Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты среднесрочного бюджетного планирования 14
1.1. Сущность среднесрочного бюджетного планирования и его значение для бюджетного процесса 14
1.2. Основные понятия среднесрочного бюджетного планирования 36
1.3. История развития среднесрочного бюджетного планирования в Российской Федерации 49
Глава 2 Совершенствование бюджетного законодательства, регулирующего среднесрочное бюджетное планирование в условиях рынка 66
2.1 Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на федеральном уровне 66
2.2. Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне 99
2.3. Совершенствование бюджетного законодательства как средство повышения результативности бюджетных расходов в среднесрочной перспективе 122
Заключение 137
Библиографический список 155
Приложения 172
- Сущность среднесрочного бюджетного планирования и его значение для бюджетного процесса
- Основные понятия среднесрочного бюджетного планирования
- Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на федеральном уровне
- Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена необходимостью формирования механизмов государственно-правового регулирования, направленных на реализацию долгосрочных целей и задач, стоящих перед государством, в бюджетной сфере.
В своем послании Федеральному Собранию в 2004 году Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты. А само бюджетное планирование - приобрести долговременный характер... При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней»1.
В настоящее время нормы права, регулирующие бюджетный процесс, ориентированы преимущественно на краткосрочные прогнозы и планы в финансовой сфере и без существенной корректировки не могут использоваться для целей среднесрочного планирования. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации разрабатывался в середине 90-х гг. в условиях нестабильности финансовой системы государства, в связи с чем, возможности среднесрочного планирования представлялись его авторам ограниченными. По причине неполноты правового регулирования указанных проблем, в настоящее время отсутствует отработанная практика среднесрочного планирования, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Также необходимо отметить, что действующие нормы российского законодательства слабо ориентированы на оценку результативности проводимой бюджетной политики и обеспечивать ее преемственности. В частности,
1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году» 30 мая 2003 г. (Текст послания официально опубликован не был).
законодательное регулирование проблем, связанных с порядком принятия долгосрочных целевых программ и дальнейшей оценкой степени их эффективности, на федеральном уровне практически ограничивается одной статьей в Бюджетном кодексе РФ1. Необязательность продолжения финансирования начатых целевых программ в запланированном объеме фактически приравнивает их к текущим расходам и лишает данный инструмент бюджетной политики того смысла, который традиционно вкладывается в понятие «целевой программы» или «проекта» в экономической и юридической науке. А именно - отсутствие четко определенного юридического режима целевых программ, рассчитанных на средне- и долгосрочный период, в российском законодательстве не позволяет установить правовую связь между объемом программных расходов и степенью достижения социально значимых результатов.
В мае 2004 года было принято Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»2, в котором практически не детализируются права и обязанности субъектов бюджетного планирования, однако отмечается, что «в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов», а также определяются общие цели и задачи развития среднесрочного бюджетного планирования на ближайшую перспективу.
Необходимость практической реализации целей и задач, определенных Президентом РФ и Правительством РФ обусловила актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования можно оценить следующим образом. Система среднесрочного планирования в условиях рынка широко рассматривается в зарубежной экономической и юридической литературе, в том числе в странах, входящих в Организацию экономического со-
1 Ст. 174 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 3 августа 1998 г. - № 31. - ст. 3823.
2 Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативно
сти бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 31 мая 2004 г. - № 22. - ст. 2180.
трудничества и развития (ОЭСР), где среднесрочное бюджетное планирование применяется в течение последних лет.
Однако, поскольку в российском бюджетном законодательстве практически отсутствует содержательное регулирование среднесрочного бюджетного планирования, количество научных работ в теории бюджетного права, посвященных этой проблеме, также невелико. В частности, достаточного внимания в научной литературе не уделялось рассмотрению способов практической реализации принципа плановости финансовой деятельности.
В российской юридической литературе проблема правового регулирования среднесрочного прогнозирования и планирования в новых экономических условиях практически не отражена. Среднесрочное планирование рассматривается преимущественно в контексте составления проекта бюджета, как один из его незначительных элементов. Наиболее близкими к теме настоящего научного исследования проблемами занимались Х.А. Андриашин, СБ. Баткибеков, Е.Ю. Грачева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Т.Л. Клячко, О.Е., А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, В.А., Н.И. Химичева, Е.Ю., СВ. Шишкин и другие специалисты1.
