Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические аспекты развития административной юстиции .15
1.1. Этапы становления и актуальные проблемы административной юстиции в России 15
1.2. Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом .44
1.3. Особенности спора о праве в административной юстиции 58
ГЛАВА II. Правовые и организационные аспекты развития административной юстиции .84
2.1. Система правового регулирования административной юстиции 84
2.2. Процессуальные проблемы осуществления административной юстиции 114
2.3. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции 137
2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции 152
Заключение 177
Библиографический список 186
- Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом
- Особенности спора о праве в административной юстиции
- Процессуальные проблемы осуществления административной юстиции
- Организационные вопросы развития административной юстиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Актуальность темы связана с несомненной значимостью эффективности судебной защиты прав граждан в их взаимоотношениях с публичной властью для построения в России правового государства и развитого гражданского общества. Научное исследование перспектив реформирования административной юстиции в России является актуальным и научно значимым на современном этапе развития российского правоведения.
Обжалование решений и действий органов публичной власти было и остается предметом многих научных исследований, в том числе монографического и диссертационного характера. Актуальность этой проблематики вполне закономерна, поскольку задачи построения в России прочного гражданского общества требуют установления правовых гарантий общественного контроля за государственной и муниципальной властью, в рамках которого каждый гражданин может использовать широкую палитру воздействия на власть, включая самые мощные судебные рычаги.
В связи с этим возникает потребность в эффективном механизме судебного обжалования решений и действий органов публичной власти. Конституция РФ заложила мощные правовые основы для развития данного института. В 2015 г. был принят новый кодифицированный акт, имеющий принципиальное значение для обеспечения гарантий судебной защиты прав граждан во взаимоотношении с органами публичной власти, необходимость которого давно обсуждалась научной общественностью — Кодекс административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ).
Принятие данного Кодекса стало значимым шагом по обособлению административного судопроизводства от гражданского, поскольку включение в ГПК РФ норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может признаваться надлежащей реализацией указанных нормативных положений. Гражданский процессуальный кодекс РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, т. е. возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права. В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов,
в связи с чем требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений.
Анализ современного состояния института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, его правового регулирования, в том числе положениями КАС РФ, выявляет ряд проблем как сущностного, так и юридико-технического характера, которые нуждаются в научном осмыслении и разработке путей их устранения. Учитывая изложенное, является актуальным выявление возможных путей совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики в сфере судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Одним из перспективных направлений такого совершенствования является реформирование административной юстиции, в том числе создание административных судов, целесообразность которых также широко обсуждается научным сообществом.
В связи с этим необходимо комплексное научное осмысление проблематики создания административных судов в сопоставлении с иными альтернативными направлениями развития административной юстиции, в частности такими, как специализация судей общей юрисдикции в данной сфере. Вышеизложенное обусловливает актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты исследуемых вопросов рассматривались в трудах таких ученых, как С. М. Абрамян, Ю. Е. Аврутин, Т. Т. Алиев, А. Н. Артамонов, С. Ф. Афанасьев, А. В. Бадин, В. В. Блажеев, Н. В. Берези-на, О. А. Буйволова, М. А. Викут, А. В. Винницкий, И. М. Галий, О. В. Гречкина, Н. А. Громошина, В. В. Гущин, А. А. Демин, В. В. Денисенко, Н. Н. Дэр, В. В. Ершов, С. З. Женетль, Д. И. Захарова, О. В. Исаенкова, А. И. Каплунов, Н. Г. Кипер, Н. М. Конин, Ю. А. Коро-стелева, А. Ю. Корчагин, Н. М. Коршунов, Е. И. Лыскова, В. И. Майоров, В. М. Манохин, С. Н. Махина, И. А. Минаков, И. А. Минникес, С. В. Никитин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Осипов, А. А. Остроумов,
