Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования в самом общем плане обуславливается той катастрофической ситуацией с «детством», сложившейся за последнее время в Российской Федерации и создающей реальную угрозу национальной безопасности государства, а также необходимостью, как указано в стратегии национальной безопасности Российской Федерации, усиления роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего несовершеннолетних, совершенствования нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения государственной и общественной безопасности путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создания единой государственной системы профилактики правонарушений в первую очередь среди несовершеннолетних.
Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования, несовершенство правовой базы, отсутствие эффективной государственной политики в различных социальных сферах стали причиной растущей социальной поляризации населения, а также снижения духовно-нравственного потенциала общества, что, в свою очередь, обуславливает криминализацию населения страны.
Потеря нравственных ориентиров, деформация социальных ценностей является фактором десоциализации подрастающего поколения, детерминирующим различные формы асоциального поведения (алкоголизм, наркомания, проституция), среди которых наиболее социально опасными являются противоправные девиации несовершеннолетних. Анализ состояния деликтности несовершеннолетних показывает ее стабильно высокий уровень (ежегодно совершают правонарушения до 40% несовершеннолетних). Незначительное снижение количественных сведений о правонарушениях несовершеннолетних за последний период объясняется их ла-тентностью, а также уменьшением к 2010 г. количества детей деликтоспособного возраста по Российской Федерации в сравнении с 2003 г. на 3,73 млн. чел.
Этот факт доказывает то, что профилактическая деятельность в нашей стране ведется с учетом второстепенных детерминант девиантного противоправного поведения. Базовая интегрированная детерминанта правонарушаемо-сти несовершеннолетних, связанная с издержками воспитания, не учитывается государством в своей превентивной политике, государственные органы системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в совокупности с социальными институтами, ответственными за обучение и воспитание детей, в своей деятельности не сориентированы на ее устранение.
Если учитывать высокие количественные показатели административной правонарушаемости (совокупности, массовости) несовершеннолетних и их взаимосвязь с преступлениями, характеризующуюся тем, что административные правонарушения являются промежуточным, переходным этапом в генезисе противоправного поведения личности от асоциальных поступков к деяниям уголовно наказуемым, а также возможностью перерастания одних в другие, способностью предупреждать административными санкциями уголовные правонарушения, однообразностью проблем детерминации и превенции, то объективно актуализируется научная задача изучения детерминации девиантного поведения в общем и административной правонарушаемости в частности с целью профилактики административной деликтности несовершеннолетних.
Актуальность темы связана так же с особенностями административной ответственности несовершеннолетних, важнейшая из которых связана с акцентом на воспитание правонарушителя и профилактику правонарушаемости несовершеннолетних, что предполагает разработку и реализацию превентивно-воспитательной политики государства органами системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Актуализирует тему диссертационного исследования необходимость решения задач научной разработки рекомендаций, направленных на повышение эффективности действующего законодательства об административной ответственности несовершеннолетних, административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, ответственных за воспитание несовершеннолетних и не
исполняющих свои конституционные обязанности, а также рекомендаций, совершенствующих деятельность органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что проблемы административной ответственности несовершеннолетних предполагают решение их в аспекте задач общей и частной превенции. Это, пресекаясь с целым спектром иных проблем, таких как профилактика противоправных девиаций несовершеннолетних, детерминация деликтности лиц данной возрастной группы, обусловило интерес к ней юридических отраслевых (криминология, уголовное право, административное право) и иных наук (психология, педагогика, социология и др.). Общетеоретическую, криминологическую и уголовно-правовую основу исследования составили труды ученых: С.С. Алексеева, Ю.М. Антоняна, С.А. Беличевой, А.И. Долговой, Н.П. Дубинина, В.Н. Кудрявцева, И.С. Кона, О.Э. Лейста, Д.И. Липинского, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, И.С. Ноя, Р.С. Немова, А.Р. Ратинова, С.Л. Рубинштейна, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, В.И. Червонюк.
