Правовые и организационные механизмы обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти в России Чежидова Александра Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Правовые основы для обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти 17

1. Открытость как необходимое условие деятельности контрольно надзорных органов исполнительной власти 17

2. Формирование правовой основы для открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти 43

3. Закрепление и раскрытие содержания в законодательстве принципа открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти 73

Глава 2. Организационно-правовые основы для обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти 112

1. Организационно-правовые средства, способствующие открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти 112

2. Стандарт открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: понятие, значение и содержание 134

3. Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти 160

Заключение 176

Библиографический список использованной литературы

• Формирование правовой основы для открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти
• Закрепление и раскрытие содержания в законодательстве принципа открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти
• Стандарт открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: понятие, значение и содержание
• Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования. Деятельность контрольно-надзорных органов имеет приоритетное значение для любого современного государства. Укрепление и развитие системы этих органов является одной из важнейших задач современного Российского государства. Последнее десятилетие Российская Федерация пытается улучшить и усовершенствовать систему контрольно-надзорных органов за счет проведения масштабных административных реформ, пересмотра принципов работы органов и должностных лиц, внедрения современных механизмов открытого государственного управления и использования опыта передовых западных стран.

Не вызывает сомнения, что от эффективности деятельности контрольно-надзорных органов зависит не только безопасность и правопорядок, защищенность прав и свобод граждан, их социальное благополучие, но, что немаловажно, это уменьшение уровня коррупции и правонарушений в стране, так как неэффективная и коррупционная деятельность контрольно-надзорных органов становится сильнейшим тормозом для экономики страны, для развития малого и среднего предпринимательства, уничтожает инициативу населения в развитии различных социальных процессов, направленных на улучшение благосостояния нашей страны, вызывает большое недоверие и неуважение к органам государственной власти и их должностным лицам.

Решение данной сложнейшей задачи невозможно без тесного взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества. Следовательно, обязанность государства создать - необходимые механизмы для такого взаимодействия, закрепить их в действующем законодательстве и обеспечить правильное применение установленных принципов и правил.

Следует подчеркнуть, что в Концепции административной реформы на

2006-2010 годы отмечалось, что «одной из ключевых проблем

функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации

является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями»¹. Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти², которая закрепила основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года особое внимание уделяется открытости и публичности деятельности контрольно-надзорных органов, что, по мнению главы государства, «позволит отсечь немотивированные и, еще хуже, «заказные» визиты контролеров»³.

Наличие программных и стратегических нормативных документов, а также политической роли руководства страны делает одним из самых важных направлений реформирования государственного управления - обеспечение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Это также сочетается с активной работой по разработке нового федерального закона об основах государственного контроля и надзора, муниципального контроля, который должен заменить малоэффективный Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Вместе с тем, внедрение механизмов открытости государственного управления, в том числе в деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, не должно быть повсеместным и безальтернативным механизмом. Не следует забывать об обеспечении интересов государства, национальной и общественной безопасности, прав и свобод граждан, в чьих

¹ Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции

административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720

²СЗРФ. 2014. №5. Ст.547.

³ Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014. 5

декабря.

интересах действуют контрольно-надзорных органы, а также сохранности сведений, составляющих государственную тайну, информации с ограниченным доступом, служебной и иной конфиденциальной информации.

Таким образом, реформирование деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, является приоритетным направлением в деятельности Правительства РФ. Повышение открытости контрольно-надзорных органов позволит решить многие проблемные вопросы в их деятельности, и построить эффективную систему государственного контроля и надзора.

Этим определяется актуальность выбранного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти были предметом изучения различных ученых в области административного права и процесса. Детально исследовались теоретические основы построения системы контрольно-надзорных органов исполнительной власти, принципы их деятельности, субъекты контрольно-надзорных правоотношений, процедурные вопросы осуществления мероприятий по контролю и надзору. Учеными предлагались различные мероприятия организационно-правового характера, направленные на совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов, а также концептуальные основы для реформирования в целом действующей системы государственного контроля и административного надзора.