Имеется целый ряд работ советского времени, посвященных планированию в условиях административно-командной системы. Это работы ведущих специалистов в области финансового права. В частности, отдельные вопросы, связанные с ним были отражены в работах, В.В. Бесчеревных, А. Г. Вишневского, П.М. Годме Л.К. Вороновой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, СД. Цыпкина, P.O. Халфиной и других авторов , направленных на исследование институтов планирования в условиях административного управления экономикой.
Также был проведен ряд диссертационных исследований, содержащих
'Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы и комментарии / Изд. 3-е, доп. -М., 1999; Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России: Полит, аспект. - М., 2003. - С. 35; Селюков А.Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации: Дис... д-ра юрид.наук. - М, 2003.
2 Советское финансовое право: Учеб. / Под ред. В.В. Бесчеревных и СД. Цыпкина. - М., 1982; Воронова Л.К. Правовые основы государственных расходов // Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. - М., 1995.
правовые аспекты прогнозирования и планирования, в частности, диссертационные исследования Ванина В.В., Панскова В.Г., Шагинова Ю.А., Ермилова В.Г., Донакрова и других авторов.
При этом в литературе практически не уделялось внимания рассмотрению основного финансового плана - бюджета в системе других финансовых планов и прогнозов, а также правовым связям, существующим между бюджетом и прочими прогнозными и плановыми документами, а также правовому закреплению процедур планирования. Настоящее диссертационное исследование развивает положения теории прямых и обратных связей, которая рассматривалась О.Н. Горбуновой и Н. Винера . В частности, в работе рассматривается порядок составления прогнозных и плановых документов, лежащих в основе составления проекта бюджета, а также система этих документов. Связи между этими документами и бюджетом как основным финансово-плановым законодательным актом анализируются в настоящей работе.
Данная работа является одним из первых исследований, предлагающих системный подход к проблеме правового регулирования среднесрочного прогнозирования и планирования.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе среднесрочного бюджетного прогнозирования и планирования в рамках бюджетного процесса, а также общественные отношения, связанные с оценкой эффективности бюджетных расходов, ориентированных на результат в среднесрочной перспективе.
Предмет исследования. Предметом исследования является комплекс финансово-правовых норм, регулирующих вопросы среднесрочного бюджетного планирования, и практика их применения на всех уровнях бюджетной системы.
Цель исследования. Целью настоящего диссертационного исследова-
1 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг. - М., 2003. -
С. 158.
2 Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животном и машине. - М.:
Иностр. лит., 1998.
ния является выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Для реализации данных целей были поставлены и решены следующие задачи:
. определение значения среднесрочного бюджетного планирования в бюджетном процессе и принципов его правового обеспечения;
. выработка понятийного аппарата среднесрочного бюджетного планирования, включая определения среднесрочного и долгосрочного прогнозирования и планирования, а также их правовых форм;
. разработка предложений по порядку разделения расходных обязательств всех уровней бюджетной системы на группы в зависимости от степени приоритетности по их финансированию в среднесрочном периоде, а также предложений по порядку ведения реестра расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы;
. обоснование правовых основ для ведения финансового мониторинга долгосрочных целевых программ, и установления правовых последствий признания неэффективности данных программ;
. разработка авторского проекта нормативных правовых актов, позволяющих использовать среднесрочное бюджетное планирование для целей повышения эффективности бюджетных расходов, управления государственным долгом и предотвращения возникновения просроченной бюджетной задолженности.
Методологическая база и методы исследования Методологической базой исследования правовых проблем среднесрочного планирования в бюджетной сфере послужило теоретическое положение о соотношении права и экономики как формы и содержания. Теоретической и методологической основой работы являются научные разработки теории прямых и обратных связей в управлении обществом, а также выводы, сделанные учеными-юристами, изучающими данную проблему, в том числе работы таких ученых как Алексеев С.С., О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Малько.
В качестве методов исследования использовались метод экспертных оценок, социологического опроса и сравнительно-правового анализа, дедукции, индукции, исторический метод.
При разработке и решении поставленных задач использованы такие общенаучные приемы исследования как: наблюдение, детализация, сравнение, приемы логической взаимоувязки различных элементов и объектов исследования.