Административно-правовая специфика, а также результаты исследования базируются на трудах таких ученых-административистов, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галагана, А.Н. Дерюги, А.С. Дугенца, В.Н. Закопырина, А.П. Клюшниченко, Н.М. Конина, А.В. Леженина, И.В. Максимова, С.Н. Махиной, М.Я. Масленникова, Б.В. Российского, В.Г. Розенфельда, О.С. Рогачевой, Ю.Н. Старилова, Л.Е. Смирновой.
Однако негативное состояние деликтности несовершеннолетних свидетельствует о том, что в науке до конца не исследованы базовые ее детерминанты, существуют проблемы в нормативно-правовом регулировании административной ответственности несовершеннолетних, в полном объеме не проанализированы вопросы содержания и особенности правового статуса органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, не выявлен и практически не задействован тот превентивный потенциал в их деятельности, носителем которого они являются. Кроме того, следует отметить, что на данный момент отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию превентивных аспектов административной ответственности несовершеннолетних.
Объектом исследования являются общественные отношения связанные с административной ответственностью несовершеннолетних, их родителей и лиц, их заменяющих, и возникающие в процессе профилактики административных правонарушений несовершеннолетних в результате реализации превентивной политики государства, а также в процессе практической деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Предмет исследования - относительно самостоятельная группа административно-правовых и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и норм международного права, регламентирующих административную ответственность несовершеннолетних в ее превентивном аспекте; научные, теоретико-правовые концепции и положения, содержащиеся в научной литературе по данной проблематике; а также правовые, организационные и функциональные основы деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Цель исследования состоит в комплексном теоретико-правовом анализе института административной ответственности несовершеннолетних, его превентивных аспектов, а также выработка концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций, направленных как на совершенствование законодательства об административной ответственности несовершеннолетних, так и на повышение эффективности деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
Раскрыть особенности и специфику административной ответственности несовершеннолетних, определить ее место в системе юридической ответственности, а также ее превентивную функцию.
Рассмотреть вопросы детерминации противоправного поведения личности несовершеннолетних и его профилактики.
Изучить воспитательную цель превентивной функции административной ответственности несовершеннолетних, а также общественную опасность административных правонарушений родителей, не исполняющих обязанностей
по воспитанию последних.
Проанализировать факторы, объективно обуславливающие необходимость реализации превентивной политики государства, а также государственного регулирования профилактической и юрисдикционной деятельности.
Разработать рекомендации по совершенствованию законодательства об административной ответственности субъектов, участвующих в реализации превентивной функции административной ответственности несовершеннолетних.
Сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности деятельности ряда органов и учреждений системы профилактики с целью снижения количественных и качественных показателей правонарушае-мости несовершеннолетних.
В качестве теоретической основы исследования использовались фундаментальные положения таких наук, как теория государства и права, административное право, криминология, психология, философия и педагогика. В работе использованы труды известных российских ученых: С.С. Алексеева, А. Адлера, Ю.М. Антоняна, М.В. Баглая, А.Б. Борисова, Д.Н. Бахраха, С.А. Беличе-вой, Л.С. Выготского, Б.С. Волкова, И.А. Галагана, Я.И. Гилинского, А.И. Долговой, Н.П. Дубинина, А.С. Дугенца, Д.А. Дриля, К.Е. Игошева, А.П. Клюшни-ченко, Н.М. Конина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.И. Карпеца, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, И.С. Кона, О.Э.. Лейста, Д.И. Липинского, А.В. Ле-женина, В.В. Лунеева, Д.С. Львова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.В. Максимова, А.В. Малько, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, В.Д. Менделевича, И.Ф. Мягкова, И.С. Ноя, Р.С. Немова, Б.В. Российского, В.Г. Розенфельда, О.С. Рогачевой, И.В. Равич-Щербо, А.Р. Ратинова, С.Л. Рубиншнейша, Л.Е. Смирновой, Ю.Н. Старилова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, В.П. Эфроим-сона.
