Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие финансовой помощи как дохода бюджета 13
1. Понятие и виды доходов бюджета 13
2. Понятие и роль финансовой помощи в системе доходов бюджета 55
Глава 2. Понятие финансовой помощи как бюджетного расхода 93
1. Понятие расходов бюджетаи их система 93
2. Виды финансовой помощи в системе расходов бюджета 126
Глава 3. Правовой режим предоставления финансовой помощи 170
1. Субъекты предоставления и получения финансовой помощи 170
2. Цели и условия предоставления финансовой помощи 217
3. Процессуальный режим предоставления финансовой помощи 240
Заключение 253
Библиографический список использованной литературы 264
- Понятие и роль финансовой помощи в системе доходов бюджета
- Понятие расходов бюджетаи их система
- Виды финансовой помощи в системе расходов бюджета
- Субъекты предоставления и получения финансовой помощи
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена изменениями, происходящими в политической, социальной и правовой сферах современного российского государства. В настоящий период происходит становление системы распределения финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями с учетом условий, диктуемых рыночной экономикой, бюджетным федерализмом. С самого начала развитие межбюджетных отношений сопровождалось острыми политическими и экономическими противоречиями. Кризисы усугублялись хронической несбалансированностью бюджетов, повышением дифференциации социально-экономического положения регионов, ростом числа нуждающихся в финансовой помощи субъектов РФ и муниципальных образований. Все это послужило предпосылкой дискуссий о способах совершенствования распределения финансовых средств между Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Попытки разрешить возникшие проблемы формированием нормативной базы, более детально регулирующей бюджетные вопросы (разграничение расходов между различными уровнями бюджетной системы, конкретизация системы доходов), не разрешили многих проблем.
Негативные явления в сфере финансовой помощи усугубляются также и тем, что реализуемая в России модель межбюджетной поддержки отчасти формируется по образцу процветающих зарубежных государств. Это выражается, например, в немалом количестве целевых программ, требующих значительного объема финансовой помощи (по типу американской системы, где большинство сфер подчинено программному регулированию); в планировании инвестиционных видов помощи (во многом совпадает с практикой ФРГ, где подобным образом стимулируется деятельность земель в сферах общественной значимости). Но встав на путь реформирования отношений финансовой помощи, Россия не успевает за предлагаемыми ее направлениями ввиду отсутствия, в частности,
4 должного правового обеспечения: российское законодательство не регламентирует в необходимом объеме цели, условия, порядок распределения финансовой помощи. Поэтому в настоящей работе мы считаем нужным обращаться к зарубежному опыту межбюджетных отношений, делая выводы о его применимости к российской действительности, актуальности существующих проблем.
Проблемы, касающиеся финансовой помощи, предопределены и тесной связью бюджетной сферы с социальным развитием. Именно за счет бюджетных средств, распределяемых на территории государства в режиме финансовой помощи, в значительной степени обеспечивается функционирование учреждений здравоохранения, образования, социальной инфраструктуры - так называемых «источников» «общественных благ и услуг», предоставление которых гражданам РФ гарантирует Конституция РФ.
Таким образом, проблема формирования оптимального механизма финансовой помощи приобретает все большую актуальность. Это подчеркивает необходимость формирования правового режима финансовой помощи - явления, непосредственно связанного с аккумуляцией денежных средств в централизованные фонды для реализации задач и функций государства. Однако правовой режим будет достаточно четким, а нормативная база в целом действительно эффективным регулятором соответствующих общественных отношений только в случае опоры законодателя на научные выводы. В связи с этим следует подчеркнуть, что финансовая помощь, в частности ее правовой режим -явление, не получившее должного внимания ученых. Проблемы межбюджетных отношений давно уже служат объектом пристального внимания и теоретиков, и практиков. Однако отдавая должное имеющимся исследованиям, отметим, что большинство вопросов предоставления финансовой помощи разработано недостаточно четко с научной точки зрения. Речь даже идет не о наличии различных мнений относительно, например, трактовки понятия «финансовая помощь», а об отсутствии единого подхода к определению ее сущности, содержания, видов. Отсюда следует задача всестороннего исследования правового
5 явления «финансовая помощь» с учетом основной его характеристики - правового режима, заключающего в себе сведения о признаках и видах межбюджетной помощи, ее целях и условиях, порядке предоставления. Указанные обстоятельства и предопределили тему и содержание диссертационного исследования.
