии: история, источники и принципы правового регулирования
Государственная корпорация «Росатом» осуществляет публичные функции по управлению атомной отраслью Российской Федерации, что обуславливает функции по распределению денежных средств между предприятиями данной отрасли. В связи с этим мы не можем говорить о финансово-правовом статусе ГК «Росатом» в отрыве от рассмотрения вопросов по управлению отраслью в целом.
Атомная наука, атомная отрасль, система управления и законодательство, регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере использования атомной энергии, с момента своего зарождения и до сегодняшнего дня прошли с точки зрения истории достаточно короткий отрезок времени. В то же время процесс развития данных отношений был весьма интенсивным и насчитывает несколько этапов.
Первый этап (1890-е – 1930-е гг.) связан с получением первоначального опыта исследований в рассматриваемой области, изучением природы атомного ядра и радиации. Первые попытки научного исследования вопросов, связанных с атомной энергетикой, датируются 1895 годом, когда в свет вышло первое сообщение В.К. Рентгена о выявленном им новом виде лучей. В 1903 году за выдающиеся заслуги в совместных исследованиях явлений радиации Нобелевскую премию получили М. Кюри, П. Кюри и А. Беккерель. Позднее, в 1911 году другим выдающимся ученым-физиком – Э. Резенфордом была открыта планетарная модель атома.
Заметим, что на данном этапе еще отсутствовала централизованная система управления научными исследованиями, а все работы проводились отдельными исследователями и группами исследователей. Исторические документы свидетельствуют о том, что в царской России вопросам государственного регулирования исследований в области атомной энергетики внимания не уделялось.
Второй этап (1930-е годы – 1945 год) характеризуется становлением атомной науки, осознанием ее перспективного значения для развития страны, открытием первых лабораторий и началом процесса централизации в рассматриваемой области. Вместе с тем исследования в данный период носят в большей степени теоретический характер, в связи с чем основным органом, координирующим работу ученых, становится Академия наук СССР.
В начале 1930-х годов в Советском Союзе были организованы первые ядерные лаборатории в Ленинградском физико-техническом институте (ЛФТИ), Украинском физико-техническом институте, Физическом институте Академии наук СССР и Радиевом институте5. Указанные институты имели различную ведомственную принадлежность и осуществляли свои исследования децентрализовано.
28 января 1939 года Президиум Академии наук СССР обратился в СНК СССР с предложением по совершенствованию системы управления исследованиями в области атомного ядра. В частности, было предложено перевести ЛФТИ в систему АН СССР, а также разрешить строительство циклотрона и новых лабораторий6. С этого момента АН СССР становится основным органом управления в области научных исследований в сфере атомного ядра.
На третьем этапе (1945 – 1953 гг.) образуется первый специализированный государственный орган управления атомной отраслью, исследования направлены на прикладное применение полученных знаний, создаются первые образцы ядерного оружия, начинает формироваться атомная промышленность. Кроме того, появляются первые нормативные правовые акты, которые, тем не менее, носят закрытый характер (многие акты этого времени имеют гриф «совершенно секретно»).
На основании Постановления Государственного комитета обороны (далее – ГОКО) от 20.08.1945 № ГКО-9887сс/оп «О Специальном комитете при ГОКО» на соответствующий Специальный комитет были возложены функции руководства «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана» 7, в том числе: по развитию научно-исследовательских работ в этой сфере; широкому развертыванию геологических разведок и созданию сырьевой базы СССР по добыче урана, а также использованию урановых месторождений за пределами СССР (в Болгарии, Чехословакии и др. странах); организацию промышленности по переработке урана, производству специального оборудования и материалов, связанных с использованием внутриатомной энергии; а также строительству атомно-энергетических установок и разработке и производству атомной бомбы8. Этим же актом было учреждено Первое главное управление при СНК СССР – орган, находящийся в ведении Специального комитета при ГОКО и осуществлявший функции руководства научно-исследовательскими, проектными, конструкторскими организациями и промышленными предприятиями по использованию внутриатомной энергии урана и производству атомных бомб.
В соответствии с п. 9 данного Постановления финансирование расходов и содержание Специального комитета при ГОКО, а также всех работ (в том числе научно-исследовательских) и предприятий данного Специального комитета были отнесены на союзный бюджет по статье «Специальные расходы ГОКО». Капитальное строительство, проводимое Первым главным управлением при СНК СССР, проводилось через Госбанк. Таким образом, уже на первых этапах становления отечественной атомной промышленности вопросам финансового обеспечения было отведено приоритетное значение.