A. Н. Пилипенко, В. И. Пиунова, Н. И. Побежимова, А. Н. Прижжен-
никова, В. И. Радченко, О. С. Рогачева, В. Е. Севрюгин, П. А. Скобли
ков, Н. Н. Смирнова, А. Ю. Соколов, А. А. Соловьев, А. К. Соловьева,
С. А. Старостин, Н. А. Тунина, В. П. Уманская, А. А. Филатов, И. А. Фи-
липпова, С. Д. Хазанов, Я. А. Хапаева, Г. А. Хомяков, Д. М. Чечот,
Р. В. Шакирьянов, А. П. Шергин, М. А. Штатина, В. А. Юсупов,
B. В. Ярков и др.
Особое внимание проблемам административной юстиции на современном этапе ее развития в России, административного процесса, административно-правовых споров уделено в трудах таких ученых, как В. А. Баранов, Д. Н. Бахрах, А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, Е. Б. Лупа-рев, М. Я. Масленников, Л. А. Николаева, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, П. П. Серков, В. В. Скитович, Ю. П. Со-ловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, М. С. Студе-никина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева и некоторых других.
По мнению большинства авторов, суды административной юстиции — наиболее развитая и современная форма правосудия по административным делам. Такие суды, разрешающие споры из властных отношений и защищающие граждан от незаконных действий администрации, являются лучшей формой организации правосудия по административным делам с точки зрения профессионализма, беспристрастности, компетентности разрешения споров. Эти качества объясняют большое распространение административной юстиции во многих странах.
Названные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, его структуру и содержание.
Полученные при работе над диссертацией научные выводы могут быть использованы для совершенствования правовых, теоретических и методологических основ судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, что характеризует научную новизну данного исследования.
Цель исследования — на основе рассмотрения теоретических, правовых и организационных вопросов административной юстиции на современном этапе ее развития, анализа существующей практики судебного обжалования решений и действий органов публичной власти разработать направления совершенствования законодательства в данной сфере, организационных аспектов административной юстиции и соответствующей правоприменительной практики.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
рассмотреть понятие административной юстиции и ее значение для обеспечения государственных гарантий права граждан на обжалование решений и действий органов публичной власти;
выявить основы и этапы развития административной юстиции в России;
исследовать актуальные правовые проблемы реформирования административной юстиции в настоящее время;
проанализировать взаимосвязь административной юстиции с административным процессом;
проанализировать правовую категорию «спора о праве» и выявить ее влияние на административную юстицию;
исследовать правовое регулирование административной юстиции;
предложить направления развития правового регулирования административной юстиции;
изучить процессуальные проблемы осуществления административной юстиции на основе анализа и обобщения практики судебного обжалования решений и действий органов публичной власти;
предложить направления совершенствования законодательства в сфере административной юстиции;
определить организационные этапы развития административного судопроизводства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе развития и осуществления административной юстиции.
Предметом исследования являются существующие научные концепции административной юстиции, труды ученых, изучающих соответствующие проблемы, нормативная база и правоприменительная практика в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти.
Методологическую основу исследования составляют положения диалектического метода познания, таких общих и частных методов научного познания, как исторический, системно-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, логико-юридиче-ский, метод правового моделирования и др.
Теоретической основой исследования являются положения общей теории права, конституционного права, административного права и административного процесса, в том числе теоретические положения вопросов административной юстиции, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы правоприменительной практики в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, в том числе судебная практика районных судов города Москвы, судов Республики Татарстан, судов Вологодской, Калининградской, Пензенской и Тюменской областей, Балашихинского городского суда Московской области. В основу исследования положены также результаты обобщения соответствующей
судебной практики в стране Верховным Судом РФ, опроса 87 судей судов общей юрисдикции; экспертные оценки председателей судов, судей сотрудников аппаратов судов (в общей сложности 39 человек). Обобщена также практика личной восьмилетней работы автора в должности помощника председателя Симоновского и Солнцевского районных судов г. Москвы по написанию проектов судебных актов, подготовке ответов на обращения граждан, проведению оперативных совещаний с сотрудниками аппаратов судов, связанных с вопросами ведения и составления протоколов судебных заседаний и иной судебной документации по данной категории дел.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем комплексно рассмотрены теоретические, правовые и организационные аспекты развития административной юстиции на современном этапе. Представлена система правового регулирования судебного обжалования действий и решений органов публичной власти. С учетом опыта практической деятельности дан анализ новых положений законодательства и определены направления его дальнейшего развития. Выявлены особенности рассмотрения судами соответствующей категории дел и предложены направления совершенствования правоприменительной практики в этой сфере. Определены организационные этапы развития административного судопроизводства.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
-
Процесс становления административной юстиции в России прошел несколько этапов, которым присущи схожие закономерности диалектического характера. На протяжении полутора веков в силу различных социально-экономических и политических причин попеременно чередовались периоды активного создания теоретических и правовых предпосылок для формирования административной юстиции и периоды отрицательного отношения к институту административной юстиции, сдерживания его развития. На практике реализовыва-лись лишь некоторые функции по урегулированию административно-правовых споров созданием различных органов, которые, осуществляя отдельные действия по урегулированию административно-правовых споров, частично разрешали возникающие административно-правовые коллизии. Однако подобное рассмотрение административно-правовых споров в должной мере не способно отвечать существующим потребностям общества. В связи с этим возникает объективная потребность в развитии и формировании административного судопроизводства.
