Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание запретов в административном праве 16
1. Понятие и основные черты запретов в административном праве 16
2. Дуализм природы запретов в административном праве: управленческий и правовой аспекты 32
3. Место и значение запретов в организации и функционировании публичного управления (государственного управления и местного самоуправления) 46
Глава 2. Запреты в системе административно-правового регулирования ... 65
1. Основные положения теории административно-правового регулирования ..65
2. Запреты в системе административно-правового регулирования 80
3. Задачи и роль запретов в установлении правового статуса субъектов административного права 102
4. Функции запретов в административном праве 122
5. Содержание и структура института запретов в административном праве 137
Глава 3. Проблемы нормативного установления и практической реализации административно-правовых запретов ... 147
1. Принципы нормативного установления запретов в административном праве 147
2. Основные проблемы современного установления административно-правовых запретов 161
3. Проблемы практической реализации запретов в административном праве 172
Заключение 190
Нормативные акты 195
Специальная литература 206
- Понятие и основные черты запретов в административном праве
- Дуализм природы запретов в административном праве: управленческий и правовой аспекты
- Основные положения теории административно-правового регулирования
- Принципы нормативного установления запретов в административном праве
Введение к работе
Актуальность и состояние разработанности темы исследования.
Формирование новой российской государственности и современные общественные процессы требуют стабильного и динамичного правового регулирования. Результативность такого регулирования зависит от многих объективных факторов и, в первую очередь, от качества и последовательности связывания правовыми нормами политической и государственной власти, ее важнейших форм и методов реализации, процесса деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В условиях громадных преобразований российской действительности важно осмыслить традиционную и новую роль административного права и его инструментария в ходе государственного строительства. Актуальность темы обусловлена, прежде всего, особым значением административно-правовых запретов как способов обеспечения нормального развития той или иной сферы общественной жизни.
Значение административно-правовых запретов состоит в том, что они регулируют и охраняют основные сферы общественной жизни, обеспечивают дальнейшее укрепление законности и правопорядка. В демократическом обществе запреты и ограничения применяются в гуманистических целях, являются средством охраны прав и свобод человека. Демократия немыслима без самых широких прав для граждан, но она немыслима и без определенных запретов и ограничений, устанавливаемых против различных антиобщественных деяний.
С помощью административно-правовых запретов очерчивается круг недопустимых антиобщественных действий, а также определяются границы правомерного и неправомерного поведения как граждан, так и представителей государственной власти. Без административно-правовых запретов невозможно вести успешную борьбу с правонарушениями, причиняющими вред интересам граждан, государства и общества в целом. Исследование за-
5 претов в административном праве позволяет дать практические рекомендации и предложения по совершенствованию административного законодательства, механизма административно-правового регулирования, выявить возможные пути повышения эффективности юридической регламентации общественной жизни.
В современном российском обществе, в ситуации переходного периода, усиление роли правовых запретов объясняется, с одной стороны, ориентацией на принцип «разрешено все, что не запрещено законом», а с другой - отсутствием в целом ряде случаев официально установленных правовых запретов, открывающих возможности для формирования отношений, имеющих общественно вредный характер. В сложившихся условиях проблема, исследуемая в диссертации, актуализируется в связи с необходимостью разработки надлежащих административно-правовых запретов в процессе текущей законотворческой деятельности, ее нацеленности, в первую очередь, на защиту прав и свобод личности.
Возникнув одновременно с человеческим обществом, запреты представляли собой первые социальные нормы, содержавшие общеобязательные правила поведения, закреплявшие права и обязанности членов общества. Получив свое законодательное закрепление в процессе формирования государственного механизма, они неизменно выступали как наиболее эффективное средство правового регулирования. Однако эта проблема продолжает оставаться теоретически и практически актуальной.
Использование административно-правовых запретов в правотворческой и правоприменительной сферах позволяет, с одной стороны, не допустить нарушений установленных государством общеобязательных правил поведения, а с другой — гарантировать соблюдение субъективных прав и свобод. Данная проблема, в свою очередь, является частью более широкой проблемы совершенствования механизма правового опосредования современных общественных отношений. При этом особого внимания заслуживает вопрос о соответствии правовых запретов, используемых в текущем законодательстве,
конституционному принципу уважения прав и свобод человека и гражданина, а также международно-правовым актам о защите и гарантиях прав, свободы и достоинства личности. Такой аспект изучения административно-правовых запретов особенно актуализируется в связи с наметившейся тенденцией в социально-правовой политике Российского государства к переходу от жестких запретительных мер (имеющих преимущественно карательный характер) к использованию запретов в качестве действенного средства охраны и защиты субъективных прав и свобод.
