Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы правового статуса прокурора в административно-деликтном производстве
1.1. Административно-деликтное производство: сущность, содержание, структура.
1.2. Эволюция организационно-правовых основ деятельности прокурора в административно-деликтном производстве .
1.3. Система принципов организации деятельности прокурора в административно-деликтном производстве
ГЛАВА 2. Общая характеристика правового статуса прокурора в административно-деликтном производстве
2.1. Правовой статус прокурора как участника административно- деликтного производства
2.2. Анализ полномочий прокурора по надзору за исполнением административно-деликтного законодательства
Глава 3. Особенности правового положения прокурора при осуществлении административно-деликтного производства
3.1. Процессуальное положение прокурора в ходе осуществления административно-деликтного производства несудебными органами
3.2. Специфика участия прокурора в административно-деликтном производстве, осуществляемом судебными органами
3.3. Полномочия прокурора на отдельных стадиях административно- деликтного производства
3.4. Анализ практики участия прокурора в административно-деликтном производстве
Заключение 135
Список используемых источников
- Эволюция организационно-правовых основ деятельности прокурора в административно-деликтном производстве
- Система принципов организации деятельности прокурора в административно-деликтном производстве
- Анализ полномочий прокурора по надзору за исполнением административно-деликтного законодательства
- Специфика участия прокурора в административно-деликтном производстве, осуществляемом судебными органами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития России как правового государства, с учетом укрепления ее позиций на международной арене, особую актуальность приобретает выработка механизмов обеспечения реализации полномочий прокурора в административно-деликтной сфере.
Стремительное развитие административного права и административного
процесса, кардинальный пересмотр его предмета, назначения, сущности и
содержания обусловил реформирование как всей отрасли, так и отдельных ее
составляющих, в том числе и административно-юрисдикционных производств,
количество и разнообразие которых также растет, в том числе и таких, которые
предусматривают участие прокуратуры. А она, в свою очередь, в современных
условиях государственных и правотворческих процессов претерпевает коренные
реформационные изменения организационного и функционального
содержательного наполнения с максимальной реализацией, прежде всего,
представительной и правозащитной функций. Прокурор, хотя традиционно в
доктрине и законодательстве и не относится к основным субъектам
административно-деликтного производства, однако играет важную роль в
рассматриваемом производстве, особенно в условиях современных
государственных и правотворческих процессов, построения в России правового демократического государства и защиты прав частных лиц.
Существенный пересмотр правовых основ административно-деликтного
производства в целом обусловливает целесообразность обновления
доктринального взгляда и на принципы участия в них прокурора, принимая во
внимание то, что он всегда был и остается представителем органа, призванного
осуществлять надзор за соблюдением законности всеми субъектами
правоотношений. Вышесказанное отражено и в Приказе Генеральной прокуратуры
Российской Федерации от 19 февраля 2015 г № 78 «Об организации работы по
реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных
правонарушениях», подчеркнувшем значимость участия прокурора в
административно-деликтном производстве как «действенного средства укрепления
5 законности»1. Это особенно актуально для административно-юрисдикционной
деятельности по ее специфическим признакам - наличию конфликтов в области рассмотрения дел об административных правонарушениях, что, в свою очередь, обусловливает возрастание роли прокуратуры и ее представителей в административно-юрисдикционной деятельности.
Вышесказанное подтверждается и данными Генеральной прокуратуры РФ,
согласно которым количество дел рассматриваемой категории с участием
прокурора возрастает с каждым годом, что подтверждает значимость роли
прокурора в административно-деликтном производстве и свидетельствует в пользу
необходимости доктринального исследования правовых основ его участия в таком
процессе. Современные реформаторские нормотворческие процессы в
соответствующей сфере отношений обусловливают необходимость формирования
и совершенствования на основе принципа научности концептуально-
теоретического базиса для обеспечения полной реализации во время участия в административно-деликтном производстве прокурором своего потенциала, что аргументирует актуальность избранной автором темы.
