Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая характеристика административно- правового режима общественной безопасности (теоретический аспект)
Общественная безопасность как объект административно- правового режима 14
Понятие административно-правового режима общественной безопасности 39
Теоретические подходы к классификации административно-правовых режимов общественной безопасности 64
Методы обеспечения административно-правового режима общественной безопасности 96
Глава 2. Методы в административно-правовом режиме общественной безопасности
Метод разрешения в административно-правовом режиме общественной безопасности 111
Метод надзора в административно-правовом режиме общественной безопасности 129
Метод принуждения в административно-правовом режиме общественной безопасности 141
Заключение 156
Список использованной литературы 168
- Понятие административно-правового режима общественной безопасности
- Теоретические подходы к классификации административно-правовых режимов общественной безопасности
- Метод надзора в административно-правовом режиме общественной безопасности
- Метод принуждения в административно-правовом режиме общественной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью обстоятельств теоретического, практического и дидактического характера.
На современном этапе развития человеческого общества перед всей цивилизацией стоит проблема существования.
В наше время становится более очевидным, что XXI век должен стать веком безопасности человечества в целом, ибо по мере вхождения в новый постиндустриальный мир число проблем, составляющих угрозу общественной безопасности множится.
По существу проблема безопасности становится важнейшим критерием этого выживания и устойчивого социального развития. И именно в настоящее время безопасность должна выйти за пределы чисто государственного своего понимания и обрести общечеловеческое содержание, ибо человек является высшей ценностью в государстве. Поэтому приоритетностью безопасности вообще становится защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность общественной безопасности.
В современных условиях для общественной безопасности в России явную и скрытую угрозу несут не столько внешние, сколько внутренние факторы, которые при формировании концепции общественной безопасности бесспорно следует учитывать.
Реформирование российского общества привело к расширенному воспроизводству источников социальных конфликтов. Среди которых необходимо подчеркнуть: дальнейшее снижение уровня и качества жизни; стремительный рост безработицы; разрушение интеллектуального потенциала; вынужденная миграция русскоязычного населения из стран СНГ и Балтии; отчуждение власти от народа; тотальная криминализация
общественных отношений; повышение удельного веса девиантного поведения.
История свидетельствует, что без решения этих проблем не может быть достигнуто безопасное сосуществование и национальное согласие.
Опыт последних лет показывает, что возрастающую угрозу общественной безопасности представляют социальные конфликты, техногенные аварии, катастрофы и стихийные бедствия.
Все вышесказанное не оставляет никаких сомнений в том, что проблема обеспечения общественной безопасности принадлежит к числу остроактуальных.
В Российской Федерации сформирована довольно разветвленная система обеспечения общественной безопасности. Однако комплексности в ее изучении и описании пока явно недостаточно. Этот вопрос также требует отдельного анализа и освещения. Многими авторами анализируется современное правовое регулирование вопросов обеспечения общественной безопасности. Между тем, не все здесь в достаточной мере изучено. Автор исходит из того, что обеспечение общественной безопасности требует особого подхода к правовому регулированию данной сферы. Представляется, что ключевым здесь является административно правовой режим, посредством которого в действительности достигается должная степень упорядоченности как самой системы общественной безопасности и ее составляющих, так и отдельных процессов в области обеспечения безопасности личности и общества в целом.
В этой связи юридическая наука и призвана этому способствовать на основе научно обоснованной концепции общественной безопасности, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования, с учетом объективных оценок допустимого риска, осмысления собственного опыта, предупреждения и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира.
Таким образом, актуальность и своевременность исследования проблемы административно-правового режима общественной безопасности обосновывается следующим.
Во-первых, глобальными тенденциями развития современной цивилизации.
Во-вторых, современным этапом развития России в новых геополитических условиях, которые связаны с реальными и потенциальными угрозами различного характера.
В-третьих, слабой научно-теоретической разработанностью проблемы обеспечения общественной безопасности в частности административно-правового режима ее обеспечения.
В-четвертых, научным анализом понятия общественной безопасности.
В-пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы.