Уровень научной разработанности проблемы. Некоторые вопросы, касающиеся финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям (заключение ее в рамки межбюджетных отношений, виды), послужили предметом исследований. Отдельные проблемы финансовой помощи были освещены (в том числе в рамках диссертационных исследований) Е.А. Бочкаревой, Ю.А. Крохиной, А.Д. Селюковым, Н.А. Шевелевой. Следует также отметить значительный вклад в изучение межбюджетных отношений в целом следующих ученых: М.А. Гурвич, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, СП. Солянниковой, Н.И. Химичевой, СМ. Яндиева. Любое учебное пособие по финансовому праву содержит положения (главы, параграфы), посвященные межбюджетным отноше-ниям, в частности, связанным с предоставлением финансовой помощи. Однако большинство положений учебных пособий носит традиционный описательный характер, не раскрывая сущности финансовой помощи.
20 августа 2004 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»1. Он послужил принятию иных нормативных правовых актов, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих соответствующие отношения. В результате обновления законодательства меняется место финансовой помощи в системе доходов бюджета. Это позволяет по-новому рассматривать сущность финансовой помощи, более детально охарактеризовать ее правовой режим. Вместе с этим, комплексного исследования правового режима финансовой помощи с учетом изменений в бюджетном законодательстве предпринято не было.
1 Собрание законодательства РФ. 2004. №34. Ст. 3535.
При проведении исследования автор опирался на труды предствителей финансово-правовой науки: В.В. Бесчеревных, Е.А. Бочкаревой, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гриценко, М.А. Гурвича, М.В. Карасевой, Ю.И. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, СП. Солянниковой, А.Д. Селюкова, Н.И. Химичевой, СД. Цыпкина, Н.А. Шевелевой.
Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отдельных отраслях права: С.С. Алексеева, В.Я. Бойцова, М.И. Брагинского, СН. Братусь, В.В. Витрянского, А.П. Дудина, О.С Иоффе, Д.А. Керимова, В.И. Корецкого, Л.А. Лунц, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Д.Л. Зла-топольского, Т.Д. Зражевской, Б.Н. Новицкого, Ю.Н. Старилова, Н.Н. Тарасова, Ю.К. Толстого, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др.
В ходе работы диссертант обращался к трудам дореволюционных ученых: 3. Авалова, Д. Боголепова, А.И. Буковецкого, П. Гензеля, В.А. Гольцева, 3. Евз-лина, А.А. Жилина, С. Зена, Р. Иеринга, СИ. Иловайского, И.М. Кулишера, В.А. Лебедева, А.Д. Орлова, М.М. Сперанского, И.И. Янжула.
Значительный вклад в разработку проблематики межбюджетных отношений, в том числе связанных с распределением финансовой помощи, внесли ученые-экономисты: О.И. Бетин, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, И.В. Подпо-рина, Г.Б. Поляк, Е.В. Пономаренко, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.Б. Христенко, В.Б. Шуба.
При написании работы учитывались выводы зарубежных ученых, касающиеся финансов и бюджетных отношений: Э.Б. Аткинсона, П.М. Годме, Р. Дорнбуша, Дж. Кейнса, Д.С Кидуэлла, Д.Б. Кларка, К.Р. Макконнелла, А. Маршала, П.А. Самуэльсона, Д. Ю. Стиглица, Д. Стрика.
Объект исследования - урегулированные финансовым правом отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями по поводу предоставления финансовой помощи.
Предмет исследования - бюджетное законодательство и иные правовые акты, регулирующие отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, связанные с распределением бюджетных средств в форме финансовой помощи, а также практика его применения.
Цель исследования состоит во всестороннем анализе правового режима финансовой помощи; разработке и уточнении основных понятий и категорий сферы межбюджетных отношений; выработке предложений по совершенствованию бюджетного законодательства и практики его применения. Достижение этих целей потребовало постановки и решения следующих задач:
определить содержание правового режима финансовой помощи;
проанализировать место финансовой помощи в системе доходов и расходов бюджета государства и муниципальных образований;
уточнить содержание отдельных понятий сферы межбюджетных отношений («финансовая помощь», «дотация», «субсидия», «межбюджетные отношения», «межбюджетный трансферт»);
обосновать специфику расходного обязательства по предоставлению финансовой помощи;
определить особенности статуса субъектов финансовой помощи;
- выработать предложения по нормативному регулированию целей и усло
вий предоставления финансовой помощи.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы (диалектико-материалистический), а также частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный, историко-юридический, логический и др.
Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых по теории государства и права, финансовому, конституционному, административному, гражданскому праву. Работа основывается также на достижениях философии, экономических наук.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, практика арбитражных судов, правоприменительная практика органов власти (администраций Воронежской области, городов Воронежа и Борисоглебска (Воронежская область)).
