Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая доктрина публичных услуг: развитие и основные положения 20
1. Публичные услуги за рубежом: развитие основных концепций 20
2. Правовое регулирование публичных услуг в России: история и современность 45
3. Классификация публичных услуг 76
4. Субъективное право на получение публичных услуг: юридическая природа и содержание 96
Глава 2. Административные услуги и защита прав их получателей 108
1. Административные услуги: структура правоотношений, механизмы предоставления 108
2. Проблемы защиты прав получателей административных услуг 146
Глава 3. Иные публичные услуги и защита прав их получателей 181
1. Иные публичные услуги: обзор видов услуг в разрезе юридических механизмов организации их предоставления, структура правоотношений 181
2. Проблемы защиты прав получателей иных публичных услуг 219
Заключение 259
Список литературы 261
- Публичные услуги за рубежом: развитие основных концепций
- Классификация публичных услуг
- Проблемы защиты прав получателей административных услуг
- Проблемы защиты прав получателей иных публичных услуг
Публичные услуги за рубежом: развитие основных концепций
Французское понимание публично значимой деятельности государства связано с понятием так называемых публичных служб (фр.: service public), означающих деятельность, продиктованную всеобщим интересом.
Концепция публичных служб основывается на теории возникновения государства из общественного договора и связывается в первую очередь с именем Л. Дюги, который предпочел отказаться от понятий «суверенитет» и «публичная власть» в пользу понятия «публичная служба» – единственного для него критерия французского правопорядка1.
В противовес сложившемуся тогда мнению о том, что особый характер государства воплощен в публичной власти, противопоставленной гражданам, Л Дюги утверждал, что государство должно быть концептуализировано со ссылкой на его «функцию» как основу законности2. Любой вид государственной активности и государственного вмешательства в общество согласно такому подходу может быть узаконен лишь в соответствии с функциями служения потребностям общества («публичные службы»). Переосмысление в науке роли государства с точки зрения легитимации принципов его деятельности имело беспрецедентное влияние на французскую теорию права и публичное право, что привело, в частности, к появлению так называемой «школы публичных служб».
Основные постулаты концепции, однако, менялись с течением времени, и подход Л Дюги был в скором времени был оспорен внутри самой школы публичных служб. Так, Г. Жезе (ученик Л. Дюги и общепризнанный позитивист) исходил из того, что функция концепции публичных служб была не в ограничении государственной деятельности, а скорее в том, чтобы сделать общественный, публичный интерес обязательной целью. По его словам, только публичные услуги, представляющие общественный, публичный интерес, должны предоставляться путем использования публичных служб3.
По характеру деятельности публичные службы изначально разграничивались на обеспечивающие исключительно государственный интерес и на экономические, социальные и иные службы1.
В 1921 году в судебной практике для разграничения моделей правового регулирования отношений между частными и публичными субъектами было введено понятие «традиционной» публичной службы, которая стала именоваться государственной административной службой (SPA), а также вводится понятие публичной службы торгово-промышленного характера (SPIC)2.
Впоследствии наука и, самое главное, правоприменительная практика стали исходить из возможности передачи негосударственным организациям части полномочий по осуществлению публичных услуг (служб)3. Такая тенденция весьма ожидаема, имея в виду целевой и ограниченный характер финансирования публично-территориальных образований, а также широкий круг видов деятельности, ответственность за предоставление которых возлагается на государство.
Однако, о бладая способностью приспособления к социальным, политическим и иным изменениям, концепция публичных служб распространилась чрезвычайно широко и затронула практически все сферы деятельности государства. Как следствие, возникли отдельные сложности в разграничении применимого законодательства, выявились недостатки функционирования различных юридических конструкций, особенно среди публичных служб с «двойным лицом»4.
Ж.-М. Понтье отмечает, что публичная служба традиционно определяется посредством двух составляющих ее аспектов: 1) организационного, который связан с субъектами, осуществляющими публичную службу, и 2) материального, который связан с природой деятельности, осуществляемой в целях общественной пользы1.
