Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы банковского надзора 15
1.1. Становление и развитие института банковского надзора в России 15
1.2. Соотношение банковского надзора и финансового контроля за деятельностью кредитных организаций 36
1.3. Цели и принципы банковского надзора 56
Глава 2. Банк России как субъект банковского надзора 78
2.1. Особенности финансово-правового статуса Банка России как органа банковского надзора 78
2.2. Формы и современные методы контрольно-надзорной деятельности Банка России 98
2.3. Надзор за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма 121
2.4. Система мер воздействия, применяемых Банком России приосуществлении банковского надзора 139
Заключение 160
Библиография 168
- Соотношение банковского надзора и финансового контроля за деятельностью кредитных организаций
- Цели и принципы банковского надзора
- Формы и современные методы контрольно-надзорной деятельности Банка России
- Надзор за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма
Соотношение банковского надзора и финансового контроля за деятельностью кредитных организаций
С началом Первой мировой войны роль банков претерпела изменения. Это было вызвано концентрацией крупной промышленности и усилением роста монополий, что, в свою очередь, привело к увеличению оборотов банков. Источником прибыли стали банковские гарантии для промышленных предприятий, так как банк получал часть прибыли с каждой гарантии. При размещении военных заказов руководство военного ведомства требовало предоставления субъектом банковской гарантии, что автоматически становилось существенным источником банковского дохода. Государственной Думой было принято решение, которое просуществовало всего несколько дней, в соответствии с которым Государственный контроль наделялся правом проводить ревизии деятельности частных коммерческих банков и банкирских контор. Ревизии Государственный контроль мог производить в любое время, когда он сочтет это необходимым, но по согласованию с министром финансов. Впоследствии данное право действовало лишь в отношении банкирских контор. В дальнейшем Правительство приняло положение «О расширении правительственного надзора над банками коммерческого кредита», предоставив право проверять банки министру финансов, а в случае каких-либо нарушений он наделялся полномочием запрещать совершать эти операции9.
В 1917 г. все банки были национализированы советской властью и объединены с Государственным банком. После ряда проведенных преобразований был образован Государственный банк СССР, который в соответствии с Положением о Государственном банке от 13 октября 1921 года, принятым ВЦИК, являлся хозяйственной организацией. Целью его создания было намерение посредством проведения различных банковских операций способствовать увеличению товарооборота, развитию сельского хозяйства, промышленности, а также аккумулировать денежные средства с целью установить «правильное» денежное обращение. В полномочия Государственного банка входило предоставление кредитов торговым и промышленным организациям вне зависимости от формы собственности, кустарям и сельским хозяйствам только «при условии обеспеченности их и экономической целесообразности»10.
Начиная с 20-х годов ХХ в., в стране также начали создаваться коммерческие кредитные учреждения, например, общества взаимного кредита и отраслевые акционерные банки, призванные выдавать краткосрочные и долгосрочные кредиты отдельным отраслям хозяйства. Кроме того, при Правлении Государственного банка было решено создать Комитет по делам банков (1924 г.), в обязанности которого входила координация деятельности кредитных учреждения, а затем (1927 г.) оперативное управление всей национальной кредитной системой. Однако общее регулирование функционирования кредитной системы по-прежнему осуществлял Народный комиссариат финансов. Устав Государственного банка, в котором банк впервые определялся как орган, регулирующий денежное обращение и осуществляющий кредитование на краткосрочной основе согласно определенному общему плану развития народного хозяйства страны, был принят только в июне 1929 года.
В обязанности Госбанка входило наблюдение за функционированием прочих кредитных учреждений согласно разработанным директивам, определяющим кредитную политику государства. Госбанк также являлся единственным учреждением, в котором обязаны были кредитоваться и хранить свои свободные средства все Спецбанки. При этом Госбанк наделялся правом участия в ревизионных органах Спецбанков, что свидетельствовало о постепенном формировании таким образом двухуровневой банковской системы. В советский период был издан достаточно обширный массив нормативных документов, которые принимали различные государственные органы для осуществления правового регулирования банковской деятельности. В первую очередь, были разработаны постановления и декреты Народного комиссариата финансов, Совета народных комиссаров СССР, Центрального исполнительного комитета, в последующий период были приняты постановления Совета Министров, в том числе совместно с Центральным комитетом, уставы Государственного и других банков, отраслевые нормативные акты, среди которых основная роль отводилась документам Государственного банка СССР11.
Следует отметить, что именно на этом этапе в 60-е гг., как отмечается, стала впервые выделяться категория надзора12. Однако советское понимание надзора сводилось в основном к деятельности правоохранительных органов, существенно, тем самым, ограничивая сферу надзорной деятельности и не учитывая отдельные направления, осуществляемые иными органами власти.
