Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Межбюджетные трансферты как институт бюджетного права Российской Федерации 15
1. Бюджет Российской Федерации и межбюджетные отношения: как основные категории бюджетного права Российской Федерации 15
2. Принципы осуществления межбюджетных отношений 43
3. Понятие межбюджетных трансфертов и их значение для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 63
Глава 2. Порядок, условия предоставления и формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации 96
1. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета субъектам Российской Федерации 96
2. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации 126
3. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов Российской Федерации 146
Заключение 160
Библиография 166
- Бюджет Российской Федерации и межбюджетные отношения: как основные категории бюджетного права Российской Федерации
- Понятие межбюджетных трансфертов и их значение для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
- Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации
- Межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В начале 90-х годов была сформирована современная бюджетная система Российской Федерации, представляющая собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Основными задачами повышения эффективности межбюджетных отношений до 2008 года являлось укрепление финансовой состоятельности субъектов Российской Федерации, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
В концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года предусмотрено продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствие с разграничением полномочий, формирование стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов и формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.
Текущий этап развития бюджетной системы Российской Федерации в области межбюджетных отношений осуществляется в условиях нестабильной экономической ситуации, существенного снижения доходов субъектов Российской Федерации и ограничения возможности федерального бюджета по оказанию финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам местного самоуправления. Основным инструментом финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам местного самоуправления в настоящее время являются межбюджетные трансферты, которые вместе с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами являются одним из источников формирования их бюджетов.
Предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам местного самоуправления на современном этапе развития государственности в Российской Федерации обусловлено целым рядом факторов и, прежде всего – экономической несостоятельностью большинства территориальных образований, вызванной неравномерным распределением экономического потенциала.
Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Эффективность предоставления межбюджетных трансфертов (при условии, если сбалансированы другие элементы бюджетной системы) в межбюджетных отношениях во многом зависит от действующих принципов и критериев их распределений, т.е. от всего того, что лежит непосредственно в сфере правового регулирования отношений по предоставлению и использованию межбюджетных трансфертов. Именно в области правового регулирования межбюджетных трансфертов накопилось в действующем законодательстве немало противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего законодательства, так и незавершенностью реформирования преобразований в области административно – территориального устройства Российской Федерации.
Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции для обеспечения населения бюджетными услугами.
В этой связи совершенствование правового регулирования и оптимизация межбюджетных отношений в условиях постоянной эволюции бюджетного законодательства, а также межбюджетных трансфертов представляют особую актуальность и научную обоснованность данной работы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблемами бюджетного права в российской правовой науке уделялось достаточно внимания.
Так, в дореволюционной России финансово-правовыми аспектами бюджетной деятельности занимались: С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, И.Х. Озеров, И.Т. Тарасов, И.И. Янжул, Л.Н. Яснопольский и другие.
В советский период отдельные проблемы бюджетных отношений исследовали В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Н.А. Гуревич, М.Л. Коган, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие.
Проблемы правового регулирования бюджетной системы в период интенсивных реформ были исследованы О.В. Болтиновой, Ю.А. Крохиной, А.Д. Селюковым, Н.А. Шевелевой и другими.
В то же время, исследования, посвященного правовому регулированию межбюджетных трансфертов, не проводилось.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, занимающихся изучением проблем финансового и бюджетного права: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, О.В. Болтиновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Ю.В. Друговой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Т.В. Конюховой, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Э.Д. Соколовой, Ю.Л. Смирниковой, Г.П. Толстопятенко, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулганова и др.
В процессе исследования изучались и анализировались труды ученых не только финансового, но и конституционного и муниципального права: Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, В.И. Фадеева и др.
Для более глубокого изучения сущности межбюджетных трансфертов и их правового регулирования автором были использованы труды ученых экономистов: А.Г. Аганбегяна, М.П. Афанасьева, Т.Г. Нестеренко и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу сущности, оснований предоставления и использования межбюджетных трансфертов бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также теоретические и практические вопросы правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность правовых норм, регулирующих межбюджетные трансферты в Российской Федерации, а также комплекс теоретических положений по теме исследования, состояние правового регулирования межбюджетных отношений, основные направления и способы их совершенствования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе законодательства и правоприменительной практики, а также теоретических источников в области бюджетного права и судебной практики выявить сущность межбюджетных трансфертов, систему правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, обосновать, что взаимосвязанная группа норм, регулирующая предоставление бюджетных средств уполномоченными субъектами одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации представляет собой институт межбюджетных трансфертов в системе бюджетного права Российской Федерации.