Таким образом, «французские публичные службы» это довольно широкое понятие, включающее в себя как деятельность по предоставлению от имени государства услуг неопределенному кругу лиц, так и самих субъектов, осуществляющих соответствующую деятельность.
По утверждению Ю.А. Тихомирова в настоящее время во Франции представлены три основные категории публичных служб: 1) государственные службы (службы обеспечения суверенитета) – юстиция, государственные финансы, национальная оборона и пр.; 2) социальные и культурные службы – образование, здравоохранение, социальная защита, культурная и спортивная деятельность; 3) службы экономического характера (публичные торгово-промышленные службы)2.
Публичные службы могут осуществляться как непосредственно органами власти, так и с использованием привлеченных организаций, причем как подведомственных (публичное учреждение), так и частных (концессионер по договору аутсорсинга, по договору аффермажа, группа публичного интереса)3.
Что касается традиционной административной деятельности органов власти по удовлетворению потребностей частных лиц (регистрация граждан, актов, прав, объектов, выдача разрешений и предоставление сведений и т.д.), то она укладывается в понятие государственной административной службы (SPA) и осуществляется только органами власти1.
Французское п равовое регулирование публичных служб уделяет особое внимание качеству предоставления государственных публичных служб: так, в 1992 году была опубликована Хартия о предоставлении публичных служб (фр.: La Charte des Services Public), устанавливающая основные принципы оказания административных публичных служб2; в 1997 г. была разработана Хартия качества услуг, в которой определены субъекты, оказывающие услуги3, а в 2004 году была разработана Хартия Марианны, упрощающая доступ частных лиц к публичным службам4.
По справедливому высказыванию А. А. Ходырева, в практическом плане любой вопрос французского административного права сводится к подсудности возможного спора между участниками тех или иных правоотношений, которая, в свою очередь, стоит на трех китах: субъект публичного права (например, территориальный коллектив); сфера публичной службы (реализация публичного интереса); сфера публичного права (правоотношение возникло и регулируется как публично-правовое, например, посредством одностороннего акта публичной администрации)5.
Применительно к предмету исследования значение имеет тот факт, что споры между получателями услуг и субъектами их оказания в сфере предоставления административных публичных служб должны рассматриваться административными судами, а в сфере предоставления торгово-промышленных служб – общими. Впрочем, данное правило определения подсудности не является общепринятым: в каждом конкретном случае требуется анализ последствий признании той или иной службы административной или торгово-промышленной1.
Добавим, что для любой публичной службы (SPA или SPIC) присущи три базовых принципа (так называемые «законы Р олана»): принцип непрерывности функционирования публичной службы; принцип изменчивости (то есть непрерывной адаптации к экономическим, социальным, политическим и иным изменениям в обществе); принцип нейтралитета и равенства (имеющий, впрочем, комплекс разумных исключений)2.
В целом и сследователи французской правовой системы солидарны с тем, что административное право Франции включает в себя ряд крупных блоков3, а право п убличных служб, как подчеркивает Э.В. Талапина, с точки зрения структуры отрасли относится к так называемому специальному административному праву и наряду с вопросами юридических лиц публичного права и административной юстиции составляет один из основных п остулатов всего административного права Франции4.
Классификация публичных услуг
Исследование публичных услуг в целом малопродуктивно, требуется их классификация, которая бы строилась на прочном научно-теоретическом фундаменте. При этом не стоит забывать, что классификация необходима только когда она имеет практическую ценность и значимость1.
Классификации публичных услуг уделено достаточно много внимания в научной литературе. Причем рассматриваемое понятие приковывает взгляды ученых в различных отраслях юридической и экономической наук. Подобное наблюдение подчеркивает важность классификации публичных услуг.
