Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и система принципов административно- юрисдикционного процесса 13
1. Принципы административно-юрисдикционного процесса в механизме правового регулирования 13
2. Соотношение принципов административно-юрисдикционного процесса и метода административного права 34
3. Система принципов административно-юрисдикционного процесса...61
Глава II. Институциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 73
1. Общеправовые институциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 73
2. Отраслевые институциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 119
Глава III. Функциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 131
1. Общеправовые функциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 131
2. Отраслевые функциональные принципы административно- юрисдикционного процесса 149
Заключение 166
Библиография 175
- Принципы административно-юрисдикционного процесса в механизме правового регулирования
- Соотношение принципов административно-юрисдикционного процесса и метода административного права
- Общеправовые институциональные принципы административно- юрисдикционного процесса
- Общеправовые функциональные принципы административно- юрисдикционного процесса
Введение к работе
Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность в первоочередном порядке признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности, обусловливает признание и гарантирование каждому государственной защиты его прав и свобод в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ. Особое значение правовая охрана прав и свобод приобретает в отношениях с государством, опосредованных административно-юрисдикционной деятельностью органов и должностных лиц, правовой механизм которой, будучи основан на основополагающих идейных началах процессуально-правового регулирования, позволит обеспечить эффективную защиту прав и свобод граждан и организаций.
Современный этап развития отечественной системы государственного управления характеризуется становлением процессуальной подотрасли административного права. Это объективно обусловлено всем ходом политико- правовых реформ, направленных на системную трансформацию взаимоотношений государства и личности. В современных условиях изменяются сама основа административно-процессуальной деятельности, характер методов публичного управления, формы администрирования. Совершенствование нормативной правовой основы государственного управления, формирование в России правового государства, поиск новых путей развития исполнительной власти, проводимые правовая, судебная и административная реформы, несомненно, накладывают отпечаток на содержание понятия административ- но-юрисдикционной деятельности.
Как справедливо заметил А.П. Шергин, эффективность деятельности исполнительной власти «зависит от совершенства процессуальной формы ее реализации». Для решения этой задачи необходимо исследование основных концептуальных вопросов административно-юрисдикционного процесса, к которым относятся, прежде всего, принципы правового регулирования процессуальных правоотношений. Являясь основой любого вида юридического процесса, принципы формируют ключевые параметры его нормативной модели.
Несмотря на то, что принципы предопределяют функциональную направленность административно-юрисдикционного процесса, в науке административного права до сих пор не выработано общепризнанных концептуальных подходов к формированию системы принципов, практически отсутствуют нормативно закрепленные правовые идеи, отражающие сущность и характерные черты данного процесса.
На наш взгляд, в современной правовой доктрине вопросу о принципах административно-процессуального права уделяется недостаточно внимания; проблема эта характерна для административного права в целом - большинство авторов в качестве принципов последнего называет ряд имеющих общеправовое значение положений (законности, федерализма, гласности и т.п.), не отражающих в полной мере сущность метода административно-правового регулирования. Между тем, административно-юрисдикционный процесс опосредуется определенным «набором» правовых принципов, система которых образует его «несущую конструкцию», вокруг которой формируется вся совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок разрешения административно-правовых конфликтов. Указанные принципы, отражая сущность и характерные черты административно- юрисдикционного процесса, обладая качеством его «одухотворяющих начал», выражающих главное и решающее в его содержании, настоятельно требуют научного осмысления в рамках системного подхода.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика административно-юрисдикционных принципов затрагивалась в трудах, посвященных административному процессу, в частности, таких ученых как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, A.A. Дёмин, Е.В. Додин, A.C. Дугенец, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.А. Лории, С.Н. Махина, И.В. Панова, Н.Г. Салшцева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин и др.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных публикаций как на тему административного процесса в целом, так и по вопросу собственно административно-юрисдикционных отношений, степень уяснения правовой природы принципов административно-юрисдикционного процесса, механизма их действия и полученные научные результаты надлежит оценивать как более чем скромные, а системные исследования, непосредственно посвященные данному вопросу, отсутствуют.