В соответствии с обозначенной целью диссертационного исследования ставятся следующие задачи:
- рассмотрение сущности бюджета, как основной категории бюджетного права Российской Федерации;
- анализ особенностей действующего в Российской Федерации законодательства в области межбюджетных отношений;
- исследование юридической сущности и значимости института межбюджетных трансфертов в Российской Федерации;
- уточнение содержания отдельных правовых категорий в действующем бюджетном законодательстве в сфере предоставления межбюджетных трансфертов – а именно, «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «дотации», «субсидии», «субвенции»;
- выявление основных проблем и пробелов в бюджетном законодательстве Российской Федерации в части межбюджетных отношений при предоставлении межбюджетных трансфертов;
- разработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации;
- изучение мирового опыта построения межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов.
Методологической основой исследования служит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет комплексного применения методов: историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического, а также методов описания понятий и терминов, анализа, толкования, классификации.
В качестве методологической базы в настоящем исследовании используются как юридические, так и экономические теории, выработанные наукой и практикой постулаты финансово-правового и планово-бюджетного регулирования.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, законодательные и другие нормативные акты общефедерального значения, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, аналитические материалы и статистические документы, позволяющие оценить динамику и основные тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых комплексных работ, посвященных обоснованию института межбюджетных трансфертов в подотрасли бюджетного права Российской Федерации, а также проблемам правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в постреформенный период, практики их выделения из бюджета соответствующего уровня, а также разработки предложений по совершенствованию правовой основы межбюджетных трансфертов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических предложениях, содержащих элементы новизны и практической значимости.
Положения, выносимые на защиту.
-
Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ) определения бюджета как главного финансового плана образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств публично-правового образования, утверждаемого соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме законодательного акта для осуществления функций и исполнения расходных обязательств Российской Федерации позволит обеспечить прозрачность бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
-
Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации направлена на достижение конечной основной и сопутствующей целей, а именно:
а) конечная основная цель - создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг, в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами;
б) к сопутствующим целям относятся: законодательное разграничение расходных полномочий между уровнями власти для обеспечения эффективного и результативного расходования бюджетных ассигнований; распределение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня, исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.
3. Принципы формирования и реализации межбюджетных трансфертов представляют собой систему, состоящую из общеправовых и специальных принципов межбюджетных трансфертов, что позволяет выделить основополагающие начала института межбюджетных трансфертов для обеспечения сбалансирования доходной базы бюджетов Российской Федерации и выполнения расходных обязательств.
К общеправовым принципам следует отнести принципы:
- законности;
- прозрачности (открытости);
- плановости;
- организации финансового контроля.
Специальными принципами межбюджетных трансфертов являются:
- принцип сочетания интересов всех участников межбюджетных трансфертов;
- принцип единой методологии распределения межбюджетных трансфертов;
- принцип стимулирования увеличения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
К специальным принципам следует отнести и ряд принципов построения современной бюджетной системы Российской Федерации, такие как:
- принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- принцип самостоятельности бюджетов;
- принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
- принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и др.
Закрепление принципов межбюджетных трансфертов повысит эффективность и результативность предоставления и использования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.
4. Дано авторское определение межбюджетных отношений как основанной на нормах бюджетного права системе взаимодействия всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также межрегионального взаимодействия субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия муниципальных образований на соответствующих уровнях бюджетной системы, построенной на принципах бюджетного федерализма.
5. Обосновано, что межбюджетные трансферты - это самостоятельный институт бюджетного права Российской Федерации, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих публичные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая итоговую сбалансированность (выравнивание) доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.
6. Установлены общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, закрепление которых в главе 16 БК РФ позволит четко отграничить общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации и формы межбюджетных трансфертов, выделяемых из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Общими формами межбюджетных трансфертов в Российской Федерации являются:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- субсидии нижестоящим и вышестоящим бюджетам;
- субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации; бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти; местным бюджетам.
- межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам;
- иные межбюджетные трансферты.
7. Сформулированы понятия различных форм межбюджетных трансфертов в ст. 6 БК РФ:
- субсидии – это бюджетные средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы в бюджет нижестоящего уровня на финансирование определенных законодательными актами и целевыми программами мероприятий, на условиях долевого участия в этом финансировании, и подлежащие возврату в случае нецелевого (или с нарушением условий предоставления) их использования;
- субвенции – это бюджетные средства, выделяемые из Федерального фонда компенсаций в целях финансового обеспечения расходных обязательств государственных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
8. Целью распределения межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов Российской Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.
Автором выделяется и раскрывается три основные методики планирования межбюджетных трансфертов:
- подушевая методика;
- методика покрытия расчетного финансового разрыва;
- методика выравнивания.
9. Установлено, что целях реализации принципа прозрачности региональных и муниципальных финансов необходимо дальнейшее совершенствование дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов дотационным и высокодотационным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, направляемых на исполнение делегированных полномочий) в объеме собственных доходов названных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.
10. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации автором выдвинут ряд предложений:
- уточнить понятия и термины, используемые в ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая новые определения понятия «бюджет», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты»;
- включить в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятия определений «субсидии» и «субвенции»;
- главу 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации переименовать в «Межбюджетные отношения».
Теоретическая и практическая значимость настоящего диссертационного исследования заключается в комплексной разработке сущности межбюджетных трансфертов, обоснования института межбюджетных трансфертов как института бюджетного права Российской Федерации и вытекающих рекомендаций по совершенствованию норм бюджетного права.
Практическая значимость настоящей работы состоит в том, что выводы, сформулированные на основе настоящего исследования, имеют целью способствовать совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации.
Результаты настоящего диссертационного исследования могут быть использованы:
- в дальнейшей разработке и исследовании теоретических и практических проблем бюджетного права;
- в процессе преподавания учебных курсов «Финансовое право» и «Бюджетное право»;
- в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Диссертационное исследование подготовлено на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где проводилось его рецензирование и обсуждение.
Выводы и основные положения диссертационного исследования использовались в ходе проведения теоретических семинарных занятиях по финансовому и бюджетному праву в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, получили практическую апробацию и были изложены в двух статьях.
Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Бюджет Российской Федерации и межбюджетные отношения: как основные категории бюджетного права Российской Федерации
Исследованию правового регулирования межбюджетных трансфертов должно предшествовать раскрытие ключевого понятия финансового права и бюджетного права в частности, а именно — бюджета государства.
Бюджет является основой построения всей финансовой системы Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, возложенных на государство и муниципальные образования. Именно бюджету принадлежит ведущая и координирующая роль в финансовой системе Российской Федерации.
В дореволюционной России существовало несколько точек зрения касательно юридической природы бюджета. СИ. Иловайский определял «бюджет» как «роспись (смету) доходов и расходов, т.е. финансовый план государства на предстоящий бюджетный период», при этом считая, «что в каждом явлении главным является не форма, а его содержание» .
С.А. Котляревский писал, что «всякий бюджет современного государства является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный, срок. Не все доходы государства заносятся в этот план и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана» . A.M. Гурвич под бюджетом понимал «государственную роспись» и «выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный предстоящий период» и справедливо полагал, что «бюджет по своей формальной природе является законом»5. В советский период представители юридической науки определяли бюджет в несколько ином значении. В.В. Бесчеревных рассматривал бюджет в двух аспектах: «как экономическая категория, с материальной стороны, бюджет представляет собой государственный централизованный фонд денежных средств; с общественной - систему экономических отношений, связанную с собиранием и использованием государственного фонда денежных средств. Как правовая категория, государственный бюджет СССР — основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства» . М.И. Пискотин писал, что, во-первых - бюджет это финансовый план государства, во-вторых - бюджет сам государственный фонд денежных средств, а в третьих - финансовый план государства не является бюджетом, как таковым7. Исследуя понятия «бюджет» и «закон о бюджете», М.И. Пискотин сформулировал следующее определение бюджета: «Государственный бюджет СССР - это принятый Верховным Советом СССР основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, необходимый для выполнения задач и функций Советского государства»8. Из утверждений М.И. Пискотина можно сделать вывод о том, что проблемы бюджета относятся как к экономической науке, так и к праву. В Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» бюджет определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти .
В современной юридической и экономической литературе бюджет определяется с различных позиций: «бюджет - это система императивных денежных отношений» ; «бюджет - это директивное решение относительно целей и объемов финансовых ресурсов, принимаемое органом социального управления»11; «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач государства и местного самоуправления» ; «бюджет - это экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденный как закон»13.
В принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации (далее по тексту К РФ) была закреплена трехуровневая бюджетная система. А одним из важнейших этапов развития и совершенствования бюджетного права являлось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту БК РФ) .
Ранее законодатель давал общее понятие бюджета в статье 6 БК РФ, как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Но тут следует отметить, что законодатель дает слишком общее и узкое понятие, характеризующее бюджет лишь с одной стороны - как «форму образования и расходования денежных средств...», а ввиду того, что в Конституции Российской Федерации закреплено, что Россия является федеративным правовым государством, под бюджетом понимают федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Постоянно продолжающая работа по совершенствованию бюджетного законодательства, в частности БК РФ привела к тому, что ст. 6 БК РФ претерпела «эволюционные» изменения15, помимо всего прочего, в части понятия бюджета. В действующей редакции понятие «бюджета» определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Понятие межбюджетных трансфертов и их значение для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
В Российской Федерации бюджеты всех уровней, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. В результате такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и перераспределения средств денежных фондов внутри бюджетной системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, которые особо выделены в БК РФ.
Перед тем как перейти к исследованию понятия межбюджетных трансфертов необходимо определить сущность бюджетного выравнивания.
Бюджетное выравнивание (сбалансированность) в российской правовой литературе рассматривается в двух формах , а именно: - вертикальное выравнивание (осуществляется путем закрепления за субъектами федерации и муниципальными образованиями доходных источников на основе единых принципов и методов); - горизонтальное выравнивание (распределение и перераспределение доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета между нижестоящими бюджетами посредством определения регулирующих доходов и предоставления финансовой помощи).
От формы бюджетного выравнивания зависят его методы. Методы вертикального выравнивания обусловлены «вертикальным» устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти. Бочкарева Е.А. бюджетное выравнивание определяет как процесс доведения размера доходов соответствующего бюджета до величины его расходных обязательств, направленный на сближение возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предоставлять населению бюджетные услуги .
При помощи методов горизонтального выравнивания решается задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта Федерации или муниципального образования. Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методом выравнивания здесь будет передача средств в форме межбюджетных трансфертов.
Таким образом следует вывод, что предоставление межбюджетных трансфертов - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.
Правовой основой предоставления межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные ресурсы, а также на инфраструктуру и в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере66.
В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации . С французского языка термин transfert переводится как «передача», «перемещение» .
В сфере финансов под трансфертами понимают все платежи «с разворотом» денежных потоков, т.е. это перенаправление доходов одного бюджета в другой бюджет69. Такие авторы как А.А. Нечай, Л.Н. Павлова под трансфертами понимают все формы финансовой помощи, оказываемой нижестоящим бюджетам. В литературе термин «трансферт» чаще всего используется для обозначения финансовой помощи, выделяемой из Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации . Как уже рассматривалось выше, с 1 января 2005 г. действует новая редакция гл. 16 БК РФ. В новой редакции изменилось не только название главы, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются: 1) формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов; 2) условия предоставления межбюджетных трансфертов; 3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты. Легальное определение межбюджетных трансфертов законодатель дает в ст.б БК РФ, под которыми понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюдэюету бюджетной системы Российской Федерации. На наш взгляд, легальное определение межбюджетных трансфертов содержит ряд недостатков, которые следует выделить. Во-первых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства, поскольку в ст. 11 БК РФ бюджет определяется как федеральный закон, закон субъекта РФ или решение представительного органа местного самоуправления.
Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации
Федеративный характер Российской Федерации предполагает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в бюджетной сфере. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только разделение сфер власти - предметов ведения, но и возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах .
Также как и межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета, правовое регулирование трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектом РФ, в первую очередь осуществляется БК РФ, поэтому и анализ такого регулирования необходимо начинать именно с этого правового акта.
Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются : дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
Предоставление из бюджета субъекта РФ дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений регламентировано положениями ст. 137 БК РФ, а дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - положениями ст. 138 БК РФ. Соответствующие дотации образуют Региональный фонд финансовой поддержки поселений и Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Как определено в ст. 6 БК РФ, дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмотрено ст. 60 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно п. 1 которой выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (РегФФПП) и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений (РайФФПП).
Об образовании в составе бюджета субъекта РФ в целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей ОМСУ поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения, РегФФПП говорилось и в ранее действовавшей редакции п. 1 ст. 137 БК РФ. Однако в связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции), Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятия "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда" .
Частью 4.1 ст. 2 Закона 2004 г. N 120-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2005 г.) установлено, что при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 2006 - 2008 гг. ст. 137 БК РФ применялась с учетом следующих особенностей: 1) порядок образования РегФФПП и распределения дотаций из указанного фонда, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в местные бюджеты, устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ; 2) по согласованию с представительными органами поселений дотации из РегФФПП могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты поселений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджет субъекта РФ; 3) дополнительные (дифференцированные) нормативы рассчитываются как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из РегФФПП к прогнозируемым в соответствии с единой методикой объемам соответствующих федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего поселения; 4) изменение дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты поселений в течение финансового года не допускается.
Межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов Российской Федерации
В условиях современного бюджетного законодательства собственных доходов местных бюджетов, получаемых в режиме налоговых (за исключением налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений из вышестоящих бюджетов) и неналоговых доходов, явно недостаточно для нормального функционирования органов местного самоуправления и эффективного исполнения возложенных на них задач и функций. Безвозмездные поступления должны играть роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов, однако на практике дотации, субвенции и субсидии становятся основным источником существования муниципальных образований. В настоящее время доходы местных бюджетов от безвозмездных поступлений составляют большую часть общего уровня доходов местных бюджетов.
На сегодняшний день сколько-нибудь полное покрытие расходных потребностей, финансируемых из местных бюджетов, невозможно вне финансовых ресурсов, поступающих в эти бюджеты по каналам межбюджетных отношений. По оценкам специалистов, как для большинства действующих, так и для вновь создаваемых местных органов управления характер их бюджетных отношений с субъектом Федерации по-прежнему остается ключевым фактором, определяющим их возможности решать основные проблемы хозяйственного и социального развития на местах. Последнее определяется тем, что изменение налогового и бюджетного законодательства привело к увеличению централизации доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, а доходная база местных бюджетов как была, так и остается слабой169. Муниципальные образования находятся в жесткой зависимости от безвозмездных перечислений, предоставляемых из бюджетов других уровней.
Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и БК РФ система межбюджетных отношений предполагает выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов соседних муниципальных образований.
Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст. 142 БК РФ. К ним относятся: 1) дотации из бюджета муниципального района171 бюджетам поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений; Порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района установлен в ст. 142.1 БК РФ, согласно п. 1 которой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмотрено ст. 60 Федерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно п. 1 которой выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее по тексту РегФФПП) и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений (далее по тексту РайФФПП). О возможности образования в составе бюджетов муниципальных районов РайФФПП в целях дополнительного по отношению к дотациям из РегФФПП выравнивания финансовых возможностей ОМСУ поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения говорилось и в ранее действовавшей редакции п. 2 ст. 142.1 БК РФ. Однако в связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции), Законом 2007 г. №63-Ф3 ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда". РайФФПП образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей ОМСУ поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения; дотации из РайФФПП распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ; использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений, не допускается; распределение дотаций из РайФФПП утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год . Согласно п. 7 ч. 4 ст. 83 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 2006 - 2008 гг. по согласованию с представительными органами поселений дотации из РайФФПП могли быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, установленными для бюджетов поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.