Однако классификация того или иного автора в решающей степени зависит от его подхода к соотношению понятий «публичная услуга», «государственная услуга», «муниципальная услуга», «социальная услуга», «публичная служба», «государственная функция», «муниципальная функция» и т.д., а также от признания этих и иных смежных категорий в качестве самостоятельных. Кроме того, в рамках разных юридических дисциплин могут преследоваться различные цели классификаций.
Многообразие в науке критериев классификации видов публичных услуг, их разнопорядковый характер, можно констатировать пересечение, замещение и даже подмену критериев классификации, что, безусловно, не придает вопросу о классификации публичных услуг целостности и завершенности.
Опираясь на законодательство и немецкую правовую доктрину, А.Ф. Васильева проводит классификацию публичных услуг с позиции правоотношений, складывающихся при их предоставлении: так, во-первых, исходя из содержания услуги выделяются правоотношения 1) по предоставлению субвенций (на строительство, стипендии и пр.), 2) по предоставлению собственно самой услуги (уход за больными, перевозка и пр.), 3) по предоставлению предметов, вещей (газ, вода, электроэнергия и пр.). Во-вторых, для разграничение публично- и частноправовых общественных отношений автором используются и анализируются критерии правового статуса субъекта предоставления услуг и правового оформления отношений; В-третьих, согласно правовой природе обязанности по предоставлению публичной услуги правоотношения подразделяются на те, в которых такая обязанность императивно выражена в законе, либо на те, в которых обязанность определена лишь в общих чертах1. Аналогичная классификация предложена автором применительно к российскому опыту2. Однако, как представляется, подобная классификация не охватывает собственно административную деятельность органов публичной администрации по запросам частных лиц, а следовательно, не может претендовать на дифференциацию правового режима на уровне нормативно-правового регулирование или на уровне правоприменения.
Л.К. Терещенко ра зграничивает услуги публичные и государственные (по критерию оказывающего услугу субъекта), а также услуги социальные (в зависимости от сферы реализации услуг)3. Учитывая, что позиция была изложена в статье 2004 года, можно констатировать, что она не отражает всего спектра услуг, особенно по смыслу Закона об организации предоставления услуг № 210-ФЗ.
А.В. Винницкий утверждает, что исходя из многообразия видов публичных услуг, критерии их классификации могут быть различными: 1) уровень значимости и гарантий потребителей услуг; 2) эксклюзивность предоставления услуг; 3) заинтересованность потребителей; 4) содержание услуги; 5) платность предоставления услуг; 6) уровень публичной власти, в функции которой входит обеспечение предоставления услуг. Вместе с тем к лючевым разделением видов публичных услуг ученый видит их деление на услуги экономического и неэкономического характера. Стоит согласиться, что изложенная классификация не носит исчерпывающего характера, поскольку не может охватить и предусмотреть все разновидности публичных услуг1, однако подобная трактовка совпадает с общеевропейским подходом к дифференциации публичных служб (услуг).
Весьма распространенным критерием классификация публичных услуг остается сфера, в которой осуществляется представление услуг. Согласно такому подходу выделяют публичные услуги, предоставляемые в экономической, социально-культурной сфере, области охраны и защиты безопасности личности, сфере общества и государства (Л.В. Бесчастнова)2; публичные услуги по видам экономической деятельности в соответствии с общероссийским классификатором продукции (Е.А. Величкина)3; услуги в области землепользования, в области природопользования, в области социальных отношений (социальные услуги), в области предпринимательской деятельности (Е.Н. Маланина)1; в сфере земельно-имущественных отношений, в сфере предпринимательской деятельности, социальные услуги, услуги в области гражданско-правового статуса гражданина, услуги в сфере природопользования (Е.В. Морозова)2; в области образования, здравоохранения, социального развития, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования и пр. (Н.В. Киселева)3.