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование системы принципов административно-юрисдикционного процесса, выявление содержания отдельных принципов для конкретизации теоретических положений и выработки предложений по их легальному воплощению. Эта цель предопределила постановку следующих задач: выявить правовую природу принципов административно- юрисдикционного процесса и их место в механизме правового регулирования; исследовать соотношение принципов административно- юрисдикционного процесса с отраслевым методом административного права; установить системообразующие признаки классификации принципов административно-юрисдикционного процесса; сформировать научно обоснованный подход к структуре и содержанию административно-юрисдикционных принципов как единой правовой категории, а также их отдельных видов; изучить через призму общеправовой и отраслевой принадлежности институциональные принципы административно-юрисдикционного процесса; выявить сущностные характеристики общеправовых и отраслевых принципов как системообразующих элементов функциональных принципов административно-юрисдикционного процесса; на основе проведенного исследования сформулировать предложения по совершенствованию административно-процессуального законодательства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность административно- правовых отношений, возникающих в связи с реализацией правовых принципов административно-юрисдикционного процесса. При этом акцент сделан на принципах административно-юрисдикционного процесса, опосредующих механизм правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, поскольку институционально- функциональный дуализм данных принципов наиболее ярко отражает специфику сферы административной юрисдикции.
Предметом исследования выступает совокупность норм, закрепляющих систему принципов административно-юрисдикционного процесса, а также закономерности и тенденции ее развития на современном этапе.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Г. Брэбан, A.B. Василенко, И.А. Галаган, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, A.A. Демин, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, A.C. Дугенец, С.З. Женетль,
Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, И.М. Машаров, Ю.В. Надольская, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панкова, И.В. Панова, А.Н. Поздньпнов, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.Г. Семенников, В.В. Скитович,
Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Ю. Хаманева, О.В. Чекалина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ф.Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых- юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, А.М. Безруков, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гурвич, A.A. Добровольский, В.М. Жуйков, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, B. Курылев, Н.И. Матузов, A.B. Малько, Г.Л. Осокина, А.И. Приходько, М.К. Треушников и др.
Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судебные акты Федеральных арбитражных судов Северо-Кавказского, СевероЗападного, Уральского, Центрального округов, статистические данные о количестве и видах дел об административных правонарушениях, возбужденных и рассмотренных в 2009-2010 годах, результаты социологических опросов.
В качестве информационной базы исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке системы принципов административно-юрисдикционного процесса как организующего начала в сфере административной юрисдикции, основанной на единстве процессуального режима правоприменительной деятельности по разрешению административно-правовых споров и дифференциации принципов административно-юрисдикционного процесса в зависимости от их функционально-институционального назначения. В этой связи использован качественно новый подход к выявлению принципов административно- юрисдикционного процесса, основанный на его аксиологической составляющей, являющейся системообразующим признаком, отвечающим современным политико-правовым реалиям правоприменительной деятельности. На монографическом уровне определены методологические подходы к решению ряда теоретико-правовых и праксеологических проблем, которые направлены на достижение двуединой цели — повышение эффективности правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции и обеспечение правовой защищенности личности посредством формирования и развития системы принципов административно-юрисдикционного процесса. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. В рамках системного анализа административной юрисдикции через призму принципов административного процесса выявлена сущность админист- ративно-юрисдикционного процесса как направленной на разрешение административно-правового конфликта формы деятельности компетентных органов (субъектов административной юрисдикции), осуществляемой в соответствии с административно-процессуальными нормами, институционально и функционально опосредованной принципами административно-юрисдикционного процесса как основополагающими правовыми идеями, отражающими его сущность и характерные черты.