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном теоретическом исследовании правового режима финансовой помощи, предпринятом на базе бюджетного законодательства, обновленного в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». Принимая во внимание труды представителей науки финансового, конституционного, гражданского, административного права, автор формулирует собственные выводы относительно содержания правового режима финансовой помощи. Впервые во взаимосвязи исследуются следующие основные характеристики финансовой помощи: ее суть как дохода и расхода бюджета, процессуальные аспекты распределения, субъекты и объекты соответствующей деятельности, цели и условия предоставления помоши, правовые средства, сопутствующие достижению этих целей. Сущность финансовой помощи рассматривается с различных сторон (с точки зрения права, экономики, политики).
Научную новизну исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту.
1. Правовой режим финансовой помощи - это урегулированный нормами права порядок распределения бюджетных средств, выделяемых в качестве содействия, поддержки, между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями, характеризующийся особой направленностью нормативного воздействия на общественные отношения, включающий регламентацию статуса субъектов предоставления и получения финансовой помощи, целей, оснований, условий и процессуальных правил ее выделения.
9 Специфика явления «финансовая помощь» (в частности, ее связь с формированием и распределением бюджета) позволяет терминологически обозначать ее правовой режим как «бюджетно-правовой».
Финансовая помощь - денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями с недостаточной бюджетной обеспеченностью, в целях покрытия расходов на реализацию публичных задач и функций, поддерживающих благополучное развитие общества.
Нормы, регулирующие финансовую помощь (условия и основания ее выделения как межбюджетного трансферта, особенности взаимодействия общественно-территориальных образований в ходе распределения финансовой помощи), рассматриваются в качестве субинститута в составе института межбюджетных отношений.
Финансовая помощь несет в себе стимулирующую функцию для ее получателей: способствует «производству» тех «общественных» благ (государственных и муниципальных услуг), которые «выгодны» обществу.
Формулируется понятие «основания предоставления финансовой помощи», под которыми подразумеваются «причины, поводы», создающие необходимость выделения средств в режиме финансовой помощи. Указанными основаниями служат потребности общественно-территориальных образований в дополнительных средствах для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, осуществления социальных расходов, расходов на реализацию целевых программ развития общественной инфраструктуры.
Отнесение современным законодательством финансовой помощи к собственным доходам бюджета не соответствует сложившейся финансово-правовой теории.
Предлагаются дефиниции «субсидии», «дотации», учитывающие «новое» понимание финансовой помощи, в определенной степени восполняющие пробелы понятийного аппарата законодательства. Более подробное определение данных понятий с закреплением их в нормах Бюджетного кодекса РФ является направлением совершенствования правового режима помощи.
Финансовая помощь как расходное обязательство отличается от других расходных обязательств по ряду признаков (безвозмездность и безвозвратность выделяемых средств; обособление специальных фондов в составе бюджета для сосредоточения средств помощи; цели расходования средств; отнесение обязательства финансовой помощи к действующим).
Субъектами предоставления (получения) финансовой помощи являются общественно-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования). В связи с этим отмечается некорректность определения в законодательстве (федерального уровня, уровня субъектов РФ) субъектного состава межбюджетных отношений.
Распределение финансовой помощи затрагивает три группы условно разграничиваемых прав общественно-территориальных образований: имущественные права (право собственности на бюджетные средства - владение, пользование, распоряжение ими), права, относящиеся «строго» к бюджетным (например, право на бюджет, право рассмотрения и утверждения бюджета и другие права в сфере бюджетной деятельности), а также так называемые «регулирующие» полномочия, заключающиеся в нормативной регламентации межбюджетных отношений (установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и т.д.).
Формулируются принципы предоставления финансовой помощи, выполняющие роль гарантий правового статуса субъектов межбюджетных отношений (единый нормативный подход к распределению финансовой помощи; равенство бюджетных полномочий общественно-территориальных обра-
зований одного уровня; сотрудничество общественно-территориальных образований в разрешении вопросов межбюджетных отношений и др.).
«Методики», «правила», положенные в основу формирования и распределения фондов, сосредотачивающих в составе бюджета средства финансовой помощи, рассматриваются в качестве гарантий правового статуса субъектов финансовой помощи. Гарантии эти носят организационно-правовой характер и выражают правовое обособление соответствующих фондов в составе расходной части бюджета.
С учетом обновленного законодательства предлагаются классификации целей финансовой помощи (конечные, ближайшие, перспективные) и условий ее выделения (по содержанию, функциональной ориентации, степени общности), подчеркивается необходимость их исчерпывающего нормативного отражения.