Другими распространенными критериями классификации публичных услуг выступают, во-первых, статус субъекта, оказывающего публичные услуги, обязательств по оказанию публичных услуг, Е.А. Величкина приводит и другие основания классификации: функциональное (целевое) назначение услуги; объект услуги и его осязаемость; правовое положение организатора предоставления публичных услуг; правовое положение исполнителя публичной услуги (услугодателя); правовое положение потребителя публичных услуг; источник и порядок возмещения расходов, понесенных исполнителем публичной услуги на ее предоставление; уровень нормативно-правового закрепления порядка и правил оказания публичных услуг. На наш взгляд, данная классификация с одновременным использованием ряда формулировок («федеральная государственная услуга», «публичные финансовые услуги» и т.д.) несколько усложняет понимание всего спектра публичных услуг и не создает впечатления законченности проведенной классификации (Величкина Е.А. Там же. С. 17-19). согласно которому выделяют услуги государственные, муниципальные и услуги негосударственного сектора и, во-вторых, возмездность предоставления услуг: публичные услуги могут быть платные, частично платные и бесплатные1.
Добавим, что перечисленные критерии являются наиболее популярными в научной литературе, а следовательно, каждый из авторов исходя из локальных целей и задач собственного исследования дифференцирует публичные услуги по другим совершенно различным критериям.
Муниципальные услуги, как правило, исследуются отдельно от государственных и (или) публичных услуг, но мы исходим из того, что они непременно являются частью публичных услуг2, и поэтому классификация может быть полезной, только если она позволяет претендовать на универсальность.
С.В. Мошкин предложил классифицировать муниципальные услуги, прежде всего, в зависимости от 1) характера основных направлений деятельности местного самоуправления и от 2) специфики принимаемых решений при оказании муниципальных услуг3. Подобная позиция автора ограничена исключительно решением задач исследования и не позволяет рассмотреть остальные виды публичных услуг.
Анализируя категорию муниципальных услуг, М.В. Масловская приводит следующие основания для их классификации: 1) в зависимости от причины обращения (вынужденные и добровольные); 2) статус услугополучателя; (3) отрасль хозяйства, в которой оказывается услуга, а также (4) в зависимости от роли органов местного самоуправления в оказании услуг4.
Следует поддержать позицию ученого-административиста Л.С. Козловой, которая среди муниципальных услуг предлагает выделять административные муниципальные услуги и социальные муниципальные услуги, которые помимо содержательных различий, имеют различный правовой режим1.
Среди исследований экономистов обращает на себя внимание работа А.М. Лаптевой, которая анализирует публичные услуги с позиции экономических отношений власти и общества. Публичные услуги рассматриваются автором в качестве общественного блага, а классификация проводится в зависимости от 1) исключаемости и 2) конкурентности потребления. Позиция ученого особенно интересна тем, что, например, осуществление государственного управления по всем признакам является общественным благом, а следовательно, и важнейшей публичной услугой2.
Большинство авторов осознанно оставляют «пространство для маневра» в данной области, ограничиваясь констатацией сложностей сколь-нибудь однозначного дифференцирования всей массы публичных услуг.
Подобное положение вещей вполне объяснимо и понятно – в настоящее время доктрина публичных услуг находится лишь в стадии формирования, отсюда множество научных гипотез относительно того или иного вопроса. Более того, в условиях отсутствия единых подходов на законодательном уровне, а также то, что каждая из классификаций выполнялась на том или ином этапе административной реформы (при этом большинство из них проведены без учета того же Закона об организации предоставления услуг, принятие которого концептуально усложнило вопрос классификации публичных услуг), особенно актуально встает вопрос о дифференциации видов публичных услуг исходя из потребностей динамично развивающегося законодательства.
Проблемы защиты прав получателей административных услуг
Как правило, решения, являющиеся результатом предоставления административных услуг, подтверждают у частного субъекта наличие какого- либо права, предоставляют лицу какое-либо право или обладают иным положительным эффектом, то есть являются по сути так называемыми благоприятствующими (позитивными) административными актами.