Установлена функциональная роль принципов административно- юрисдикционного процесса, которая проявляется в трех сферах (элементах) механизма правового регулирования: правотворческой, праворегулятивной и пра- вообеспечительной. Системная корреляция данных функций обуславливает дифференциацию принципов административно-юрисдикционного процесса на две группы: институциональные и функциональные принципы, в свою очередь включающие в себя подсистемы принципов общеправового и отраслевого характера.
Детерминированность принципов процесса методом административно- правового регулирования является сущностной предпосылкой существования принципа публичности как формообразующего фактора, определяющего основные параметры процессуального режима административно- юрисдикционной деятельности; остальные принципы заполняют содержание данного режима требованиями обеспечения стандартного уровня защиты прав и свобод человека и гражданина. Системно-структурный анализ принципа публичности позволил обосновать теоретическую конструкцию данного принципа, включающего в себя следующие элементы: „требование процессуальной активности административно-юрисдикционного органа; 2) обязательность актов правоприменения (процессуальных решений); 3) признание юридической ответственности компетентных органов и их должностных лиц как субъектов административно-процессуальных отношений за допущенные в ходе производства по административному делу нарушения прав и законных интересов лиц, участвующих в административно-юрисдикционном процессе.
В целях установления единообразия правоприменительной практики, а также обеспечения обязательности процессуальных действий как элемента содержания принципа публичности представляется целесообразным внести изменения в часть 1 статьи 26. 9 КоАП РФ, дополнив ее следующим предложением: «Поручение либо запрос по делу об административном правонарушении оформляются уполномоченным должностным лицом в виде определения».
В целях обеспечения публичных начал принципа ответственности компетентных органов и их должностных лиц обоснована необходимость легального закрепления административной ответственности государственных служащих за деликты, совершаемые ими в процессе административно- юрисдикционной деятельности. Персонифицированная ответственность должностных лиц подлежит обеспечению посредством наказания в виде дисквалификации. Соответствующие охранительные нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц за нарушения, допущенные при проведении юрисдикционного процесса, необходимо закрепить в главе 19 КоАП РФ.
Реализации принципа публичности административно-арбитражного процесса будет способствовать внедрение в процессуальный режим рассмотрения административных дел арбитражными суда института частных определений как средства реагирования суда на выявленные в ходе производства нарушения законности.
Для реализации указанного предложения необходимо дополнить АПК" РФ статьей 1901 следующего содержания: «1. При выявлении случаев нарушения законности арбитражный суд выносит частное определение и направляет его в соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностному лицу, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах, если иной срок не установлен судом.
2. В случае несообщения о принятых мерах виновные должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в соответствии с действующим законодательством. Наложение штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц от обязанности сообщить о мерах, принятых по частному определению арбитражного суда».
Вытекающий из части 1 статьи 24.2 КоАП РФ полилингвизм административного процесса приводит к «нормативному размыванию» государственной функции государственного языка в юрисдикционной сфере. Государственный язык, являясь фундаментальным государственнообразующим фактором, предназначен для выполнения в сфере правового регулирования интеграционной функции. В этой связи представляется необходимым закрепление принципа монолингвизма государственного языка административно-юрисдикционной деятельности вне зависимости от осуществляющего ее органа.
Анализ общеправового принципа презумпции невиновности позволил установить, что исключения из данного принципа, вводимые законодателем в последние годы, необоснованно расширяют использование в админи- стративно-юрисдикционном процессе объективного вменения. Представляется, что для устранения« данного обстоятельства необходимо включить в КоАП РФ статью, устанавливающую запрет на объективное вменение. Кроме того, в связи с несоответствием принципу субъективного вменения положений статьи 20.22 КоАП РФ в целях обеспечения руководящих начал принципа презумпции невиновности предлагается предусмотренный указанной статьей состав административного правонарушения включить в диспозицию нормы статьи 5.35 КоАП РФ.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ формирования системы принципов административно-юрисдикционного процесса. Теоретико-правовые конструкции, разработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в качестве основы при осуществлении дальнейших исследований в области теории административно-процессуального права.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-процессуального законодательства; результаты исследования, наряду с использованием в научно- исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора. Материалы исследования используются в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в. себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Принципы административно-юрисдикционного процесса в механизме правового регулирования
Принципы административно-юрисдикционного процесса представляют собой разновидность правовых принципов, поэтому при определении их понятия следует исходить из общетеоретических положений.