Степень научной разработанности темы и теоретические основы исследования.
Основополагающей базой изучения указанной проблематики являются труды отечественных и зарубежных ученых - юристов, в том числе административистов, которые в разные исторические периоды рассматривали соответствующие вопросы: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В. Бессарабов, М. А Вельмин, М. Знайденко, О. Иванова, В. Камышова, Ю. Козловой, В. Колпакова, А. Кривоносова, В. Ф.Ломакина, И. В. Панова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В. Севрюгин, А. Субанова, Ю. А. Тихомиров, В. Юсупова, и др.
Комплексное исследование правового положения прокурора в
административно-деликтном производстве было бы невозможным без исследований института прокурорского надзора в рассматриваемой категории дел.
1 Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 19 февраля 2015 г № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», закрепившем значимость участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях как «действенного средства укрепления законности»// Законность, 2015, № 5.
6 Теоретическую базу этого исследования составили труды Ю. Винокурова, С.М.
Казанцева, В. Рохлина, А. Стуканова, В. Б. Ястребова и др.
Различные вопросы участия прокурора в административно-деликтном производстве в рамках исследования правового статуса всех субъектов данного производства были затронуты О.А. Рябус и А.С. Серовым2. В диссертации В.И. Ломакина особое внимание уделено рассмотрению процессуального положения прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях как судебными, так и несудебными органами3.
Д.В. Гриценко детализировал специфику прокурорского надзора в производстве по делам об административных правонарушениях и особенности реализации прокурорских функций административного преследования4. С.Л. Басов особое внимание уделил анализу сущности административно-юрисдикционного процесса и специфике производства по обращениям в органы прокуратуры5.
Однако, несмотря на многообразие научных источников, до сих пор нет
комплексного исследования по проблематике участия прокурора в
административно-деликтном производстве (с учетом достижений современной правовой доктрины и законодательства), что также подчеркивает важность выбранной тематики исследования.
Цель исследования - на основании анализа имеющихся научных,
нормативных источников, правоприменительной практики, сформировать
целостную и непротиворечивую концепцию участия прокурора в
административно-деликтном производстве на современном этапе.
Согласно поставленной цели определены следующие задачи исследования:
- конкретизировать сущность, содержание и структуру административно-деликтного производства;
2 См.: Рябус О. А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных
правонарушениях: автореф. дисс. ... к.ю.н. - Ростов-на-Дону, 2006. - 22 с.; Серов А. С. Административно-
процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: дисс. ...
к.ю.н. - Москва, 2014. - 194 с.
3 См.: Ломакин В. И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: дисс. ...
к.ю.н. - Челябинск, 2006. - 170 с.
4 См.: Гриценко Д. В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных
правонарушениях: дисс. ... к.ю.н. - Воронеж, 2014. - 225 с.
5 См.: Басов, С. Л. Участие прокурора в административно-юрисдикционном процессе: учебное пособие / С.
Л. Басов. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015. — 188 с.
- определить историографию исследования основ участия прокурора в
административно-деликтном производстве в правовой доктрине и закрепления их в законодательстве;
- определить и классифицировать основные принципы организации
деятельности прокурора в административно-деликтном производстве;
- исследовать особенности административно-правового статуса прокурора в
производстве по рассматриваемой категории дел;
- рассмотреть полномочия прокурора как особенного участника
производства по рассматриваемой категории дел;
выявить специфику современного процессуального положения прокурора в производстве по рассматриваемой категории дел судебными и несудебными органами;
систематизировать основные полномочия прокурора на стадиях пересмотра постановлений и решений по делам рассматриваемой категории;
- раскрыть основные направления совершенствования основ участия
прокурора в административно-деликтном производстве и их нормативное
закрепления.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования
выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации прокурором своих прав и обязанностей в административно-деликтном производстве.