Помимо отмеченного, необходимость исследования обозначенной темы объясняется потребностями дальнейшего развития частной научной теории административно-правового регулирования, ее обогащения отраслевыми аспектами анализа, а также целями дальнейшего развития и углубления научных знаний в сфере государственного управления, поскольку в современных условиях исполнительная власть в ее государственно-управленческом смысле все в большей степени отказывается от непосредственного управления теми или иными объектами (это связано с широкими процессами разгосударствления ранее бывшей государственной собственности — предприятий, учреждений, с их приватизацией и акционированием).
До настоящего времени запреты в административном праве как целостное явление не изучались в рамках отдельной научной работы. Малоисследованной остается проблема нормативного установления административно-правовых запретов в деятельности органов управления, правового качества и эффективности нормативных актов управления. Практически неисследованными остаются принципы нормативного установления административно-правовых запретов в законах и актах управления. В юридической литературе слабо разработаны теоретические и прикладные проблемы совершенствования практической реализации запретов.
Анализ института запретов в административном праве будет способствовать постановке более четких задач по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства РФ, норма-
7
тивных актов государственного управления, а также решению теоретических
и практических задач нормативного установления и практической реализа-
,$ ции административно-правовых запретов.
Объект исследования — запреты в административном праве как институт, а также общественные отношения (правоотношения), которые складываются в сфере государственного управления между субъектами административного права и государством по поводу действий, испытывающих регулирующее воздействие административно-правовых запретов.
Предметом исследования является совокупность правовых свойств административно-правовых запретов, характеризующих их как целостное явление в сфере публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).
Цели и задачи исследования.
Целью диссертации является комплексное исследование запретов в
административном праве как целостного административно-правового инсти-
. тута, научное осмысление проблем, связанных с определением места и роли
запретов в системе административно-правового регулирования, соответствующих сложившимся в обществе условиям, а также разработка концептуальных основ и других актуальных теоретических проблем нормативного установления и практической реализации запретов в административном праве.
Для достижения указанной цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:
сформулировать понятие и основные черты, а также раскрыть юриди-
Щ ческое содержание запретов в административном праве;
проанализировать дуализм природы запретов в административном праве, исследовав управленческий и правовой аспекты;
выявить место и роль административно-правовых запретов в функционировании публичного управления (государственного управления и местного самоуправления);
* рассмотреть основные положения теории административно-правового
регулирования;
установить значение запретов в системе административно-правового регулирования;
определить задачи и роль запретов в установлении правового статуса субъектов административного права;
охарактеризовать функции запретов в административном праве;
обосновать структуру института административно-правового запрета;
предложить систему принципов нормативного установления запретов в административном праве и ввести понятие "административная делик-толизация деяния";
провести всестороннее исследование теоретических и практических проблем современного установления административно-правовых запретов;
разработать на основе теоретического изучения и анализа практики мо
дель практической реализации запретов в административном праве.
Диссертант видит свою задачу не только в том, чтобы разработать на
учные конструкции и обосновать соответствующие теоретические положе
ния, адекватные практике административного законотворчества, но и в том,
чтобы выдвинуть предложения, направленные на ее совершенствование пу
тем изменения законодательства и более эффективного применения опреде
ленных организационно-правовых средств.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологической базой диссертации является совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. В первую очередь, в диссертации применяется общенаучный диалектический метод познания, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющийся предметом исследования. В работе также были использованы такие научные методы познания, как системный и комплексный анализ, а так-
9 же логические методы синтеза, обобщения, сравнения и абстракции.
В связи с комплексным характером исследования в диссертации использованы научные труды по конституционному, административному праву, административному процессу, общей теории права, философии, уголовному праву, а также литература по теории государственного управления.