Признавая вклад ученых в исследование отдельных вопросов развития системы государственного контроля и надзора, следует констатировать, что в настоящее время отсутствует комплексное научное исследование, посвященное правовым и организационным вопросам обеспечения открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Данная диссертация направлена на восполнение этого пробела.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка и обоснование концепции открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которая бы способствовала более эффективному взаимодействию с гражданским обществом, повышала прозрачность деятельности указанных органов и их должностных лиц и препятствовала коррупционным проявлениям в этой сфере государственного управления.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- проанализировать основные подходы к определению «открытости»
органов исполнительной власти, роль и значение этого правового явления для
развития и совершенствования системы контрольно-надзорных органов;

предложить и обосновать понятие и содержание открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти;

исследовать становление и развитие правового регулирования, направленного на повышение открытости органов исполнительной власти, как в целом, так и относительно органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору;

- определить роль, значение и порядок реализации принципа открытости
деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти;

- исследовать и раскрыть содержание и структуру «Стандарта
открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной
власти»;

- определить и проанализировать основные средства (инструменты),
способствующие открытости контрольно-надзорных органов исполнительной
власти;

- определить и исследовать основные формы участия и взаимодействия

граждан и организаций в деятельности контрольно-надзорных органов

исполнительной власти;

-разработать эффективные меры, направленные на повышение

б

открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти;

- обосновать практические предложения по совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов за счет повышения открытости их деятельности.

Объектом исследования являются правоотношения, связанные с установлением и усовершенствованием правовых и организационных механизмов обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Предметом исследования являются теоретические положения, сформулированные в административном праве и теории государственного управления, связанные с обеспечением открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору; нормативные правовые акты, регулирующие вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти; правовые и организационные механизмы, включающие в себя средства (инструменты) и мероприятия (меры), направленные на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти; правоприменительная деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которая обусловлена реализацией механизмов открытости и влиянием ее на эффективную работу указанных органов.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания.

В ходе исследования применялись общенаучные методы, такие как диалектический, логический и частно-научные: формально-юридический, прогностический, конкретно-социологический, сравнительно-правового анализа, системно-структурный и другие.

В целом при проведении исследования использовался комплекс различных методов. Такой подход направлен на достижение объективности выводов и является одним из условий решения задач и достижения цели исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории государства и права, теории государственного управления и административного права: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.M. Волкова, Е.Ю. Грачевой, Е.П. Губина, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, В.Д. Зорькина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, Г.А. Кузьмичевой, О.Е. Кутафина, И.И. Кучерова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.Ф. Ноздрачева, B.C. Нерсесянца, Д.М. Овсянко, Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ф.С. Разоренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, И.А. Склярова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, В. А. Юсупова и др.

При исследовании общетеоретических и административно-правовых аспектов контрольно-надзорной деятельности использовались работы Ю.А. Андреевой, О.И. Бекетова, СМ. Зубарева, СМ. Зырянова, А.В. Мартынова, Н.С Назарова, Е.Е. Петрова, Ф.С. Разаренова, А.А. Спектор, М.С. Студеникиной.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные законы и законы РФ, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти.

При подготовке работы были также использованы постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ.

Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате изучения аналитических докладов о контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, подготовленные Министерством экономического развития РФ за 2010-2014 гг.; аналитические материалы, опубликованные на сайте Открытого правительства РФ; аналитические

материалы и статистическая отчетность федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору; официальные сведения и открытые данные, полученные с официальных сайтов Президента РФ и Правительства РФ; официально опубликованная правоприменительная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ; конкретно-социологические исследования, проведенные среди работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти, реализующих государственные функции по контролю и надзору.

Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, авторским подходом к исследованию рассматриваемых проблемных вопросов. Впервые в диссертационном исследовании в комплексе рассматриваются правовые и организационные вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Обоснованы роль и значение принципа открытости контрольно-надзорной деятельности как необходимые условия функционирования исполнительных органов власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору. Наиболее полно раскрыто его содержание и сделаны обоснованные предложения по его законодательному закреплению.