Как мы указывали ранее в современной российской науке административного права, законодательстве и судебной практике отсутствует деление актов на негативные (обременяющие) и позитивные (благоприятствующие)1. Отсюда в правоприменительной практике возникает масса споров о легитимности отмены услугодателем административного акта, являющегося результатом предоставления административной услуги. Дело в том, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на этот вопрос.
Применительно к полномочиям органов местного самоуправления частью 1 статьи 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ предусмотрена возможность отмены изданного муниципального правового акта в порядке самоконтроля.
Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что упомянутая норма сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан и не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными, а также предсказуемыми, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений2. Аналогичного подхода относительно принципа доверия к деятельности органов публичной администрации придерживается и Верховный Суд Российской Федерации3.
Указанная норма нашла свое обширное отражение в судебно-арбитражной практике, в которой её действие распространилось на допустимость отмены органами местного самоуправления в порядке самоконтроля: распоряжения на предоставлении земельного участка для строительства1, разрешения на строительство2, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию3, разрешения на реконструкцию4, градостроительного плана земельного участка,5 о предварительном согласовании места размещения торгового комплекса6 и многих других муниципальных правовых актов, являющихся результатом предоставления административных услуг.
При этом сложившейся можно признать практику лишь в той части, что орган местного самоуправления не вправе отменять разрешения (муниципальные правовые акты), если на их основании было зарегистрировано право собственности на объект недвижимости (поскольку гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, а возможность разрешения этого вопроса в административном порядке законом не предусмотрена)7.
То есть фактически защита прав получателей административных услуг поставлена в зависимость только от факта регистрации права собственности не недвижимость1 - в иных случаях у органа формально нет препятствий отменить административный акт на любой стадии строительства, что не исключает, впрочем, случаев разрешения споров в пользу получателей административных услуг в отсутствие зарегистрированных прав2.
Применительно к полномочиям исполнительных органов государственной власти ситуация еще более непоследовательная.
В законодательстве отсутствуют нормы, наделяющие органы государственной власти правом отмены ранее принятых ими ненормативных правовых актов. По нашему убеждению, исходя из примата в административном праве разрешительного типа правового регулирования, логичным видится вывод об отсутствии соответствующих полномочий (если иное прямо не предусмотрено в законе). Симптоматично, что подобная позиция уже была сформулирована, но только применительно к полномочиям территориальных органов Росимущества по отмене ранее принятых решений о предоставлении земельных участков3.
Вместе с тем целый ряд судебных решений подтверждает применение по аналогии нормы ч. 1 ст. 48 Закона № 131-ФЗ, указывая на наличие у органов государственной власти полномочий в порядке самоконтроля отменить ранее принятые ими правовые акты, изданные с нарушением или в противоречие с действующим законодательством4. Представляется, что орган власти в таком случае должен доказывать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт должен соответствовать закону и не нарушать права и законные интересы получателей административных услуг.
По нашему мнению, в приведенных и множестве других судебных споров, в которых предметом судебной проверки является административный акт (действие), являющиеся результатом предоставлению административной услуги, применению подлежат специальные нормы законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Должно быть очевидно, что норма ч. 1 ст. 48 Закона № 131-ФЗ носит общий характер, а положения Закона № 210-ФЗ, иных законов и административных регламентов предоставления соответствующих административных услуг – специальный, при этом положения специализированного законодательства не предусматривают полномочий у органов государственной власти и органов местного самоуправления по отмене актов, ранее принятых такими органами по заявлениям частных лиц о предоставлении административных услуг.
Полномочия по отмене таких актов могут быть у вышестоящих органов, как это имеет место, например, при отмене в административном порядке решений налоговых органов (статья 9 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»). Однако, судебная практика по таким спорам также диаметрально противоположна: в одних ситуациях утверждается, что законодательство не предусматривает о граничений для применения вышестоящими налоговыми органами положений указанной статьи 9, которая применяется для всех видов деятельности ФНС России, в том числе в сфере государственной регистрации1. В других – утверждается, что законодательством о регистрации налоговым органам не предоставлено полномочий на отмену ранее вынесенных актов2.