Предмет диссертационного исследования составили административно-правовые нормы, а также теоретические и практические вопросы участия прокурора в административно-деликтном производстве.
Методы исследования. Методологическую базу диссертационного
исследования составили методы научного познания, в частности: диалектический
метод, исторический метод, логический метод, метод системного анализа, а также
метод документального анализа, сравнительно – правовой метод и др.). Специфика
исследуемого объекта, его многосторонний характер предусматривает применение
ряда научных подходов: фундаментального, сравнительно - ретроспективного,
органического единства теории и практики, сочетания критического и
рационального, единства исторического и логического и системно-структурного
8 подходов. Так, диалектический метод используемый при познании процессов,
связанных с участием прокурора в административно-деликтном производстве,
позволил рассмотреть его развитие его правового статуса, выявить устоявшиеся
направления и закономерности в целом. Историко-правовой метод используется
при изучении историографии исследования основ участия прокурора в
административно-деликтном производстве в отечественной административно-
правовой доктрине и закреплении их в законодательстве. Системно-структурный
подход применялся при определении места прокурора на отдельных стадиях
производства по рассматриваемой категории дел, логико-семантический - для
выявления места прокурора в системе участников производства по
рассматриваемой категории дел. Важное значение имеет также сравнительно-правовой метод, который позволил раскрыть преимущества и недостатки определения основ участия прокурора в ходе производства по рассматриваемой категории дел осуществляемого несудебными и судебными органами. Метод социологических исследований используется автором при изучении и систематизации нормативного материала, судебной и административной практики, и научных источников.
Обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций,
сформулированных в диссертации, их научная достоверность
подтверждаются:
- анализом опубликованных решений Конституционного Суда Российской
Федерации, практики Верховного Суда Российской Федерации по вопросам,
касающихся производства по делам рассматриваемой категории;
- материалами неопубликованной судебной практики по делам
рассматриваемой категории (изучено более ста административных дел, рассмот
ренных судами);
Научная новизна исследования заключается в том, что работа является
первым комплексным диссертационным исследованием особенностей участия
прокурора в административно-деликтном производстве с учетом современных
достижений отечественной правовой доктрины и законодательства, выявившем
сущность и структуру административно-деликтной сферы, основными
результатами которой является ряд новых научных положений и выводов,
9 выносимых на защиту:
1. Административно-деликтное производство исследовано как сфера объективизации участия прокурора в качестве регулируемых административно-процессуальными нормами видов деятельности органов (их должностных лиц) по реализации норм соответствующих материальных отраслей права при рассмотрении и решении индивидуально -определенных дел, связанных с конфликтами в сфере производства по делам рассматриваемой категории.
1. Предложена авторская периодизация становления правового статуса
прокурора как участника административно-деликтного производства:
- первый этап (с момента учреждения прокуратуры Петром I до начала ХХ
века) характеризировался участием прокурора преимущественно в прокурорском
надзоре. На данном этапе прослеживается его роль только в отдельных аспектах
участия в административно - деликтном производстве;
- второй этап (с начала ХХ века до сегодняшнего времени)
характеризируется обобщением и конкретизацией доктринальных положений, в
частности, принципов участия прокурора в рассматриваемом производстве с
учетом изменений в правовом регулировании и научных положений доктрины. На
данном этапе прослеживается тенденция активной научной разработки вопросов
участия прокурора в административно-деликтном производстве, которая требует
своего продолжения в дальнейшем.
3. Мотивированное заключение прокурора по делу обоснованно определено
автором как сформулированная в устной или письменной форме позиция
прокурора, связанная с правовой оценкой соответствующих фактов и
обстоятельств, отражающая его мнение с учетом принципов соразмерности и
справедливости, изложенная при непосредственном участии в деле и включенная в
постановление по делу.
2. Аргументирована необходимость расширения полномочий прокурора по
надзору за исполнением законов в отношении всех мер обеспечения путем
внесения новых положений, устанавливающих дополнительные полномочия, в ст.