Четвертый этап (1953 – 1989 гг.) связан с интенсивным развитием атомной науки, появлением большого числа оборонных промышленных предприятий, становлением атомной энергетики, изменением системы управления атомной отраслью.
26 июня 1953 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было образовано Министерство среднего машиностроения, которое вплоть до 1989 года оставалось основным органом управления атомной промышленностью9.
В соответствии с п. 3 Постановления Совета министров СССР от 09.07.1953 № 1704-669сс Министерству среднего машиностроения были переданы:
а) предприятия, стройки и организации, входившие в состав бывших Первого и Третьего главных управлений при Совете Министров СССР;
б) наличный состав работников, а также архив и делопроизводство бывшего Специального комитета;
в) все ассигнования, фонды и лимиты по плану развития народного хозяйства и по плану материально-технического снабжения народного хозяйства на 1953 г. и т.д.10
В том же 1953 году происходит испытание первой советской водородной бомбы, а в 1954 году было завершено строительство первой в мире промышленной атомной электростанции в городе Обнинск. В дальнейшем наблюдается интенсивное развитие как военного, так и мирного применения атомной энергии в Советском Союзе.
Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере использования атомной энергии этого периода, характеризуется преобладанием технических норм, а в нормативных правовых актах приоритет отдавался поддержанию режима секретности, в сравнении с проблемой обеспечения безопасности объектов атомной промышленности. В связи с этим следует согласиться с А.И. Грищенко, отмечающим тот факт, что с момента своего возникновения атомная отрасль находилась на особом режиме: она создавалась прежде всего в военных целях и формировалась в виде закрытой структуры. Отсюда, как следствие, отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, которые возникали в области использования атомной энергии. Присутствовала тотальная секретность при принятии решений в области использования атомной энергии. В то время в стране основным источником права в области использования атомной энергии являлась система нормативно-технической документации, которая была ориентирована на решение конкретных санитарно-гигиенических и технических проблем11. Согласимся и с тем, что именно отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии, было последствием тотальной секретности, создавало многочисленные проблемы, связанные с ее использованием. Долгое время в СССР не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан и окружающую среду от возможных негативных воздействий12.
Государственная корпорация «Росатом» как участник финансовых правоотношений
Государственная корпорация «Росатом» – особый субъект финансовых правоотношений. Особенности правового положения Государственной корпорации «Росатом», закрепленные в Законе № 317-ФЗ, а также иных нормативных правовых актах, влияют на его финансово-правовой статус, отличая от других субъектов финансовых правоотношений.
Заметим, что в настоящее время в науке финансового права уделяется недостаточно внимания такой категории, как финансово-правовой статус. Хотя данный термин и не закреплен в законодательстве Российской Федерации, он, тем не менее, нашел свое отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в частности, Конституционный Суд в своем Постановлении от 17.06.2004 № 12-П отметил, что «конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (ст. 71 пункт "ж" Конституции Российской Федерации) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению на этой основе финансово-правового статуса субъектов соответствующих отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации (ст. 71 пункт "е" Конституции Российской Федерации) и проведением единой финансовой политики (ст. 114 пункт "б" части 1 Конституции Российской Федерации)»106.
Основываясь на данном положении, О.Ю. Бакаева приходит к выводу что «финансово-правовой статус участников указанных отношений закрепляется на основе их нормативно-правового регулирования»107.
Одно из наиболее полных и последовательных исследований категории «финансово-правовой статус» было предпринято В.В. Уксусовым на примере финансово-правового статуса муниципальных образований. Данный автор, в частности, предлагает говорить о финансово-правовом статусе в узком и широком смыслах: в узком – как о совокупности прав и обязанностей субъекта финансового права и финансовых правоотношений, в широком – как о совокупности указанных прав и обязанностей, а также гарантий их финансовой деятельности, публичных интересов и ответственности данных субъектов108. В то же время, например О.Ю. Бакаева не включает публичные интересы и ответственность в структуру финансово-правового статуса, однако относит к нему формы и методы, посредством которых осуществляется финансовая деятельность того или иного субъекта109.