Метод экспертных оценок использован при анализе законодательства субъектов Российской Федерации, участвовавших в проектах Международного банка реконструкции и развития (МБРР) по реформированию региональных финансов, а также других регионов, бюджетным законодательством которых регулируются отдельные вопросы среднесрочного планирования. (В работе рассмотрены нормативные акты, связанные с бюджетным планированием, Чувашской республики, Вологодской области, республики Карелия, Челябинской области, Хабаровского края, Ханты-Мансийского автономного округа и других регионов).
Социологический метод использован автором в процессе проведения опроса специалистов в финансовой области по вопросам, касающимся целесообразности внедрения среднесрочного планирования и повышения эффективности бюджетных расходов.
Метод сценарного планирования применялся при разработке концепции среднесрочного бюджетного планирования на основе трех сценариев -консервативного, пессимистического и оптимистического.
Методы сравнительно-правового анализа применялись в процессе исследования законодательства зарубежных стран, а также практики правового регулирования среднесрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. Исторический метод применялся при составлении авторской периодизации развития среднесрочного бюджетного планирования. Также в работе использованы формально-логический диалектический, системный, исторический, формально-юридический методы.
Научная новизна. Данное исследование представляет собой одно из
первых в российской юридической науке комплексных исследований финансово-правовых основ среднесрочного бюджетного прогнозирования и планирования, как неотъемлемого инструмента бюджетного процесса.
Новизна исследования состоит в том, что автор выявил противоречия между потребностью в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере среднесрочного бюджетного планирования в практической работе исполнительных органов всех уровней бюджетной системы, и недостаточным уровнем их регламентации бюджетным законодательством на федеральном уровне, а также предложил механизмы его разрешения.
Автором рассмотрено понятие, среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат с точки зрения юридической науки. Определены роль и место данного явления в бюджетном процессе, а также сделаны предложения по дальнейшему использованию указанного понятия в нормативных правовых актах.
В настоящем диссертационном исследовании рассмотрен опыт среднесрочного бюджетного планирования ряда зарубежных стран, а также обобщен опыт российских регионов, внедряющих отдельные элементы планирования, на его основе сделаны предложения по совершенствованию правового регулирования среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы.
Автором сделан ряд предложений по внесению изменений и дополнений в российское бюджетное законодательство, направленных на формирование системного подхода к среднесрочному бюджетному планированию в рыночных условиях, с учетом положений Постановления Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
Положения, выносимые на защиту.
По результатам исследования сформулирован ряд выносимых на защиту новых или содержащих элементы новизны положений:
1. Авторское определение основных понятий среднесрочного бюджетного планирования:
. бюджетирования, ориентированного на результат;
среднесрочного и долгосрочного прогнозирования социально-
экономического развития;
. среднесрочного и долгосрочного планирования социально-экономического развития;
прогноза социально-экономического развития;
программы социально-экономического развития;
. перспективного финансового плана.
Элементы последовательности разработки проекта бюджета на основе среднесрочных прогнозных и плановых документов, исключающей возможность его формирования без учета показателей, утвержденных в перспективном финансовом плане. Предложено законодательно урегулировать порядок изменения данных показателей и установить запрет на их немотивированное изменение, а также закрепить перечень оснований для изменения основных параметров перспективного финансового плана.
Система принципов правового обеспечения среднесрочного бюджетного планирования, в том числе: обязательного учета международной экономической ситуации; учета циклических факторов экономического развития; обязательного резервирования средств под непредвиденные расходы; обязательного использования ранее утвержденных показателей среднесрочного и долгосрочного социально-экономического развития в процессе составления проекта бюджета; многовариантности (сценарности) прогнозирования и планирования бюджетной сферы; учета обязательств бюджета прошлых лет при осуществлении планирования бюджетных расходов.
Правовые механизмы снижения рисков, связанных с переходом к среднесрочному бюджетному планированию (расширением «горизонтов планирования»), основными элементами которых являются финансовый резерв, сценарное планирование и разделение расходных обязательств на группы, в зависимости от степени приоритетности их финансирования в среднесрочном периоде. Основные прогнозные и плановые документы на среднесрочную и долгосрочную перспективу предложено строить на основе трех сценариев - консервативного оптимистического и пессимистического.
Порядок разделения расходных обязательств на группы, в зависимости от степени приоритетности их финансирования в среднесрочном периоде на основе разработанных автором критериев приоритетности.