Одним из первых в юридической науке раскрывается и обосновывается идея о разработке и принятии «Стандарта открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти».

Научная новизна исследования также заключается в выдвижении предложений по открытости сайтов контрольно-надзорных органов, размещению и пользованию открытыми данными, обоснованы новые принципы формирования общественных советов при контрольно-надзорных органах, предложен усовершенствованный порядок привлечения экспертных организаций и экспертов к мероприятиям по контролю и надзору, выработаны эффективные меры по

повышению открытости контрольно-надзорных органов. Основные положения, выносимые на защиту:

1. Дается авторское определение открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Под ним понимается создание необходимых условий для обеспечения возможности гражданам и организациям получать достоверную, понятную, полную и своевременную информацию о деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти, о принимаемых ими решениях, через различные источники информации, основным из которых является информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; обеспечение возможности гражданам в различных формах участвовать в разработке и реализации управленческих решений, принимаемых контрольно-надзорными органами; обеспечение возможности оказывать положительное влияние на деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, что в целом позволяет обеспечить подотчетность органов исполнительной власти гражданам, реализовывать различные виды общественного контроля и повышает доверие к деятельности указанных органов исполнительной власти.

2. Определяется система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Указывается на необходимость развития нормативно-правового регулирования в этой области и систематизации законодательства.

Правовое регулирование обеспечения открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, осуществляется по следующим направлениям:

1. нормативно-правовые акты, устанавливающие общие условия для обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти;

2. нормативно-правовые акты, устанавливающие формы и механизмы участия граждан в деятельности органов исполнительной власти;

3. нормативные правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения открытости конкретных органов исполнительной власти, в том числе

регулирующие вопросы: организации работы по обеспечению доступа к информации о своей деятельности; организации и работы сайтов органов исполнительной власти; подготовки и размещения на официальном сайте органа исполнительной власти в сети интернет информации о деятельности органа исполнительной власти; размещения открытых данных органов исполнительной власти; взаимодействия со средствами массовой информации; формирования и деятельности общественного совета при государственном органе;

4) рекомендательные акты по вопросам открытости федеральных органов исполнительной власти.

Обосновывается необходимость принятия отдельного подзаконного нормативного правового акта, регулирующего вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов, которые обладают определенной спецификой, а поэтому нуждаются в предметном правовом регулировании.

3. Соискатель на основании проведенного анализа нормативных правовых актов, теоретических положений и материалов деятельности контрольно-надзорных органов, приходит к выводу о необходимости расширения содержания принципа открытости контрольно-надзорной деятельности в действующем законодательстве РФ.

Предлагается понимать под принципом открытости органов исполнительной власти установленные в законодательстве механизмы, позволяющие получать достоверную и своевременную информацию о своих правах и обязанностях, а равно о деятельности контрольно-надзорного органа, полномочиях должностных лиц, а также реальная возможность принимать участие в его деятельности и оказывать влияние на принимаемые решения в рамках установленных правовых процедур.

Кроме того, автор приходит к выводу о том, что данный принцип должен быть распространен на все без исключения контрольно-надзорные правоотношения, то есть все виды контрольно-надзорной деятельности органов

исполнительной власти должны подпадать под действие принципа открытости.

її

4. Предлагается под организационно-правовыми средствами обеспечения
открытости следует понимать способы, инструменты и механизмы, которые
охватывают различные направления деятельности контрольно-надзорных
органов исполнительной власти и способствуют открытости и прозрачности их
работы, выполнения государственных функций по контролю и надзору.

Соискателем разработана и представлена единая система средств, способствующих открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: 1) средства, направленные на общее обеспечение информационной открытости деятельности контрольно-надзорных органов; 2) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий; 3) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов при ответах на запросы граждан и организаций; 4) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов для улучшения взаимодействия их с гражданским обществом.

5. В целях обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных
органов необходимо закрепление и реализация «Стандарта открытости
контрольно-надзорных органов исполнительной власти».