27.5 КоАП РФ;
4. Обосновано, что совершенствование системы мер, используемых
прокурором при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и
10 гражданина, предполагает более четкую регламентацию информационной
составляющей, которая заключается в своевременном, полном и релевантном
предоставлении документированных сведений, о совершенных административных
правонарушениях.
5. Обосновывается целесообразность расширения полномочий прокурора в
рассматриваемом производстве предусмотренных ст. 25.11 КоАП РФ путем
дополнения этих полномочий:
- правом требовать от уполномоченных должностных лиц и органов (кроме
суда) проведения проверок и ревизий, а также выделение специалистов для
проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;
- правом на предоставление доступа к необходимым для проведения
проверок и экспертиз документам и материалам;
- обязанностью немедленно освободить лицо, которое незаконно
подвергнутого административному задержанию решением несудебных органов;
- обязанностью выносить постановление об отмене обеспечительных мер
производства по делу об административном правонарушении, наложенных
уполномоченными должностными лицами в связи с исполнением своих прав и
обязанностей, если они нарушают права и законные интересы физических,
юридических лиц и государства.
6. Обосновывается в определенных случаях целесообразность замены в ч. 2
ст. 22, ч. 1 ст. 25 и ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» термина «производство» на термин «дело».
7. Выдвинуто и аргументировано предложение о наделении прокурора
полномочиями пролонгации срока административного расследования, что требует
внесения соответствующего дополнения «пунктом 4» часть 5 статьи 28.7. КоАП
РФ.
8. Обосновывается и предлагается нормативно закрепить право участников
производства присутствовать при рассмотрении жалобы (протеста), право
истребования дополнительных материалов по делу, обязанность по оповещению
прокурора о времени и месте рассмотрения протеста.
9. Обосновывается целесообразность определения срока опротестования
(обжалования) вступивших в законную силу постановления или решения по делу
11 рассматриваемой категории.
Теоретическое и практическое значение полученных результатов
заключается в том, что они могут быть использованы в:
- научно-исследовательских работах: для дальнейшей разработки
теоретических и практических проблем административно-деликтного процесса, в
том числе с участием прокурора;
- правотворческой и правоприменительной деятельности: результаты
исследования содержат ряд предложений по внесению изменений и дополнений в
действующее законодательство, указанные рекомендации могут быть
использованы в правоприменительной практике;
- учебном процессе: материалы исследования могут быть использованы при
преподавании студентам высших учебных заведений дисциплин
«Административное право РФ», «Административный процесс»,
«Административная ответственность».
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации нашли свое отражение в ряде публикаций автора, а также озвучены в его выступлениях и докладах на Международных и Всероссийских научных конференциях.
Основные теоретические положения и выводы диссертации были обсуждены и получили одобрение на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Достоверность результатов исследования обеспечена
междисциплинарным теоретическим анализом научной литературы, нормативных актов, комплексным использованием общенаучных и специальных методов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, которые содержат в себе девять параграфов, заключения и списка используемых библиографических источников.
Эволюция организационно-правовых основ деятельности прокурора в административно-деликтном производстве
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим участие прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории, следует признать Кодекс об административных правонарушениях РФ, который непосредственно не содержит понятия "участники производства по делам об административных правонарушениях", но глава 25, как уже ранее отмечалось, содержит положения в отношении лиц, участвующих в рассматриваемом производстве. Таким образом, можно утверждать, что нормативно отождествляются понятия "участники производства по делам об административных правонарушениях" и "лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях". Прокурор (как участник в производстве рассматриваемой категории дел) участвует в производстве и рассматривается как "лицо, принимает в нем участие". В частности, компетенция прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории ограничивается положениями ст. 24.6 КоАП РФ. В этой связи, исследуя процессуальное положение прокурора по рассматриваемой категории дел несудебными органами, прежде всего, следует остановиться на рассмотрении структуры, составных элементов и особенностей данного производства.