Термин «принцип» произошел от латинского слова «principium» - «начало», «первооснова». Таким образом, принцип и начало — слова-синонимы, а это означает, что принципы права, в том числе административного процесса, представляют собой его основные начала, первооснову соответствующей- правовой системы.
Несмотря на кажущуюся простоту понятия правового принципа, в нау- ке сложилось несколько подходов к его определению. Одни авторы (например, Д.А. Керимов) рассматривают принципы права как научную категорию, отражающую в теоретических положениях определенные закономерности развития общественных отношений, направление и основные черты правового регулирования общественных отношений. Иными словами, принципы права не получают выражения, не фиксируются непосредственно в правовых нормах. Другие авторы (например, М.А. Гурвич) придерживались противоположного мнения, ибо полагали, что принцип права - наиболее общая правовая норма. Таким образом, принцип права полностью отождествляется с правовой нормой. Наконец, третья группа ученых (например, В.М. Семенов, H.A. Чечина, В.Н. Щеглов) как бы аккумулирует в своих представлениях о правовом принципе первые две позиции, потому что принципы права, с одной стороны, определяются как идейные, а с другой - как нормативно-руководящие начала (основы) права.
Наиболее обоснованной представляется третья позиция, поскольку принцип права как руководящая идея, основополагающее начало отличается от научных и философских принципов тем, что требует закрепления в нормах права, ибо нуждается в специальной защите, обеспеченной силой государственного принуждения. Таким образом, идейные основы (начала) права лишь тогда становятся его принципами, когда закрепляются в самом праве: его содержании и формах. Существуют несколько способов фиксации (закрепления) в нормах права идейных его основ или начал: текстуальный и смысловой .
Текстуальный способ фиксации основных начал права характеризуется тем, что эти начала закрепляются в конкретных административно- процессуальных нормах (непосредственное закрепление). При таком способе закрепления основные начала права представляют собой принципы-нормы, которые обладают всеми свойствами и структурными частями норм права, хотя действие их содержания распространяется далеко за пределами данной конкретной нормы. В качестве примера текстуального закрепления административно-процедурных принципов могут служить следующие административные нормы: ст. 1.4 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении (далее - КоАП РФ) (принцип равенства перед законом), ст. 1.5 КоАП РФ (презумпция невиновности), ст. 1.6 КоАП РФ (принцип законности, т.е. обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением).
Смысловой способ фиксации в нормах права идейных его начал заключается в том, что содержание конкретного принципа выводится из анализа содержания отдельных правовых норм или институтов (косвенное закрепление). При смысловом способе фиксации идейных основ права правовой принцип существует как «скрытое» в отдельной норме или институте общее правовое положение. Например, существование таких принципов административного процесса, как национального языка, состязательности, диспози- тивности, устности, всесторонности и непосредственности выводятся из ст. ст. 24.1- 24.3, 26.1 и др. статьи КоАП РФ.
Таким образом, принципы административного процесса представляют собой обусловленные социально-экономическими и политическими устоями российского государства и общества, закрепленные непосредственно в нормах административного права или вытекающие из его содержания правовые идеи (основные, руководящие начала), отражающие его сущность и характерные черты. Принципы права - его «активные точки», «одухотворяющие начала», выражающие главное и решающее в его содержании . В этой связи принципы права верны лишь настолько, насколько они соответствуют природе права, адекватно отражают его глубинную сущность.
Одним из условий продуктивного научного исследования является достаточно четкое определение позиции относительно самих понятий, используемых основополагающих правовых явлений.