В развитых зарубежных странах в этот период времени создается основной орган международного сотрудничества стран в области банковского регулирования и надзора – Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов. Не касаясь вопроса о развитии банковского надзора в отдельных странах, считаем важным для понимания сущности банковского надзора и основных тенденций его развития в современной России затронуть вопрос о становлении Базельского комитета.
Цели и принципы банковского надзора
Принцип независимости заключается в том, что орган финансового контроля должен обладать полной материальной, функциональной, организационной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют. Независимость органа финансового контроля должна быть официально установлена законодательством, регулирующим его деятельность. Суть независимости органа финансового контроля выражается в его праве самостоятельно определять предмет своей контрольной деятельности, контрольные методы, содержание и форму отчетов.
Принцип объективности сводится к тому, что выводы органов контроля, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать любую предвзятость или предрасположенность. Выводы, сформулированные по результатам проверок, отличаться обоснованностью и подтверждаться соответствующими данными и качественными материалами.
Принцип компетентности представляет собой наличие у контрольных органов закрепленных прав и обязанностей. Органы, осуществляющие финансовый контроль, должны работать только в рамках своих полномочий, не превышая и не занижая их, а проверяющие должны быть достаточно компетентными в тех сферах, которые подлежат проверке. Знание действующего законодательства, умение разбираться в сложных финансовых операциях, способность анализировать деятельность хозяйствующего субъекта, безошибочное определение правильности ведения учета и отчетности обеспечивают эффективность и качество проводимых контрольных мероприятий. Компетентность находится в тесной взаимосвязи с добросовестностью служащих органов финансового контроля, в противном
Принцип гласности предполагает общедоступность результатов финансового контроля. Доступ обеспечивается обычно двумя способами: представлением итоговых и текущих отчетов контрольных органов в вышестоящие органы или публикацией результатов ревизий и проверок в открытой печати.
В дополнение к перечисленным принципам финансового контроля выделяют также принципы законности и системности. В соответствии с принципом законности деятельность органов финансового контроля должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам страны и не допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых субъектов.
Принцип системности предполагает наличие именно системы органов финансового контроля. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.
Рассмотренные принципы финансового контроля, несомненно, присущи и банковскому надзору, принципы которого являются предметом исследования данного параграфа. Л.T. Kaзакбиева предлагает следующую классификацию принципов осуществления банковского надзора: 1) общеправовые принципы финансового права (законность; правовое равенство; признание норм и принципов международного права; обязательное рассмотрение жалоб и заявлений компетентными органами), 2) принципы финансово-контрольной деятельности (систематичность и регулярность; установление доверительных отношений между проверяющим и проверяемым субъектами; закрепление в федеральном законе понятия надзорной деятельности, видов надзора, периодичности и сроков проведения проверок, прав и обязанностей участников надзорного правоотношения; порядок оформления результатов надзора; адекватность (наличие у поднадзорных органов адекватных правонарушениям мер реагирования, а также наличие критериев, позволяющих правильно (адекватно) выбрать необходимые из них)), 3) специальные принципы (принципы банковского надзора) (разумное сочетания централизованных и децентрализованных начал; тайна надзора; подверженность наиболее частому и пристальному надзору кредитных организаций: а) у которых имеются финансовые затруднения, б) часто совершающих правонарушения; экономический анализ; консолидированный надзор за банками, имеющими филиалы; сочетание внешнего надзора и надзора, осуществляемого непосредственно на местах; взаимодействие и сотрудничество между территориальными учреждениями Банка России и аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами); надзор за всеми рисками, имеющими место в деятельности кредитных организаций; усиление надзора за достоверностью бухгалтерской и иной отчетности кредитных организаций, особого надзора за депозитными операциями банков) 98.
Обозначенные автором принципы, в целом, понятны, но небесспорны. Например, принцип разумного сочетания централизованных и децентрализованных начал вызывает сомнения, поскольку согласно статье 83 Закона о Банке России Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят, в том числе, и территориальные учреждения, которые выполняют только вспомогательные функции99. Также принцип установления доверительных отношений между проверяющим и проверяемым субъектами, на наш взгляд, не совсем корректен, поскольку сразу может возникнуть вопрос о степени доверия, критериях ее измерения и пределе влияния доверительных отношений на принимаемые решения надзорного органа, чья задача, прежде всего, на наш взгляд, состоит в сохранении максимальной объективности и беспристрастности.
Т.Э. Рождественская предложила свою классификацию принципов банковского надзора. Автор выделяет: 1) общие (основополагающие, универсальные), лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации и закрепленные в Конституции РФ (принцип социального государства, принцип соразмерности (пропорциональности), принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников, принцип поддержки конкуренции, принцип свободного экономического пространства), 2) специальные (законность, соразмерность, эффективность, независимость, объективность и компетентность, имплементация международно-признанных стандартов в области банковского надзора), 3) организационно-правовые («Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision), сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору)100. Принципы банковского надзора, разработанные Т.Э. Рождественской обоснованы и логичны. Они способствуют, во-первых, обеспечению связи банковского надзора с другими видами государственного финансового контроля, а во-вторых, согласованности действий российских и зарубежных органов банковского надзора.