Общетеоретической основой исследования послужили научные труды таких российских и советских ученых, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, Я.М. Брайнин, А.Г. Братко, С.Н. Братусь, A.M. Васильев, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, О.А. Гаврилов, Г.А. Герасименко, А.П. Глебов, В.М. Горшенев, И.Я. Дюрягин, Г.А. Злобин, З.Д. Иванова, О.С. Иоффе, В.П. Казимирчук, В.М. Карташов, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Н.М. Коркунов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, А.В. Малько, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, В.И. Никитинский, Б.С. Никифоров, В. В. Ок-самытный, B.C. Основин, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, Ю.С. Решетов, Н.Н. Рыбушкин, И.С. Самощенко, А.В. Серегин, В.В. Серегина, В.Н. Синю-ков, В.Г. Смирнов, Ю.Г. Ткаченко, И.Е. Фарбер, Ф.Н. Фаткуллин, P.O. Хал-фина, Н.В. Черноголовкин, М.Д. Шаргородский, Г.Ф. Шершеневич, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская.
Важными источниками для автора послужили труды представителей науки административного и муниципального права: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.И. Васильева, И.И. Веремеенко, А.В. Воронкова, Н.А. Волкова, А.А. Демина, Е.В. Додина, В.В. Игнатенко, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, Н.И. Конина, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, Н.В. Макарейко, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Е.Н. Пастушенко, Г.И. Петрова, А.Б. Пешкова, Л.Л. Попова, О.С. Рога-чевой, И.С. Розанова, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, В.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, А.П. Шергина, В.А. Юсупова.
10 Особое внимание уделено трудам по теории государственного управления, которые помогли осмыслить место и роль запретов в системе административно-правового регулирования. Значительный интерес представляют работы Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Б.В. Дрейшева, В.Г. Игнатова, Д.П. Зеркина, П.Н. Лебедева, И.С. Розанова, Р.А. Сафарова, Ю.И. Солодухи-на, М.И. Сетрова, П.С. Элькинд.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. В диссертации впервые проводится комплексное исследование административно-правового запрета как важного правового института, не получившего до настоящего времени отдельного предметного изучения в административно-правовой литературе. Поэтому в диссертации вводятся в научный оборот новые и содержащие элементы новизны научные понятия, формулируются соответствующие выводы и предложения.
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие положения, которые выносятся автором на защиту:
Административно-правовой запрет определяется автором как обусловленные социальной необходимостью форма и мера государственно-властного общеобязательного веления, которые предупреждают об опасности совершения неправомерных действий и имеют своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих общественных отношений, которое может причинить ущерб государственным, общественным или личным интересам. Для запретов в административном праве характерны следующие признаки: формальная определенность; общеобязательность; властность; взаимовыгодность как для общества, так и для субъекта управленческих отношений; информативность; пассивный характер желаемого поведения.
Административно-правовые запреты характеризуются дуализмом своей сущностной природы. Выделяются управленческий и правовой аспекты запретов в административном праве. Это связано с тем, что органы управления (органы исполнительной власти и местного самоуправления) в
ходе своей деятельности вправе издавать индивидуальные акты управления, содержащие запрещающие предписания. Правовым основанием такого рода индивидуального запретительного регулирования должна быть компетенция уполномоченного органа управления. Индивидуальные запреты, дозволения и позитивные обязывания совершаются не на «пустом месте», а в рамках очерченных законом властных полномочий компетентного государственного органа.
Административно-правовые запреты в условиях формирующегося в России правового государства должны стать средствами, ограничивающими государственную власть. Власть государства — и любую другую власть, которая может быть абсолютной, - необходимо ограничить. Нужно препятствовать стремлению власти насаждать свои собственные правила и поощрять правила, в принципе приемлемые для всех. Политическая власть имеет склонность к различным злоупотреблениям, для нее необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон незаконному превышению власти, ведущему к попранию прав и свобод человека и гражданина. Административно-правовые запреты необходимы для того, чтобы недостатки осуществляющей властные полномочия личности не превратились в пороки государственной власти. При помощи правовых запретов ограничиваются не собственно управляющие воздействия со стороны государственных структур на личность, а лишь действия, являющиеся вредными для общества, необоснованно ущемляющие интересы граждан.