В частности, эта необходимость обусловливается неоднозначными подходами к раскрытию понятия и содержания принципов и норм права, а также существованием использованием в современном понятийном аппарате общей теории права ряда таких смежных с правовыми нормами и принципами категорий, как общие дозволения и общие запреты, правовые презумпции, правовые аксиомы и др.
Соотношение принципов административно-юрисдикционного процесса и метода административного права
Любое правовое положение, закрепляемое законодателем как принцип, должно обладать сущностными признаками, свойственными принципу как важнейшей категории. Та или иная категория процессуального права (впрочем, как и любой иной отрасли общественной науки) раскрывается через распознавание сущностных признаков, которые отличают рассматриваемую категорию от иных, выделяют ее по значимости, придают ей понятийную автономность. М.С. Строгович, рассматривая методологические вопросы юридической науки, подчеркивал, что научные юридические понятия, представляют логическую форму, которая выражает наиболее существенное и важное в определенном круге предметов, явлений действительности, отражает закономерности определенной области реального мира .
Анализ научной литературы, посвященной исследованию принципов административного процесса, позволяет выделить основные признаки понятия принципа: а) принципы - требования, которым должна отвечать административно-процессуальная деятельность; б) принципы - мировоззренческие идеи, обобщают сущее и детерминируют должное; в) принципы - исходные, основные и общие положения; г) принципы - положения, закрепленные в нормах закона; д) принципы - основа системы права; е) принципы имеют свое содержание, не выводимое из содержания других принципов; з) принципы отражают сущность, содержание, характер и назначение процесса; и) принципы характеризуют уровень защиты прав и свобод человека и гражданина; к) отражают государственную политику в области административного судопроизводства; л) принципы определяют предмет и метод процессуального регулирования.
Действительно, перечисленные признаки отличают принципы как нормативные положения от иных в системе административно-процессуального права. Однако думается, что они, в конечном счете, сводятся к одному из перечисленных признаков - свойству отражать предмет и метод процессуального регулирования. Отраслевые принципы обусловлены спецификой предмета и метода правового регулирования25, которые выступают системообразующими факторами, способствуя более точной и строгой градации права на отрасли и институты . При этом, необходимо учесть, что предмет правового регулирования, будучи определенным видом общественных отношений, имеет сложную структуру, элементами которой являются: а) субъекты; б) их поведение, поступки, действия; в) объекты (предметы, явления), по поводу которых субъекты вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют интерес; г) социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений
Связь предмета процессуального регулирования с принципом придает последнему предметную определенность. «Предметная определенность означает, что объективным критерием для формулирования принципов права служит специфика предмета правового регулирования, то есть природа и особенности общественных отношений» . Поскольку принципы - суть нормативные положения, то они все отражают предмет административно- процессуального регулирования.
Метод правового регулирования производен от предмета правового регулирования. Метод правового регулирования - совокупность приемов и способов правового воздействия на общественные отношения . В общее понятие метода правового регулирования (как собирательной категории) входят компоненты, посредством которых право воздействует на происходящие социальные процессы, устанавливая границы регулируемых отношений, предусматривая права и обязанности субъектов, предписания о должном и возможном их поведении, наделяя участников отношений правоспособностью и дееспособностью, определяя меры ответственности (принуждения) на случай нарушения этих установлений .
Принципы обусловлены методом процессуального регулирования и, в свою очередь, придают ему те особенности, которые отличают его от иных отраслевых методов правого регулирования. В общей теории права утвердилось мнение, что отраслевые юридические принципы относятся к отличительным особенностям метода правового регулирования той или иной отрасли права . Законодатель, закрепляя те и или иные принципы, определяет направленность метода правового регулирования, выделяет желаемые пути и результаты в области правового регулирования. Связь принципов с методом процессуального регулирования отмечается также исследователями в области административного процесса . Очевидно, принципы являются одним из средств регулятивного воздействия на общественные отношения, выступая компонентами метода процессуального регулирования.