Отдельные положения работы основаны на трудах иностранных ученых: Э. Эриксона, Ч. Ломброзо, Э. Кречмера, Э. Дюркгейма, М. Вебера, Г. Олпорта, К. Роджерса, А. Маслоу, А. Кетле, Вольтера, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо, Р. Мертона.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы, применяемые в юридической науке: метод научного анализа, синтеза, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический методы исследования (опроса, анкетирования и другие).
Нормативно-правовую базу исследования составляют: международные правовые акты по правам ребенка и их защите, а также регламентирующие вопросы отправления правосудия в отношении несовершеннолетних; Конституция РФ, федеральные законы, действующие в сфере административного, конституционного, уголовного, семейного права, законы субъектов РФ, Указы Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ, и иные нормативно-правовые акты в области профилактики правонарушений несовершеннолетних.
Эмпирическую базу исследования составили: социально-правовая, педагогическая практика; материалы выборочных исследований; статистические данные и обобщения материалов 138 дел об административных правонарушениях, рассмотренных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также результаты деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, учреждений системы образования и других субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних за 2007-2009 гг., общественных организаций (на примере Русской Православной Церкви); интернет ресурсы; материалы публикаций средств массовой информации.
В процессе работы над диссертацией автором были проведены различные социологические исследования: при помощи разработанной автором программы осуществлено анкетирование, выявляющее отличие сфер социализации несовершеннолетних правонарушителей и их социально адаптивных сверстников на базе центра временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ГУВД Воронежской области и средней школы №22 г. Воронежа; опросы и интервьюирование классных руководителей, педагогов образовательных учреждений, руководителей и сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД Воронежской области; специально изучалась деятельность сие-
темы подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД Воронежской области, и конкретно «школьных инспекторов».
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней:
Предпринята попытка системного комплексного анализа административной ответственности несовершеннолетних, административной деликтности несовершеннолетних во взаимосвязи с проблемами детерминации и превенции;
Исследована взаимосвязь административных и уголовных правонарушений несовершеннолетних;
Сделан вывод об общности детерминант административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних, а также о возможности профилактики с помощью мер административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и (или) лиц, их заменяющих, уголовных правонарушений несовершеннолетних;
Показана необходимость и приоритет профилактики административной деликтности несовершеннолетних;
Осуществлен комплексный системный анализ проблем детерминации девиантного (антиобщественного, противоправного, преступного) поведения, а также предложена авторская классификация типов поведения личности;
Обоснованы причины неэффективности превентивной политики государства и практики органов системы профилактики правонарушаемости несовершеннолетних, а также нормативно-правовые, организационные и админист-ративно-юрисдикционные способы решения проблем правонарушаемости несовершеннолетних и их профилактики;
Исследована важнейшая детерминанта правонарушаемости несовершеннолетних, учет которой в превентивной политике государства повысит ее эффективность;
Изучен генезис административных правонарушений несовершеннолетних в причинно-следственной взаимосвязи антиобщественного и криминогенного поведения;
Разработаны предложения:
а) по повышению эффективности норм об административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и (или) лиц, их заменяющих;
б) по совершенствованию деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних вообще и системы подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД по Воронежской области и учреждений воспитательно-образовательной системы в частности;
10. Сформулировано предложение по формированию самостоятельной науки, изучающей девиантное противоправное поведение - «деликтологии», составляющими которой являются: «психология и педагогика девиантного поведения», «административная деликтология», «криминология».
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
Решение вопроса о существовании юридической ответственности в позитивном, либо в ретроспективном аспекте предлагается решать конвергенцион-но, так как позитивный и негативный аспекты - это имманентные категории юридической ответственности, две возможности ее реализации, которые проявляются и актуализируются в зависимости от того, о каком субъекте правоотношений идет речь. Для лица, среди регуляторов поведения которого преобладают нормы морали и нравственности, юридическая ответственность реализуется в позитивном аспекте, в иных случаях обуславливается ретроспективный подход к ее определению. Этот вывод принципиально указывает на те особенности административной ответственности, которые могут быть применимы к несовершеннолетним, связанными с их возрастом, несформированностью в морально-нравственном отношении их личности, неустоявшейся еще системой ценностных ориентации, мотивационной сферы, протекающим процессом социализации.