В этой связи исследование проблем административно-правового режима общественной безопасности в науке административного права вызывается назревшими общественными потребностями. Они органично входят в круг проблем совершенствования российской государственности.
Степень разработанности проблемы. При выборе темы диссертационного исследования учитывалась не только актуальность механизма правового регулирования обеспечения общественной безопасности, но и разработанность административно-правового режима в науке административного права.
Несмотря на то, что административно-правовой режим является предметом исследования ряда авторов, но многие проблемы в этом правовом институте еще не получили должного научного обоснования и развития, в частности характеристика таких элементов административно-правовых режимов, как государственных методов.
Проблема обеспечения общественной безопасности в отечественной юридической доктрине разработана слабо. Отдельные аспекты административно-правового обеспечения общественной безопасности рассматривались в трудах
ученых-юристов: С.К. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, В.В.Гущина.
Р.И. Денисова, Е.В. Додана, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина,
А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, ЛЛ. Околовича, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д.
Резвых, Л.М. Розина, Б.В. Российского, А.В. Сергеева, Г.Г. Сиденко, Г.А. Туманова,
А.П. Шергина и других исследователей.
Однако многие сферы административно-правового и организационного характера в области обеспечения общественной безопасности остаются пока за рамками научного анализа. Например, административно-правовые режимы обеспечения общественной безопасности комплексно вообще не подвергались исследованию.
В этой связи задачи административно-правовой науки в этой сфере видятся как развитие трех главных направлений.
Первое - теоретическое обоснование административно-правового режима общественной безопасности, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении его элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Причем теоретическое обоснование административно-правового режима общественной безопасности, будет объективно отвечать потребностям совершенствования российской государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в системе обеспечения общественной безопасности, содержит обоснованное объективной потребностью государственного регулирования, и при этом определяет место каждого субъекта в общей системе.
Второе - на основе научно-обоснованного теоретического исследования административно-правового режима общественной безопасности, разрабатываются и системно принимаются законодательные акты.
Третье - практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев органов
исполнительной власти.
Все изложенное предопределило и основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.
Цель и задачи исследования. Данная работа имеет целью: полно и комплексно, с позиций системного подхода, исследовать и охарактеризовать правовую природу института административно-правового режима общественной безопасности; проанализировать отношения, складывающиеся по поводу обеспечения общественной безопасности; определить место и значение общественной безопасности в административно-правовом
режиме, ее соотношение с другими правовыми категориями; охарактеризовать методы административно-правового режима общественной безопасности, а также разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере и устранении пробелов.
Указанная цель исследования предопределила постановку следующих задач:
подвергнуть анализу понятие и правовую природу общественной безопасности как объекта административно-правового режима с учетом имеющихся позиций в существующих научных работах и теоретических положений административной юридической науки;
определить содержание и специфику административно-правового режима общественной безопасности;
выбрать теоретические подходы к классификации административно-правового режима общественной безопасности;
уяснить сущность и содержание методов в административно-правовом режиме общественной безопасности: методов разрешения, методов надзора, методов принуждения;
определить состояние и возможные направления совершенствования законодательства в области обеспечения общественной безопасности.
Таким образом, административно-правовой режим общественной безопасности рассматривается в концептуальном, правовом, системно-функциональном, организационно-структурном аспектах, что обеспечивает полноту и всесторонность избранного подхода к решению поставленных проблем.
Объектом исследования являются общественные отношения по поводу обеспечения общественной безопасности.
Предметом исследования выступают правовые основы административно-правового режима общественной безопасности, а также содержание конкретных правовых норм, регулирующих отношения по поводу обеспечения общественной безопасности.
Методологическая основа исследования. Характер рассматриваемых в диссертации проблем в конечном итоге обусловил методологическую основу исследования, стержнем которой явились диалектический и исторический методы, философская теория познания. Вся аналитическая работа в процессе исследования осуществлялась на основе программных документов Федерального Собрания, Совета Безопасности, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов и инструкций МВД России, направленных на обеспечение общественной безопасности. Методологическая база исследования существенным образом дополняется специальными юридическими методами, как теоретико-правовым, формально-логическим, сравнительного правоведения, системно-функциональным. Также при исследовании использовались методы экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования. Исследованием охвачен значительный круг действующих нормативно-правовых актов, изучена правоприменительная практика и специальная юридическая литература.