Обусловленность принципа и предметом, и методом правового регулирования, как думается, проистекает из взаимообусловленности самих предмета и метода правового регулирования. «Связь между предметом и методом носит двусторонний характер: метод обусловлен общественными отношениями, то есть предметом правового регулирования, возникающим в результате жизнедеятельности общества, а применяемые для урегулирования общественных отношений приемы и способы обусловливают дальнейшее развитие этих отношений, а также возникающие на основе развития последних новых общественных отношений» . В общей теории права также высказывается, что метод по отношению к предмету носит дополнительный (процессуальный) характер .
В контексте вышеизложенного интерес представляет высказывание A.C. Александрова о том, что положения (идеи), не отличающиеся свойством процессуальной конструктивности, принципами являться не могут. В качестве принципов могут быть выделены лишь те правила, которые способны оказывать воздействие на формирование порядка юрисдикционного производства . «Форма процесса есть эффект его содержания, т.е. принципов. С другой стороны, именно форма дает бытие системе принципов» . Заметно, что в приведенном высказывании речь идет о свойстве процессуальной конструктивности принципа как о его формообразующем качестве. В то же время A.C. Александров в цитируемой работе не проводит различия между формообразующим и системообразующим свойствами принципа. Потому методологически важным представляется определение различия между системообразующим и формообразующим свойствами принципа. Первое, как думается, имеет значение для системы отрасли права, а второе - для процессуальной формы как в смысле общего построения и организации процесса, так и в смысле формирования процессуального режима производства в рамках юрисдикционного процесса. При этом полагаем, что системообразующее качество принципа задается его обусловленностью предметом процессуального регулирования, а формообразующее качество - его взимообусловленностью методом административно-процессуального регулирования.
Общеправовые институциональные принципы административно- юрисдикционного процесса
К общеправовым институциональным принципам административного процесса относятся принципы законности, справедливости, компетенционно- сти, равенства лиц, участвующих в административном деле, перед законом и юрисдикционным органом, ответственности юрисдикционного органа и лиц, участвующих в деле, за необоснованность и незаконность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений.
Принцип законности. Современная правовая доктрина обнаруживает несколько подходов к пониманию законности, что объективно обусловлено мно- гоаспектностью социального явления, обозначаемого указанным термином. В частности, законность понимается как принцип государственно-правовой жизни, закрепляющий ее в качестве основополагающего общеправового начала жизни общества, как метод государственного управления обществом, предполагающий реализацию соответствующих функций правовыми средствами и в правовых формах и, наконец, как средство обеспечения правового режима общества при реальном верховенстве в нем права, установлении правовых отношений между государственной властью и личностью 58.
При ближайшем рассмотрении обнаруживается, что существующие подходы отнюдь не антогонистичны; отражая различные стороны исследуемого явления, все они основаны на признании сущности законности как строгого соблюдения норм права субъектами общественных отношений, характеризующего законность для любого исторического периода развития общества независимо от условий места и времени .
Признание нетождественности права и закона привело к появлению в теории права категории правовой законности; как справедливо замечает B.C. Нерсе- сянц, не всякий закон является правовым . В правовом государстве должны действовать только правовые законы, адекватные правовой природе регулируемых общественных отношений. Не закон рождает право, а право требует законодательного признания, не государство господствует над правом, а право господствует над государством, подчиняя его обществу и общественным потребностям. «Закон - это не продукт произвольной деятельности государства, - пишет В.Н. Кудрявцев, - он должен отвечать демократическим правовым принципам равенства и справедливости» . С этой точки зрения смысл правозаконности, наряду со строжайшим, неукоснительным проведением в жизнь норм действующего права, означает реализацию своего рода сверхзадачи — начал гуманистического права, прежде всего, основных неотъемлемых прав человека, а также ряда связанных с ними других институтов, в том числе общедемократических правовых принципов народовластия, частного права, независимого правосудия .