Как уже было определено нами выше, все государственные корпорации действуют в публичном интересе. Поэтому данная категория безусловно будет включаться в финансово-правовой статус Государственной корпорации «Росатом».
В свою очередь, считаем возможным рассматривать ответственность субъектов финансовых правоотношений как обязанность претерпеть неблагоприятные последствия, связанные с совершением правонарушения. Таким образом, данное понятие можно исключить из состава структурных элементов финансово-правового статуса. Также считаем необходимым включить формы и методы финансовой деятельности Государственной корпорации «Росатом» как критерий, отражающий особенности аккумулирования и расходования фондов денежных средств данным субъектом. Исходя из этого можно говорить о том, что финансово-правовой статус Государственной корпорации «Росатом» представляет собой основанную на Федеральном законе от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", иных нормативных правовых актах, правовых актах самой Корпорации, совокупность его прав и обязанностей как субъекта финансового права и финансовых правоотношений, гарантий его правового статуса, форм и методов осуществления финансовой деятельности Корпорации.
По нашему мнению, основные особенности правового положения Государственной корпорации «Росатом» проявляются в следующем.
В отличие от большинства иных государственных корпораций, ГК «Росатом» наделена государственно-властными полномочиями – именно данная корпорация выступает в качестве уполномоченного органа управления использованием атомной энергией, наделенного полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии110.
Равно как и другие государственные корпорации, Государственная корпорация «Росатом» действует в публичном интересе – созданная в соответствии с Законом № 317-ФЗ, для достижения своих целей Корпорация наделена определенными полномочиями и функциями в области государственного управления и использования атомной энергии.
Кроме того, на основании ч. 4 ст. 6 Закона № 317-ФЗ Корпорация является наделенным полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.
Так, Закон № 317-ФЗ фактически выделяет несколько групп властных полномочий Государственной корпорации «Росатом»:
– полномочия и функции Корпорации в области государственного управления использованием атомной энергии (ст. 7 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия Корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (ст. 8 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия Корпорации по осуществлению прав собственника имущества подведомственных предприятий (ст. 8.1 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия и функции Корпорации по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (ст. 9 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия и функции Корпорации по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии (ст. 10 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия и функции Корпорации в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях (ст. 11 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия и функции Корпорации по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов (ст. 12 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия Корпорации по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа (ст. 13 Закона № 317-ФЗ);
– полномочия и функции Корпорации по участию в международном сотрудничестве в области использования атомной энергии (ст. 14 Закона № 317-ФЗ).
Как отмечает В.В. Долинская, «частное (де-юре) и полугосударственное (де-факто) ЮЛ (юридическое лицо. – Г.Б.) получило одновременно функции федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства, т.е. нарушена концепция административной реформы, которая исходила из необходимости разграничения функций по стратегическому и оперативному управлению и по общему правилу недопустимости их соединения в руках одного и того же государственного органа»111.
Следует отметить, что данный вопрос стал предметом споров еще на стадии рассмотрения проекта федерального закона № 475370-4 «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» Государственной Думой Российской Федерации.
Правовые основы финансирования деятельности Государственной корпорации «Росатом»
Финансирование деятельности Государственной корпорации «Росатом» осуществляется на основании целого комплекса документов стратегического планирования, определяющих основные цели и задачи Корпорации, а также основные этапы их реализации. К основным документам стратегического планирования деятельности Государственной корпорации «Росатом» относятся:
– государственная программа Российской Федерации «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»148;
– долгосрочная программа развития Госкорпорации «Росатом» до 2020 года;
– федеральная целевая программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 – 2015 годов и на перспективу до 2020 года»149;
– программа инновационного развития и технологической модернизации Госкорпорации «Росатом» на период до 2030 года150.
Основным программным документом, определяющим объем финансирования Государственной корпорации «Росатом», является государственная программа Российской Федерации «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие атомного энергопромышленного комплекса”», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 02.06.2014 № 506-12. Как отмечается в самой Программе, она направлена на стабильное и гарантированное обеспечение экономики страны энергоресурсами на основе безопасного использования атомной энергии для целей устойчивого экономического роста и повышения качества жизни населения страны, а также на закрепление лидирующих позиций российских компаний на мировом рынке ядерных технологий и услуг при соблюдении режима нераспространения ядерных материалов и технологий. Данная программа направлена на решение государственной задачи «Укрепление инновационного потенциала российских ядерных технологий и расширение сферы их использования» и предусматривает финансирование деятельности Корпорации в объеме: на 2016 год – 84 832 225,4 тыс. рублей; на 2017 год – 86 988 000 тыс. рублей; на 2018 год – 66 722 700,1 тыс. рублей; на 2019 год – 57 475 700,1 тыс. рублей; на 2020 год – 46 549 500,1 тыс. рублей.