Теоретической основой диссертации послужили научные труды по
общей теории права, конституционному, административному праву таких видных ученых, как Агапова А.Б., Алексеева С.С, Алехина А.П., Вельского К.С., Васильева А.В., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Григорьева В.Н., Герасимова А.П., Гущина В.В., Кутафина О.Е, Колонтаевского Ф.Е., Колодкина Л.М., Коренева А.П., Кормалицкого А.Ы., Килисханова И.Ш., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Малько А.В., Петрова СМ., Попова Л.Л., Разаренова Ф.С., Резвых В.Д., Розина Л.М., Российского Б.В., Туманова Г.А. , Шергина А.П., и других.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу административно-правового режима общественной безопасности с учетом совокупности оценок и выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства в сторону человека.
В работе впервые и аргументировано рассматривается институт административно-правового режима общественной безопасности, дается его классификация, с новых позиций раскрываются методы в административно-правовом режиме общественной безопасности.
Новизна диссертации состоит также в выдвигаемых в ней новаторских вариантах развития административно-правового режима общественной безопасности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается, что общественная безопасность это социально- правовое явление, под которым понимается совокупность общественных отношений, регулируемых системой юридических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан и обществу в целом.
2. Дается определение урегулирования общественной безопасности для
которой необходим особый административно-правовой режим создания и деятельности органов государства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности.
3. Теоретическое рассмотрение объектов общественной безопасности позволяет выделить пять административно-правовых режимов общественной безопасности:
административно-правовой режим социальной безопасности;
административно-правовой режим безопасности дорожного движения;
административно-правовой режим пожарной безопасности;
административно-правовой режим санитарной безопасности;
административно-правовой режим безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Каждый из них представляет собой своеобразный институт (правовой, с организационными обеспечивающими элементами), нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей общественную безопасность.
4.Даются авторские определения понятий административно-правовых режимов:
- административно-правовой режим социальной безопасности - это защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности;
- административно-правовой режим безопасности дорожного движения - это состояние защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий;
- административно-правовой режим пожарной безопасности - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров;
- административно-правовой режим санитарной безопасности - это состояние защищенности населения от вредного воздействия факторов среды обитания на человека, и благоприятные условия его жизнедеятельности;
административно-правовой режим безопасности при
чрезвычайных ситуациях - это состояние защищенности населения от вредного воздействия аварий, катастроф и стихийных бедствий.
5. Определяется, что для обеспечения общественной безопасности используются административные методы разрешения, надзора и принуждения которые в административно-правовом режиме общественной безопасности выполняют в основном три функции: правоустановительную, правоохранительную и правопринудительную.
6. Даются авторские определения понятий административно-правовых методов обеспечения общественной безопасности:
метод разрешения в административно-правовом режиме общественной безопасности - это способ правового воздействия упол
номоченных органов посредством предоставления гражданину (юридическому лицу) «разрешения» на реализацию своего права осуществлять определенные действия в условиях существования общего запрета на данные действия для других лиц;
- метод надзора - это обеспечение соблюдения и исполнения правил в определенных сферах, видах деятельности всеми гражданами, должностными лицами, организациями;
- метод принуждения представляет собой как средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере административно-правового режима и выполняет карательную функцию.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация направлена на решение приоритетных задач регулирования административно-правового режима в сфере общественной безопасности.
Материалы настоящего диссертационного исследования дают более глубокое представление о правовой характеристике административно-правового режима общественной безопасности и его методах.
Практическая значимость исследования, заключается в том, что диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в области обеспечения общественной безопасности, а ее отдельные положения в существенной мере развивают
соответствующие разделы и институты теории административного права, в которых рассматриваются основы обеспечения безопасности.
Основные положения и выводы диссертанта могут быть использованы в процессе преподавания учебной дисциплины административного права в юридических вузах, на юридических факультетах, а также при подготовке лекций, учебных пособий, учебников, учебно-методической литературы по административному праву.