Для установления количественного и качественного показателя запретов в системе административно-правового регулирования определяющее значение имеет среда, в которой он наиболее четко и значимо проявляется или, другими словами, административно-правовой режим, где действует запрет. В условиях экстраординарного специального административно-правового режима, вызванного ситуациями социального и природно-техногенного характера, агрессией против РФ, массовыми беспорядками,
12 стихийными бедствиями, возникновением иных факторов, требующих режимного регулирования, законодатель ввел наиболее жесткие административно-правовые запреты и ограничения.
5. Административно-правовые запреты являются частью правово
го статуса субъектов административного права. Запреты обнаруживаются
с первой стадии перевода нормативности права в упорядоченность общест
венных отношений. Выступает такая правовая форма воздействия, как уста
новление специфического административно-правового статуса различных
лиц, граждан, учреждений, органов государства. Такое состояние характерно
для реализации норм права, содержащих запреты или определяющих так на
зываемые «абсолютные права».
Установление абсолютного субъективного права и возложение юридической обязанности воздержаться от запрещенных действий являются другой формой воздействия и реализации, которая представляет собой вторую стадию (после правосубъектности) перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений.
6. Объем административно-правовых запретов и ограничений за
висит от статуса субъектов административного права. Так, объем запре
тов и ограничений в статусе государственных служащих значительно шире
по сравнению со статусом граждан. Главная роль правоограничений состоит
в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в
установлении правовых преград возможному злоупотреблению государст
венными служащими, создании условий для независимости осуществления
должностных полномочий, а также гарантированности установленных Кон
ституцией РФ гражданских прав и свобод служащих.
Запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т.е. они действуют в течение всего времени прохождения им службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
7. Функция административно-правового запрета — это социальное
назначение и основные направления воздействия запрета на окружающую
13 его социальную среду, общественные отношения и поведение граждан, органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих в сфере государственного управления.
Осуществляя функцию охраны и защиты, а также функции социального контроля, мотивационную, воспитательную и коммуникативную, административно-правовые запреты служат общим целям административно-правового регулирования, способствуя поступательному развитию общества.
Структура института запретов в административном праве представляет собой научно обоснованную совокупность элементов, составляющих сущность запрещающего воздействия в сфере государственного управления. Элементами административно-правового запрета являются: субъект, цель, предмет, объект, действие, способ реализации.
При признании деяния административно запрещенным и наказуемым (административная деликтолизация деяния) необходимо выделять следующие принципы нормативного установления запретов:
обоснованность;
определенность;
целесообразность;
обеспеченность.
10. Общую модель правореализации административно-правовых
запретов можно представить как определенную систему взаимосвязанных и
идущих друг за другом в определенной последовательности разнообразных
целостных блоков воплощения в упорядочиваемых ими общественных от
ношениях возводимой в закон воли Российского государства, заключенной в
каждом структурном элементе запрещающей административно-правовой
нормы.
Анализ всех имеющихся в запрещающей норме структурных элементов помогает посредством этих блоков четче выявить структуру исследуемых правореализационных процессов.
Апробация результатов исследования и их практическое значение.
14 Основные результаты исследования нашли свое отражение в сборниках научных трудов аспирантов и соискателей юридического факультета Воронежского государственного университета, "Вестнике Воронежского института МВД России".
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете, Воронежском институте МВД России (апрель 1999-2002 гг.).
Результаты исследования используются автором при чтении курса "Административное право" в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте России, а также в ходе семинарских и практических занятий со студентами и курсантами Воронежского института МВД России по спецкурсам "Государственная служба", "Основы государственной службы в органах внутренних дел".
Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.
Теоретическая разработка вопросов, связанных с административно-правовыми запретами, должна стать основой для правотворческой и право-реализационной деятельности органов государственного управления на всех уровнях.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в диссертации обобщения, выводы, предложения и рекомендации будут способствовать исследованию проблемы запретов в административно-правовой науке и совершенствованию правотворчества и правоприменения.
Материалы данного исследования могут быть использованы при преподавании курса "Административное право" и таких специальных курсов, как "Государственная служба", "Административная ответственность", "Административная юстиция", "Административный процесс", "Правовые акты
15 управления " при написании курсовых и дипломных работ по данной и близкой к ней проблематике, в деятельности по правовому просвещению граждан, а также в работе государственных и муниципальных служащих.