Классификация расходных обязательств в зависимости от степени приоритетности их финансирования. С целью определения степени приоритетности расходных обязательств автором предложено выделять: безусловные расходные обязательства, условные расходные обязательства, составляющие бюджет действующих обязательств, и дискреционные расходные обязательства, в состав которых включены новые целевые программы, дополнительные расходы в социальной сфере, дополнительные расходы на выплату основной части государственного (муниципального) долга, составляющие бюджет принимаемых обязательств.
Авторские предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, в том числе:
. в части детализации требований к содержанию федеральных целевых программ, их текущему мониторингу и контролю. С этой целью предложено дополнить Бюджетный кодекс РФ новой статьей 179-1 «Требования к содержанию долгосрочных целевых программ» и статьей 179-2 «Текущий мониторинг и контроль за реализацией долгосрочных целевых программ»;
. в части повышения стабильности финансирования капитальных расходов. С этой целью автором предложено дополнить Бюджетный кодекс РФ статьей 178-1 «Адресная инвестиционная программа», регулирующей порядок утверждения расходов на ее финансирование, порядок распределения расходов по отдельным объектам финансирования, а также порядок их конкурсного отбора;
. в части интеграции бюджетного планирования и планирования, осуществляемого в денежно-кредитной сфере. С этой целью автором предложено составлять основные направления единой государственной денежно - кредитной политики не на один финансовый год, а на три. Для этого предложено внести изменения в Статью 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ.
8. Авторский проект Федерального закона «О государственном и муниципальном прогнозировании и планировании на среднесрочную и долгосрочную перспективу», содержащий основные понятия, цели, задачи, принципы и правовые процедуры среднесрочного бюджетного прогнозирования и планирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основная проблема, решаемая в настоящем диссертационном исследовании, состоит в разработке системы финансово-правовых норм, регулирующих среднесрочное планирование и ориентированных на повышение эффективности реализации бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы. Решение данной проблемы позволит повысить прозрачность механизмов составления проекта бюджета, оптимизировать методику управления бюджетным процессом, стабилизировать финансирование капитальных расходов, осуществляемых в долгосрочном периоде, повысить общую результативность расходов, снизить влияние политического фактора на определение приоритетов по финансированию расходных обязательств государства и местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения разработанных теоретических и методологических положений по среднесрочному бюджетному планированию в бюджетном процессе на всех уровнях бюджетной системы. Настоящее диссертационное исследование апробировано и внедрено в процессе выполнения НИР Фонда «Институт экономики переходного периода» (ИЭПП), в которых автор исследования принимал непосредственное участие. Результаты НИР ИЭПП, учитывающие основные предложения, высказанные автором настоящей работы, были частично использованы при составлении порядка разработки перспективного финансового плана Российской Федерации, утвержденного Правительством РФ в 2005 году.
Научная и теоретическая ценность работы заключается в систематизации организационно-правовых методов, применяемых при осуществлении среднесрочного бюджетного планирования, а также в анализе практического
применения теории прямых и обратных связей в финансово-правовой сфере.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующейся на системном и комплексном подходах к предмету исследования, результатах научных исследований по вопросам среднесрочного бюджетного планирования. Подтверждением выводов, сделанных в работе могут служить результаты социологического опроса специалистов в финансовой сфере, проведенного автором настоящего диссертационного исследования.
Обоснованность выводов исследования также подтверждается фактом использования предложений, сделанных диссертантом в 2003-2004 гг., в работе Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Разработанные автором теоретические положения докладывались на конференциях «Проблемы инвентаризации кредиторской задолженности в Российской Федерации» (М., 2003) и «Устойчивое развитие - социально-экономические, естественнонаучные и образовательные аспекты» (М., 2003).
Результаты исследования также были использованы при разработке проекта Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по среднесрочному финансовому планированию, а также Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты в части среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования».
Основные положения и выводы данного научного исследования используются в учебном процессе Всероссийской Государственной Налоговой Академии при чтении курса «финансовое право», а также курса «информационное право» (в части, касающейся информационного обмена между органами государственной власти в процессе составления финансово-плановых документов).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Сущность среднесрочного бюджетного планирования и его значение для бюджетного процесса
Бюджетное планирование, охватывающее период, превышающий один финансовый год, можно условно разделить на долгосрочное и среднесрочное. К среднесрочному прогнозированию и планированию традиционно относятся прогнозные и плановые документы, охватывающие срок до трех финансовых лет. Остальные документы могут быть отнесены к категории долгосрочных прогнозов и планов.