Формы и современные методы контрольно-надзорной деятельности Банка России
Позиция А.В. Брызгалина и В.М. Зарипова расходится с точкой зрения И.В. Хаменушко. По их мнению, «в российской правовой системе сформировалось достаточно четко выраженное правовое явление – ответственность за налоговые правонарушения», что позволило данным исследователям дать определение налоговой ответственности – «применение санкций за совершение налогового правонарушения уполномоченными государственными органами к налогоплательщикам и иным лицам»208.
Особого внимания заслуживает подход ученых, которые рассматривают финансово-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности209. Они обосновывают свою позицию наличием специфичных черт, характеризующих финансово-правовую ответственность. Н.А. Саттарова указывает на особенности финансово правовой ответственности, проявляющиеся в специфике финансовых правонарушений и применяемых санкций. Правовая природа правонарушения в финансовой сфере отличается от природы административного или уголовного правонарушения, что обуславливает обоснованность выделения финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида. Присущие финансовому правонарушению признаки в своей совокупности дают возможность говорить, что за совершение финансового правонарушения лицо будет привлечено не к административной или уголовной ответственности, а именно к финансово-правовой ответственности, как разновидности юридической ответственности210. Некоторые авторы выделяют финансово-правовую ответственность как самостоятельный вид на основании самостоятельности финансового права как правовой отрасли211.
Финансовое право – это самостоятельная отрасль права, в рамках которого обязательно существование собственного института финансово-правовой ответственности, направленного на обеспечение исполнения и соблюдения финансово-правовых норм.
Вопрос о правовой природе финансово-правовой ответственности нашел свое отражение в обзоре Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященного практике разрешения споров, связанных с общими условиями использования ответственности за нарушение налогового законодательства. Так, ВАС РФ отметил, что ответственность, предусмотренная ст. 13 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ»212, по своей природе сходна с административной ответственностью. Однако «сходна» неравнозначно понятию «тождественна», поскольку тогда нормы, регламентирующие основы применения административных наказаний, применялись бы прямо, а не по аналогии.
Несмотря на возникновение обоих видов ответственности (административной и финансовой) в публичных правоотношениях, следует указать их отличительные черты, которые также позволяют сделать вывод о самостоятельном характере финансовой ответственности.
1. Согласно положению статьи 1.1 КоАП РФ административная ответственность регламентирована исключительно КоАП РФ, она не может устанавливаться другими нормативными правовыми актами. При этом формальным основанием применения мер финансово-правовой ответственности являются различные нормативные правовые акты, которые не относятся к законодательству об административных правонарушениях.
2. Фактическое основание для наступления финансово-правовой ответственности – это финансовое правонарушение, т.е. нарушение норм финансового права, за которое законодательством в финансовой сфере предусмотрено применение юридической ответственности.
3. Цель финансово-правовой ответственности, как правило, восстановительного характера и сосредоточена на восстановлении финансовых убытков страны. При этом цель административной ответственности состоит в пресечении и наказании.
4. Различный характер применяемых санкций. М.Б. Разгильдиева справедливо указывает на вопрос о сути типичности штрафа как административного взыскания, поскольку штраф широко используется и в уголовном, и в гражданском праве.
5. В финансово-правовой ответственности основная роль отводится санкциям, связанным с лишением, как правило, имущественного содержания. К таковым относятся штрафы и пени. При привлечении к административной ответственности меры предполагают лишения личного характера. Более того, такие санкции, как пени или отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности в принципе отсутствуют среди мер административной ответственности.
6. Различное построение такой санкции как штраф. Финансовые санкции определяются, как правило, в процентном отношении от определенной суммы или кратно сумме. В свою очередь, административный штраф фиксируется в твердом денежном выражении.
7. Несовпадение сроков давности привлечения к ответственности. Общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца со дня совершения административного правонарушения, в то время как за финансовые нарушения более продолжительные сроки (срок привлечения к налоговой ответственности – 3 года, за нарушение валютного законодательства РФ – по истечении 1 года со дня совершения правонарушения, т.д.).
10. Различия в смягчающих и отягчающих обстоятельствах. Применительно к финансовой ответственности данные обстоятельства зависят от конкретного института, в то время как в административном праве предусмотрено 6 отягчающих и 5 смягчающих обстоятельств
Анализ позволяет сделать вывод, что отличия финансово-правовой ответственности от административной можно провести по основанию возникновения правонарушений; санкциям, применяемым к правонарушителю, и их характеру, по целям и др.