По нашему мнению, в данном случае также не должно вызывать сомнений, что нормы о государственной регистрации (по сути о предоставлении государственных услуг) являются специальными, и они не наделяют вышестоящие налоговые органы полномочиями отменять решения нижестоящих о государственной регистрации.
Как видно, действующее законодательство не содержит норм, которые бы четко регламентировали отмену благоприятствующих административных актов, в том числе в сфере предоставления административных услуг.
Любопытен зарубежный опыт по данной тематике: в частности, в немецком законодательстве вопросы досрочного прекращения действия положительных административных актов урегулированы достаточно детально. Так, неправомерные (незаконные) и правомерные (законные) положительные акты могут быть отменены издавшими их органами только в строго установленных законом случаях1: для неправомерных актов – если принятие акта было вызвано введением в заблуждение, подкупом; обусловлено предоставлением заявителем ложных или неполных сведений; для правомерных - 1) если отмена акта прямо предусмотрена в законе или самом акте; 2) если получатель не исполнил предписание, связанное с выдачей акта; 3) если орган был бы вправе не издавать акт в связи с возникшими фактическими обстоятельствами, и сохранение акта угрожает публичным интересам; 4) если орган был бы вправе не издавать акт в силу изменения нормы закона, поскольку получатель еще не воспользовался предоставленными выгодами либо еще не принял исполнение, гарантированное ему актом, и если оставление акта в силе поставило бы под угрозу публичные интересы; 5) если необходимо предотвратить либо устранить причинение тяжкого вреда общему благу.
Проблемы защиты прав получателей иных публичных услуг
Важнейшей из юридических гарантий права принято считать закон в смысле общей нормы человеческого поведения, выраженной в установленной заранее форме и исходящей от верховной государственной власти каждой страны1. При этом с читается, что цель административной процедуры -гарантировать защиту частных лиц от произвола публичной администрации путем законодательных предписаний, следовать процедурным правилам формирования административной воли2.
Однако в процессах предоставления и организации предоставления иных публичных услуг (в отличие от административных) процедурное регулирование наиболее характерно лишь для правоотношений между организатором и поставщиком. Предоставление же услуг получателям осуществляется поставщиками вне рамок административно-процедурной регламентации.
Реализация (а, следовательно, и защита) прав на получение иных публичных услуг может быть обеспечена только в условиях закрепления юридических гарантий. Полагаем, что посильную роль в выполнении задачи гарантированности получения иных публичных услуг может сыграть установление принципов их предоставления.
В отраслевой науке по данной тематике вопрос о принципах рассматривается исходя из целей того или иного направления исследования1. При этом особенности правового регулирования предоставления публичных услуг рассматриваются некоторыми учеными не только с точки зрения принципов, но и в рамках целей и задач субъектов, их оказывающих2.
Говоря о гарантиях осуществления публично значимой деятельности, весьма полезно отметить особенности регулирования универсальных услуг, поскольку они по определению наиболее близки к правовому совершенству с точки зрения нормативных гарантий. В российском законодательстве речь идет об универсальных услугах связи3, в том числе почтовой4. Предоставление указанных видов услуг на постоянной основе обеспечивается для всех лиц в силу принципа всеобщности, доступность цен на такие услуги обеспечивается их государственным регулированием5, а правила оказания, в том числе требования качества услуг установлены нормативными актами на федеральном уровне1. Подобный подход вполне понятен, тем более, что он вполне согласуется с общеевропейским подходом универсального обслуживания2.