Процессуальный режим предоставления финансовой помощи составляют процессуальные нормы, регулирующие исполнение бюджета по расходам, учитывающее особенности осуществления расхода в форме финансовой помощи.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы в определенной степени восполняют пробелы в теории финансового права. Эти выводы могут быть полезны в процессе совершенствования законодательства (в частности, внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ) и правоприменительной практики органов государственной власти и органов местного самоуправления, деятельность которых связана с распределением финансовой помощи; разработки целевых программ, проектов инвестиций в социальную инфраструктуру; формирования бюджетной политики. Теоретическая направленность исследования позволяет применять полученные выводы для дальнейших научных разработок концепции межбюджетных отношений, а также в процессе преподава-
12 ния учебного курса «Финансовое право», спецкурса «Бюджетное право», подготовки учебной литературы.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационной работы опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета, а также Института менеджмента, маркетинга и финансов (г. Воронеж), Воронежского института высоких технологий. Автор принимал участие в научной конференции профессорско-преподавательского состава юридического факультета ВГУ с сообщением на тему «Правовое регулирование предоставления финансовой помощи общественно-территориальным образованиям» (апрель, 2002 г.), во Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 45-летнему юбилею юридического факультета ВГУ с докладом на тему «Понятие неналоговых доходов бюджета» (Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования используются автором при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Финансовое право», «Правоведение» в Институте менеджмента, маркетинга и финансов.
Теоретические и практические положения диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета ВГУ.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии.
Понятие и роль финансовой помощи в системе доходов бюджета
Финансовая помощь, согласно ст. 41 БК РФ, является одним из видов доходов бюджета государства и муниципальных образований. Поэтому для исследования правового режима соответствующего явления целесообразно выделить те признаки финансовой помощи, которые позволяют рассматривать ее в качестве дохода.
Наукой давно доказано, что «понятия и определения не только вскрывают суть познаваемого предмета, явления или процесса, но и дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться... от явления к сущности»1. Отсюда познанию сущности явления «финансовая помощь» способствует анализ ее понятия. В связи с этим заметим, что законодательство не содерэюит дефиниции финансовой помощи. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь на отнесение ее к доходам бюджета (ст. 41), закрепляет виды финансовой помощи (дотации и субсидии — п.5 ст. 41), а также содержит положения, посвященные отдельным вопросам предоставления помощи (ст. 130-132, 135-139 и др.). Поэтому перед нами встает обратная задача: определить понятие финансовой помощи, прежде познав ее сущность.
На наш взгляд, отсутствие в нормах права дефиниции финансовой помощи обусловлено степенью развитости научного и нормативного отражения соответствующего явления. Как известно, норма права рассчитана на неоднократное применение, требует детальной продуманности, а значит, должна быть нацелена на регулирование более-менее постоянных явлений. Но поскольку явление не может быть «постоянным», а изменяется под влиянием условий общественной жизни, закрепить в нормах права можно его наиболее существенные признаки. Эти существенные признаки, характеризующие явление, могут быть выделены лишь в результате «обобщения опыта»1. Получается, для того, чтобы норма права, закрепляющая дефиницию финансовой помощи, была эффективной, «жизненно обоснованной» требуется всестороннее «обобщение опыта» оказания бюджетной поддержки, анализ ее сформировавшегося научного понимания.
В русской дореволюционной финансово-правовой науке, а также действующих в то время нормативных установлениях понятие «финансовая помощь»2 не употреблялось. Однако поддержка территориальных бюджетов практиковалась в виде, например, субсидий, характеристика которых нашла отражение в трудах ученых того периода - С. Зена3, И. Озерова4.
В советское время (с первой четверти до начала девяностых годов 20 в.) термин «финансовая помощь» также не получил широкого распространения, хотя некоторые ученые упоминали именно понятие «финансовая помощь»5. Наряду с этим практика ее предоставления получила значительное развитие, что выразилось в нормативной регламентации отдельных ее видов, выделяющихся в тот период (дотации и субвенции1) без указания на «помощь» в качестве обобщающего термина. Так, РСФСР предоставлялась финансовая помощь слабым в экономическом отношении республикам, в особенности закавказским, и это послужило важным фактором образования СССР в 1922 г. Средства советского бюджета неоднократно направлялись на восстановление нефтяной промышленности Баку, сель-ского хозяйства, содержание армии в Армении и т.д. . В качестве финансовой помощи (в ее современном значении) подразумевались, например, субвенции республикам для выполнения ремонтно-восстановительных работ на объектах агропромышленного комплекса, выравнивания уровня социальной обеспеченности3, «поощрения» развития учреждений и мероприятий, способствующих разрешению важных хозяйственных задач4; дотации на финансирование расходов по социальному обеспечению5 и т.д.