В составе финансово-правовой ответственности выделяются налоговая, бюджетная, валютная, банковская (публичная) ответственность213. Например, Ю.А. Крохина отмечает, что в основе формирования финансово-правовой ответственности лежит институциональный признак «снизу вверх», так как более подробное научное рассмотрение получают валютная, бюджетная и налоговая ответственность214.
Надзор за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма
Проведенное исследование свидетельствует, что Банк России применяет меры к кредитным организациям при наличии правонарушения и «особого состояния». Рассмотрим в качестве примера меру ответственности штраф. В литературе отсутствует однозначное понимание правовой природы штрафа, который налагается согласно нормам Закона о Банке России. Ряд ученых218 считают его административным наказанием. В статье 15.26 КоАП РФ предусмотрено административное наказание за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в виде предупреждения и штрафа. Однако между порядком наложения административного штрафа согласно КоАП РФ и процедурой применения штрафа в силу Закона о Банке России существуют определенные различия, зависящие от многих факторов, например, от порядка назначения, основания и целей применения, размера штрафа и др. (см. Приложение 2).
Проводимый анализ позволяет сделать вывод, что штраф в силу Закона о Банке России, не является административным наказанием. Полагаем, что он по своей природе мера финансово-правовой, в частности банковской, ответственности.
Разделяя мнение А.З. Арсланбековой, под банковской ответственностью понимаем «добровольное соблюдение кредитными организациями правовых требований, установленных для них федеральными законами и нормативными правовыми актами ЦБ РФ, а в случае их несоблюдения – обязанность претерпевать предусмотренные действующим законодательством меры государственного принуждения, применяемые правонарушителю за совершенное банковское правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и организационного характера»219. О противоречивости и несогласованности положений административного и банковского законодательства свидетельствует сопоставление части 2 статьи 15.26 КоАП РФ и части 1 статьи 74 Закона о Банке России. Анализ формулировок указанных норм позволяет выявить дублирование норм друг друга в части нарушения кредитной организацией нормативов и иных обязательных требований Банка России. Данное обстоятельство порождает закономерный вопрос о возможности применить к кредитной организации одновременно штрафы в силу статьи 74 Закона о Банке России и КоАП РФ.
В пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с ведением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» разъяснятся, что нормы, установленные на уровне федеральных законов и регулирующие вопрос привлечения к ответственности в публичной сфере, но не отмененные Федеральным законом от 30 декабря 2001г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», применяются после 30 июня 2002 г. только в той части, которая не противоречит КоАП РФ.
Таким образом, если в КоАП РФ установлена ответственность, к которой может быть привлечена кредитная организация за определенное правонарушение, кредитная организация должна быть привлечена к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Данный подход подкреплен и судебными решениями220. Так, анализ арбитражной практики показал, что штраф, установленный в статье 74 Законом о Банке России, при его обжаловании кредитными организациями отменяется и налагается штраф, предусмотренный статьей 15.26 КоАП РФ.
Тем не менее, необходимо отметить продолжающуюся практику Банка России по наложению штрафов на кредитные организации в силу Закона о Банке России. Об этом свидетельствует также Письмо Банка России от 02.07.2002 № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях»221, в котором Банк России даёт собственное толкование КоАП и разъясняет своим региональным подразделениям, что юридические основания для привлечения кредитных организаций к ответственности при нарушении ими банковского законодательства в порядке, предусмотренном КоАП, отсутствуют. Одновременно Банк России рекомендует применять предусмотренные ст. 15.26 КоАП наказания не к кредитным организациям, а к их должностным лицам.
При обосновании своей позиции, в частности при рассмотрении подобных дел в суде, Банк России исходит из того, применению подлежат нормы более позднего Закона о Банке России, предусматривающие, как рассматривалось выше, более строгую ответственность за нарушение банковского законодательства. Следует отметить, что аргументация Банка России не лишена оснований, особенно учитывая положения внесенного на рассмотрение Правительством РФ Проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах»222. В пункте 3 части 3 статьи 60 «Разрешение юридических коллизий» данного Проекта закреплено, что в случае возникновения юридических коллизий применению подлежит более поздний нормативный правовой акт, который имеет преимущество над более ранним нормативным правовым актом. Если Проект Федерального закона будет принят в предлагаемом виде, то можно предположить, что судебная практика изменится в пользу Банка России.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что имеющиеся недостатки в правовом регулировании и в практике привлечения кредитных организаций к ответственности при нарушении ими банковского законодательства негативно влияют на обеспечение законности в банковской системе. В связи с этим не вызывает сомнений необходимость устранения пробелов и противоречий, которые есть в Кодексе об административных правонарушениях в РФ, банковском законодательстве и нормативных актах Банка России. Следует разграничивать санкции Банка России при осуществлении банковского надзора и административное наказание за административное правонарушение.