Как мы упоминали ранее, в ЕС с позиции универсальных служб рассматриваются в первую очередь крупнейшие сетевые отрасли жизнедеятельности населения. При этом, как подчеркивается в зарубежной науке, определяющими чертами универсальных услуг является не столько их всеобщий охват, сколько обязательный публичный характер предоставления таких услуг любому пользователю вне зависимости от рентабельности предоставления услуг в каждом конкретном случае, а также расхождение предоставления универсальных услуг с «естественными законами» рынка3.
Нет оснований полагать, что российское законодательство не готово к «универсализации» обслуживания в сфере предоставления всех публичных услуг неадминистративного характера: в этом дополнительно убеждают и различные межгосударственные акты и соглашения4, тем или иным образом свидетельствующие о необходимости установления единого рынка публичных услуг5. Позитивным выглядит и близкий европейскому подходу вектор гармонизации законодательства стран ЕАЭС в сферах предоставления услуг в рамках естественных монополий1.
Итак, к предоставлению и организации предоставления иных публичных услуг в полной мере применяются общие принципы административного права (законность, обоснованность, запрет злоупотребления правом, разграничение полномочий, ответственность государства и т.д.)2.
Между тем, специальные принципы административного права в сфере предоставления иных публичных услуг, на наш взгляд, зависят от конкретного вида услуги (группы видов услуг). Вряд ли, например, стоит говорить об одинаковом значении принципа оперативности в случае предоставления скорой медицинской помощи или в случае обучения в институте.
Среди очевидных проблем выработки системы специальных принципов иных публичных услуг, помимо 1) разнообразия таких услуг, видится еще и (2) отсутствие нормативной регламентации общих вопросов (понятие, виды, признаки иных публичных услуг).
Подчеркнем, что предлагаемый нами ряд принципов не носит исчерпывающего характера и задает вектор для исследования отдельных вопросов в анализируемой сфере: защита прав получателей услуг, классификация публичных услуг, идентификация «серых» областей публично значимой деятельности, статус поставщиков услуг; а также для отдельных законодательных изменений (объединение принципов на уровне федерального законодательства).
На наш взгляд, в основу предоставления публичных могут неадминистративного характера быть положены следующие принципы.
1. Доступность получения услуг3. Указанный принцип содержит в себе два элемента: во-первых, территориальный или географический, то есть услуги должны предоставляться вне зависимости от места фактического нахождения получателя услуги1. Данный тезис особенно актуален не только в рамках удаленности отдельных получателей услуг в рамках одного публично-территориального образования, но также и в контексте трансграничной торговли услугами при которой поставщик и получатель услуги находятся в разных государствах.
При прочих равных потребителю должно быть безразлично услугами какого поставщика ему следует воспользоваться, а если быть точнее – должно быть безразлично посредством какого именно механизма организовано предоставление услуг.
Во-вторых, ценовой, то есть размер оплаты должен предполагать возможность пользования услугами для всех категорий населения, в том числе для социально незащищенных2. Кроме того, предоставление услуги получателю на безвозмездной основе не означает, что для поставщика такая услуга является бесплатной (мы упоминали о характере отношений между услугодателем и поставщиком услуги, а также об особенностях финансирования в контексте юридических механизмов организации предоставления услуг).
Добавим, что административная доступность (отсутствие необходимости доказывать заинтересованность, закрытый перечень условий и оснований для отказа, сокращение административных барьеров и т.д.), организационная, информационная и другие составляющие наиболее характерны для предоставления административных услуг и в силу специфики иных публичных услуг не могут всецело быть положены в основу принципов их предоставления.
2. Непрерывность предоставления услуг: учитывая, что предоставление (организация предоставления) иных публичных услуг может быть позиционирована в качестве государственной функции, то возможность получения услуг должна обеспечиваться постоянно, вне зависимости от момента обращения за её получением.
Речь в данном случае идет о том, что в отсутствие установленных законом оснований не допускается приостановление их оказания, а какой-либо специальный административно-правовой режим на всей или части территории страны, по общему правилу, не влияет на обязательство поставщика предоставить получателю качественные услуги.