Некоторые выводы и предложения, сформулированные в
диссертационном исследовании, докладывались на:
заседании областной Общественной палаты при областной Думе и
Администрации Новгородской области,
конференции членов международной полицейской ассоциации IPA
Новгородского региона и рекомендованы для практического использования в
деятельности правоохранительных органов.
Разработанные автором рекомендации в сфере административно-правового регулирования общественной безопасности внедрены в практику участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовой службы УВД Великого Новгорода.
Полученные результаты могут иметь значение в процессе деятельности милиции общественной безопасности ОВД РФ.
Эмпирическую базу исследования составил анализ 560 административных дел в органах внутренних дел в Москве, Санкт-Петербурге, Великом Новгороде, Пскове за период с 1998 г. по 2004 год, анкетированы 1000 сотрудников органов внутренних дел и экспертные оценки 38 руководителей подразделений ОВД.
Апробация результатов исследования осуществлялась в формах:
внедрения основных положений диссертации в программное
обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой
специализации Новгородского государственного университета,
Новгородского филиала Российского государственного гуманитарного
университета;
докладывались на заседаниях кафедры "Административное право" Санкт-Петербургского университета МВД РФ;
чтение лекций перед научными, практическими работниками, а также студентами образовательных учреждений;
в практической деятельности милиции общественной безопасности: патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных милиции УВД Великого Новгорода;
выступлений с докладами на международных научно-практических конференциях и семинарах; IV Международная научная конференция "Модернизация экономики России: социальный контекст" (2003г.), VI Международная конференция "Наука сервису" (2004г.); "Новые угрозы международной безопасности - международное сотрудничество государств в борьбе против финансирования терроризма" 2004 г., "Безопасность и права человека: проблемы, вызовы, решения" 2004 г., "Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)" - 2005 г.,
Апробирование осуществлено также путем опубликования четырех научных статей в научных периодических изданиях.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованной литературы.
Понятие административно-правового режима общественной безопасности
Правовое регулирование - это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения. Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование2.
Именно в контексте такого понимания правового регулирования мы говорим о предмете и методе отрасли права, отождествляя его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли. Закономерно предположить, что поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, постольку и само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности.43
Для административного права свойственны собственный предмет, метод, а также функции и принципы правового регулирования, о чем мы говорили выше. Помимо этого административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и видов воздействия на отношения.
Вопрос о средствах административно-правового регулирования не находит достаточного освещения в большинстве работ по административному праву. Тем не менее в работах профессора Ю.А. Тихомирова присутствует и определение этого феномена, и развернутое описание средств и видов административно-правового регулирования. Согласно мнению этого ученого "административно-правовое регулирование есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании -таковы назначение и проявления этого регулирования"44.
Говоря о средствах административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров выделяет: программно-ориентирующие средства (концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления; целевые программы; приоритеты развития); нормативы; договорные средства. Классифицируя формы административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров указывает, что по объему и методам различаются: формы государственной поддержки; императивные количественные и качественные нормативы; легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т. п.); административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний; административно-функциональные режимы; введение государственной монополии1. К сожалению, ни определения форм административно-правового регулирования, ни четкого пояснения сущности приведенных разновидностей авторский текст не содержит. Тем не менее из приведенных сведений видно, что в теории административного права существует нерешенный вопрос о том, какими средствами и в каких формах отрасль внедряет в жизнь свои императивные предписания, как осуществляется обеспечение государственной управленческой деятельности в рамках обозначенных предмета и метода отрасли. Не претендуя на абсолютную достоверность приведенного суждения, рискнем предположить, что административное право располагает средствами прежде всего прямого администрирования и косвенного воздействия на регулируемые отношения2. Средства прямого администрирования в настоящее время остаются преобладающими лишь в небольшом спектре административно-правовых отношений, связанных с возможностью непосредственного государственного вмешательства: предоставление свободы административного усмотрения в тех или иных вопросах. Преимущественно это средство административно-правового регулирования применяется в тех областях жизни, где необходимо оперативное реагирование на изменения обстановки и где объективно обусловлена возможность ограничения прав и свобод человека (оборона, государственная безопасность, военная служба, служба в правоохранительных органах). Однако свобода административного усмотрения - необходимый элемент и вполне ординарных управленческих ситуаций, поскольку решение всегда остается за человеком (возьмем, к примеру, процедуры принятия решения о принятии в гражданство, о выдаче лицензии и т. д.); определение конкретных количественных показателей (преимущественно в сфере финансово-бюджетных отношений, ценообразования, тарифного регулирования); распорядительные предписания в отношении государственной собственности и управления ею. Средства косвенного управления регулируемыми отношениями также многообразны. Административное право располагает возможностями определения основ правового статуса тех или иных субъектов путем установления перечней их прав и обязанностей, а также мер ответственности; определения в целом политики государства с помощью норм-принципов; конкретизации сложнейших процедур с помощью большого числа норм с описательными диспозициями; применения стимулирующих приемов воздействия посредством введения льгот и т. д.