Именно среднесрочное планирование является одним из базовых инструментов организации политики государства (местного самоуправления) в социально-экономической сфере. Однако оно применимо и в других областях государственной деятельности, в том числе к оборонной отрасли, к административной сфере и т.д. - во всех случаях, когда проводится разработка средне- и долгосрочной стратегии, основных направлений государственной (муниципальной) политики по тем или иным направлениям. В данной работе рассматриваются преимущественно правовые основы прогнозирования и планирования в социально-экономической сфере, а также проблемы использования среднесрочного планирования для повышения эффективности расходов, ориентированных на результат.
Среди специалистов в области финансового права проблемы, связанные с необходимостью анализа прямых и обратных связей в финансовой сфере исследованы в работах О.Н. Горбуновой1 и А.В. Брызгалина. О политической роли среднесрочных плановых документов упоминалось в работах Э.Д. Соколовой, М.В. Карасевой. О принципе плановости финансовой деятельности в бюджетной сфере еще в 1997-ом году говорили такие специалисты, как Н.И. Химичева2, и Е.Ю. Грачева3. Однако, при этом внимание, ранее уделявшееся проблеме правового регулирования среднесрочного бюджетного планирования все же нельзя признать достаточным.
И, если отдельным экономическим аспектам бюджетного планирования в российских исследованиях еще уделялось внимание4, то правовым аспектам проблемы в литературе внимания практически не уделялось. В целом по теме среднесрочного бюджетного прогнозирования и планирования имеется небольшое количество исследований, которые, в большинстве случаев не публиковались и отсутствуют в широком доступе.
Среди таких исследований можно отметить, например, материалы, посвященные обзору практики применения среднесрочных бюджетов в ряде западных стран, подготовленные по запросу Бюджетного департамента Министерства Финансов Российской Федерации на средства Всемирного банка в 1997 году, (материалы были разработаны коллективом авторов под руководством X. Мартинеса). Также можно отметить отчет, подготовленный Центром фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США (Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00), в 2002 году, посвященный анализу стратегии перехода к планированию и исполнению федерального бюджета РФ на основе программно-целевых принципов. Имеется также ряд диссертационных исследований затрагивающих отдельные аспекты прогнозирования и планирования. В частности, отдельные вопросы, связанные с программно-целевым управлением рассматриваются в диссертационном исследовании В.В. Ванина по теме «Правовые проблемы государственного программно-целевого планирования в предпринимательской деятельности в Российской Федерации»1, имеются также работы В.Г. Панскова, Ю.А. Шаги-нова, Ермилова В.Г., Донакрова2.
Так, в диссертационном исследовании Р.Ф. Идрисова, где затронуты вопросы планирования как вида общественной деятельности, приведен перечень видов деятельности, направленных на планирование. Работа написана в духе теории управления, однако она носит сугубо административную направленность - в ней исследуется преимущественно планирование деятельности правоохранительных органов. В работе Ванина, в свою очередь, поднимаются вопросы, связанные с юридической силой плановых и прогнозных документов, имеется ряд верных замечаний по указанной проблематике. Однако Ванин фактически смешивает прогнозные и плановые документы и предлагает крайне упрощенный вариант системы, построенный на среднесрочной концепции социально-экономического развития и среднесрочном прогнозе социально-экономического развития. При этом такие важные документы, как перспективный финансовый план, бюджетное послание Президента, методики распределения финансовой помощи и налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы, основы денежно- кредитной политики и другие, базовые для российского бюджетного процесса документы, данным автором практически не рассматриваются. В целом работа Ванина в большей степени посвящена институту государственных закупок, чем правовым проблемам среднесрочного планирования в бюджетной сфере. Также имеется целый ряд работ советского периода, посвященных планированию в условиях административно-командной системы. Это работы ведущих специалистов в области финансового права. В частности, отдельные вопросы, связанные с ним были отражены в работах В.В. Бесчеревных1, Л.К. Вороновой2, П.М. Годме3, М.И. Пискотина4, Е.А. Ровинского5, С.Д. Цыпки-на6, А. Г. Вишневского7, Л.К. Вороновой8 и других авторов.
В данных работах исследуется планирование как форма управленческой деятельности, рассматриваются отдельные вопросы, связанные с юридической силой прогнозных и плановых документов. Однако указанные исследования могут быть использованы при построении практических выводов и предложений по совершенствованию системы среднесрочного планирования в условиях рынка с большой осторожностью - они не рассчитаны на применение в условиях новой экономики.