В литературе советского периода употреблялся термин «финансовая взаимопомощь»6, которым обозначалась передача одной стороной (республикой, административно-территориальной единицей) части созданных ею ресурсов другой стороне, причем такая «взаимопомощь» наделялась «временным характером»7. Наряду с понятием «финансовая взаимопомощь» ученые применяли понятия «матери-альная помощь» , «система подкрепления республиканских и местных бюджтов»1. Использовался (и используется) также термин «бюджетное регулирование», подразумевающий «предоставление» бюджету такого объема доходов (в том числе и за счет средств финансовой помощи), который необходим для покрытия всех возложенных на бюджет расходов . Именно термин «бюджетное регулирование» получил законодательное закрепление (ст. 1,18 Закона РСФСР от 10 окт. 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»3; ст. 9 Закона РФ от 15 апр. 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»). С бюджетным регулированием закон связывает предоставление дотаций, субсидий, субвенций (ст. 18 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Позднее, в 1992 г. законодательство упоминает «новое» понятие - «финансовая помощь», не поясняя его содержание, но регулируя оказывающийся в тот период вид помощи — субвенции (ст. 1 Закона РФ от 15 июля 1992 г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»).
На основании сказанного выше мы приходим к выводу о неопределенности научного и нормативного оформления явления, получившего в современном финансовом праве название «финансовая помощь». Представляется, эта неопределенность вызвана различными причинами. В дореволюционный период - слабым развитием науки финансового права и практики бюджетных отношений, а в советский период - нежеланием констатировать факты нуждаемости республиканских и местных бюджетов в дополнительных средствах, сопротивлением государства развитию широкомасштабной практики бюджетной помощи. В СССР «финансовые отношения федеральных органов власти с членами федерации регулировались в направлении оказания финансовой помощи тем из них, которые в силу исторически сложившихся условий отстали в развитии и своими собственными ресурсами не в состоянии обеспечить... развитие»1. Поэтому имеющие место потребности бюджетов в дополнительном финансировании оценивались двояко. Во-первых, с позиций объективной нуждаемости общественно-территориальных образований в финансовой помощи с учетом предпринятых ими попыток обеспечения самодостаточности бюджетов (по причине неблагоприятных географических и иных условий) (позитивный взгляд на факты оказания бюджетной поддержки2). Во-вторых, с позиций субъективных причин возникновения потребностей в дополнительных средствах (например, по причине неэффективности управления собственным экономическим потенциалом) (негативный взгляд). Поскольку плановая экономика СССР функционировала в основном бесперебойно, это снижало вероятность дефицита бюджета, а, значит, потребности в ресурсах из вышестоящих бюджетов могли считаться результатом просчета органов власти в управлении финансами.
Понятие расходов бюджетаи их система
Государственные (муниципальные) расходы - понятие очень широкое. Оно включает расходы бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, внебюджетных фондов РФ, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ1. Данная часть работы посвящена специфической группе государственных (муниципальных) расходов - расходам бюджета государства (муниципальных образований), занимающим центральное место среди других государственных (муниципальных) затрат. Особенность расходов бюджета заключается в том, что именно на них возлагается основная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, реализующих его политику в различных сферах. Эту учитывает и закон при закреплении их дефиниции. Согласно ст. 6 БК РФ, расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Следует заметить, что категория «расходы бюджета государства (муниципальных образований)», как и многие другие категории российского финансового права, относится к недостаточно разработанным . Внимание ученых в основном было сосредоточено на категории «доходы». Проблема использования собранных средств недооценивалась, что в конечном счете приводило к неэффективному исполнению расходной части бюджета, неэкономному распределению средств между нуждающимися в поддержке общественно-территориальными образованиями и хозяйствующими субъектами. Это подчеркивает значимость изучения расходов бюджета как самостоятельной научной категории, выведению такой дефиниции расходов бюджета, которая бы охватывала все стороны их сущности.
Как известно, любое правовое явление обладает как юридическим, так и материальным содержанием1. Юридическое содержание отражено в нормативных правовых актах. Но закон не может раскрыть все стороны сущности правового явления, обусловленные предпосылками его возникновения, факторами, сопутствующими развитию. Поэтому глубокое изучение явления «расходы бюджета» предполагает усвоение его материального содержания, связанного с экономической сущностью. Совокупный анализ юридического и материального содержания позволит сформулировать научное понятие данной категории.