Соотношение средств прямого и косвенного регулирования в последнее время все более склоняется в пользу косвенного правового регулирования. Это связано с объективными процессами, протекающими в экономической и политической сферах жизни нашего общества. Однако до тех пор; пока среди функций государства остается функция обороны, а в руках у государства какая-то собственность, говорить об отмирании средств прямого административно-правового регулирования не приходится.
Теоретические подходы к классификации административно-правовых режимов общественной безопасности
Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы общественной безопасности столь же многоплановы и многоаспектны.
Так, исходя из объектов общественной безопасности можно выделить пять административно-правовых режимов: административно-правовой режим социальной безопасности; административно-правовой режим безопасности дорожного движения; административно-правовой режим пожарной безопасности; административно-правовой режим санитарной безопасности; административно-правовой режим безопасности при ситуациях техногенного и природного характера.
Каждый из них представляет собой своеобразный институт (правовой, с организационными обеспечивающими элементами), нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей общественную безопасность1.
Наряду с комплексом активных противодействующих специальных мероприятий административно-правовые режимы общественной безопасности являются организационно-правовой основой системы мер обеспечения общественной безопасности. С их помощью, в частности, реализуются меры по защите граждан, общества от различного рода реальных и потенциальных угроз.
Общей целью и главным предназначением данных административно-правовых режимов является создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали угрозы общественной безопасности .
При этом следует признать, что характерным следствием установления подобных мер является в большинстве случаев вынужденная (в силу высших интересов гражданского общества) детальная регламентация деятельности органов государства и общественных организаций, поведения граждан, введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм, установление особого надзора за надлежащим порядком развития правоотношений в данной охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры. Возможность подобных вынужденных исключений из общего порядка реализации конституционных прав граждан по соображениям общественной безопасности прямо предусмотрена Международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР и парламентами большинства стран Европы и Америки. Поэтому административно-правовые режимы общественной безопасности либо в явной, либо в завуалированной форме наличествуют в законодательных системах зарубежных стран как меры вынужденные.
Вычленяя основное, главное в назначении административно-правовых режимов общественной безопасности, а именно - административно-предписывающие принудительные элементы, ограничения или нежелательную, с точки зрения демократизации общества, регламентацию деятельности государственных органов, общественных объединений, урезающие права граждан, необходимо отметить и то, что в условиях правового государства институт административно-правовых режимов общественной безопасности, сохраняя в принципе свою юридическую конструкцию, должен в значительной мере изменить- свое содержание, существенно выходя за жестко-запретительные, административно-командные рамки.
Современные административно-правовые режимы общественной безопасности должны служить и отвечать интересам общества, все более становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в неординарных ситуациях.
В законодательной практике раскрываются позитивные возможности административно-правовых режимов общественной безопасности с точки зрения многофункциональности их назначения. Именно в первую очередь с помощью видоизменяемых институтов административно-правовых режимов общественной безопасности Россия стремится создать соответствующий международному стереотипу баланс между конституционными правами граждан и порядком их реализации в специально охраняемых или контрольно-надзорных сферах, чувствительных с точки зрения общественной безопасности.