Под Стандартом открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти следует понимать совокупность правовых и организационных механизмов, способствующих информационной открытости сайтов указанных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающей и закрепляющей порядок раскрытия и публикации открытых данных, порядок работы с ними на сайтах контрольно-надзорных органов, взаимодействие с гражданским обществом, в том числе с субъектами общественного контроля, а также закрепление форм участия граждан в деятельности контрольно-надзорных органов (в качестве независимых экспертов, организация и деятельность общественных советов, порядок обсуждения и оценка деятельности контрольно-

надзорных органов со стороны гражданского общества и др.).

Определяется структура и основное содержание Стандартом открытости контрольно-надзорных органов.

Диссертантом предлагается закрепить в качестве подзаконного нормативного правового акта единый Стандарт открытости для всех без исключения органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору.

6. Доказывается, что необходимо внедрять новые формы участия граждан
в деятельности контрольно-надзорных органов.

Диссертантом предлагается формировать общественные советы контрольно-надзорных органов только посредством рейтинговых голосований за кандидатов в сети «Интернет». Производить постоянную ротацию членов общественных советов контрольно-надзорных органов не реже 1 раз в 2 года. Установить запрет на вхождение в общественные советы лиц, имеющих родственников в государственном органе, а также ранее осуществляющих государственную службу в этом органе.

7. Предлагается установить новые правила привлечения к мероприятиям по контролю экспертных организаций и экспертов. Правилами должно устанавливаться, во-первых, формирование открытого списка экспертов и экспертных организаций; во-вторых, прозрачный порядок привлечения экспертов и экспертных организаций; в-третьих, обеспечение случайного порядка привлечения экспертных организаций и экспертов к мероприятиям по контролю; в-четвертых, установление оснований для отвода экспертных организаций и экспертов; в-пятых, установление четких оснований для исключения из перечня экспертных организаций и экспертов.

8. Доказывается, что важными условиями для открытости деятельности контрольно-надзорных органов должны стать: закрепление в законодательстве обязательного учета общественного мнения относительно эффективности деятельности контрольно-надзорных органов и публикация сведений в открытых

источниках о нарушениях прав граждан и законных интересов организаций при проведении мероприятий по контролю.

В диссертации выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, направленные на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти:

1. Обосновывается необходимость введения административной ответственности (отдельного состава административного правонарушения в главе 19 КоАП РФ): «Статья 19.6.3 Нарушение должностными лицами установленных нормативными правовыми актами условий и требований к открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, органов муниципального контроля, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольно-надзорные функции», в том числе невыполнение Стандарта открытости контрольно-надзорной деятельности.

2. В целях повышения эффективности прокурорского надзора предлагается принять отдельный приказ Генерального прокурора РФ, за соблюдением законодательства РФ об открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, в том числе невыполнение Стандарта открытости контрольно-надзорной деятельности.

Теоретическая значимость исследования определяется решением соискателем ряда вопросов, имеющих существенное значение для развития теоретических положений административного права, административного процесса и государственного управления. Вводятся новые теоретические понятия, отмечаются существенные признаки административно-правовых явлений, раскрываются ранее не исследованные элементы деятельности органов исполнительной власти. В целом сформирована научная концепция открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Научные

разработки, сделанные в рамках данного диссертационного исследования, могут быть использованы для развития других научных исследований по современному изучению различных органов государственной власти.

Сформулированные в работе теоретические положения и выводы дополняют, развивают и конкретизируют такие разделы административного права и процесса, как: «Правовое регулирование и организация деятельности федеральных органов исполнительной власти», «Служебная деятельность государственных служащих», «Основы осуществления государственного контроля и надзора в России», «Законность и дисциплина в государственном управлении», «Отраслевое государственное управление».

Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов; обеспечения более эффективной защиты конституционных прав и свобод граждан, законных интересов организаций и индивидуальных предпринимателей; повышения взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти; предотвращения и сокращения коррупционных правонарушений; повышения эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорных органов.