Порядок рассматриваемого производства регулируется законодательством об административных правонарушениях, в частности положениями, содержащимися в главах 24-32 КоАП РФ, которые устанавливают общие условия производства.
Для административно-деликтного производства характерен процессуальный его порядок, что обусловило необходимость установления основных стадий этого производства в действующем законодательстве об административных правонарушениях.
Каждая стадия административно-деликтных производств в целом и производств по делам об административных правонарушениях, в частности, имеют свои пространственно-временные границы, которые состоят из деятельности специальных субъектов и тех процессуальных правоотношений, которые здесь возникают и прекращаются или переходят в следующую стадию производства. Необходимо отметить, что административно-процессуальные отношения имеют «динамический» характер14. В свою очередь, административно-деликтные правоотношения, возникая, не остаются неподвижными и развиваются путем прохождения ряда последовательно определенных стадий, одновременно подвергаются регулирующему влиянию других групп правовых норм, в результате чего меняют свой юридический смысл. В данном случае речь идет о правоотношениях, имеющих длительный характер и существуют до тех пор, пока не будет достигнуто окончательного правового результата (выполнения постановления, восстановления нарушенного правопорядка), хотя каждая стадия может иметь целью достижение только ей присущего результата. Административно-правовые отношения отдельной стадии имеют характер правовых отношений. Обязательной стороной этих правоотношений является лидирующий субъект, который наделен государственно-властными полномочиями. Правовой характер деятельности лидирующего субъекта создает условия для успешного решения конкретных задач, которые перед ним поставило государство. Это обеспечивает целенаправленность процессуальной деятельности уполномоченных вести производство субъектов, а также деятельности всех участников производства по рассматриваемой категории дел в целом, создает условия для изучения фактического материала, познания объективной истины на отдельном этапе рассмотрения дела рассматриваемой категории.
В то же время любая часть производств, что признается отдельной стадией, характеризуется кругом специфических задач, выполнение которых приводит к истечению особого производства путем достижения соответствующего результата. Отсутствие специальных задач, на конкретной стадии производства, указывает на отсутствие оснований для выделения определенной части производства в самостоятельную стадию. Итак, любые правовые задачи характеризируют статическое состояние тех разновидностей процессуальной деятельности, которые в будущем выполняются как объективная необходимость, без реализации которой невозможно решить соответствующую задачу
Таким образом, процессуальная деятельность субъектов на отдельной стадии производства направлена на выполнение специальных задач и достижения определенных целей. В то же время надо отметить тесную взаимосвязь понятий «цель» и «задачи». Так, Ю. В. Степаненко отмечает, что цель - это то, к чему надо стремиться, что надо осуществить. В то же время задача - это реализация цели через определенный промежуток времени16.
Все стадии административного производства неразрывно связаны между собой и имеют взаимообусловленную связь. Только полная реализация предыдущей стадии дает основания для совершения действий по реализации следующей. Поглощение стадий в упрощенном производстве не является исключением из этого правила, поскольку действует принцип логической последовательности продвижения дела.
Вместе с тем надо обратить внимание на то, что стадия является не последним структурным элементом производства. Она охватывает значительную совокупность действий, в рамках конкретной процессуальной стадии могут быть сгруппированы по определенным общим признакам и объединяться в этапы. Ученые-административисты выделяют структурные элементы стадий производства - этапы и действия. В частности, Д. Н. Бахрах утверждают, что каждый процесс, его производства имеет четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производства (процесса) в целом
Система принципов организации деятельности прокурора в административно-деликтном производстве
Так, в соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ, основной функцией прокуратуры в производстве по рассматриваемой категории дел, является надзор за соблюдением и исполнением законов действующих на территории РФ законов при производстве по делам рассматриваемой категории, за исключением дел, находящихся в производстве суда.