В бюджетных расходах прослеживается экономическая роль государства. Обеспечению развития экономики отвечает осуществление расходов бюджета, например, на поддержку промышленности, инфраструктуры2 и закупку товаров для государственных нужд, активизирующие рыночные сегменты; выделение воздействующих на предпринимательскую сферу субсидий хозяйствующим субъектам3, в том числе в рамках целевых программ4; предоставление дотаций, оказывающих влияние на экономическое благосостояние населения (дотации - форма вмешательства государства в экономику5) и т. д.6. Направление средств бюджета на различные мероприятия предопреде ляет распределительный характер бюджетных расходов и соответствующих им общественных отношений. Распределительные отношения и, в частности, отдельная их форма - отношения расходования средств централизованных фондов государства и муниципальных образований - послужили предметом многих экономических исследований . Ученые пришли к выводу, что любой элемент финансовой системы выполняет определенную роль в перераспределении национального дохода. Но распределение национального дохода в ходе осуществления бюджетных расходов имеет свою специфику: распределяется та часть национального дохода, которая уже сосредоточена в бюджете. Получается, имеет место так называемое вторичное распределение национального дохода: сначала его часть распределяется путем мобилизации в бюджет (доходы), потом распределяется выделением из бюджета - в ограничениях и объеме расходов, предусмотренных законом (правовым актом) о бюджете. Распределительная функция бюджетных расходов, так же, как и доходов, реализуется на различных уровнях: ведомственном (направление средств ведомствам, отраслям промышленности, сельского хозяйства); межтерриториальном (например, при направлении финансовой помощи одним общественно-территориальным образованием другому).
Распределительный характер расходов бюджета связан с их материальными признаками: эти расходы являются денежными средствами (ст. 6 БК РФ) - частью национального дохода, распределяемого в ходе экономических отношений.
1.3. При анализе расходов бюджета с экономической стороны нельзя не отметить их экономическое значение. Вывод о нем следует из высказывания известного английского экономиста Д.Б. Кларка: «Совокупный доход всего общества, подлежащий распределению, состоит... из конкретных предметов, предназначен 96
ных для какого-нибудь потребления»1. Применительно к нашему исследованию это высказывание звучит следующим образом: процесс расходования бюджетных ресурсов опосредует переход средств из бюджета к нуждающимся в них субъектам - так называемым «потребителям» - юридическим, физическим лицам и т.д. Именно потребление, точнее говоря, направления (сферы) финансирования, служат одним из опорных пунктов раскрытия экономической стороны сущности бюджетных расходов. Однако в работах экономистов, касающихся бюджетных расходов, акцентируется внимание не только на таком признаке, как сферы, финансируемые бюджетными расходами (выполнение задач и функций государ-ства) , но подчеркиваются и источник финансирования (средства бюджета) , распределительная роль бюджетных расходов для национального дохода страны4.
Таким образом, с экономической точки зрения расходы бюджета можно определить как отношения, в ходе которых распределяется национальный доход посредством направления части финансовых ресурсов (денежных средств), сосредоточенных в бюджете государства (муниципальных образований), на финансирование задач и функций государства (муниципальных образований).
Виды финансовой помощи в системе расходов бюджета
В первой главе работы внимание было сосредоточено на обозначении роли финансовой помощи для формирования доходов бюджета. Но это лишь односторонняя характеристика данного явления, поэтому не достаточная для исследования. Как известно, правовой режим финансовой помощи в целом, как и отдельных ее видов, зависит от содержания этих видов . Изучение содержания видов финансовой помощи будет более результативным, если рассматривать их именно «на фоне» расходов бюджета государства (муниципальных образований). Это объясняется тем, что большинство свойств финансовой помощи обусловлено источником ее предоставления - бюджетом, для которого она выполняет роль расхода. Финансовая помощь законом причисляется к расходам бюджета (в форме межбюджетных трансфертов - ст. 69, 129, 135 БК РФ). Поэтому для изучения правового режима финансовой помощи важное значение имеет характеристика ее в качестве бюджетного расхода. Ст. 129, 135 БК РФ закрепляют дотации и субсидии в числе видов3 финансовой помощи. До внесения в Кодекс соответствующих изменений Федеральным законом от 20 авг. 2004 г. (в ред. от 29 нояб. 2004 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» перечень ее видов был несколько иным. В качестве финансовой помощи рассматривались также субвенции, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты (ст. 133 - недействующая ред.). Закон не исключал возможность квалификации в качестве «помощи» и «иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств» (ст. 44 - утратила силу). Предпосылки исключения бюджетных кредитов и ссуд из перечня видов финансовой помощи рассматривались в Главе 1 исследования.