Апробация работы. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права юридического факультета ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Основные положения данного исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Правовая политика: вызовы современности» (г. Москва, 27-28 ноября 2012 г.), «Инновационная экономика XXI века» (г. Н. Новгород 9-11 апреля 2013 г.), «Инновации в государстве и праве России» (г. Н. Новгород, 11-12 апреля 2013 г.; 24-25 апреля 2014 г.); «Наука XXI века: актуальные направления развития (г. Самара, 21 апреля 2015 г.).

Практическая апробация результатов исследования выразилась также в

научных публикациях автора. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 статей, из них 5 в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Результаты исследования внедрены в образовательный процесс ФГАОУ ВО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского», где используются в процессе преподавания по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», а также при преподавании других специальных дисциплин для бакалавров и магистров.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.

Формирование правовой основы для открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Современное государственное управление в XXI веке должно способствовать развитию множества процессов, происходящих в обществе и государстве. Не может считаться эффективным государственное управление, если оно не обеспечивает защиту конституционных прав и свобод граждан, безопасность и правопорядок, законность демократических институтов, реализацию экономических свобод и свободу рынка, справедливость и обоснованность решений, принимаемых органами государственной власти, и многие другие социальные ценности и устои, к которым уже привыкло современное общество.

Переход от советской системы государственного управления к принципиально новому государственному управлению, основанному на принципе открытости, потребовал нескольких десятилетий и принятия непростых политических, экономических и юридических решений со стороны руководства страны. Новая система государственного управления должна быть, прежде всего открытой, для общества и каждого гражданина, чтобы решения органов государственной власти и их должностных лиц были понятными, прозрачными и не вызывали сомнения. Это в полной мере соотносится с теми международными стандартами, которые применяются во всем мире, и позволяющими характеризовать государство как правовое и демократическое.

Совершенно очевидно, что в эпоху развитых информационных технологий, направленных на формирование информационного общества XXI века, невозможно сохранять в закрытом режиме деятельность органов государственной власти. К открытости государственного управления стремятся большинство развитых стран, международные организации и мировое сообщество в целом. Между тем, не должно происходить чрезмерной открытости государственных органов, которая бы противоречила интересам государства и подрывала национальную безопасность. Сочетание допустимой открытости органов государственной власти обеспечивает прозрачность их работы и принимаемых управленческих решений, а это, прежде всего, является эффективным механизмом противодействия коррупции.

Как отмечается большинством известных ученых, «понятие «информационное общество» прочно вошло в жизнь многих стран. Одна из задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации»1.

Между тем открытость и информационная открытость - это не совсем тождественные понятия. На наш взгляд, информационная открытость является составной частью (включается) открытости деятельности органов государственной власти, иными словами, является важнейшим механизмом открытого государственного управления.

Стоит особо отметить, что открытость государственного управления или органов государственной власти позволяет решать такие сложные и важные проблемы как неэффективность принимаемых решений органами государственной власти и их должностными лицами; коррупция в государственных органах; незаконная монополистическая деятельность; связь государственных служащих с криминальными структурами; фальсификация

Гражданин, закон и публичная власть / В. И. Васильев, А. А. Гравина, Е. А. Курочкина и др., Под ред. А. Ф. Ноздрачева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2005. С. 157. избирательных процессов; недобросовестная деятельность участников рынка; функционирование экстремистских и террористических организаций и др.

Еще более важно отметить, что без необходимой открытости государственного управления вряд ли возможны эффективный общественный контроль органов государственной власти и продуктивное взаимодействие общества и государства. Именно на открытости строится прочная взаимосвязь между обществом и государством, позволяющая обеспечивать высокий уровень общественного доверия к органам государственной власти и общественную поддержку принимаемых органами государственной власти и их должностными лицами управленческих решений.