Анализируя функции прокуратуры, нельзя обойти вниманием и вопрос об ее компетенции и полномочиях сотрудников. В юридической литературе относительно понимания правовой природы компетенции органов государства так и не сформировалось единого мнения. Признавая в структуре компетенции наличие взаимосвязанных элементов, ученые-государствоведы высказывают разные точки зрения на то, что необходимо отнести к таким элементам.
Так, характеризуя компетенцию органов государства, О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет указывали, что она по своей сути составляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом68.
Более обоснованной является позиция ученых, согласно которой компетенция органа включает в себя два элемента, во-первых, «предметы ведения» (общественные отношения), во-вторых, «права и обязанности» или «властные полномочия» органа69. Такая позиция обосновывается тем, что для обеспечения надлежащего функционирования государственного механизма, каждый орган должен действовать в определенной области общественных отношений, то есть специализированно и дифференцированно. Соответственно сфера деятельности органа должна найти отражение в его компетенции, быть юридически оправданной. Именно поэтому компетенция начинается с установления общественных отношений, в рамках которых действует государственный орган. Такие пределы деятельности органа государства можно назвать предметом его ведения. Вторым элементом компетенции органа государства является его полномочия, которые, с одной стороны, выступают выражением государственного властвования, а также специфическим признаком органа.
Реализуя каждую из возложенных на прокуратуру функций, ее сотрудники должны действовать строго в пределах полномочий, предусмотренных законом. Как справедливо указывает М.Н. Шевцов, к прокуратуре применяется не в разрешительный метод правового регулирования, а специально-разрешительный. Касательно деятельности прокуратуры, то перечень полномочий прокуроров устанавливается относительно отдельных функций, учитывая различия в способах реализации каждого из них. Важно и то, что отдельные полномочия используются в процессе реализации всех функций прокуратуры70.
Все полномочия прокуратуры в производстве по делам рассматриваемой категории, по своему содержанию, условно могут быть разделены на три основные группы: 1) полномочия направленные на выявление правонарушений, из причин и условий, которые им способствовали; 2) полномочия по устранению правонарушений; 3) полномочия направленные на привлечение виновных к ответственности. При условии полного и правильного применения, названные полномочия прокуроров должны обеспечивать эффективность надзорной функции прокурора, своевременность выявления административных правонарушений, причин и условий, которые им способствуют, устранение правонарушений, их предотвращение и привлечение правонарушителей к ответственности. Структура компетенции прокуратуры не исчерпывается только такими компонентами, как предметы ведения и полномочия. Ее выяснение предусматривает также характеристику обязанностей и их соотношение с другими элементами компетенции. Важно отметить, что полномочия государственных органов одновременно является их обязанностями перед государством. Так же и полномочия прокуратуры по осуществлению своей деятельности одновременно являются обязательными перед государством. Четкое определение прав и обязанностей всех субъектов административно-правовых отношений, в том числе и полномочий прокуроров, обеспечение их реализации и выполнения демократизирует данные правоотношения, делает их более открытыми, с одной стороны, и соответствующими потребностям граждан, с другой.
Нормативно-правовое закрепление прав и обязанностей субъектов правоотношений не гарантирует их автоматическое выполнение, должны иметь место также гарантии обеспечения этих прав и обязанностей, формы и принципы их деятельности. Именно они способствуют надлежащей и полной гарантии реализации социальными институтами своих прав и обязанностей, сочетают правовое и фактическое положение субъекта в государстве и обществе.
Как уже было отмечено, к правовому статусу прокуратуры нужно также отнести формы и принципы их деятельности. Правовые формы деятельности прокуратуры урегулированы нормами права и связаны с осуществлением им в четко определенном законодательством порядке юридически значимых действий, которые влекут за собой определенные юридические последствия.