Основные понятия среднесрочного бюджетного планирования
Определение среднесрочного бюджетного прогнозирования и планирования, соответствующее современным условиям, в которых развивается система СБП, на сегодняшний день отсутствует в Российском законодательстве. В статье 1 Федерального закона от 20.07.95 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» дано следующее определение: «Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально - экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства».
Определение представляется не совсем удачным, поскольку во-первых, прогнозирование представляет собой не систему взглядов и представлений, а процесс, определенный вид деятельности государственных (муниципальных) органов, во-вторых, в определении не отражены различия между планированием и прогнозированием. Планирование и прогнозирование являются схожими видами деятельности, однако между ними имеются определенные отличия.
Прогнозирование направлено на выявление существующих тенденций (в частности, в экономике и социальной сфере), «внешних» по отношению к субъекту, осуществляющему прогнозирование. Причем, как правило, возможности влияния прогнозирующего субъекта на оцениваемые тенденции в большинстве случаев ограничено, либо в принципе невозможно. Так, например, государство имеет достаточные возможности влияния на динамику такого показателя, как уровень инфляции, ограниченные возможности влияния на положительную динамику ВВП и значительно меньшие (практически нулевые) возможности влияния на такие демографические показатели, как, например, уровень рождаемости. Это подтверждается неудовлетворительной динамикой данного показателя в большинстве экономически развитых стран.
Планирование, напротив, представляет собой деятельность, направленную на построение собственной стратегии поведения субъекта, осуществляющего планирование. Планирование осуществляется в первую очередь в отношении тех направлений, которые подконтрольны субъекту, осуществляющему планирование, или по крайней мере, на развитие которых субъект планирования может оказать прямое воздействие.
Таким образом, в данной работе предлагается рассматривать прогнозирование как оценку внешней ситуации, а планирование как выработку стратегии собственных действий с учетом внешних условий.
Учитывая вышеизложенное, можно сформулировать следующие определения среднесрочного прогнозирования и планирования в социально-экономической сфере:
«Среднесрочное и долгосрочное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) - деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления), по сбору и анализу информации о социально-экономическом развитии соответствующей территории и построению на его основе предположений о дальнейшем социально-экономическом развитии соответствующей территории в течение периода, превышающего один финансовый год.
Среднесрочное и долгосрочное планирование социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования - опирающаяся на результаты прогнозирования социально-экономического развития деятельность органов государственной власти (органов муниципального образования), направленная на разработку социально-экономической политики государства (муниципального образования) в на долгосрочную или среднесрочную перспективы.»
Таким образом, можно сказать, что бюджетное планирование является частью планирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и включает планирование: доходов и расходов бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, планирование межбюджетных отношений, управления государственным долгом (муниципальным долгом) и кредиторской задолженностью, управления государственной (муниципальной собственностью), а также целевых долгосрочных и адресных инвестиционных программ государства (местного самоуправления).
В связи с этим необходима более детальная проработка и правовое закрепление процедур планирования с целью повышения прозрачности всех его этапов, а также необходимо более четкое закрепление в нормах бюджетного законодательства положений, касающихся юридической силы плановых документов.
Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на федеральном уровне
В настоящее время в российском законодательстве содержится ряд элементов СБП. Однако четко не определен их юридический статус (большинство этих документов не порождает юридических прав и обязанностей), также отсутствует единая система СБП.
Если говорить о конституционно-правовых источниках среднесрочного бюджетного планирования, то, в первую очередь необходимо отметить положения п. "ж" ст. 70 Конституции РФ, в котором указано, что в ведении Российской Федерации находится "финансовое регулирование". Как спра-ведливо отмечали О.Н. Горбунова ., М.В. Карасева , Ю.А. Крохина и другие специалисты в области финансового права, финансовая деятельность государства предполагает применение государством именно регулирующей функции финансов, а не простое использование финансов в фискальных целях. Именно возможность влиять на систему прямых и обратных связей за счет среднесрочного финансового планирования позволяет осуществлять "финансовое регулирование".
Кроме того, в Конституции (п.2 ст. 41) напрямую закреплено, что " В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения". Сама по себе данная норма носит узко отраслевой характер, однако и она отражает необходимость развития системы долгосрочного финансирования социально значимых программ.