Стоит констатировать и тот факт, что Российская Федерация находится лишь на пути становления и запуска эффективных механизмов, обеспечивающих открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, это касается контрольных и надзорных органов, оказывающих серьезное воздействие, а порой и давление, на все сферы жизнедеятельности. Избыточное и неправомерное давление контролирующих и надзирающих органов на субъекты экономической деятельности не позволяет развиваться экономике страны, образует непреодолимую череду коррупционных барьеров, которые уничтожают всякое желание у активного населения заниматься предпринимательской деятельностью или любой другой социально-значимой деятельностью, направленной на благо нашей страны. Большое число злоупотреблений со стороны контрольно-надзорных органов значительно повышают уровень коррупции в стране, увеличивают количество должностных преступлений, совершенных сотрудниками контрольно-надзорных органов. В конце концов, контрольно-надзорные органы становятся «инструментом» при разборках между конкурирующими предпринимательскими структурами, между чиновниками и предпринимателями, между гражданами и криминалом. Подтверждением этому являются как внешние, так и внутренние независимые исследования, проводящие российскими и международными организациями.

Так, согласно рейтингу Heritage Foundation, определяющему уровень экономической свободы в стране, Россия входит в список стран с наименьшей степенью экономической свободы. В 2014 году по этому показателю она заняла 143-е место из 178 стран, набрав 52,1 балла из 100 возможных. В этот раз Россия оказалась по уровню экономической свободы между Коморскими Островами и Гвинеей. Таджикистан, для сравнения, находится на 140-й строчке, Либерия - на 141-й. Среди 43 европейских стран Россия заняла 41-е место. По степени экономической свободы Россия упала ниже партнеров по БРИКС: Бразилия заняла в нем 118-е место, Индия - 128-е, Китай - 139-е, ЮАР -72-е1.

Индекс экономической свободы рассчитывается по среднему арифметическому десяти контрольных показателей: право собственности, участие правительства, свобода от коррупции, фискальная, монетарная и финансовая свобода, а также свобода предпринимательства, труда, торговли, инвестиций. По каждому показателю странам выставляется оценка в баллах - от 0 до 100. Чем больше баллов, тем более высоко оценивается уровень экономической свободы в стране по этому критерию. При итоговом расчете индекса показатели суммируются2.

Закрепление и раскрытие содержания в законодательстве принципа открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Система мероприятий по проведению административной реформы включает в себя раздел, предусматривающий повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В нем отмечается, что в рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Обращает на себя внимание акцент, сделанный на включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, что определяется спецификой их структуры и организацией деятельности. Так, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 (в ред. от 22.06.2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа2.

Следует согласиться с А.В. Шаровым, указывающим, что «обеспечение информационной открытости власти - самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти. Для этого необходимо ... создать открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти и обеспечить их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности»3.

Таким образом, именно в концепции административной реформы в 2006-2010 годах были оформлены конкретные направления развития административного законодательства, направленного на повышение открытости органов государственной власти, то есть формирования новой системы открытого государственного управления.

Проведенный анализ действующего законодательства РФ позволяет сделать вывод о том, что уже сейчас большое число различных нормативных правовых актов регулирует вопросы открытости деятельности органов государственной власти.

При этом построение действующей системы этих нормативных актов возможно, как от общего к частному, так и по хронологии принятия. Эти два метода научного познания и анализа использованы для построения существующей системы правового регулирования открытости деятельности органов государственной власти, прежде всего, органов исполнительной власти.

Во-первых, обращает на себя внимание наличие положений об открытости органов государственной власти в стратегических документах, касающихся различных сфер государственного управления. Следует отметить, что с целью обеспечения открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления принимается несколько важнейших стратегических документов, которые имеют приоритетное значение при формировании правовой основы для улучшения открытости в целом органов исполнительной власти, и в частности, контрольно-надзорных органов. К ним относятся:

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. №Пр-212\ К числу основных задач данной Стратегии относят, в том числе: совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере; повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года , которой определены приоритеты развития информационных технологий, одним из которых является повышение эффективности государственного управления и местного самоуправление, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти.