Структура диссертации. Диссертация состоит из списка сокращений, введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, нормативных актов и специальной литературы.
Понятие и основные черты запретов в административном праве
Юридический запрет в административном праве как средство, непосредственно выражающее организационную деятельность государства в сферах государственного управления, охраны общественного порядка и ряда других отраслей, является необходимым элементом построения цивилизованного правового государства в современных условиях.
Запреты являются наиболее «старыми» средствами регулирования взаимоотношений между людьми. Именно запреты в форме табу содержались в первых нормах, определявших взаимоотношения между соплеменниками в догосударственном обществе. Получив свое законодательное закрепление в процессе формирования государства и государственного механизма, они неизменно выступали как наиболее эффективные средства правового регулирования.
Проблема запретов как специфических юридических средств, используемых в механизме правового регулирования, издавна привлекала к себе внимание не только юристов, но и философов, богословов, политиков и т.д. Понятие запрета как закрепленного правовой нормой требования воздержаться от определенного негативного действия встречается в работах Платона и Аристотеля, св. Августина и Фомы Аквинского, Дж. Локка и Ш. Монтескье и др.
Запрет охватывает определенную сферу поведения, большую или меньшую. На первый взгляд может сложиться впечатление, что запрет является средством, которое устарело, является пережитком тоталитарной системы. Но это не так, поскольку именно запрет устанавливает охрану наиболее значимых для общества и граждан ценностей, с одной стороны, и с другой -тот же запрет выступает средством ограничения притязаний самой государственной власти по отношению к человеку. Запрет в конкретной ситуации очерчивает границу недозволенного и оставляет свободным любое поведение за пределами запрета. Вот почему запрет, несмотря на его кажущуюся недемократичность, на самом деле является правовым средством поведения в гораздо большей степени, чем дозволение и предписание .
Несомненно, проблема обоснованности использования государством административных запретов продолжает оставаться теоретически и практически актуальной в настоящее время.
Юридическая природа, структура, место и функции запретов в системе государственного управления представляют собой сложное и малоизученное правовое явление. Отсутствует общая концепция института правового запрета в административном праве, отвечающая современной иерархии социальных ценностей, практически не исследованы функции административно-правовых запретов в системе методов государственного управления.
Запреты в административном праве представляют собой относительно самостоятельное сложное правовое явление, которое нуждается в четком определении. Выяснение понятия, юридических свойств правовых запретов необходимо как для уточнения некоторых теоретических положений, так и для практики установления и применения административно-правовых норм.
Важность определения понятий в административном праве отмечается в теории административного права, поскольку «понятия служат каркасом, основой, на базе чего развивается эта наука, в качестве предмета которой выступают государственно-управленческие общественные отношения, связанные прежде всего с организацией и функционированием исполнительной власти»2. Тем самым создается инструментарий для научных исследований в рамках административно-правовой теории, а также основа для познания закономерностей становления и развития административного законодательства, правоприменительной практики органов государственной власти.
«Запретить», указано в толковом словаре русского языка, значит, при- знав общественно вредным, ненужным, не допустить к применению, пользо-ванию что—либо . Такое смысловое значение отражает лишь общий характер воздействия на общественные отношения. Оно не дает полного представления о действительном многообразии связей права с различными видами общественных отношений и не отражает тех конкретных целей, которые ставятся перед правом определенными социальными потребностями.
Административное право находится в постоянном взаимодействии с другими отраслями права отечественной правовой системы. В силу этого оно испытывает влияние соответствующего межотраслевого понятийного аппарата, который придает определенную универсальность юридическим понятиям.
Административно-правовые понятия должны содержать представления о закономерном и существенном в области административно-правовой реальности. В силу этого они должны опираться на достижения отечественной науки административного права, знания, накопленные в теории государства и права, государственного управления, других правовых дисциплин.
В отечественной юридической литературе исследования запретов как явлений правовой сферы были проведены в рамках общей теории права. А.А. Алексеев указывает на то, что запрет относится к глубинным правовым явлениям, при этом социальный и юридический статус его таков, что с ним связывают центральный пункт, фокус решения социально-правовых проблем4.