В ст. 38 Бюджетного кодекса РФ, в свою очередь закреплен принцип "адресности и целевого характера бюджетных средств", который тесно связан с необходимостью развития системы среднесрочного бюджетного планирования и мониторинга эффективности бюджетных расходов. Однако "принцип плановости", широко упоминаемый в юридической литературе, среди принципов финансового права в БК РФ не закреплен. При этом на важность данного принципа для бюджетной системы указывают практически все спе-циалисты, в том числе Е.Ю. Грачева и многие другие авторы .
Однако если наиболее общие "принципиальные" нормы указывают на необходимость дальнейшего развития системы СБП на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, то регулирование конкретных вопросов (и отдельных элементов), позволяющих сформировать систему СБП, практически отсутствует.
Среди элементов СБП, заложенных в Бюджетном кодексе РФ на сегодняшний день можно выделить следующие: перспективный финансовый план; среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ программа социально-экономического развития РФ; разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в Министерстве финансов одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год; концепции и программы социально-экономического развития РФ; федеральные целевые программы (включая Федеральную адресную инвестиционную программу и различные государственные программы, связанные с оборонной отраслью); программа государственных внешних и внутренних заимствований, предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям; отдельные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений.
Бюджетный кодекс РФ кратко характеризует часть из вышеперечисленных документов, указывая на их юридическую силу и на цели их использования.
Анализируя совокупность документов, составляющих основу среднесрочного бюджетного планирования, можно сказать, что в целом эта совокупность в настоящее время представляет собой сочетание подзаконных нормативно-правовых актов и юридизированных процедур.
Тот факт, что процесс составления среднесрочных прогнозов и планов, как минимум, представляет из себя юридизированные процедуры не вызывает сомнения. В частности, такая позиция подтверждается решением Конституционного суда РФ от 11.11.2003 г., рассмотренным в Главе 1 настоящей работы. Ряд авторов, специалистов, писавших о проблемах программно-целевого планирования в Российской Федерации (и в СССР) также обращает (или обращали ранее) на это внимание. Этот вопрос широко обсуждался еще в советское время. Так, А.К. Кравцов1 утверждал, что прогнозные и плановые документы не имеют никакого юридического значения - он относил их к области научных дискуссий. В частности, он утверждал, что: «на один и тот же период времени люди могут давать отличные друг от друга прогнозы. Плановые органы критически оценивают имеющиеся прогнозы, с точки зрения их научной обоснованности и делают выбор». Таким образом, отрицался не только нормативный, но и правовой характер прогнозных и плановых документов как таковой. Аналогичной позиции придерживался и В.В. Лаптев1 Он указывал, что «комплексная программа научно-технического прогресса в силу своего прогнозно-аналитического характера не может обладать юридической силой».
Очевидно, что указанные авторы обращали внимание на процесс прогнозирования, но не приняли во внимание саму форму документов, в которой утверждались прогнозные и плановые акты советских времен, в связи с чем, и был сделан вывод о том, что указанные документы не могут носить нормативного характера. Однако и во времена СССР, и тем более в настоящее время ряд финансово-плановых актов не только представляет собой нормативно-правовые акты, но и более того, некоторые из этих актов, например, ежегодный бюджет, имеют силу закона. Хотя, с другой стороны, другие, в первую очередь прогнозные, документы не устанавливают никаких прав и обязанностей, в силу чего они не могут рассматриваться как имеющие юридическую силу.
Во времена СССР неоднократно звучали предложения придать силу закона и пятилетнему плану. Этой позиции на закате советского периода придерживался, например, С.А. Зинченко, который говорил, что «Верховный совет СССР, принимая такой план, придавал бы его показателям силу закона и тем самым устанавливал бы непременную обязанность их учета и ипользования»2.
Состояние среднесрочного бюджетного планирования и его правовые формы на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне
В данной работе было исследовано законодательство следующих регионов: Республики Татарстан, Республики Алтай, Чувашской республики, Ханты-Мансийского автономного округа, Москвы и Санкт-Петербурга, Приморского края, Челябинской области, Вологодской области и ряда других субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ показал, что до 2003 года среднесрочное бюджетное планирование, как и составление прогнозов социально-экономического развития регионов на среднесрочную перспективу, применялось на практике достаточно редко. Несмотря на прямое указание в ст. 174 БК РФ на необходимость составления перспективного финансового плана, он практически ни- где не составлялся, среднесрочные прогнозы и программы социально-экономического развития также принимались не всегда.