Российская газета. 2008. №34. 16 февраля. 2 СЗ РФ. 2008. №47. Ст.5489. - Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года1, одним из приоритетов которой, является максимально широкое внедрение в деятельность органов государственного управления современных информационных технологий, обеспечивающих, в том числе, формирование электронного правительства и перевод в электронную форму большинства услуг, оказываемых населению.

- Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. . В ней определены цели и приоритетные направления деятельности в сфере реализации Программы, к числу которых отнесены: формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий; повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных технологий; совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере; развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных технологий; повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг; развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных технологий; сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения; противодействие

Во-вторых, как отмечается в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. №1021-р (в ред. от 28.08.2012 г.)1, серьезным достижением в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2 и ряда подзаконных актов.

Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. №953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» определило ряд требований к составу информации на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и установило необходимость регулярного мониторинга сайтов органов власти.

Размещение в свободном доступе информации о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых ими информационных ресурсах позволяет сделать деятельность указанных органов более понятной и предсказуемой для граждан и организаций, а также уменьшить нагрузку на указанные выше органы за счет снижения количества поступающих обращений.

Стандарт открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: понятие, значение и содержание

В данных Методических рекомендациях на основании мнения экспертного сообщества, привлекаемого в рамках деятельности Открытого правительства РФ, даны рекомендации по организации работы федеральных органов исполнительной власти по реализации принципов открытости; рекомендации по формированию культуры открытости у государственных гражданских служащих.

Особо следует отметить основные рекомендации по внедрению механизмов (инструментов) открытости. Среди них даются следующие рекомендации: 1) рекомендации по реализации принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти; 2) рекомендации к размещению федеральным органом исполнительной власти информации на официальном сайте в сети «Интернет»; 3) рекомендации к размещению информации о деятельности федерального органа исполнительной власти в помещениях, которые они занимают, а также в иных отведенных для этих целей местах общего доступа;

Конечно же, по большей части эти Методические рекомендации Открытого правительства могут учитываться федеральными органами исполнительной власти. Но главный недостаток и заключается в том, что этот важный документ не имеет обязательной силы, и носит рекомендательный характер, то есть может и не исполняться. Отсюда можно сделать несколько предложений: либо придать этому документу другой статус, например, статус постановления Правительства РФ, либо включить рекомендации в другие нормативные правовые акты, например, в тот же Стандарт открытости органов государственной власти, который также будет утверждаться высшим органом исполнительной власти или главой государства.

Другая проблема заключается в том, что Методические рекомендации Открытого правительства распространяются исключительно на федеральные органы исполнительной власти, тогда как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так же должны быть участниками данных правоотношений. Именно поэтому на региональном уровне открытости государственной власти уделяется незначительное внимание.

Возвращаясь к Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. №93-р, следует отметить, что в ней особо оговаривается, что перечень механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти при внедрении в своей деятельности принципов открытости.

При этом с целью обеспечения эффективной реализации принципов открытости и выполнения задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, федеральными органами исполнительной власти с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции. В ведомственных планах будут определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица. Ведомственные планы будут утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети «Интернет». Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г., и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов1.

В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. №1021-р (в ред. от 28.08.2012 г.) также сформулированы общие основные направления совершенствования информационного обеспечения реализации функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: - общедоступность сведений о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистике результатов проведения таких проверок; - отслеживание и проверка размещаемой информации; - расширение перечня сведений о проведении государственного (муниципального) контроля, подлежащих обязательному опубликованию на сайтах органов власти3.

Правоприменительная практика указывает на необходимость введения новой, более эффективной системы правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Интерес представляет проект Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014 - 2018 годы, разработанной, в 2014 году Минэкономразвития РФ совместно с экспертами Открытого правительства РФ4.

Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Выработанные предложения по повышению открытости деятельности контрольно-надзорных органов должны подкрепляться эффективными мерами, направленными на их реализацию.