Анализ полномочий прокурора по надзору за исполнением административно-деликтного законодательства
В подобных случаях суд первой инстанции может направить в орган, который составил протокол об административном правонарушении, с целью устранения недостатков, которые могут повлиять на объективность и полноту рассмотрения дела. Однако, поскольку законодатель четко определил сроки рассмотрения дел этой категории, такой возврат материалов не дает положительных результатов. Это не предусмотрено на стадии пересмотра дела. А за время дополнительного оформления материалов, рассмотрения дела судом, истекает двухмесячный срок привлечения лица к административной ответственности, то есть наложения на лицо административного взыскания.
Возможны два варианта решения данной проблемы. Во-первых, можно законодательно закрепить возможность решения судами вопроса о виновности лица в нарушении Правил дорожного движения, по которой не составлялся протокол об административном правонарушении. При этом вопрос о привлечении к административной ответственности такого лица не решать в связи с отсутствием по ней протокола об административном правонарушении. Во-вторых, можно определить в законодательстве случаи, когда, рассматривая дела об административных правонарушениях на транспорте, суд вправе решать вопрос признания виновным лица в совершении административного правонарушения и привлечения его к административной ответственности в случае отсутствия протокола об административном правонарушении в отношении такого лица119. Например, при повторном рассмотрении судом дела в отношении лица по ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ, когда в суде есть данные о повторности совершения правонарушения и лицо должно нести ответственность по ч. 2 ст. 12.8 этого Кодекса.
Целью данного подхода является соблюдение разумных сроков рассмотрения дел рассматриваемой категории, которые предусмотрены нормами действующего КоАП РФ, а также принятие решения с учетом всех обстоятельств дела на основе полного и всестороннего его рассмотрения, решения вопроса о виновности лица в нарушении Правил дорожного движения при отсутствии такого процессуального документа, как протокол об административном правонарушении.
Следующей является проблема наложения на прокурора присущих ему функций обвинителя по делу об административном правонарушении, поскольку в отсутствие стороны обвинения нарушаются конституционные принципы судопроизводства - состязательности сторон и диспозитивности, в частности в случаях, когда лицо отрицает обстоятельства, указанные в протоколе об административном правонарушении, ссылаясь на неправомерные действия должностного лица, составившего протокол. Рассмотрение дел предусмотренных ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ относится компетенции судьи, а в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 указанного Кодекса также дела о таком правонарушении, поступившие к органу или должностному лицу и переданные ими на рассмотрение судье.
По мнению П.П. Серкова, примером практической реализации научных положений о целесообразности постепенного освобождения от несвойственной судебной функции органов административной юрисдикции, стало расширение компетенции судей по рассмотрению дел рассматриваемой категории120. На наш взгляд, орган или должностное лицо, которые уполномочены составлять материалы и принимать по ним решения, не лишены субъективизма. Таким образом, главной проблемой органов административной юрисдикции, является соблюдение объективности при разрешении дел рассматриваемой категории, поскольку в основном речь идет о нарушениях, которые вызваны невыполнением или не надлежащим выполнением соответствующих предписаний этих же органов, которые выполняют контрольно-надзорные функции. Объективность и профессионализм могут быть достигнуты только в том случае, когда компетенция одних субъектов административной юрисдикции будет выражена в осуществлении контроля и надзора за ходом производства, возбуждении административных дел, а других – в рассмотрении и разрешении таких дел. В подлинно правовом государстве в системе органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, ведущее место должно принадлежать суду121. Аналогичного мнения придерживается Ю. П. Соловей, отмечая, например, что цель полиции - в достижении конкретных результатов в порученной сфере, и это не позволяет соединять судебные и административные функции122.