Российские ученые по-разному определяют понятие правового запрета. Так, по мнению А.Г. Братко, правовой запрет - "это обусловленное социальной необходимостью государственно-властное императивное веление, указывающее на обязанность лица воздержаться от действий, причиняющих вред интересам личности и общества"5. По определению В.К. Бабаева "запреты - это государственно-властные веления, основная часть которых должна предотвратить нежелательное для личности и общества поведение"6. По мнению В.М. Горшенева, "запрет указывает на то, как нельзя себя вести, тем самым определяются негативные отношения к такому поведению"7. Как видно из вышеприведенных высказываний, принципиальных разногласий по поводу самой сущности запрета нет. При определении понятия запрета мы видим разный функциональный подход.
Дуализм природы запретов в административном праве: управленческий и правовой аспекты
Приступая к анализу такого правового явления, как административно-правовой запрет, необходимо обратить внимание на его сложность в связи с особым предметом административно-правового регулирования. Целесообразно рассмотреть «практическую основу» административного права, которая обусловливает важнейшие черты регулируемых административным правом общественных отношений, т.е. систему государственно-управленческих отношений. Автор согласен с мнением ученых, которые характеризуют административное право как управленческое право, право управления, так как оно регулирует общественные отношения, складывающиеся при организации и функционировании исполнительной власти, отношения в сфере государственного (публичного) управления.
Подлежащая регулированию сфера весьма масштабна, но тем не менее выделяются две большие группы общественных отношений, непосредственного административно-правового воздействия:
1. деятельность органов власти и уполномоченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управления и местного самоуправления. Это так называемое управленческое право (включающее в себя управление в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством регулятивной функции защищает права и свободы граждан, обеспечивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении;
2. обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подконтрольной органам исполнительной власти (строительство, статистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т.д.). Это так называемое административно-деликтное право, осуществляющее административно-юрисдикционную функцию и контрольно-надзорные полномочия . Удельный вес запретительных норм в этой сфере весьма значителен, что привело к их специальной кодификации. Первая группа отношений, безусловно, составляет основную часть отношений, регулируемых административным правом. Управленческая деятельность органов государства, как внешнее проявление власти, связана с наличием организационных средств (орудий) и соответствующих методов осуществления власти. Для государственного управления в качестве организационных средств (орудий) власти выступает система органов исполнительной власти и должностных лиц, а в качестве основных методов осуществления власти используются такие методы, как убеждение, поощрение и принуждение. Две эти составляющие образуют так называемую общую фактическую сторону, которая сама по себе еще не может придать обществу необходимой организованности. Предпосылки организованности создаются тогда, когда средства и методы власти облекаются в соответствующую нормативную форму, которая непосредственно создает определенность во взаимоотношениях между властвующими и подвластными и обеспечивает организованность различных социальных связей как по горизонтали, так и по вертикали.
Ученые, исследующие категории науки управления, отмечают, что в структуре управления обществом в качестве одного из компонентов выступает нормативность системы, которая строится из объектов, называемых предписаниями, встречающихся на разных уровнях управления и связанных с его различными функциями.
Ряд ученых утверждают, что, рассматривая «управление, так сказать, статически, как некоторый механизм, имеющий определенную, сложившуюся, устойчивую структуру, мы обнаружили среди его компонентов нормативные системы. Если отвлечься от самого процесса выработки и принятия решения, взять его конечный результат, то он представляет собой чаще всего предписание определенных действий. Эти предписания могут быть более общими или менее общими, но все они имеют одну общую черту: предписания заключают в себе момент принудительности. Одни действия они запрещают, другие провозглашают обязательными, третьи позволяют или разрешают и т. д.»37.
Управленческие предписания, содержащие запрет на те или иные действия, выступают средством регулирования поведения отдельных людей и их коллективов. Административно-правовые запреты, устанавливая определенные правила взаимотношении управляющих и управляемых, выполняют функцию регулирования благодаря тому, что они выступают велениями управляющих субъектов и поддерживаются различными средствами воздействия, вплоть до использования принуждения. Можно согласиться с мнением А.Е. Мушкина, который полагает, что создание норм управления не ограничивается формулированием воли общества в виде правил поведения и что общество, объективируя свою волю в общих правилах поведения, дополняет эти правила указаниями на необходимость их соблюдения и на последствия несоблюдения. При этом, на наш взгляд, автор допускает ошибку в характеристике самих управленческих предписаний (повелений). Он, например, утверждает, что «управлять людьми можно: повелением по каждому отдельному случаю, когда управляющий признает нужным (разовое повеление), или повелением на все случаи определенной категории в будущем (нормативное повеление). Первое дает понятие органа управления, т. е. лица или группы лиц, осуществляющих управление; второе—нормы управления, т. е. особой разновидности социальных норм»38.