Другим важным программным документом в рассматриваемой сфере является долгосрочная программа развития Госкорпорации «Росатом» до 2020 года. Данная программа разрабатывается непосредственно самой Корпорацией и утверждается Правительством Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст.19 Закона № 317-ФЗ она предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе задании государственного оборонного заказа.
Интересно отметить, что в отличие от предыдущей долгосрочной программы развития Госкорпорации на период с 2009 по 2015 года151, программа развития Корпорации до 2020 года отсутствует в свободном доступе. В то же время известно, что Программа предусматривает финансирование деятельности Государственной корпорации «Росатом» в объеме, превышающем 3 трл рублей152.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона № 317-ФЗ финансовое обеспечение программы деятельности Корпорации на долгосрочный период осуществляется за счет:
1) доходов от деятельности Корпорации;
2) субсидий из федерального бюджета;
3) средств, полученных Корпорацией из федерального бюджета, включая имущественные взносы Российской Федерации;
4) средств специальных резервных фондов Корпорации;
5) иных средств Корпорации и организаций Корпорации.
Поскольку Государственная корпорация «Росатом» является некоммерческой организацией, она вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. На основании ч. 8 ст. 3 Закона № 317-ФЗ прибыль Корпорации, полученная в результате ее деятельности, направляется исключительно на достижение целей, установленных настоящим Федеральным законом.
Следует отметить, что Государственная корпорация «Росатом» вправе получать доходы от участия в гражданско-правовых сделках, а также от обязательных платежей, поступающих в том числе от других хозяйствующих субъектов. Возможность получения второго вида доходов обуславливается особенностями финансово-правового статуса Государственной корпорации «Росатом».
Госкорпорация «Росатом» получает доход:
- от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
- от размещения средств федерального бюджета;
- остатки средств на счетах федерального бюджета и от их размещения, кроме средств Резервного фонда и фонда национального благосостояния; доходы от управления средствами Резервного Фонда и Фонда национального благосостояния;
- проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета;
- поступления средств от правительств иностранных государств, их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным Российской Федерацией;
- доходы, полученные в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных);
- доходы от сдачи имущества в аренду, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление;
- доходы от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения, находящимися в государственной и муниципальной собственности;
- доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящейся в собственности Российской Федерации и т.д.
Законом № 317-ФЗ предусмотрено образование специальных резервных фондов Государственной корпорации «Росатом». Управление данными фондами осуществляется непосредственно самой Корпорацией. На сегодняшний день ч. 2 ст. 20 Закона № 317-ФЗ предусмотрено образование пяти таких специализированных фондов, к которым следует отнести:
1) фонд финансирования расходов на обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, содержание и оснащение аварийно-спасательных формирований, оплату их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
2) фонд финансирования расходов на обеспечение физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
3) фонд финансирования расходов, связанных с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, обращением с отработавшим ядерным топливом, и финансирования научно исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов;
4) фонд финансирования расходов на обеспечение модернизации организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, развитие атомной науки и техники, проведение проектно-изыскательских работ и осуществление других инвестиционных проектов;
5) фонд финансирования расходов на захоронение радиоактивных отходов.
Финансовый контроль за деятельностью Государственной корпорации «Росатом»
Финансовый контроль является неотъемлемым условием поддержания финансовой дисциплины всеми хозяйствующими субъектами. По справедливому замечанию Е.Ю. Грачевой, «осуществление финансового контроля – форма государственного регулирования определенных производственных отношений. Возможность его проведения вытекает из наличия особой контрольной функции финансов, общественное назначение которых состоит, в частности, в обеспечении экономических условий для осуществления государством контроля за рациональным формированием и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов»202. Таким образом, финансовый контроль затрагивает вопросы образования, распределения (перераспределения) и использования не только централизованных, но и децентрализованных денежных фондов203. При этом данные децентрализованные фонды могут быть как публичными, так и частными. Последнее важно поскольку фонд денежных средств государственных корпораций и, в частности, Государственной корпорации «Росатом», на наш взгляд, сочетают в себе правовую природу как частного, так и публичного фонда денежных средств.