Являясь одним из общеправовых принципов, законность в административном процессе имеет свое специфическое содержание, свою особую систему гарантий, что дает основание рассматривать ее как самостоятельный принцип правового регулирования административно-процессуальных правоотношений, суть которого заключается в требовании неуклонного исполнения всеми органами и их должност " 123 ными лицами действующих законов и иных нормативных правовых актов .
По мнению ряда ученых-процессуалистов, законность не образует качество отдельного принципа, а представляет собой совокупность всех принципов процесса в их взаимной связи, основу «... всех принципов процесса и каждого в отдельности, а не нечто отличное от них» . Теоретико-правовое обоснование данного подхода можно обнаружить в трудах С.С. Алексеева, по мнению которого, термин «законность» при всей его важности, мало что говорит, ибо сам по себе он характеризует одно из имманентных и безусловных свойств любого права, его общеобязательность, категоричность, непре- менность строжайшего, неукоснительного соблюдения, претворения в жизнь 125 действующих юридических норм .
На наш взгляд, данный подход является следствие упрощенного подхода к пониманию законности, ибо последнюю нельзя ограничивать лишь обязательностью права. Категория законности является сложной и многоплановой категорией, которая выражает различные стороны воздействия права на общественные отношения; кроме того, допустимо рассматривать законность и в ряду морально-этических категорий . Законность в правовом смысле в современном обществе выступает как единственно возможный метод государственного руководства. В то же время требование строгого и неуклонного выполнения законов, последовательно выраженное в действующем законодательстве, выступает как один из основополагающих принципов как права в целом, так и каждой его отрасли в отдельности. Тот факт, что осуществление принципа законности (равно как и ряда иных принципов) обеспечивается не только процессуальными средствами, но и применением организационно-социальных мероприятий, не трансформирует правовую природу данного явления.
Как известно, правопорядок обеспечивается не только изданием закона, всесторонне учитывающего потребности общественного развития в той или иной области отношений, но правильным применение его на практике. В этом кроется причина закрепления в процессуальном праве принципа законности, сущность которого выражается в требовании к административно- юрисдикционным органам и участникам административного процесса строго руководствоваться предписаниями закона; это общее требование конкретизируется в многочисленных процессуальных нормах, находит свое выражение на всех его стадиях процесса. Только такое понимание позволяет правильно определить роль и значение принципа законности, его место в системе основных начал административного процесса, составить верное представление о его механизме и пределах действия.
Общеправовые функциональные принципы административно- юрисдикционного процесса
В круг отраслевых функциональных принципов административного процесса входят принцип формальной (процессуальной) истины, принцип стадийности процесса, принцип оперативности, принцип непосредственности рассмотрения дела, принцип процессуальной экономии; принцип процессуального руководства органа административной юрисдикции.
Принцип формальной (процессуальной) истины. По общему мнению, принятому в теории доказывания, в правоприменительной деятельности (прежде всего, в уголовной, гражданской и административной) процессуальное доказывание выступает как разновидность познания и может быть правильно понято лишь в свете теории отражения. Сам факт административного правонарушения отражается в окружающей обстановке и сознании людей в виде непосредственных и опосредованных отпечатков - следов административного правонарушения. Отражение на объектах окружающей обстановки, то есть первичное его отражение, является объективной основой будущих доказательств. Как полагает С.А. Шейфер, сами доказательства формируются в процессе «вторичного отражения» в результате восприятия этих следов человеком и закрепления их уполномоченным лицом в деле . В связи с этим в теории познания обоснованно обращается внимание на важность доказательств наряду с познавательной, а также удостоверительной деятельностью уполномоченного лица. Впрочем, собирание доказательств может быть признано завершенным лишь тогда, когда они в соответствии с предписаниями КоАП РФ надлежащим образом процессуально закреплены в деле. Эти предписания изложены, в трудах известного ученого P.C. Белкина . Однако закон не выделил в отдельную статью правила, касающиеся порядка собирания и процессуального оформления доказательств по делу, хотя такие пробелы имеются не только в административном процессе. Так, по мнению С.А. Шейфера, в уголовном процессе доказательства должны формироваться, а не собираться . По мнению других ученых, для правоприменительной практики важными являются вопросы о завершающем этапе процессуального доказывания, оценки доказательств (под ней понимается определение их достоверности, значение каждого доказательства и их совокупности) .