Можно согласиться с аргументацией тех исследователей, которые считают, что немаловажным фактором для понимания значения процесса судебного рассмотрения деликтов может выступать равное правовое положение граждан и органов государственного управления (должностных лиц) перед законом, в случае, когда факт совершения правонарушения должен определяться только независимой от каких-либо воздействий судебной инстанцией. Считается, что суды, подчиняющиеся только закону, как независимые органы, могут должным образом защитить права и интересы физических и юридических лиц и одновременно пресекать случаи незаконных действия должностных лиц. К тому же судьи профессионально сведущи в правовых вопросах
Специфика участия прокурора в административно-деликтном производстве, осуществляемом судебными органами
В тоже время, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 24.6 дается определение прокурорского надзора, осуществляемого при производстве по делам об административных правонарушениях, на основании которой Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов в пределах своей компетенции при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением тех дел, которые находятся в производстве суда.
Исследование историографии основ участия прокурора в административно-юрисдикционных производствах в административно-правовой доктрине позволило предложить авторскую периодизацию становления правового статуса прокурора как участника административно-деликтного производства: - первый этап (с момента учреждения прокуратуры Петром I до начала ХХ века) характеризировался участием прокурора преимущественно в прокурорском надзоре. На данном этапе прослеживается его роль только в отдельных аспектах участия в административно - деликтном производстве; - второй этап (с начала ХХ века до сегодняшнего времени) характеризируется обобщением и конкретизацией доктринальных положений, в частности на принципах участия прокурора в рассматриваемом производстве с учетом изменений в правовом регулировании и научных положений доктрины. На данном этапе прослеживается тенденция в научной разработке вопросов участия прокурора в административно-деликтном производстве, которая требует своего продолжения в дальнейшем. Системное изучение действующего административно-деликтного законодательства свидетельствует о том, что некоторые вопросы, касающиеся административно-правового статуса института прокуроры, компетенции прокурора в административно-деликтном производстве, либо вообще не регламентированы законодателем, либо не урегулированы в полной мере.
Между тем, они, безусловно, требуют единообразного законодательного решения. Однако, как представляется, такое решение может быть выработано только на основе изучения и использования основных концептуальных подходов к пониманию правового статуса прокурора в административно-процессуальной деятельности, системно нового доктринального толкования положений федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и КоАП РФ, обобщения, систематизации и анализа практики по делам об административных правонарушениях и практики деятельности прокурора в процессе возбуждения и рассмотрения вышеназванных дел, сформировываются в период действия КоАП РФ.
В частности, нормы статьи 25.11 КоАП РФ не определяют такие ключевые понятия, как «компетенция прокурора», не конкретизируют всех его прав в производстве по делам об административных правонарушениях, не обозначают обязанностей прокурора в производстве по рассматриваемой категории дел.
Как нам представляется, нормативная основа участия прокурора в административно деликтом производстве существенно устарели, требуют совершенствования и более того, они являются фрагментарными и распределенными не только в различных нормативно-правовых актов, но и разбросанных по различным их статьям, не отражают той роли и значимости прокурора по обеспечению законности в административно-деликтной сфере.
Принцип законности применительно к деятельности института прокуратуры в обозначенной сфере предполагает, что прокурор при осуществлении возложенных на него задач и функций и использовании предоставленных ему полномочий должен следовать букве и духу закона, предупреждая и пресекая его нарушения при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Обеспечение правомерности его действий является необходимым условием недопущения административного произвола и иных бюрократических извращений. Следует констатировать, что вытекающее из федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора в рассматриваемом производстве значительно шире полномочий, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В этой связи считаем необходимым внести изменения в КоАП РФ, определив правовой статус прокурора, и конкретизировать полномочия прокурора в административно-деликтном производстве путем внесения изменений и дополнений в ст. 25.11 КоАП РФ, несколько расширяющих его права, и устанавливающих обязанности прокурора, а именно:
Статья 25.11 Прокурор 1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе: 4) требовать от уполномоченных должностных лиц и органов (кроме суда) проведения проверок и ревизий, а также выделение специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз; 5) требовать от уполномоченных должностных лиц и органов (кроме суда) предоставления доступа к документам и материалам, необходимым для проведения проверки и приобщение этих документов и материалов к делам об административных правонарушениях, находящихся в их производстве;