-
Автором предложено понимание административной юстиции и административного судопроизводства как части государственной
системы урегулирования административно-правовых споров. Административная юстиция (административное судопроизводство) — это основная в условиях демократического правового государства подсистема существующей в стране государственной системы урегулирования административно-правовых споров, представляющая собой правосудие, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами, в рамках которого происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. Административную юстицию и административное судопроизводство следует рассматривать как тождественные понятия. Помимо административной юстиции в систему урегулирования административно-правовых споров входят подсистемы реализации досудебного порядка рассмотрения и разрешения таких споров различными государственными органами.
-
Административная юстиция неразрывно связана с административным процессом как законодательно, так и организационно. Являясь самостоятельным институтом административного процесса, административная юстиция регулируется не только кодифицированными федеральными законодательными актами, но и в некоторых случаях — процессуальными нормами других законодательных актов. Поскольку разрешение административно-правовых споров в определенных ситуациях осуществляется иными государственными органами, что частично регулируется содержащимися в законодательных актах ссылками на процессуальные документы и соответствующие регламенты, то возникают особые взаимосвязи между административной юстицией и соответствующей процессуальной деятельностью иных органов по рассмотрению административно-правовых споров.
-
Вынесение законных и обоснованных решений по админи-стративно-правовым спорам возможно только на основе законодательства, регулирующего процедуры выработки и принятия управленческих решений, осуществления юридически значимых действий. В этой связи дальнейшее развитие административной юстиции невозможно без разработки федерального закона «Об административных процедурах», совершенствования других нормативных правовых актов, в том числе регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, определяющих порядок деятельности и принятия решений органами публичной власти.
-
Правовое регулирование административной юстиции представляет собой систему взаимосвязанных нормативных правовых актов, важной составляющей частью которой являются законодательные акты специального характера, закрепляющие процессуальный порядок
судебного обжалования решений и действий органов публичной власти в конкретных сферах. Процессуальные положения в законодательных актах специального характера содержат различные как по форме, так и по содержанию подходы к правовому регулированию, что приводит к нарушению единства связей в системе и к отсутствию единообразия в судебной практике. В целях унификации норм о судебном обжаловании решений и действий органов публичной власти данные нормы следует устранить из законодательных актов специального характера. Соответствующие предложения сформулированы в работе.
-
Длительное время институт судебного обжалования решений и действий органов публичной власти по своей природе представлял комплексный межотраслевой правовой институт с преобладанием гражданской процессуальной составляющей, включавший также нормы арбитражного процессуального права, административного права, иных отраслей права. Это было обусловлено ходом исторического развития данного института. Однако после принятия регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также КАС РФ удельный вес административно-процессуальной составляющей института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти существенно вырос. На современном этапе необходимо, развивая административно-процессуальное законодательство, создавать как законодательные, так и организационные основы для формирования самостоятельного судебно-правового института по административным делам.
-
В процессе реализации института судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти сложились наработанные годами процессуальные традиции судебной практики, которые на современном этапе необходимо развивать, сохраняя преемственность судопроизводства. При разрешении коллизий существовал спор о праве, который в реальности присутствует и в гражданском, и в административном судебных производствах, что позволяло разграничивать указанные виды судопроизводств. В КАС РФ положения относительно спора о праве отсутствуют, альтернативных критериев законодателем не предложено. Это вызывает неопределенность при разграничении дел, подлежащих рассмотрению в общеисковом и административном исковом судебных производствах. В КАС РФ должны быть включены положения, касающиеся спора о праве, при этом разграничение между общеисковым производством и производством по административным искам об оспаривании решений и действий органов публичной власти следует проводить по классификационной группе прав, по поводу нарушения которых имеет место спор. Соответствующие предложения сформулированы в тексте диссертации.