Детально разработанная по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам система административно-правовых режимов общественной безопасности (и в плане реализации имеющегося права, и в случаях отказа) как нельзя лучше отвечает современным требованиям ликвидации произвола и волюнтаризма в области общих мер обеспечения общественной безопасности . В связи с этим административно-правовые режимы общественной безопасности приобретают, в настоящее время, роль изначального гаранта законности в сфере их применения, ибо в каждом из них все большее значение приобретают нормы, предусматривающие не только порядок реализации прав граждан в определенной охраняемой сфере, но также и нормы, содержащие гарантии прав лиц, попавших в сферу этой деятельности.
Вместе с тем следует отметить, что именно в рамках административно-правовых режимов общественной безопасности, в настоящее время, создаются некоторые благоприятные условия для развития и укрепления новых экономических и политических процессов (например, упрощенный порядок регистрации для иностранных участников совместных предприятий), а также для защиты этих процессов при ситуациях техногенного и природного характера.
Таким образом, модифицированные применительно к современным условиям административно-правовые режимы общественной безопасности, наряду со своей основной защитной функцией, становятся на службу личности, общества и государства.
Метод надзора в административно-правовом режиме общественной безопасности
Административное принуждение есть правовое, организационное, физическое и психологическое воздействие правоохранительных органов (управления) на индивидуального и коллективного субъекта с целью заставить его силой к соблюдению предписанных законом действий или обязать его понести административное наказание за совершенное административное правонарушение. Раскрывая определение, следует указать на следующие моменты.
Необходимость в применении административного принуждения проявляется в возникновении юридических фактов особого значения. К ним следует отнести случаи отклоняющегося поведения от правопорядка (например, неорганизованно идущая колонна демонстрантов), административные правонарушения, угрозы техногенного и природного характера. На ситуации подобного рода, правоохранительные органы обязаны применять меры принуждения.
Административное принуждение осуществляется органами государства и исключительно на правовой основе. Вследствие этого такое принуждение авторитетно и ему подчиняются граждане. Н.М.Коркунов писал: "Принуждение, осуществляемое государством, по общему правилу не вызывает сопротивления, т.к. господство государственной власти есть установившееся, признанное господство"96. Государство вправе издавать юридические нормы, предусматривающие применение административного принуждения и только органы государства вправе применять принудительные меры к гражданам и организациям. Что касается общественных объединений (народные дружины) и частных охранных структур, то они вправе осуществлять административное принуждение в отношении граждан только с разрешения государства, в установленных законом случаях и как, правило, под контролем государства.
Административное принуждение складывается из воздействий различного рода: организационных, словесно-психологических, физических, имущественных. Административное принуждение по характеру воздействия на поведение индивидуальных и коллективных субъектов, а также по способу охраны подразделяется на две группы мер: меры прямого административного принуждения и меры административной юрисдикции. Метод прямого административного принуждения используется в административно-правовом режиме общественной безопасности.
Например введение карантина, т.е. специального режима въезда и выезда в местности, пораженные эпидемией; личный досмотр и досмотр транспортных средств; проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом; принудительное медицинское освидетельствование физического состояния гражданина; реквизиция имущества; закрытие участков государственной границы и т.д.
В КоАП РФ данные меры называются "обеспечительными", что в определенной степени принижает их значение. Думается, что правильнее административно-предупредительные, административно-пресекательные и административно-восстановительные меры97.
Прямое административное принуждение - это первичная реакция, вызванная одним из юридических фактов, имеющих значение с точки зрения охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. К таким фактам относятся: административное правонарушение; отклоняющееся от правопорядка поведение; возникновение угроз техногенного, природного, биологического характера; юридическая оценка складывающейся ситуации. Последние три группы юридических фактов в литературе по административному праву иногда называют "особыми условиями"98. Для применения правоохранительным органом прямого административного принуждения значение имеют все обозначенные группы юридических фактов, которые в практической жизни оказываются тесно связанными. Что касается "особых условий", то они, как правило, предшествуют совершению административных правонарушений.