Превентивная функция административной ответственности несовершеннолетних, как совокупность средств морально-нравственного, профилактического воздействия на личность, формирующая законопослушное поведение и предупреждающая совершение правонарушений, участвует в достижении воспитательных целей, то есть формирование морально-нравственной составляющей личности несовершеннолетнего. Таким образом, воспитательное воздействие юридической ответственности не является ее самостоятельной функцией, а скорее всего, целью.
Поэтому понятия «превентивное» и «воспитательное» воздействие юридической ответственности предлагается употреблять в сочетании «превентивно-воспитательная» функция юридической ответственности. Причем эти два термина в одном понятии будут сосуществовать в сочетании его содержании и цели.
3. Предлагается понятие административной ответственности несовер
шеннолетних - это применение к лицу от 16 до 18 лет, совершившему админист
ративное правонарушение, мер административного наказания и иных мер воспи
тательного воздействия в целях общей и частной превенции.
Обоснована малоэффективность концепции Федерального закона №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», указывающего на безнадзорность, как на важнейшую причину правонарушаемости несовершеннолетних и нацеливающего деятельность всей системы профилактики на ее устранение. Вместе с этим, выделена главная интегрированная детерминанта антиобщественного поведения и административной правонарушаемости несовершеннолетних, связанная с издержками воспитания, профилактикой которой является системный подход к духовно-нравственному развитию несовершеннолетнего. Причем исключительными стадиями личностного становления следует считать периоды «раннего» и «среднего» детства от 3-5 до 11-13 лет, охватываемые деятельностью дошкольных учреждений, а также начальной и средней школой, в образовательных программах которых должен быть сделан максимальный акцент воспитательно-профилактического воздействия.
Предлагается принципиально изменить подход к формированию системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, в соответствии с которым выделить в ней, как минимум, две подсистемы органов: воспитательно-профилактическую подсистему и подсистему органов реабилитации несовершеннолетних правонарушителей. Первая должна заниматься формированием воспитательной среды, контролем за процессами социализации личности ребенка, устранением причин десоциализации, формированием нравственного поведения, профилактикой антиобщественного поведения. Вторая - помощью институтам воспитания, нивелированием аномалий процесса социализации
личности, в том числе социально-экономических, восстановлением его, занимаясь ресоциализацией, реабилитацией, а также профилактикой правонарушаемо-сти несовершеннолетних и ее рецедивности.
Сделан вывод о приоритете профилактики административной деликтности, а также предложена авторская классификация типов поведения личности, которая может быть использована для повышения эффективности деятельности органов системы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.
Обосновывается вывод о необходимости формирования самостоятельной науки, изучающей девиантное противоправное поведение - «деликтоло-гии», составляющими которой были бы: «психология и педагогика девиантного поведения», «административная деликтология», «криминология».
Учитывая трансмиссионный характер административной ответственности несовершеннолетних, общественную опасность административных правонарушений родителей несовершеннолетних, не исполняющих свою конституционную обязанность по их воспитанию, а также то, что санкция статьи 5.35 КоАП РФ, предусматривающая за подобное деяние ответственность в виде штрафа в размере от 100 до 500 руб., формальна и не достигает своей карательной цели, предлагается увеличить штраф и установить его в размере от 1 до 5 тыс. руб.
Обосновывается следующая редакция ст. 20.22 КоАП РФ: «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, курение, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах». Административная ответственность за данное правонарушение должна предусматривать наложение административного штрафа на родителей несовершеннолетних в размере от 3 до 5 тыс. руб.