-
Помимо положительных моментов сложившейся судебной практики в сфере административной юстиции выявлены и негативные процессуальные аспекты, которые нельзя не только усугублять, но и допускать в административном судопроизводстве. Однако отдельные положения КАС РФ, не учитывая реальных возможностей данного судопроизводства на современном этапе, обусловливают развитие определенных нежелательных проявлений. В этой связи в целях дальнейшего совершенствования правового регулирования судебного обжалования решений и действий органов публичной власти необходимо устранить ряд процессуальных пробелов данного Кодекса: усовершенствовать текст определенных статей с точки зрения как сущности содержащихся в нем норм, так и правил юридической техники. Соответствующие предложения рассмотрены в работе.
-
В настоящее время самостоятельного административного судопроизводства в России не существует, что обусловлено, в частности, недостаточными финансовыми возможностями государства; удаленностью населения в отдельных районах страны от предполагаемого места размещения административных судов; ограниченной численностью судейского корпуса; отсутствием должной специализации судей и др. В целях дальнейшего развития административной юстиции предложена Концепция создания административных судов в Российской Федерации, которой предусмотрены соответствующие правовые и организационные этапы. Процесс создания административных судов должен быть постепенным, отвечающим реальным возможностям общества и займет длительный период. Детальное содержание этапов, их организация и меры реализации рассмотрены в диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы могут быть использованы в целях как дальнейшей разработки теории административного процесса, так и совершенствования административного процессуального законодательства в части развития и реализации института административной юстиции.
Практическая значимость диссертации состоит и в выработке предложений по совершенствованию правовых и организационных основ судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, а также правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов при преподавании курсов административного права и административного процесса, специальных курсов, связанных с административной юстицией и административным
судопроизводством, а также при повышении квалификации судей и сотрудников аппаратов судов.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения работы внедрены в учебный процесс Университета.
Материалы диссертации внедрены также в работу Солнцевского и Симоновского районных судов г. Москвы. Они используются при проведении семинаров с судьями, сотрудниками аппаратов судов по вопросам ведения административного процесса при рассмотрении дел, регулируемых КАС РФ.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в восьми опубликованных работах, в том числе в четырех статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования. Отдельные аспекты диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, в том числе Восьмых, Девятых и Десятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2012, 2013 и 2014 гг.), конференции «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 2013 и 2014 гг.) и др.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Взаимосвязь административной юстиции с административным процессом
Исходя из первоначального смысла терминов «администрацио» и «юстиция», предлагаем придерживаться следующего определения, опирающегося на «узкий подход», который мы считаем наиболее аргументированным: административная юстиция – правосудие, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами (административными судами, судами общей юрисдикции или иными судами), в рамках которого происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти.
Из этого определения вытекают следующие основные признаки административной юстиции, которые, по нашему мнению, позволяют отграничить административную юстицию от иных институтов административного права:
1) это судебная деятельность, которую осуществляют уполномоченные законом суды (в зависимости от выбранной законодателем модели административной юстиции это могут быть как специально создаваемые административные суды, так и суды общей юрисдикции);
2) под административной юстицией следует понимать деятельность не любого органа государственной власти (как предлагают некоторые авторы), а только судов. Судебная форма защиты прав и свобод человека и гражданина является высшей формой, эта форма защиты интересов личности в конфликте с государством имеет ряд преимуществ над внесудебной (решения иных государственных органов, например), поскольку судебная власть в условиях действия принципа разделения властей является более независимым арбитром, чем, скажем, органы исполнительной власти;
3) отграничить административную юстицию от иных сфер судебной деятельности позволяет вид спора – это спор, вытекающий из административных или иных публичных отношений. В частности, в рамках административной юстиции оспариваются решения и действия органов и должностных лиц публичной власти, нормативные правовые акты и т.д.