Отклонение от правопорядка - это действие, не образующее состава административного правонарушения, но в силу объективных обстоятельств дезорганизующее общественный порядок. Например: давка граждан при посадке на электричку; беспорядочная толкотня зрителей при выходе со стадиона после окончания матча. Отнесение отклонения от правопорядка к административному правонарушению затрудняет уяснение сущности правонарушения. С другой стороны, правомерно считать отклонение от правопорядка самостоятельной разновидностью юридических фактов, не сводимой ни к правонарушениям, ни к событиям, но такой разновидностью, которая требует применения прямого административного принуждения99.
Прямое административное принуждение как реакция государства на определенные обстоятельства, угрожающие общественному порядку и безопасности общества, проявляется в различных формах насильственного воздействия на поведение граждан: от физического прикосновения с использованием боевых приемов борьбы и специальных средств (резиновые палки, наручники, служебные собаки) до применения огнестрельного оружия. Формы прямого административного принуждения правовые, хотя, как правило, замечает Д.Н.Бахрах, единого нормативного акта, регулирующего систему мер прямого принуждения, нет100. Прямое административное принуждение регламентируется многими законами и подзаконными актами.
Метод принуждения в административно-правовом режиме общественной безопасности
Сфера применения административно-правовых режимов чрезвычайно широка. В этой связи, административно-правовой режим общественной безопасности - это специальный правовой режим деятельности органов государства, использующие разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых мер обеспечения общественной безопасности.
Действующие в российской правовой системе административно-правовые режимы общественной безопасности многоплановы и многоаспектны.
В диссертации автор, исходя из объектов общественной безопасности, выделяет пять административно-правовых режимов: административно-правовой режим социальной безопасности под которым понимается, защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности; административно-правовой режим безопасности дорожного движения -это безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; административно-правовой режим пожарной безопасности - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; административно-правовой режим санитарной безопасности населения - заключается в здоровье населения, среде обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; безопасные условия для человека включает состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека; административно-правовой режим безопасности при чрезвычайных ситуациях. Каждый из них представляет собой своеобразный институт (правовой, с организационными обеспечивающими элементами), нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей общественную безопасность. Наряду с комплексом активных противодействующих специальных мероприятий административно-правовые режимы общественной безопасности являются организационно-правовой основой системы мер обеспечения общественной безопасности. С их помощью реализуются меры по защите граждан, общества от различного рода реальных и потенциальных угроз. 4. Для обеспечения общественной безопасности используются административные методы разрешения, надзора и принуждения которые в административно-правовом режиме общественной безопасности выполняют в основном три функции: правоустановительную, правоохранительную и правопринудительную. 5. Метод разрешения в административно-правовом режиме общественной безопасности - это способ правового воздействия уполномоченных органов посредством предоставления гражданину (юридическому лицу) "разрешения" на реализацию своего права осуществлять определенные действия в условиях существования общего запрета на данные действия для других лиц. Разрешительные методы: во-первых, обеспечивают общественную безопасность; во-вторых, осуществляют охрану прав и свобод граждан. Метод разрешения в административно-правовом режиме общественной безопасности классифицируется на: регистрацию, под которой понимается способ правового воздействия, посредством которого уполномоченные органы исполнительной власти по просьбе заинтересованного лица, которым может быть физическое или юридическое лицо, признают его право на определенное социальное благо (недвижимое имущество, предпринимательскую деятельность, место жительства), осуществляют запись об этом в специальном государственном документе (реестре, паспорте) и разрешают пользоваться зарегистрированным правом; лицензирование - представляет собой способ правового воздействия специально уполномоченных органов исполнительной власти преимущественно на хозяйствующих субъектов, который предполагает признание за ними права на осуществление определенных законом видов деятельности путем выдачи разрешений — лицензий и последующий административный надзор за разрешенной деятельностью, включающий в себя возможность принудительного приостановления и аннулирования лицензии; паспортизация - представляет введение системы специальных документов, удостоверяющих личность владельца и выдаваемых административными (милицейскими) органами в обязательном порядке как гражданам России, так и иностранным гражданам в целях учета и контроля за передвижением населения, охраны общественного порядка в стране, охраны и обеспечения прав и свобод граждан, права на свободу передвижения как одного из основных прав.