Стоит отметить, что в КоАП РФ, так же как и в действующих процессуальных кодексах, нет ни слова об установлении истины. Ранее ч. 2 ст. 243 УПК РСФСР содержала требование того, чтобы председательствующий принимал все предусмотренные Кодексом меры для всестороннего, полного, объективного исследования обстоятельств дела и установления истины. Здесь необходимо огово ) риться, что в целом, знание об истине в процессуальном доказывании формировалось преимущественно в уголовном и гражданском процессах; что касается административного процесса, то исследования такого характера практически не проводились. Поэтому научная база познания истины основывается на учениях в области уголовного и гражданского процесса.
По сей день в процессуальных науках продолжается дискуссия о возможности установления истины при производстве по делу. Так, И.В. Решетникова полагает, что в настоящее время гражданское процессуальное право отказалось от принципа установления объективной истины . В. Зажицкий так же считает, что значительное расширение начал состязательности в уголовном судопроизводстве по существу исключило из доказательственного права истину как цель доказывания, но «с точки зрения здравого смысла, а также методологических предпосылок истину в уголовном судопроизводстве нельзя объявлять недостижимой... В уголовном судопроизводстве должен быть ориентир: в ходе доказывания по уголовному делу должна быть установлена истина, понимаемая как достоверное установление обстоятельств совершения преступления, а также их юридическая оценка с точки зрения норм уголовного закона, т.е. квалификация преступления» . С этим мнением не согласен Е. Чесовский: «:.. в юридической литературе иногда делается вывод о том, что законодатель в настоящее время отказался от принципа объективной истины в гражданском процессе... С этим выводом согласиться нельзя... Как свидетельство сохранения законодателем принципа объективной истины остались важные положения, в соответствии с которыми учтены основные задачи юрисдикционного процесса, включая достижение истинных знаний о наличии либо отсутствии юридических фактов (обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора) ... Без достижения истины невозможна защита прав в суде... На достижение истины направлена деятельность суда по оценке представленных доказательств, где данная цель является логическим завершением процесса доказывания» .
Установление истины по делу является условием достижения цели судебного разбирательства — защиты от всяких посягательств прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций - таково мнение Ю.К. Оси- пова, при этом под установлением истины по делу понимается установление судом действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон . Важнейшим условием выполнения задач уголовного судопроизводства является установление истины по уголовному делу, считает A.C. Кобликов, он же находит, что установление истины - цель доказывания по уголовному делу . Этой же точки зрения, придерживается П.А. Лупинская, указывая, что «установить истину в уголовном процессе означает познать происшедшие событие и все обстоятельства, подлежащие установлению по уголовному делу в соответствии с тем, как они имели место в действительности» .
А.П. Рыжаков указывает, что истина в уголовном процессе материальна, а не формальна, материальная истина существует вне зависимости от тех или иных требований, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, она объективна, и в уголовном процессе компетентные органы должны стремиться к установлению объективной истины. Объективная истина в уголовном процессе - это независящая от воли и сознания конкретного исполнителя точное соответствие знаний (запечатленных в выводах) правоприменителя обстоятельствам конкретного уголовно наказуемого происшествия в их социально-юридической оценке. Истина может быть абсолютной и относительной. Согласно теории доказательств, абсолютная истина представляет собой полное и всестороннее соответствие знаний, которым располагает компетентный орган, обстоятельствам объективной действительности, охватывающее все свойства и характеристики познаваемых предметов и явлений.