4) в рамках административной юстиции, несмотря на значение термина «администрацио» (администрирование, управление), могут оспариваться решения и действия не только органов исполнительной власти, но и государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти (например, нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти), а также к другим уровням публичной власти (в частности, решения органов местного самоуправления). Это, некоторым образом, отступление от первоначального значения термина вызвано необходимостью более полной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина во взаимоотношениях с публичной властью29. Исходя из предлагаемого определения административной юстиции, под органами административной юстиции следует понимать органы судебной власти, уполномоченные законодательством (в рамках выбранной национальной модели административной юстиции) на рассмотрение и разрешение споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в частности, из конфликтов граждан и организаций с одной стороны, а также органов и должностных лиц публичной власти с другой стороны.
В зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в мировой законодательной практике, традиционно в литературе30 выделяют четыре модели административной юстиции, относя к ним следующие: 1) административный «управленческий»31 тип (французский), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; 3) «квазисудебный» (англо американский32, «англосаксонский»33), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов34. С учетом длительного существования в России общесудебного (второго типа) обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права, который можно признать переходным типом на пути к административному судопроизводству, а также, учитывая исторические особенности формирования административной юстиции в России, следует признать, что на современном этапе обеспечения успешного реформирования для отечественной правовой системы наиболее близок последний «германский тип».
Таким образом, административная юстиция это основная в условиях демократического правового государства подсистема существующей в стране системы урегулирования административно - правовых споров и представляющая собой правосудие, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами, в рамках которого, происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. Административную юстицию и административное судопроизводство следует рассматривать как тождественные понятия. Помимо административной юстиции в систему урегулирования административно - правовых споров входят подсистемы реализации досудебного порядка рассмотрения и разрешения таких споров различными государственными и иными квазисудебными органами.
Сформулировав исходные определения, рассмотрим основные этапы становления административной юстиции в нашей стране. По мнению А.Ю. Корчагина, при создании административных судов необходимо учитывать не только опыт зарубежных стран, но и отечественное правовое наследие прошлого35.
Особенности спора о праве в административной юстиции
Вместе с тем, сам факт присвоения лицом чужого права еще не означает возникновения спора о праве, поскольку лицо, право которого было нарушено, может не знать об этом, или же не стремиться восстановить свое нарушенное право в силу тех или иных причин. В связи с этим следует положительно оценить стремление некоторых дореволюционных исследователей дополнить перечень критериев возникновения спора о праве такими критериями, как предъявление одним лицом другому требования о прекращении нарушения права и отказ этого лица данное требование исполнять. Например, К.П. Победоносцев связывал возникновение спора о праве с отказом одного лица от выполнения требования другого лица
По-настоящему острая дискуссия вокруг категории спора о праве развернулась во второй половине XX в. Первым из советских ученых уделил внимание этой категории Н.Б. Зейдер105, затем появилась работа И.М. Зайцева106.
По поводу юридической природы спора о праве среди советских ученых не было единого мнения. Одним из наиболее распространенных в советской правовой литературе было понимание спора о праве, заложенное в определении М.А. Гурвича, согласно которому «спор о праве гражданском означает …сопротивление, помеху осуществлению гражданского права, которые согласно закону могут быть устранены через суд»107.
По нашему мнению, это определение не вполне корректное. Прежде всего, с точки зрения строгого значения понятия «спор» его нельзя приравнять к понятиям «сопротивление» и «помеха». Кроме того, как отмечалось выше, самого наличия помехи для осуществления гражданского права не достаточно для возникновения спора о праве в ситуации, когда лицо, права которого ущемлены, не желает немедленного восстановления своих прав и не собирается вступать в юридический конфликт. Простейший пример такой ситуации – один водитель припарковал свой автомобиль перед магазином таким образом, что мешает другому водителю выехать со своего парковочного места и, таким образом, создает ему препятствие для пользования гражданскими правами. Однако в силу кратковременности и малозначительности такого нарушения гражданского права ущемленное лицо не будет вступать в спор о праве и дождется, пока первый водитель сделает покупки и проезд будет освобожден.
Ряд советских ученых считали спор о праве объектом гражданских процессуальных отношений. Например, такой точки зрения придерживался Н.Б. Зейдер108. Также, по мнению М.Д. Матиевского спор о праве является объектом гражданских процессуальных правоотношений и непременным условием возникновения гражданского процесса, т. е. самих гражданских процессуальных правоотношений, служит возбуждение такого спора путем обращения в суд109.
Этот подход представлен и в современной правовой литературе. Например, М.М. Ненашев считает, что все процессуальные правоотношения в исковом производстве характеризуются одним объектом в виде спора о праве и образующим единую систему процессуальных правоотношений в исковом производстве110.