Можно утверждать, что финансовый контроль охватывает не только финансовую, но и связанную с ней хозяйственную деятельность субъектов финансовых правоотношений. Как отмечает Э.Д. Соколова, «финансовый контроль – это контроль финансовой и определенной части хозяйственной деятельности, той части, от которой непосредственно зависят финансовые показатели, результаты деятельности государства и муниципальных образований по созданию и использованию фондов денежных средств»204. В науке финансового права также подчеркивается, что «вывод о распространении финансового контроля не только на финансовые, но и на определенный комплекс хозяйственных отношений, представляется правильным, соответствующим реальной действительности»205. Таким образом, финансовый контроль охватывает также финансово-хозяйственную деятельность субъектов финансовых правоотношений, в том числе государственных корпораций.
Как отмечал еще Е.А. Ровинский, финансовый контроль «имеет важное значение в деле предупреждения бесхозяйственности, незаконного расходования материальных и денежных средств, в борьбе против различного рода … тенденций, противоречащих общегосударственным интересам»206. При этом, как замечает Е.Ю. Грачева, «в рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие – усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д.»207. Таким образом, финансовый контроль охватывает деятельность всех организаций, в том числе государственных корпораций.
Порядок и особенности проведения финансового контроля в отношении государственных корпораций обуславливаются их специфическим финансово-правовым статусом. Как отмечает Е.Г. Беликов, «выполнение государственными корпорациями … функций, носящих ярко выраженный публичный характер, при одновременной децентрализации публичных финансовых ресурсов требует осуществления эффективного государственного финансового контроля»208.
Применительно к финансовому контролю за деятельностью государственных корпораций можно утверждать, что целью такого контроля является проверка законности и эффективности деятельности государственных корпораций по использованию предоставленных им публичных финансов и имущества. При этом в качестве основных задач указанного контроля в науке выделяют следующие:
1) контроль за законностью и эффективностью использования предоставленных государственным корпорациям бюджетных ресурсов;
2) контроль за законностью и эффективностью использования имущественных взносов Российской Федерации, предоставленных государственным корпорациям;
3) контроль за законностью и достоверностью ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также годовой отчетности государственных корпораций;
4) контроль за целевым расходованием финансовых средств резервных фондов государственных корпораций;
5) контроль за законностью получения доходов государственных корпораций, а также их использования, в том числе инвестирования временно свободных денежных средств209.
В науке предложено выделять три вида контроля за деятельностью государственных корпораций:
– специальный внешний контроль, который осуществляется Счетной палатой Российской Федерации над финансовой деятельностью государственных корпораций;
– общий внешний контроль, проводимый федеральными органами государственной власти: Президентом РФ и Правительством РФ;
– внутренний контроль за деятельностью государственных корпораций, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита210.
Основным документом, на основе которого осуществляется финансовый контроль деятельности государственной корпорации, является ее годовой отчет. В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»211 государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации, если иное не предусмотрено указанным Законом. Подобное исключение, связанное с публикацией отчетности государственной корпорации, на сегодняшний день предусмотрено в отношении государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Так, на основании ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»212 годовой отчет данного Фонда подлежит только обязательному размещению на официальном сайте Фонда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в срок до 1 июля года, следующего за отчетным годом. При этом до внесения изменений Федеральным законом от 04.06.2011 № 124-ФЗ213 данная норма также предусматривала обязательное опубликование годового отчета.
Здесь же хотелось бы обратить внимание, что формально абз. 2 ч. 3 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» обязывает государственные корпорации публиковать только отчет об использовании имущества, что не в полной мере соотносится с понятием «годовой отчет». В определенной мере данный недостаток юридической техники устраняется положением абз. 4 рассматриваемой статьи, в соответствии с которым годовой отчет государственной корпорации, публикуемый с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации, иную предусмотренную законодательством Российской Федерации информацию и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным годом. В то же время полагаем, что указанный недочет должен быть исправлен посредством замены слов «отчеты об использовании своего имущества» на «годовые отчеты».