Основные положения теории административно-правового регулирования
Категория административно-правового регулирования позволяет глубже познать юридическую часть политической надстройки государства, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе юридического воздействия. Кроме того, категория правового регулирования является одним из проявлений функционирования государственной власти в обществе обличенной в правовую форму. В рамках анализа категории правового регулирования создается возможность сосредоточить внимание на таких правовых явлениях, как предмет правового регулирования, метод и средства правового регулирования, которые обычно используются только лишь как инструменты научного построения системы права. Исследование такой категории, как административно-правовое регулирование, позволяет ввести в юридическую науку такие понятия, как, например, механизм административно-правового регулирования, структура правового регулирования, а также виды административно-правового регулирования.
Государственное регулирование в научных трудах, как отмечает Ю.А. Тихомиров, по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. «Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий»84. При этом необходимо также сказать, что категория правового регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами.
В юридической литературе анализ категории правового регулирования долгое время анализировался в рамках теории государства и права, и только лишь отдельные его аспекты - в рамках теории государственного управления и административного права. Среди ученых достигнуто почти единодушное понимание правового регулирования как совокупности различных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку .
Общее назначение правового регулирования общественных отношений состоит в том, что с его помощью достигаются установление и организация процесса реализации прав и юридических обязанностей различных субъектов общественных отношений. Таким образом правовое регулирование придает общественным отношениям определенность и устойчивость, поскольку установленное правило, с одной стороны, указывает наиболее целесообразное поведение субъектов при сложившихся обстоятельствах, а с другой - это правило гарантируется содействием, поддержкой и охраной государства с целью непременного достижения преследуемого результата в урегулированных правом общественных отношениях86.
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что категория правового регулирования в отличие от права, представляющего юридическую надстройку в статике, как никакое другое правовое явление, полнее выражает так называемую динамическую сущность всей юридической надстройки. Именно динамика, т.е. функционирование этой надстройки, обеспечивает урегулированность общественных отношений, начиная от формирования общих правовых установлений и кончая их непосредственным воплощением и индивидуальным поведением людей87 в различных сферах социальной жизни, в том числе и в сфере государственного управления.
Предметом административно-правового регулирования является широкий комплекс отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный комплексный характер.
В зависимости от того, каковы особенности их участников, можно выделить следующие виды управленческих отношений: а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом они находятся на различных организационно правовых уровнях; б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне; в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления; г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями; д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор), и государст венными предприятиями; е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями; ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и не коммерческими организациями.
Принципы нормативного установления запретов в административном праве
В теории административного права вопрос, касающийся критериев и принципов нормативного установления административно-правовых запретов практически не разработан. В отечественной криминологии и теории уголовного права в 80-х г. прошлого века Г.А. Злобиным была предпринята попытка проанализировать основания и принципы установления уголовно-правового запрета202. Автор выносит на суд юридической общественности ряд положений, которые могут вызвать возражения у отдельных ученых. Не претендуя на истину в последней инстанции, надеюсь на то, что эти положения породят дальнейшую разработку этого, безусловно, важного, направления в процессе современного административного нормотворчества.
Особенность запретов в административном праве состоит в том, что они возбраняют (запрещают) совершение тех или иных деяний (действий и бездействия) в сфере государственного управления под страхом мер государственного принуждения. Признание деяния административно запрещенным и наказуемым (т.е. административная деликтолизация данного поступка) — весьма ответственный акт законодательной власти, влекущий сложную цепь социальных, правовых, психологических и иных последствий в сфере государственного управления.
В криминологии известно понятие «криминализация деяния». Мы сознательно уходим от этого понятия и вводим понятие «административная деликтолизация деяния», поскольку, на наш взгляд, криминализация имеет отношение исключительно к признанию того или иного проступка уголовно наказуемым. Когда то или иное деяние переводится из разряда уголовно наказуемых в категорию административно наказуемых (как это было с ответственностью за самогоноварение) или деяние как таковое признается общественно вредным для интересов общества говорят о декриминализации того или иного деяния.