10. Предлагается изменить принцип организации деятельности школьных
инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних
дел с территориальной подведомственности на принцип индивидуальной за
крепленности за образовательным учреждением. Это позволит школьному ин
спектору оперативно реагировать на факты антиобщественного поведения не-
совершеннолетних учащихся и принимать своевременные воспитательно-профилактические меры в целях общей и частной превенции.
11. Аргументируется необходимость введения должности инспекторов по
делам несовершеннолетних, цели, задачи и принципы организации деятельно
сти которых соответствовали школьным инспекторам, только осуществлялись
бы в отношении несовершеннолетних учащихся средних профессиональных
образовательных учреждений, а также участковых уполномоченных, закреп
ленных за высшими профессиональными образовательными учреждениями.
В связи с этим следует не сокращать, а напротив, увеличить количество штатных единиц инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в соответствии с количеством общеобразовательных, средних профессиональных образовательных учреждений в субъекте РФ. Это, на наш взгляд, позволит значительно сократить количественные и качественные показатели деликтности среди несовершеннолетних.
Обосновывается целесообразность активизировать практику применения меры воспитательного воздействия к несовершеннолетним правонарушителям, связанную с предупреждением. Причем в целях общей и частной превенции необходим публичный характер процедуры данного вида административного воздействия.
Предлагается ввести в научный оборот термин «административно-деликтная нечувствительность должностных лиц», проявляющуюся в безразличном отношении к асоциальным проявлениям в поведении учащихся (сквернословие, курение, распитие спиртных напитков, употребление наркотических средств и т.д.), а также административную ответственность представителей администрации образовательных учреждений, классных руководителей, родителей несовершеннолетних за факты антиобщественного поведения несовершеннолетних на территории школы.
Основным принципом деятельности школьных инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел должен быть переход от акций и разовых мероприятий к систематической профилактической воспитательной педагогической деятельности совместно с педагогами и пред-
ставителями Русской Православной Церкви в родительских коллективах и среди учащихся преимущественно в начальной и средней школе, так как в них охватываются возрастные периоды активного личностного становления.
14. С целью повышения эффективности деятельности органов и учреждений системы профилактики, а также в связи с тем, что деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в своей практике не затрагивает первопричин правонарушаемости несовершеннолетних и кардинально не решает проблему ее профилактики предлагается создать структуру, обладающую позитивным профилактическим и воспитательным воздействием на уровне субъектов РФ во главе с одним из заместителей глав субъектов РФ - «Координационный совет по духовно-нравственному воспитанию детей и молодежи», который бы тесно сотрудничал с епархиальными структурами Русской Православной Церкви. Причем администра-тивно-юрисдикционный статус Координационного совета должен определяться как орган исполнительной власти, призванный обеспечить координацию деятельности органов и учреждений профилактики, а также взаимодействие государственных структур и Русской Православной Церкви в сфере реализации воспитательно-образовательной и превентивной политики на территории субъекта РФ.
Научно-практическая значимость исследования. Значение диссертации заключается в том, что она является первым комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы, связанной с административной правонарушаемостью несовершеннолетних, ее причинами, а также административной ответственностью несовершеннолетних, приоритетную профилактическую функцию которой обуславливают задачи общей и частной превенции. Исследованы психолого-педагогические, административно-деликтологические и криминологические составляющие вопросы детерминации правонарушаемости несовершеннолетних. Определены понятие, цели и особенности административной ответственности несовершеннолетних.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы в следующих направлениях:
1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенст-
вования законодательства об административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей несовершеннолетних;
в правоприменительной практике должностных лиц, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
в процессе преподавания в высших учебных заведениях курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административно-деликтное право», «Административная ответственность несовершеннолетних».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета. Содержащиеся в работе положения были апробированы в результате выступлений с докладами на различных научно-практических конференциях. По теме диссертации автором опубликовано 11 статей.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения, списка международных правовых актов, списка нормативных актов, списка специальной литературы, 6 приложений.