Основными целями принятия этих мер должно быть достижения соответствующих результатов: 1) осуществление на более высоком уровне открытого государственного управления; 2) решения, принимаемые контрольно-надзорными органами исполнительной власти, в рамках исполнения государственных функций по контролю и надзору, должны основываться на активном участии гражданского общества в управленческих процессах направленных достижение целей и задач государственного контроля и административного надзора; 3) оценка открытости должна быть основополагающей при характеристике основной деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти, и быть основой для принятия организационных и кадровых решений относительно должностных лиц этих контрольно-надзорных органов; 4) принцип открытости (принципы открытости) деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти должны обеспечиваться на всех уровнях и стадиях деятельности каждого органа государственного управления; 5) достижение прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов является важнейшим инструментом противодействия коррупции в этих органах, поэтому снижение коррупции напрямую связано с реализацией правовых и организационных механизмов открытости.

Наиболее эффективные меры всегда напрямую связаны с использованием методов убеждения и принуждения, административных и экономических, прямого и косвенного воздействия.

Поэтому все меры, направленные на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти можно разделить на две большие группы: 1) меры, направленные на добровольное исполнение правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов, и 2) принудительные меры, направленные на выполнение требований открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Рассмотрим каждую группу мер более подробно.

К мерам, направленным на добровольное исполнение правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов следует отнести следующие мероприятия.

Во-первых, важной мерой, направленной на стимулирование деятельности по открытости органов исполнительной власти, является проведения мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. На основании такого мониторинга может быть составлен рейтинг открытости органов государственной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти может проводиться в соответствии с Методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.

Это безусловно касается и органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору. Так, в сентябре 2014 года Открытым правительством РФ было проведено исследование в соответствии с Методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, согласно которой учитывалось мнение представителей различных реферативных групп. Для целей исследования были выделены такие группы как «население», «исполнители» и «эксперты».

Население - это граждане Российской Федерации, выступающие благополучателями деятельности федеральных органов исполнительной власти. В отношении большинства федеральных органов исполнительной власти референтную группу составили все граждане РФ, кроме Минсельхоза России, по которому опрашивались только население сельской местности. Методом телефонного опроса по месту жительства опрашивалось по 1200 человек по каждому ведомству (общероссийский репрезентативный опрос), в основе выборки 4 критерия отбора: пол, возраст, образование и тип населенного пункта, максимальная ошибка - 3,9%.

Исполнители - это представители юридических лиц - руководители и заместители руководителей, ведущие специалисты организаций, участвующих в реализации политики, разрабатываемой федеральными органами исполнительной власти. Профиль представителей референтной группы «исполнители» определялся для каждого федерального органа исполнительной власти в соответствии с направлениями оценки, функциями конкретного федерального органа исполнительной власти. Методом личного интервью было опрошено по 150 человек, по каждому федеральному органу исполнительной власти, охвачено 37 субъектов РФ.

Эксперты - это представители отраслевых ассоциаций, научного сообщества, члены экспертных и общественных советов разного уровня, способные оценить федеральные органы исполнительной власти по разным направлениям. Методом глубинного интервью было опрошено в общей сложности почти 200 экспертов, по каждому механизму открытости каждого федерального органа исполнительной власти, получено не менее 30 экспертных оценок.

Расчет индексов осуществлен на основе данных опросов населения, исполнителей и экспертов. По группам «население» и «исполнители» осуществлен расчет средних равновесных значений по результатам опроса. При расчете учитывались только результативные ответы, отражающие позицию респондента. Расчет показателей производился от групп, способных оценить анализируемое направление оценки. Шкала для расчета индекса от 0 до 100, когда наилучшему значению присваивался показатель 100, наихудшему - 0. Содержание второго этапа расчета индексов на «населению» и «исполнителям» состояло в корректировке частных индексов на коэффициент отклонения от среднего значения по каждому из индексов.

Экспертам предлагалось оценить каждый механизм по шкале от 1 до 10. При пересчете в 100 пунктный диапазон оценок каждому ответу присваивался свой весовой коэффициент с шагом 11,1, при этом варианту ответа «1» присваивалось новое значение «0», варианту ответа «10» присваивается новое значение «100».