В подавляющем большинстве регионов в этот период практически единственным элементом среднесрочного планирования были целевые программы, так как срок их реализации обычно выходит за пределы одного финансового года. Однако этот инструмент среднесрочного планирования в силу ряда причин трудно признать эффективным. В частности, целевые программы носят выборочный характер и не охватывают всех аспектов социально-экономического развития. В большинстве случаев региональные целевые программы принимаются в развитие федеральных (с целью получения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета) и не отражают собственных расходных приоритетов региона. Различные целевые программы плохо сопряжены друг с другом, в большинстве случаев не проводится их системная оценка, с точки зрения общего объема расходов, которые должны быть осуществлены в среднесрочном периоде (общая оценка целевых программ на основе сводных таблиц составляется только в некоторых регионах, например, в Татарстане) и совокупных выгод. Большинство целевых программ не содержат определенных критериев, позволяющих отслеживать их эффективность. В тех же случаях, когда такие критерии в программах содержатся, не налажен мониторинг степени их достижения. Кроме того, целевые программы нельзя признать стабильным инструментом финансовой политики регионов, поскольку отсутствуют ограничения по их ежегодному пересмотру и сокращению финансирования. В результате целевые программы часто не финансируются на запланированном уровне.
В 2003 году ситуация стала меняться в лучшую сторону - среднесрочное прогнозирование и планирование начало развиваться в ряде регионов. Тем не менее на сегодняшний день даже там, где прогнозы и программы среднесрочного характера составляются, отсутствует достаточная для этого нормативная база, в том числе нормы законодательства, регулирующие вопросы содержания таких прогнозов и программ и процедур среднесрочного прогнозирования и планирования, в том числе описывающие цикл среднесрочного бюджетного планирования, функции различных органов власти субъекта РФ по составлению и утверждению плановых документов и т.д.
В лучшем случае бюджетное законодательство субъектов РФ ограничивается общими нормами, например, такими как п. 5 ст. 46 закона Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской республике" от 23.07.2001 № 36.
Согласно положениям данного Закона, «уполномоченный орган исполнительной власти Чувашской Республики организует разработку прогноза социально-экономического развития Чувашской Республики на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Чувашской Республики, положенного в основу перспективного финансового плана». А Министерство финансов Чувашской Республики, в свою очередь, организует разработку: проектировок основных показателей бюджета Чувашской Республики на среднесрочную перспективу; проекта закона Чувашской Республики о бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год.
Хотя в цитируемых нормах упоминается среднесрочный прогноз социально-экономического развития Чувашской Республики, он отсутствует в перечне документов, обязательных для составления одновременно с проектом бюджета. Согласно ст. 49 данного Закона обязательным является составление прогноза только на очередной финансовый год. Кроме того, сам факт составления прогноза «одновременно с проектом закона о бюджете» не соответствует логике процесса планирования. Очевидно, что прогноз должен составляться не одновременно с проектом бюджета, а до начала его составления.
Даже недавно принятые законодательные акты субъектов РФ, регулирующие бюджетный процесс, практически не регламентируют процедуры среднесрочного прогнозирования и планирования. Например, Бюджетный кодекс Республики Татарстан был принят в мае 2004 года1, однако в его тексте отсутствует описание цикла среднесрочного бюджетного планирования. Практически единственным указанием на то, что оно должно осуществляться в Республике, являются нормы п. 2 ст. 60 БК РТ, в которых закреплено, что «Кабинет Министров Республики Татарстан организует разработку прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан, положенного в основу перспективного финансового плана».
В ряде регионов приняты специальные законы, регламентирующие порядок прогнозирования и планирования. Такие законы имеются, в частности, в Вологодской области2, в Челябинской области3 и в Приморском крае. Однако при разработке всех указанных документов за основу был взят действующий Федеральный закон от 20.07.95 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который , как уже говорилось, не соответствует современным тенденциям развития системы бюджетного планирования.
Практически во всех рассмотренных регионах основными формами среднесрочного прогнозирования и планирования являются среднесрочный прогноз социально-экономического развития, программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и перспективный финансовый план. Рассмотрим более подробно задачи принятия и содержание каждого из этих документов.