Отличительной чертой советского подхода к определению спора о праве было также то, что возникновение самого спора в условиях социалистического общежития рассматривалось как нечто исключительное. Советские ученые подчеркивали, что в советском обществе общим правилом является добровольное и добросовестное исполнение гражданами своих юридических обязанностей. Так, И.А. Жеруолис связывает появление спора о
Современные представления о правовой категории спор о праве несколько более прагматичны и менее идеологизированы, а экспоненциальное увеличение числа обращения граждан за защитой своих прав в суды показывает, что спор о праве становится не исключительным явлением, а одним их обыденных элементов правовой действительности. Начиная с 90-х гг. XX в., категорию «спор о праве» стали рассматривать и представители общей теории права в рамках теории юридического конфликта и правовых коллизий112, также выходят работы Ю.А. Тихомирова113 В частности, с точки зрения социальной философии, спор о праве понимается как общественное отношение (социальный конфликт) нескольких лиц. Определение социального конфликта при этом выводится из взятых вместе понятий противоборства (борьба, столкновение) и противоречия (противоположность, несовместимость)114.
Социально-философский подход к пониманию спора о праве ценен с точки зрения расширения рамок исследования и определения его социального и философского контекста, но строго правовое определение спора о праве, которое может быть использовано в законодательстве и правоприменительной практике, должно быть сформулировано представителями отраслевых юридических наук. В частности, обращает на себя внимание, что изложенное выше общефилософское определение спора о праве как социального конфликта нескольких лиц не подразумевает строгих критериев отграничения спора о праве от иных разновидностей социальных конфликтов. Полагаем, что подобного рода определения вряд ли будут удобны правоприменителям, в том числе судьям.
Современные исследователи критикуют представления об исключительно процессуальной природе понятия спора о праве, поскольку допустимо досудебное урегулирование спора о праве гражданском самими спорящими сторонами. Иными словами, возможность сторон ликвидировать спор о праве гражданском до начала судебной процедуры опровергает мнение относительно спора о праве как процессуальной категории, поскольку спор о праве может возникать, существовать и оканчиваться вне судебного процесса115.
Например, по мнению М.Ю. Рудаковой, спор о праве возникает исключительно в момент появления разногласий, конфликта между сторонами, когда управомоченное лицо предъявляет требования к обязанному лицу, а последнее на них возражает в той или иной форме116.
Процессуальные проблемы осуществления административной юстиции
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации «граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности».
Таким образом, критерием отнесения дел к ведению арбитражных судов, а не судов общей юрисдикции, является характер спора – экономический (т.е. связанный с предпринимательской или иной экономической деятельностью).
Ко второй классификационной подгруппе (законодательных актов специального характера, закрепляющих право на судебное обжалование решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в конкретной сфере и содержащих отсылку на процессуальные документы), можно отнести ряд федеральных законов.
По нашему мнению, можно выделить три основные модели закрепления в таких законах норм о судебном обжаловании.
Модель 1. Включение в федеральный закон отдельных, локальных норм со ссылками на процессуальный порядок судебного обжалования.
Например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму, которая предоставляет право обжаловать решения государственных органов таким субъектам, как органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления161.
В частности, статья 21 данного Федерального закона («Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий») устанавливает, что «органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств» (часть 1). При этом «в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке» (часть 3). Кроме того, рассматриваемый Федеральный закон предусматривает, что «Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти» (часть 9 статьи 22). Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.№ 197 ФЗ162 также предусматривает в статье 231, что «Разногласия по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев, непризнания работодателем (его представителем) факта несчастного случая, отказа в проведении расследования несчастного случая и составлении соответствующего акта, несогласия пострадавшего (его законного представителя или иного доверенного лица), а при несчастных случаях со смертельным исходом - лиц, состоявших на иждивении погибшего в результате несчастного случая, либо лиц, состоявших с ним в близком родстве или свойстве (их законного представителя или иного доверенного лица), с содержанием акта о несчастном случае рассматриваются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, решения которых могут быть обжалованы в суд. В этих случаях подача жалобы не является основанием для невыполнения работодателем (его представителем) решений государственного инспектора труда».