Современное законодательство не рассматривает и субвенции в качестве финансовой помощи. Представляется, к подобному новшеству подталкивают основания выделения субвенций. Закон предусматривает предоставление субвенций: а) для финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения с Федерацией, не преду смотренных в перечне полномочий, осуществляемых органами власти субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (п. 2, 7 ст. 26.3, п. 5 ст. 26.13 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов РФ»); б) для финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 5 ст. 19, 63 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); в) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (условно на зываемые «вопросами совместной значимости») (ст. 133, 140, 142.2 БК РФ; п. 4 ст. 53 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Из анализа указанных норм права следует, что предоставление субвенций сопутствует передаче тех или иных полномочий одного общественно-территориального образования другому, разрешению вопросов так называемой «совместной» значимости. Иными словами, когда возникает необходимость, образно говоря, финансирования «совместных» и «переданных» расходов. Напрашивается вывод, что осуществление подобных расходов за счет предоставляемых другими общественно-территориальными образованиями средств, может восприниматься их получателем не как «помощь», а как передача ресурсов, сопутствующая возложению полномочий («передаче» расходов). Отсюда и вынесение субвенций из перечня видов финансовой помощи.
Исходя из ограничения видов финансовой помощи дотациями и субсидиями, мы будем обращаться именно к их признакам при характеристике финансовой помощи в качестве расхода.
2. Изучению финансовой помощи в качестве расхода способствует анализ особенностей отдельных видов помощи, их места в системе расходов бюджетов. Итак, охарактеризуем финансовую помощь в целом в качестве расхода.
На наш взгляд, рассмотренная в предыдущем параграфе сущность расходов бюджета государства (муниципальных образований) не требует подробных пояснений применительно к расходу в форме финансовой помощи. Однако на некоторых характеристиках бюджетных расходов надо акцентировать внимание для уяснения сути «расходной природы» помощи.
2.1. Финансовая помощь отвечает экономическим признакам расходов бюджета государства (муниципальных образований): способствует реализации экономической роли государства (например, поддержка развития общественной инфраструктуры предоставлением субсидий субъектам РФ для долевого финансирования инвестиционных программ - ст. 132 БК РФ), воплощается в экономических отношениях межтерриториального распределения национального дохода.
2.2. С точки зрения юридических признаков расходов бюджета финансовая помощь имеет следующие характеристики.
Во-первых, правоотношения финансовой помощи являются имущественными, что подтверждается денежным характером видов помощи (ст. 6 БК РФ рассматривает дотации и субсидии как бюджетные средства (носящие денежный характер)). Объектом отношений финансовой помощи являются денежные средства в виде дотаций, субсидий. Подобного рода объекты правоотношений получили название «отделимых»: они прямо зафиксированы в нормах права или могут быть выделены на основе анализа норм1. Дотации, субсидии четко законодательно определены (ст. 6, 129, 135 БК РФ). Это имеет важное значение: «позволяет сфокусировать внимание законодателя на необходимости определить правовой режим» в той или иной части правовой материи»2.
Во-вторых, расход бюджета в форме финансовой помощи имеет публично-правовой характер, будучи нацелен на «производство общественных благ». Соответствует финансовая помощь и признаку обязательности, рассмотренному нами в предыдущих частях работы.
В-третьих, расходы в форме финансовой помощи подчиняются принципам расходования бюджетных средств. Хотя некоторые из этих принципов проявляются особенно ярко при расходовании средств на оказание межбюджетной поддержки. Так, принцип целевого использования бюджетных средств имеет особое значение для выявления сущности помощи в виде субсидий, характеризуя их как строго целевую финансовую помощь.
Субъекты предоставления и получения финансовой помощи
Исследование правового режима финансовой помощи предполагает характеристику субъектов, получающих и предоставляющих соответствующие бюджетные средства. Определение круга этих субъектов, их прав и обязанностей имеет непосредственное значение для формирования правового режима финансовой помощи. Специфика состава субъектов и их правовой статус решающим образом сказываются на порядке и условиях оказания финансовой помощи, режиме использования ее средств, позволяют судить об эффективности процесса поддержки. Справедливо замечание ученых, что изучение отраслевых субъектов права имеет научно-информационное значение1.
1. Поскольку, как мы уже определили в 2 Главы 1, финансовая помощь распределяется в рамках межбюджетных отношений, круг субъектов ее предоставления и получения должен соответствовать составу субъектов данных отношений, очерченному законом.