Разработка научной теории административной деликтолизации и, прежде всего, вопроса об основаниях и принципах признания деяния административно запрещенным и административно наказуемым имеет не только абстрактно-теоретическии смысл, но и прямое практическое значение . Только на базе развитой научной теории возможно адекватное закрепление в норме закона тех общественных отношений, которые требуют государственной поддержки и стимулирования. Равным образом, только на научной базе должно производиться запрещение тех поступков, которые представляют реальную общественную вредность для функционирования государственного управления в различных сферах общества. Особое значение в этом смысле имеет решение вопроса о первоначальном признании деяний административно запрещенными (что характерно для периода становления административного законодательства) и для разграничения административных деликтов и преступлений.
Теоретические предпосылки административной деликтолизации. Развитие теории административно-правового запрета, дальнейшее исследование его оснований и принципов представляют немалые трудности, определяемые рядом обстоятельств. Прежде всего, происходит вторжение в область актуальных и остродискуссионных проблем современной социологии и философии, связанных с возможностью и путями научного обоснования норм как регуляторов человеческой деятельности. В западной философии широкое распространение получили взгляды, отрицающие возможность использования науки для обоснования и формулирования социальных норм. «Философы-марксисты, напротив, исходят из того, что научное обоснование норм возможно и имеет место тогда, когда они формулируются и функционируют так, что отвечают специфике соответствующего типа деятельности»204. Адекватное обоснование норм достигается тогда, когда ему предшествует социологическое и социально-философское исследование происхождения норм, выявляется их зависимость от наиболее важных социально-исторических процессов.
Пытаясь продвинуться вперед в научном обосновании административного законотворчества, мы встречаемся с многовековой традицией чисто эмпирического обоснования административно-правовых норм, которое нередко используется для принятия любых решений «общеизвестностью», «здравым смыслом», «очевидностью» необходимости принятия нормы. Исторической основой этой традиции являлись как относительно медленные темпы общественного развития, так и консервативный характер правового регулирования общественных отношений, направленного на охрану, а не на планомерное изменение соответствующего общественного уклада.
Создание правых норм методом проб и ошибок в современных условиях просто неприемлемо. Одним из главных факторов успешного решения задач государственного строительства современной России является развитие административно-правовой науки. Только сознательное и планомерное руководство общественным развитием, основанное на всестороннем учете и использовании данных науки, может обеспечить выход современного российского общества из глубокого социально-экономического кризиса, в котором оно сейчас находится. Это в полной мере относится к созданию и применению права вообще и административного права в частности. В современных условиях административно-правовой запрет, охраняя общество от общественно нежелательных поступков, призван, вместе со всем административным правом, не только стабилизировать существующие общественные отношения, но и активно способствовать их целенаправленному изменению и постепенному перерастанию в отношения, свойственные странам развитой демократии. Изменять административное законодательство в соответствии с такими требованиями методом проб и ошибок, опираясь на обыденное сознание, невозможно. С усложнением регулируемых отношений и ростом объема нормативного материала дальнейшее совершенствование законодательства требует системного подхода и прочной научной основы. Как показывает опыт, любая попытка изменить современное административное законодательство без учета этих требований оказывается недостаточно эффективной и чреватой нежелательными побочными последствиями.
Принципы административной деликтолизации общественно вредных деяний представляют собой наиболее абстрактный и общий уровень научного обеспечения и обоснования административного нормотворчества, те отправные позиции, учет которых необходим при всяком изменении системы действующего административного законодательства. Попытки сформулировать важнейшие принципы, определяющие допустимость и целесообразность расширения или ограничения ответственности, делались уже давно. С глубокой древности и до наших дней философы и правоведы высказывали весьма интересные (и во многом сходные) соображения относительно допустимого и должного в сфере законодательства: от чрезвычайно абстрактных принципов надпозитивного характера до практических рекомендаций юридико-терминологического толка. При этом, разумеется, основное содержание формулируемых правил определялось той концепцией социальной роли и происхождения права, так сказать, парадигмой права, которую разделял тот или иной автор.