Модель 2. Включение в федеральный закон ряда взаимосвязанных норм, регламентирующих основные аспекты процессуального порядка судебного обжалования. Например, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»163 содержит статью 22 «Порядок обжалования решения лицензирующего органа», согласно которой «Решение лицензирующего органа может быть обжаловано заявителем в лицензирующий орган и (или) в суд. Для рассмотрения жалобы по обращению заявителя может быть создана независимая экспертная комиссия с участием заявителя, представителей лицензирующих органов и независимых специалистов для проведения экспертизы. Положения об экспертных комиссиях утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции».
Организационные вопросы развития административной юстиции
По мнению Д.И. Захаровой, процесс перерождения полицейского государства в государство правовое некоторые государства,, анормально развили и усилили свою администрацию, вследствие чего для окончательного перехода на положение государства правового практичнее всего оказывается создание специальных административных судов; другие государства сумели обойти этот факт чрезмерного усиления администрации и вследствие этого могут обходиться и без специальных административных судов218.
Проведенный нами социологический опрос судей также показал, что подавляющее большинство опрошенных (76%) поддерживает идею сохранения в переходный период до создания административных судов специализации судей общей юрисдикции на рассмотрении дел об обжаловании решений и действий органов публичной власти.
Как видится, такой период необходим, в том числе для того, чтобы принять необходимые меры для минимизации ряда негативных факторов, препятствующих созданию административных судов в настоящее время. В частности, в ходе проведенного нами опроса судей большинство респондентов посчитало, что основными препятствиями для создания административных судов в России являются (допускалось несколько вариантов ответа): потребность в значительных финансовых затратах на организационное, кадровое и материально-техническое обеспечение таких реформ (57%); недостаточное развитие правовых основ административной юстиции (46%).
При этом, по мнению большинства опрошенных, наиболее значимые проблемы, с которыми столкнутся административные суды в России в случае их введения, это (также допускалось несколько вариантов ответа): недоверие граждан (62%), несовершенство правовых основ административной юстиции (57%), проблемы в сфере материально-технического и организационного обеспечения деятельности новых судов (41%), а также кадровые проблемы, нехватка квалифицированных кандидатов на должность судьи административного суда (38%).
На вопрос о том, какие меры будут способствовать развитию административной юстиции в России, большинство опрошенных ответили (допускалось несколько вариантов ответа): развитие научной теоретико-методологической базы административной юстиции (92%), развитие правовых основ административной юстиции (86%), повышение уровня правовой культуры населения (84%) и повышение уровня профессиональной компетентности судей (57%).
Стоит отметить, что применительно к российским условиям, создание новой подсистемы судов – административных судов – осложнено также огромной протяженностью территории страны. В связи с этим требуется длительная и кропотливая предварительная работа организационного характера, с тем, чтобы обеспечить одновременное начало функционирования этих судов на всей территории страны, а также их достаточное количество. Если часть субъектов Российской Федерации по каким-либо причинам окажется не готова к функционированию этих судов, организационная и материальная база будет создана не вовремя, то права граждан России, проживающих на территории этих субъектов, будут ущемлены и возникнет ситуация неравенства прав на территории нашей страны. Различна и потребность разных субъектов Российской Федерации в наличии самостоятельных административных судов. В связи с этим согласимся с мнением Н. Колоколова, который пишет: «формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам»219. Автор продолжает: «к сожалению, иной принцип организации судебной работы помимо территориального, например выездные сессии специализированных судов, у нас пока не приветствуется, хотя уверены, на сибирских просторах за ними будущее. По данному пути давно пошел наш великий северный сосед - Канада. На территории этого второго по площади государства расположены элементы судебной инфраструктуры, которые функционируют согласно заранее установленному графику по мере накопления дел той или иной категории. Естественно, что в приполярных, тем более в заполярных, районах речи о специализации судей нет. Порой достаточно пары человек на всю провинцию»220.
Кроме того, до введения отдельных административных судов обязательным этапом должен стать этап совершенствования профильного законодательства, предложенный в предыдущем параграфе.
На этом этапе по итогам принятия правовых основ специализации судей общей юрисдикции в сфере административной юстиции, осуществляется проведение непосредственных организационных мероприятий в данной сфере (в том числе комплектование судейского корпуса, при необходимости, новыми судьями, выделение помещений, создание материально-технической базы и т.д.).