Ст. 6 БК РФ рассматривает межбюджетные отношения как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления...». На такой же состав субъектов межбюжетных отношений указывает и законодательство многих субъектов РФ . В то же время ст. 6 БК РФ при определении понятия дотаций и субсидий (виды финансовой помощи) указывает на предоставление средств бюджетам; п. 1 ст. 192 БК РФ указывает на «взаимоотношения бюджетов» (что «наводит на мысль» о рассмотрении бюджетов в качестве участников межбюджетных отношений). Получается, что в законодательстве нет единого подхода к определению субъектов межбюджетных отношений. Отсюда на первый взгляд достаточно сложно выделить субъектов конкретного вида межбюджетных отношений - отношений финансовой помощи. Из одних норм следует отнесение к ним органов власти, из других - бюджетов. Однако отнесение бюджетов и органов власти к субъектам межбюджетных отношений не является корректным1. В правоотношения вступают именно субъекты бюджетного права. К таковым не относятся бюджеты, являющиеся, по сути, финансовыми планами и с юридической точки зрения законами (правовыми актами). Вопрос участия органов власти в межбюджетных отношениях также требует пояснений. Тогда каких именно субъектов бюджетного права следует рассматривать в качестве субъектов предоставления и получения финансовой помощи?
Согласно философскому учению, субъект - носитель целесообразной деятельности, сознательного действия, действующий по своему усмотрению и жела-нию . Отсюда следует, что субъект (применительно к нашему исследованию -субъект, получающий и предоставляющий финансовую помощь) должен отвечать следующим признакам. Во-первых, быть непосредственным носителем цели соответствующего направления финансовой деятельности. Во-вторых, реализовать «свои» обусловленные потребностями интересы. В-третьих, реализовывать принадлежащие ему полномочия, вытекающие из поставленных целей и затронутых интересов. Третья характеристика имеет первостепенное значение для определения субъекта правовых общественных отношений: с точки зрения юридической науки субъектом правоотношений является тот, кто в конкретном правоотношении осуществляет свои права и обязанности3.
Таким образом, чтобы определить действительных субъектов получения и предоставления финансовой помощи, необходимо ответить на вопросы: в чьих интересах, с какой целью и в соответствии с чьим усмотрением (полномочиями) осуществляется деятельность по оказанию поддержки? В соответствии с данными пунктами определим субъектов финансовой помощи.
1.1. Интерес представляет собой характеристику субъекта, которая показывает, что ему в силу статуса выгодно или не выгодно, какие действия в системе общественных отношений способствуют сохранению его статуса1. Интерес субъ-екта является проявлением его потребностей .
Распределение финансовой помощи связано с интересами государства и муниципальных образований в целом. Эти интересы состоят в получении дополнительных ресурсов для стабилизации финансовой обстановки: выравнивания уровня бюджетной обеспеченности общественно-территориальных образований, их равномерного развития, осуществления социальных расходов, т.е. в конечном счете реализации задач и функций государства. Получается, реализуемый при распределении финансовой помощи интерес носит общественный (публичный) характер. Он является проявлением потребностей общества в соответствующих благах и услугах со стороны государства (муниципальных образований). В широком смысле его можно охватить понятием «интерес общества», «сумма интересов отдельных членов, составляющих»3 общество.
Таким образом, распределение финансовой помощи является предметом интереса государства и муниципальных образований. Этот интерес носит публичный (общественный) характер, выходит за рамки «заинтересованности» - задач и функций органов власти, осуществляющих свою деятельность в строго определенной сфере. 1.2. Отсюда реализация «осознанного» общественного интереса становится целью деятельности государства в целом . Данная цель имеет конкретное оформление в различных сферах его деятельности. Применительно к сфере рас пределения финансовой помощи цель в обобщенном смысле звучит как «доставление» средств для пополнения бюджетов, из которых осуществляются расходы на реализацию функций государства, связанных с предоставлением об щественных благ и услуг населению2. Отсюда опять же следует, что цель финансовой помощи соотносится с государством, обществом в целом, а не с дея тельностью лишь органов власти. Итак, финансовая помощь затрагивает интересы и цели общественной значимости. Это является одним из подтверждений того, что в качестве субъектов ее предоставления и получения следует рассматривать субъектов, чья деятельность носит всеохватывающий характер, наделенных широкими полномочиями по отношению к обществу. Таким субъектом является государство (муниципальные образования). Оказание финансовой помощи является составной частью его финансовой деятельности. Бюджетная помощь связана с удовлетворением «государственных потребностей», вытекающих из «свойств государственной жизни», не зависящих «от случайной прихоти власти» . 1.3. Для более точного определения круга субъектов финансовой помощи имеет значение вопрос, чьи именно полномочия непосредственно реализуются при распределении бюджетных средств в соответствующей форме.